Princípio da função ambiental da propriedade rural: conflitos entre o direito de propriedade e o meio ambiente

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Resumo: No presente trabalho pretende-se explicar a relação existente entre propriedade e ambiente demonstrando a consonância da função ambiental da propriedade. Este tema foi escolhido, pois a sociedade, nos dias de hoje, passou a exigir melhor qualidade de vida, o que inclui o ambiente e que o ente está inserido, preferindo, muitas vezes, abrir mão de seus direitos para fazer cumprir seus deveres. Desta forma, pretende-se mostrar, através deste, até onde o direito de propriedade avança sobre o direito ao meio ambiente perfeitamente equilibrado. A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica, fazendo-se levantamento do histórico do Direito Ambiental no Brasil e do Princípio Ambiental da Propriedade, assim como seus complementos e os conflitos gerados pelo encontro dos dois: ambiente e propriedade.[1]

Palavras-Chave: Princípios; Meio Ambiente; Propriedade Rural.

Abstract: In the present work seeks to explain the relationship between property and the environment demonstrating compliance with environmental function of property. This theme was chosen because the society these days, went on to demand better quality of life, including the environment and that the entity is inserted, preferring often relinquish their rights to enforce their duties. Thus, we intend to show, through this, to where the property right moves on the right to a perfectly balanced environment. The methodology used was the literature research, making up the historical survey of environmental law in Brazil and Environmental Principle of property, as well as their complements and conflicts generated by the meeting of the two: the environment and property.

Keywords: Principle. Environment. Rural property.

Sumário: Introdução. 1. Direito ambiental. 1.1. Princípios constitucionais de proteção ao meio ambiente. 1.1.1. Princípio do direito humano fundamental. 1.1.2 Princípio da supremacia do interesse público. 1.1.3 Princípio da indisponibilidade do interesse público. 1.1.4 Princípio da obrigatoriedade da intervenção estatal. 1.1.5 Princípio da Prevenção. 1.1.6 Princípio da Proteção da biodiversidade. 1.1.7 Princípio da defesa do meio ambiente. 1.1.8 Princípio da responsabilização pelo dano ambiental. 1.1.9 Princípio da educação ambiental. 1.1.10 Princípio da Participação Popular. 1.1.11 Princípio da função social e ambiental da propriedade. 1.2 Evolução histórica do Direito Ambiental. 1.2.1 O Direito Ambiental no Brasil        . 1.2.2 A Constituição Federal de 1988 e o Direito Ambiental. 2 função ambiental da propriedade. 2.1 Instrumentos Jurídicos da dimensão ambiental na exploração econômica da propriedade. 2.1.1 Estudo Prévio de Impacto Ambiental e o Licenciamento Ambiental. 2.1.2 Audiência Pública. 2.1.3 Ação Civil e o Ministério Público. 2.1.4 Responsabilização penal da Pessoa Jurídica. 2.1.5 Outros instrumentos. 2.2 Dispositivos reguladores da função ambiental da propriedade. 2.2.1 Constituição Federal. 2.2.2 Código Civil. 2.2.3 Lei 8.629 de 25 de fevereiro de 1993 – Reforma Agrária. 2.2.4 Lei 9.985 de 18 de julho de 2.000 – Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). 2.2.5 Código Florestal Brasileiro. 3 Direito fundamental a propriedade x princípio da função ambiental da propriedade. Conclusão.

Introdução

O ser humano é considerado agente de mudanças dinâmicas em diferentes espaços existentes na sociedade, dentre eles, o ambiente onde está inserido e que convive, sem ter consciência do impacto de suas ações a esse espaço construído, chamado por muitos de ambiente. 

Os problemas ambientais e o modo como o homem se comportava perante o meio, passaram a ser relevante a partir da segunda metade do Século XX, quando estudos mostraram ser de extrema importância a postura deste homem perante o ambiente ou, mudanças catastróficas iriam ocorrer, inclusive a manutenção da vida na terra.

A história aponta para mudanças, que começaram no poder absoluto, contínuo e exclusivo, durante o século passado, para ser hoje um direito voltado à função social, a partir do Estatuto da Terra de 1964.

Após anos de alerta e encontros mundiais para a discussão de atitudes a serem tomadas para impedir a realização das previsões mais drásticas, lentamente começou uma evolução no modo de pensar e de agir das pessoas, tratados passaram a ser assinados por inúmeros países e compromissos assumidos perante os povos. O ambiente passou a ser respeitados.

A despeito das ações impactantes oriundas das ações antrópicas, a preocupação com a conservação e uso sustentável dos recursos naturais vem se ampliando, notadamente desde a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro, Brasil, ou Eco-92 (GARAY e DIAS, 2001).

Posteriormente, outros eventos, derivados daquela conferência, vieram com o intuito de conclamar a humanidade à proteção e gestão da base de recursos naturais, como ação indispensável para o desenvolvimento econômico e social sustentável.

As conquistas dos direitos dos homens são denominadas de gerações de direitos fundamentais. Os direitos de primeira geração são considerados os fundamentais, referentes ao direito à vida, à liberdade individual, á segurança, à igualdade e à propriedade; os de segunda geração são os direitos sociais, culturais e econômicos, que estão diretamente ligados ao princípio da igualdade; já os de terceira geração surgiram como resposta a uma justiça social universal, pois são os direitos de fraternidade ou solidariedade, que se desvinculou do homem-indivíduo para proteger grupos humanos, caracterizando-se como direitos de titularidade coletiva ou difusa.

Assim, é nessa terceira geração de direito que se encontra inserida a proteção ao meio ambiente saudável e equilibrado, devendo ser inerente a todos, e não uma defesa individual, da mesma forma não ser de interesse somente de uma pessoa a propriedade rural.

O supervisor da Comissão Revisora e Elaboradora do Código Civil, Miguel Reale (2.003, p. A-2), foi feliz ao anotar que “não foi mais considerada sem limites a fruição do próprio direito reconhecendo-se que este deve ser exercido em benefício da pessoa, mas sempre respeitados os fins ético-sociais da comunidade a que o seu titular pertença”.

Já nossa Constituição Federal apreciou a função ambiental como elemento marcante do direito de propriedade, ao preservar tal direito “deve ser exercitado em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”.

Desta forma, a propriedade não necessita deixar de ser privada, mas, contudo, tem que socializar-se, ofertando à coletividade maior utilidade, respeitando, sempre, a compreensão de que o social orienta o individual.

1 Direito ambiental

O meio ambiente abrange três aspectos, o meio ambiente artificial, o meio ambiente cultural e o meio ambiente natural. A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 3º, I, conceitua meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

Somente em 1072 o meio ambiente atingiu a categoria de direito fundamental e, em 1981, tornou-se objeto de direito com a mesma lei supracitada. A partir desse momento, com o crescimento da preocupação voltada ao tema, surgiu a ciência específica, o Direito Ambiental, que segundo Luiz Fernando Coelho (citado por FREITAS, 1993, p.16) o define como:

Um sistema de normas jurídicas que, estabelecendo limitações ao direito de propriedade e ao direito de exploração econômica dos recursos da natureza, objetiva a preservação do meio ambiente com vistas a melhor qualidade da vida humana”.

O Direito Ambiental tem como características a multidisciplinaridade, pois suas normas protetoras abrangem todos os ramos do direito; e, também, a complexidade.

1.1 Princípios constitucionais de proteção ao meio ambiente.

Conforme destaca GOMES (1999, p.54), o Direito Ambiental se orienta pelos seguintes princípios:

1.1.1 Princípio do direito humano fundamental.

No Princípio 1 da Declaração de Estocolmo anuncia-se que:

“O homem tem direito fundamental à liberdade, igualdade e adequadas condições de vida, num meio ambiente cuja qualidade permita uma vida de dignidade e bem-estar, e tem a solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente, para a presente e as futuras gerações” (SOARES, 1999, p. 163).

Esse princípio também nos é garantido pela Constituição Federal, em seu artigo 225, que assegura a todos o “direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, sendo este um direito essencial à sadia qualidade de vida.

Também o STF, através das palavras do ministro Celso de Mello, assim defendeu esse princípio:

"O direito à integridade do meio ambiente – típico direito de terceira geração – constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) – que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais – realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) – que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas – acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade." (MS 22.164, Rel. Min. Celso de Mello, in site do STF).

1.1.2 Princípio da supremacia do interesse público na proteção do meio ambiente em relação aos interesses privados.

Esse direito ao ambiente equilibrado e preservado é um bem de natureza pública e, assim, a tutela de seus interesses deve sobressair aos de interesses privados.

Mirra (1996, p. 54), entende que o interesse à proteção do meio ambiente deve prevalecer aos interesses dos particulares, por ser de natureza pública, pois é de sabença que sua preservação é essencial à existência da vida.

1.1.3 Princípio da indisponibilidade do interesse público na proteção do meio ambiente.

O meio ambiente é um bem pertencente à coletividade, não compondo o patrimônio disponível do Estado. Assim, tanto para o Poder Público quanto para os particulares, o meio ambiente não é um bem disponível.

Sua indisponibilidade se alicerça na preocupação com a sustentabilidade, ou seja, preservar o meio ambiente para que as gerações futuras também possam usufruí-lo perfeitamente equilibrado, não podendo ser, desta forma, suprimido.

1.1.4 Princípio da obrigatoriedade da intervenção estatal

O Estado tem a obrigação de proteger o meio ambiente, e essa afirmação encontra respaldo no item 17 da Declaração de Estocolmo de 1972 e no art. 227, caput, da Constituição Federal.

Essas normas remetem ao Poder Público o dever de tutela sobre o ambiente, tanto na esfera administrativa, quanto na esfera legislativa e jurisdicional, devendo o Estado promover políticas públicas e programas de ação.

Tais dispositivos normativos da Declaração de Estocolmo e da Constituição de 1988 consignaram expressamente o dever de o Poder Público atuar na defesa do meio ambiente, tanto no âmbito administrativo, quanto no âmbito legislativo e até no âmbito jurisdicional, cabendo ao Estado adotar as políticas públicas e os programas de ação necessários à consecução desse objetivo.

1.1.5 Princípio da Prevenção

Segundo Nelson Bugalho (apud CAMPOS JÚNIOR, 2.011, p. 124), caso uma atividade gere dúvidas quanto ao seu reflexo no meio ambiente, se irá causar algum tipo de dúvida, o melhor é que a mesma não seja realizada.

É de conhecimento geral que as degradações ao meio ambiente são de difícil reparação quando não impossíveis, sendo assim, imprescindível sua prevenção, para mais uma vez que as gerações futuras possam usufruir de um ambiente perfeitamente equilibrado.

1.1.6 Princípio da Proteção da biodiversidade

A Constituição de 1988 traz em seu artigo 225, §1, I e II o seguinte texto:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;”

Assim, confere a coletividade e ao Poder Público o dever de assegurar o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

1.1.7 Princípio da defesa do meio ambiente

Nossa Constituição, em seu artigo 170, VI, também garante a todos, uma existência digna, baseada na justiça social, elevando a defesa ao meio ambiente à princípio da ordem econômica.

Esse princípio limita a atividade produtiva em relação ao respeito dispendido ao meio ambiente e, mais ainda, dá ao Poder Público o dever de interferir, exigindo que o desenvolvimento econômico preserve a ecologia.

1.1.8 Princípio da responsabilização pelo dano ambiental

A Constituição Federal institui, em seu artigo 225, § 3º, que o poluidor deverá reparar o dano causado ao meio ambiente. Já a Lei 6.938/81, dispõe sobre o tema que “(…) é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.

1.1.9 Princípio da educação ambiental

Nossa Constituição ainda traz, em seu mesmo artigo 225, §1º, VI, a obrigação de o Poder Público “promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”.

1.1.10 Princípio da Participação Popular na Proteção do Meio Ambiente

Esse é o Princípio nº10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 92, que dispõe o direito à coletividade de defender e preservar do meio ambiente. Nossa Constituição avançou sobre esse tema e não só deu direitos à sociedade como, também, o dever de atuar nesse sentido.

Existem três instrumentos que a coletividade pode se utilizar para fazer valer esse direito/deve. São eles:

Primeiro, a participação nos trâmites de produção do Direito Ambiental; segundo, atuando na elaboração e na aplicação de políticas ambientais; e, por fim, o terceiro instrumento é através do Poder Judiciário, usando instrumentos processuais que possibilitem a aquisição da prestação jurisdicional na área ambiental.

1.1.11 Princípio da função social e ambiental da propriedade

A função social da propriedade foi corroborada pela Constituição Federal de 1988, nos arts. 5º, inc. XXIII, 170, inc. III e 186, inc. II.

A função social estipula ao proprietário o dever de exercer seu direito de propriedade mas, não mais, calçado pelo seu exclusivo interesse e, sim, o interesse da coletividade.

O inciso II do art. 186 estabelece que a propriedade também cumpra sua função social quando preserva o meio ambiente. Assim, o texto legal está, na verdade, impondo ao proprietário que este cumpra a função social e a ambiental e, caso não faça, o exercício do seu direito de propriedade não será legítimo.

Essas funções não instituem apenas um limite ao exercício do direito de propriedade, mas também, autorizam ações positivas aos proprietários, para que sua propriedade se normatize quanto à preservação ambiental.

1.2 Evolução histórica do Direito Ambiental

O primeiro evento mundial que tratou da preocupação com o futuro do ambiente teve lugar em 1.972, quando ocorreu a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, na Suécia. Participaram deste encontro 113 países, onde fizeram análises severas quanto a ação predatória do homem em relação ao ambiente.

A contradição entre os países ficou marcada quanto suas posturas perante a economia: algumas nações defenderam o “crescimento zero” para que estagnassem os efeitos do desenvolvimento ao ambiente; e outras, que ainda engatinhavam em sua ampliação econômica, defenderam o “crescimento a qualquer custo”, não se preocupando com as consequências que esse crescimento poderia acarretar para o meio. Entre este último estava o Brasil, o que mostrou o baixo grau de conhecimento a causa ambiental.

As principais conquistas dessa Conferência foram a criação do Dia Mundial do Meio Ambiente, que é comemorado no dia 05 de junho, e a Declaração de Estocolmo, onde foram elencados princípios para preservação do ambiente, os quais tinham caráter programático e não obrigatório.

Em 1.987 ocorreu o segundo grande evento, a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Dela resultou o Relatório de Brundtland conhecido também como Nosso Futuro Comum. Seu conteúdo trazia vários problemas ambientais constatados e, reafirmou, mais uma vez, que o modelo de desenvolvimento adotado pelos países industrializados e em desenvolvimento traz vários riscos aos recursos naturais não respeitando a capacidade de suporte dos ecossistemas. A conclusão final do relatório foi a de não ser possível o desenvolvimento paralelo aos padrões de produção e consumo vigentes, propondo, assim, o desenvolvimento sustentável, que definiu como “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas necessidades” (Disponível em: http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm).

O Brasil teve a grande chance de reverter sua imagem, após a Conferência de Estocolmo, com a realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como a Eco-92, onde foi definida terminantemente a expressão Desenvolvimento Sustentável.

Dentre os vários documentos derivados daquela conferência, de amplitude mundial, fundamentaram-se agendas e políticas de longo prazo, a serem consolidadas pelos países signatários, com destaque para aquela denominada Agenda 21 (GARAY e DIAS, 2001).

Posteriormente, em 2002, ocorreu a Conferência de Johannesburg, na África do Sul, conhecida como Rio+10, cuja finalidade foi o reordenamento das ações inseridas na referida Agenda 21. Este evento além de atrair empresários para a causa ambiental, teve o intuito de estruturar acordos estabelecidos na Eco-92, dentre eles o de conclamar a humanidade à proteção e gestão da base de recursos naturais, como ação indispensável para o desenvolvimento econômico e social sustentável. 

1.2.1 O Direito Ambiental no Brasil

Até a Conferência de Estocolmo não existia política ambiental no Brasil, a legislação regradora desta matéria visava os recursos naturais apenas como fonte de riqueza, estimulando, sempre, a produção.

Os Códigos de Águas (1.934), Florestal (1.965), de Caça e Pesca (1.967) e de Minas (1.967), tratavam os recursos ambientais como bens de valor econômico, incentivando seu consumo para que ocorresse o desenvolvimento.

Conforme acima referido, o Brasil foi àquela Conferência defendendo seu crescimento econômico deixando a preocupação ambiental para os países mais desenvolvidos.

Em 1.973, posteriormente a Conferência, a maneira de tratar o assunto sofreu alterações. Foram designados meios de controle à poluição e a instituição de áreas de conservação naturais. Foi criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), que tinha por especialidade o desenvolvimento da legislação ambiental e medidas mitigadoras de impactos.

1.2.2 A Constituição Federal de 1.988 e o Direito Ambiental.

O marco inicial para a visão ambiental adotada no Brasil hoje se deu com a edição da Lei da PNMA – Plano Nacional do Meio Ambiente, que veio por consolidar com a atual Constituição Federal.

Com certeza de afirmação, dentre todas as Constituições, a de 1.988 foi a que mais descreveu normas sobre o ambiente, com qualidade e posicionamentos mais modernos.

Essa afirmação fica demonstrada pelo fato de possuir, a CF, capítulo exclusivo para o meio ambiente, que mesmo contendo um único artigo, preconiza o princípio da ubiquidade, o qual contempla a presença do meio em todos os lugares e áreas.

Exalta ainda, a Constituição, o caráter difuso do ambiente, que é “um bem comum de todos”, ordenando a todos o zelo pela sua manutenção nas melhores condições possíveis, agindo de forma a manter o planeta da forma como conhecemos, para que as gerações futuras possam usufruí-lo com a mesma qualidade.

Paulo Affonso Leme Machado (2005, p. 116-117) exalta amparo constitucional para com a proteção ambiental:

“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.(…)

O meio ambiente é um bem coletivo de desfrute individual e geral ao mesmo tempo. O direito ao meio ambiente é de cada pessoa, mas não só dela, sendo ao mesmo tempo “transindividual”. Por isso, o direito ao meio ambiente entra na categoria de interesse difuso, não se esgotando numa só pessoa, mas se espraiando para uma coletividade indeterminada. (….)

A locação “todos têm direito” cria um direito subjetivo, oponível erga omnes, que é completado pelo direito ao exercício da ação popular ambiental (art. 5.º, LXXIII, da CF).

Após a entrada em vigência da Carta de 1.988, não se pode mais pensar em tutela ambiental restrita a um único bem. Assim é porque o bem jurídico ambiente é complexo. O meio ambiente é uma totalidade e só assim pode ser compreendido e estudado – assinala Paulo de Bessa Antunes” (Direito Ambiental Brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2.005, pp.116-117).

Assim, a Lei das Leis instituiu o espírito que os futuros atos normativos ambientais teriam de observar, e que têm o seu fomento e as suas diretrizes manadas do Texto constitucional, este que é considerado um dos mais modernos do Mundo no enfrentamento das questões ambientais. 

2 Função ambiental da propriedade rural

O conceito do direito de propriedade vem se aperfeiçoando com o tempo, amoldando melhores definições e, criando assim, novos princípios e regras. O filósofo Leon Duguit (1859-1928) já dizia não ter a propriedade caráter individualista e egoístico, mas dever de cumprir sua função social atendendo o interesse coletivo.

Função social da propriedade teve sua definição nas Constituições de vários países no século XIX, que trazem ainda a obrigação de cultivar a terra (exercer algum tipo de exploração econômica) para ter seu direito de proprietário protegido.  Caso a função não seja atendida, o governo terá total direito de intervir para fazer cumprir esse dever ou puni-lo.

Já a função ambiental da propriedade objetiva a harmonização do exercício do direito de propriedade com bem-estar da sociedade, buscando um ambiente saudável e equilibrado, devendo o proprietário adequar e limitar seus poderes.

A propriedade rural no Brasil, deixou de ser individualista, onde tinha seu fim em si mesma, para alcançar uma formação social, onde passou a ser instrumento para a realização do bem-estar comum, onde não mais se restringe apenas a conferir direitos ao proprietário, mas, também, suas obrigações.

Assim, o ambiente passou a ser considerado de interesse difuso, bem comum do povo, e teve sua proteção notada na esfera material e na processual.

Edson Luiz Peters, em seu livro Meio Ambiente e Propriedade (2011, p.130), leciona que “o direito de propriedade é reconhecido e legitimamente exercido quando o proprietário faz cumprir a função social, pois do contrário estará infringindo a lei maior da Nação”.

Desta forma, podemos extrair que, o proprietário, além de atender as normas trabalhistas e econômicas (função social), deverá respeitar a legislação ambiental e os recursos naturais pois, só atenderá a função ambiental da propriedade se não infringir a Constituição Nacional. 

Apesar de o art. 186 da Constituição Federal trazer a nomenclatura função social, com exceção do inciso III, ele diz respeito à função ambiental, pois trata de aproveitamento racional e equilibrado, utilização adequada dos recursos naturais, da preservação do ambiente e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores.

Até mesmo a Lei da Reforma Agrária e Política Agrícola Fundiária, de 1993, ampara a desapropriação da propriedade, mesmo se produtiva, caso não atenda as exigências da função ambiental, expostas no art. 9º do mesmo Diploma Legal:

“Art. 9º – A função social é cumprida quando (…)

§2º Considera-se adequada a utilização dos recursos naturais disponíveis quando a exploração se faz respeitando a vocação natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade.

§3º Considera-se preservação do meio ambiente a manutenção das características próprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, na medida adequada à manutenção do equilíbrio ecológico da propriedade e da saúde e qualidade de vida das comunidades vizinhas.”

O Código Civil Brasileiro de 1916, em seu art. 524, permitia, ao proprietário, usar, gozar e dispor, da sua propriedade, fazendo desta um direito exclusivo, que por diversas vezes, era usada como instrumento para a degradação dos recursos naturais.

Também nas Constituições Brasileiras transatas, o que era identificado como direito de propriedade não o é mais pela presente, exceto ao observar a função social como sendo garantia fundamental.

A função social ou socialização, se contrapõe ao individualismo e egoísmo, que são os propulsores da economia e direito liberais. Assim, para que ocorra a funcionalização social, deve o proprietário, alcançar diferentes obrigações, e na seara ambiental, que sua exploração seja racional e sustentável, sem esgotamento dos recursos, preocupando-se com as futuras gerações.

2.1 Instrumentos jurídicos da dimensão ambiental na exploração econômica da propriedade.

A Constituição Federal, além de criar o direito ao meio ambiente equilibrado para garantir sadia qualidade de vida, estabeleceu, também, instrumentos para fazer valer referidas garantias, criando assim, mecanismos jurídicos. Dentre tantos, vale explanar sobre as mais importantes dessas ferramentas, que são mecanismos de controle e prevenção dos danos ao meio (PETERS, 2011).

2.1.1 Estudo Prévio de Impacto Ambiental e o Licenciamento Ambiental

Segundo conceitua Peters, licença é “Ato administrativo de caráter vinculado e definitivo, que outorga ao interessado portador de um direito subjetivo, o exercício de atividades ou a execução de fatos materiais que antes lhe era vedado”.

Consequentemente, por ser um direito subjetivo do particular, caso sejam preenchidos os requisitos para sua obtenção, a Administração Pública não poderá negá-la e, vai ainda além, caso seja expedida será presumida sua definitividade.     

O licenciamento ambiental é instrumento para prevenir impactos ambientais em obras ou atividades perniciosas ao equilíbrio ecológico, sendo assim, vem para evitar e não reparar o dano.

Para que se elabore análise da viabilidade ambiental de obras ou atividades, o art. 225 da Constituição Federal, tornou obrigatório o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, de forma que se estabeleça um limite ambiental para o uso da propriedade que exerça, atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao ambiente.

Essas atividades passaram a ser classificadas de acordo com o risco ambiental que fornecem, sendo distinguidas em:

– Permitidas: independem de licença pois não representam riscos para a vida humana ou para o equilíbrio ecológico;

– Vedadas: apresentam risco para a vida humana e para o equilíbrio ecológico;

– Dependentes de licenciamento: quando apresentam algum risco que pode ser evitado através de técnicas e equipamentos ou quando exijam localização específica.

Também demonstra a importância do aludido instrumento, a Lei 6.938/81 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, ao estabelecer o licenciamento como uma de suas ferramentas para avaliar atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.

2.1.2 Audiência Pública

Mesmo findo o Relatório de Impacto Ambiental, e apresentado ao órgão competente, poderá ser convocada, pelo mesmo órgão, audiência pública, com o intuito não de conceder a licença, mas, sim, de abrir ao público discussão arredor do tema, e levantar eventuais dúvidas. Essa deliberação deverá respeitar às formalidades e servir de alicerce para análise de mérito dentro do procedimento do mesmo.

A Audiência Pública poderá ser solicitada pelo Ministério Público, alguma Entidade Civil ou até mesmo pelos cidadãos (cinquenta ou mais). Caso o Órgão Ambiental responsável não a realize, poderá ter invalidada a licença concedida.

2.1.3 Ação Civil e o Ministério Público

A Lei 6.938/81 ampliou a responsabilização por danos causados à natureza; antes era acometida quando a responsabilização estava ancorada na culpa e, a partir desta lei, somente é necessária a responsabilidade objetiva para caracterizar a obrigação de indenizar e/ou reparar.

Em 1985 foi criada a Lei da Ação Civil Pública, que atribuiu legitimidade ao Ministério Público, ONGs, à União, Estados e Municípios, para ajuizar ações contra infratores da legislação ambiental e direitos difusos e coletivos.

Nesse diapasão, o Ministro Humberto Martins proferiu decisão recentíssima, assim ementada:

“AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ZONA DE AMORTECIMENTO DO PARQUE NACIONAL DE JERICOACOARA. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

1. Em se tratando de proteção ao meio ambiente, não há falar em competência exclusiva de um ente da federação para promover medidas protetivas. Impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo, bem como da competência para o licenciamento.

2. O domínio da área em que o dano ou o risco de dano se manifesta é apenas um dos critérios definidores da legitimidade para agir do parquet federal. Ademais, o poder-dever de fiscalização dos outros entes deve ser exercido quando a atividade esteja, sem o devido acompanhamento do órgão competente, causando danos ao meio ambiente. (AgRg no REsp: 1373302, T2 – SEGUNDA TURMA. In site do STJ).

2.1.4 Responsabilização penal da Pessoa Jurídica

O artigo 225, parágrafo 3º, da Constituição Federal, recepcionou a responsabilidade penal da pessoa jurídica nos crimes ambientais e, posteriormente, a Lei 9.605/98, denominada Lei dos Crimes Ambientais, fez o mesmo.

Esse tema ainda gera discussões pois, para muitos doutrinadores, a pessoa jurídica é destituída de personalidade e consequentemente, incapaz de manifestar vontade. Sendo assim, seria impossível que este ente praticasse conduta ilícita na esfera penal, pois não teria vontade, o que é essencial para a culpabilidade.

A Constituição Federal, em seu artigo 225, §3º, dispõe: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

Assim, se a pessoa jurídica, através da atividade exercida, praticar dano ao ambiente, será responsabilizada pelo crime cometido, afastando a discussão acerca da capacidade ou não do ente coletivo praticar uma conduta.

O mesmo autor ainda defende que ente corporativo é titular de direitos e obrigações, “tendo a pessoa jurídica uma personalidade, consequentemente, vem a ser dona também de uma vontade coletiva independente, o que tornaria perfeitamente viável a caracterização da conduta”.

Para que seja caracterizada essa responsabilidade, faz-se necessário atender dois requisitos, conforme o art. 3º da Lei dos Crimes Ambientais, sendo eles: o cometimento do ilícito por decisão do representante legal ou contratual da pessoa jurídica ou por seu órgão colegiado; e que o dano ambiental tenha sido praticado com a intenção de beneficiar a pessoa corporativa.

2.1.5 Outros instrumentos

a) Tombamento

Ato administrativo do Poder Público, onde o objetivo é “preservar bens de valor histórico, cultural, arquitetônico, ambiental e também de valor afetivo para a população, impedindo a destruição e/ou descaracterização de tais bens” (Disponível no site do IPHAN).

O patrimônio natural, através do tombamento, encontra proteção à sua valorização e preservação, e resistência às ações humanas que possam vir a descaracterizá-lo.

b) Zoneamento Agroambiental como instrumento de Gestão Ambiental Rural

Peters (2011, p. 162) define zonear um território como o ato de “diferenciar áreas neste território segundo critérios e regras que devem ser escolhidos de acordo com as metas a serem atingidas pelos seus responsáveis”.

Após essas áreas serem identificadas receberam destinações particulares, conforme seu uso e ocupação do solo. Resumindo, funciona como um método de organização do território, onde cada região será dividida conforme a sua destinação, demarcando o município em zonas, seguindo seu propósito natural.

c) Protocolo Verde

O Protocolo Verde é um Decreto de 1995 que foi assumido pelo Governo Federal e pelos agentes financeiros, que objetiva a inclusão da variável ambiental no processo de gestão e concessão de crédito oficial e benefícios fiscais às atividades produtivas.

Desta feita, O governo priorizará destinar recursos financeiros aos projetos com denotação autossustentável e que, consequentemente, não causem danos ao meio ambiente.

d) As Bacias Hidrográficas como Unidade de Gerenciamento Hídrico.

Devido a vitalidade da água para a vida humana, as bacias hidrográficas hoje são tratadas como unidade de gerenciamento hídrico, que passou a proteger, integralmente, os recursos hídricos disponíveis no País.

Desta forma, a água é elevada a bem de domínio público e recurso natural limitado, acrescido de valor econômico, onde sua cobrança tem como fundo principal, reconhecimento de sua importância para incentivar a racionalização.

2.2 Dispositivos reguladores da função ambiental da propriedade.

2.2.1 Constituição Federal.

A Constituição Federal de 1.988 contém vários dispositivos sobre a propriedade, os quais garantem ser ela, direito e garantia fundamental do homem. Em seu art. 5º, inciso XXII e XXIII, a Lei garante o direito a propriedade e que esta deve atender sua função social.

Já o conteúdo disposto em seu Art. 186 define que a função social é cumprida quando atende alguns requisitos, sendo eles:

“I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”

Dentre os requisitos, tem-se a utilização adequada dos recursos naturais, compondo elemento fundamental da função social da propriedade rural.

Nota-se que a Constituição Federal faz conexão estreita entre as normas de proteção do meio ambiente e as relativas ao direito de propriedade. Em seu 5º artigo prevê, ainda, como direito fundamental, o direito à propositura de ação popular, que tem por objetivo maior, paralisar atos lesivos ao meio ambiente e ao patrimônio histórico ou cultural.

Como já mencionado anteriormente, o Texto Constitucional reservou um capítulo único para o meio ambiente, onde garante a todos o “meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Esse artigo e seus incisos visam: preservar os processos ecológicos, e a integridade do patrimônio genético do país; prover o manejo ecológico das espécies e ecossistema; limitar espaços territoriais a serem protegidos; regulamentar qualquer obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental; controlar a produção, comercialização e o emprego de atividades que concorram para o risco à vida, sua qualidade e ao meio ambiente; promover educação ambiental; e, por fim, proteger a fauna e flora em toda a sua amplitude.          

Vale ressaltar a existência de uma nova preocupação abordada pela Constituição Federal, além do equilíbrio da propriedade rural com o meio ecologicamente equilibrado, que é a necessidade de atendimento dos interesses das futuras gerações, conhecido como sustentabilidade ambiental.

Assim, conclui-se que nossa Lei Maior, ao definir e regulamentar a função socioambiental da propriedade, ressalta o interesse coletivo além do individual, enfatizando a imposição de ações positivas, como a prestação de fazer ao detentor da propriedade. A função ambiental da propriedade deve, obrigatoriamente, respeitar e atender as questões atinentes à preservação ambiental.

2.2.2  Código Civil

O Artigo 1.228, § 1º do Código Civil, trata do Principio da Função Socioambiental da Propriedade, ao asseverar que o direito a propriedade, quando exercido, deve respeitar os princípios econômicos e sociais, e preservar a fauna, flora, as belezas naturais, zelar pelo equilíbrio ecológico e pelo patrimônio histórico e artístico.

Em seus artigos seguintes inova trazendo limitações ao uso da propriedade, desmistificando seu caráter intangível, visando, agora, o interesse e bem estar de todos.

2.2.3 Lei 8.629 de 25 de fevereiro de 1993 – Reforma Agrária.

A referida Lei tem por fundamento orientar o uso das propriedades rurais e, caso ela não venha a cumprir sua função social, regulamentar sua desapropriação. Estatui, ainda, os requisitos a serem cumpridos, simultaneamente, para que a propriedade atenda a função social, sendo eles:

“Art. 9 (…)

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.(…)”.

Para que se atinjam os graus de utilização da terra e eficiência em sua exploração, faz-se necessário observar os §§ 1º a 7º do art. 6º desta lei.

Fala-se também em explorar o mínimo dos recursos da terra, observando seus limites e as necessidades de produção, preservando desta forma suas características primárias e necessárias à manutenção do equilíbrio ecológico da propriedade, visando a mantença da qualidade de vida dos que ali habitam. 

Também aponta ser imperativo atender todas as disposições que regulam as relações trabalhistas, respeitando os contratos coletivos, contratos de arrendamento e parcerias rurais. O proprietário da área rural é obrigado a tratar seus funcionários com dignidade, atendendo suas necessidades básicas, observando normas de segurança do trabalho e, trazer todos, sem exceção, dentro da lei trabalhista.

Desta maneira, deverá a propriedade rural explorar, racionalmente, sua capacidade produtiva, respeitando a capacidade da terra e visando o seu uso sustentável.

2.2.4 Lei 9.985 de 18 de julho de 2.000 – Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC).

A mencionada lei veio ordenar as classes territoriais especialmente protegidas e classificar os regimes aplicáveis, proporcionando maior esclarecimento sobre o tema.

Ao preceituar Unidades de Uso Sustentável teve como objetivo a preservação do meio, visando à conservação da natureza através do uso sustentável dos recursos naturais. Identifica-se aqui a necessidade de atender, a propriedade, sua função social, alcançando a sustentabilidade. Vejamos: 

“Artigo 2° – Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:(…)

XII – Uso Sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente renovável”.

Assim, mais uma vez, podemos identificar a necessidade de a propriedade rural alcançar sua função socioambiental, para que atenda o bem-estar social.

2.2.5 Código Florestal Brasileiro

Este Código estabelece limites de uso da propriedade, esta que, mais uma vez, tem que atender os interesses comuns a todos, respeitando a vegetação existente no País.

O seu texto, em quase todos os artigos, explicita normas a serem cumpridas pelas propriedades rurais, sempre respeitando a vegetação florestal, devendo aquela, atender ao princípio da função ambiental da propriedade, como demonstrado em seu art. 1º:

“Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos”.

Ressalva ainda, em seu parágrafo único, os princípios que deverão ser atendido aos que desenvolverem qualquer tipo de atividade que influencie na qualidade da vegetação, sempre objetivando o desenvolvimento sustentável.

É de grande estima que a exploração das atividades agropecuárias seja feita estrategicamente, observando-se a importância das florestas e vegetações nativas pois, estão diretamente ligadas ao “crescimento econômico, na qualidade de vida da população e na presença do País nos mercados nacional e internacional de alimentos e bioenergia”.

3 Direito fundamental a propriedade x princípio da    função ambiental da propriedade

No Brasil há o pensamento de que as normas ambientais impedem o desenvolvimento nacional, o que é um grande equívoco, e acaba por reforçar a ideia de que a Constituição não permite o trabalho sobre a terra; entretanto, o que ocorre é o contrário, ela determina o aproveitamento racional da propriedade baseada no bem-estar do proprietário e dos que trabalham no meio rural.

O que vimos na prática durante toda a evolução do tema, serve para ilustrar a afirmativa supracitada. A degradação ambiental, a dilapidação dos recursos naturais e as agressões destinadas à natureza, no decorrer deste século, não melhoraram nem a situação econômica, nem a social dos trabalhadores, da mesma forma a da sociedade, que só viu a riqueza se aglomerar nas mãos de poucos e a miséria se alastrar.

Para exemplificar, podemos citar as mineradoras ou madeireiras que se instalaram no Nordeste brasileiro e, após esgotarem os recursos naturais locais, deixam rastros de desmatamento, desemprego e pobreza, além da formação de desertos e cavas, onde nada se produz.

Vale ressaltar, uma vez mais, que o aproveitamento racional da propriedade não está contradizendo o dever de preservar a terra, mas sim o equilíbrio, pois só é possível trabalhar o solo e torná-lo produtivo com a presença dos elementos naturais deste.

Sobre esse conflito, Edson Luiz Peters (2011, p. 135), leciona “Produzir e preservar são como dois lados da mesma moeda, a moeda pode sustentar materialmente a vida humana e biologicamente a todas as demais formas de vida que compõem a natureza.”

Pode, o homem, produzir sem ter que destruir, sendo possível, sim, a harmonização da função ambiental com o progresso material. Até mesmo dentre os princípios gerais contidos no Título da Constituição que trata da Ordem Econômica e Financeira, está prevista a defesa do meio ambiente e a função social da propriedade, sendo assim possível, o casamento entre a economia e a ecologia.

O direito a propriedade e ao meio ambiente equilibrado são garantias Constitucionais, mas, por momentos, se chocam, pois não há hierarquia entre estas normas. Deve-se sempre, buscar a harmonização, fazendo-se interpretação dessas normas, aplicando, sempre que possível, o princípio da proporcionalidade, analisando separadamente o caso concreto.

Esse princípio deve ser utilizado com ponderação pois inexiste fórmula para solução de conflitos entre direitos, sendo necessária a relativação do direito e não o mitigação total de um deles.

No caso de conflitos entre o direito fundamental da propriedade e o direito ao meio ambiente perfeitamente equilibrado, sua solução deverá ocorrer com a conciliação de interesses, não podendo um prevalecer suas limitações sobre o outro. O direito a propriedade pode e deve ser exercido, desde que não contribua para o desequilíbrio ambiental, não podendo contrariar as limitações que o meio ambiente lhe impõe.

Contudo, esses limites não podem extravasar a linha do exagero. O proprietário tem o direito de usar e gozar de seus direitos, pois é o titular do poder econômico do domínio. Desta forma, é primordial o perfeito equilíbrio entre os interesses. A função social da propriedade prima pela utilização econômica da propriedade e a preservação do meio ambiente, até mesmo pelo fato de que, se o proprietário exaurir o solo, torná-lo-á improdutivo e consequentemente, descaracterizará a finalidade econômica da propriedade.

Destarte, os princípios elencados na Constituição Federal garantem a utilização da propriedade sem prejuízo e a defesa da própria natureza. Todos temos o dever de proteger o ecossistema para que as futuras gerações possam conviver em harmonia com a natureza que hoje vivemos, e somente usufruindo de forma     sustentável, esse objetivo será alcançado.

Conclusão

Mesmo após o avanço cultural e científico no Brasil, entorno à proteção jurídica ambiental, nota-se ser essa evolução mais uma função simbólica do que caráter instrumental. Os proprietários ainda se consideram “donos da terra”, acompanhados do direito de destruir. O que eles não entendem é que nós, a sociedade, representados pelo presente e futuras gerações, somos herdeiros dessa natureza que é a titular dos direitos.

Deveria, pois, a função ambiental da propriedade, ser ela mesma uma obrigação inerente à própria existência do direito de propriedade, senão desta forma, não ser reconhecido pela ordem jurídico brasileira.

Existe, portanto, uma ligação direta entre o exercício do direito de propriedade e as consequências produzidas no ambiente, sejam elas positivas ou negativas.

A complexidade deste tema está em demonstrar ao proprietário que ser o dono não é sinônimo de poder destruir, mas, sim, compromete-o no dever de preservar.

Acreditamos que, em futuro próximo, serão criados Tribunais Internacionais destinados a julgar crimes ambientais que sobressairão além do poder judiciário de cada nação, também cremos na elaboração de tratados comuns que formarão o direito ambiental internacional, reconhecendo os recursos naturais e natureza como patrimônios naturais da humanidade.

Seria de extrema relevância tornar obrigatória a Audiência Pública em todos os procedimentos licenciatórios em que se faça necessária a elaboração de EPIA-RIMA.

Além da Audiência Pública, poderia ser implementada no Brasil a class action (tipo de ação coletiva), praticada nos EUA. A diferença entre esse tipo de ação e a Ação Pública pratica aqui, é que a class action não necessita de uma associação ou um órgão público para ser levada a Justiça, e a praticada no país, quem sofre o dano tem que ser representada pelo Ministério público ou por entidades. A ação estrangeira reúne todos os que foram lesados pela mesma empresa, o que oferece maior força para reivindicar o direito e, ainda, centraliza em um só juiz, facilitando o julgamento e evitando decisões controversas.           

Pode-se rematar esse trabalho afirmando que, a função ambiental da propriedade é contemplada pela Constituição Federal em toda a sua profundidade, não necessitando desta forma, complementar ou regulamentar legislação acerca do tema. Basta apenas que a Administração Pública e o Poder Judiciário exijam e façam cumprir a Constituição assim como outras leis.

 

Referências
CAMPOS JÚNIOR, Raimundo Alves de. O conflito entre o direito de propriedade e o meio ambiente. 1a ed. Curitiba. Juruá, 2011.
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. Curitiba: Juruá Editora, 1993, p. 16.
GARAY, I.; B. F. S. DIAS. Conservação da biodiversidade em ecossistemas Tropicais: avanços conceituais e revisão de novas metodologias de avaliação e monitoramento. Editora Vozes. Petrópolis, 2001.
GOMES, Luís Roberto. Princípios constitucionais de proteção ao meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, ano 4, n. 16, out./dez./1999. p. 54.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 13. ed. São Paulo. Malheiros Editores, 2.005.
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário. 7. ed. São Paulo. Revista dos Tribunais, 2011.
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Responsabilização penal da pessoa jurídica nos crimes ambientais. Disponível em: <http://www.mprs.mp.br/ambiente/doutrina/id379.htm> Acesso em: 4 dez. 2013.
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Princípios fundamentais do direito ambiental. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, ano 1, n. 2, p. 50-66, abr./jun. 1996. Disponível em: <http://www.direitoambiental.adv.br/ambiental.qps/Ref/PAIA-6SRNQ8>. Acesso em: 26 nov. 2013.
PETERS, Edson Luiz. Meio ambiente & propriedade. 1ª ed. Curitiba. Juruá. 2011.
REVISTA CONSULTOR JURÍDICO. Negócio do Direito. Lilian Matsuura. Advogado quer trazer class action, febre nos EUA, para Brasil. Disponível em:<http://www.conjur.com.br/2008-mar-02/advogado_defende_uso_class_actions_brasil> Acesso em: 29 nov. 2013.
SOARES, Guido F. S. Direitos humanos e meio ambiente. In: AMARAL JÚNIOR, Alberto; e MOISÉS, Cláudia Perrone (Orgs.). O cinquentenário da Declaração Universal dos Direitos do Homem. São Paulo: Edusp, 1999.
 
Notas:
[1] Trabalho orientado pelo Prof Peter Gordon Trew, Professor na UNIGRAN há 17 anos. Professor Titular de Economia Política no curso de Direito. Professor Titular de Economia Política com Ênfase em Serviços Social para o Curso de Serviço Social.Professor de Pesquisa Social I – Curso de Serviço Social.

Informações Sobre o Autor

Camila Rocha Carrenho

Mestre em Meio ambiente e desenvolvimento regional pela UNIDERP/ANHANGUERA MS; Graduada em Turismo e Hotelaria pela UNIVALI SC; Pós-graduanda em Direito Ambiental pela UNIARA SP; Graduanda em Direito pela UNIGRAN MS.


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