Luciana Collete – Advogada. Graduada em Direito pela Universidade Estadual de Londrina e Mestre em Direitos Humanos pela Universidade de Essex. (E-mail: [email protected])
Resumo: O presente artigo tem o escopo de demonstrar a tutela social aos riscos do trabalho mediante a análise do Seguro contra Acidentes de Trabalho (SAT). Primeiramente, o trabalho discorre sobre a evolução da responsabilidade subjetiva do empregador, substituída pela responsabilidade objetiva com base no risco da atividade empresarial, até chegar à estatização e repartição social da cobertura dos infortúnios laborais. Posteriormente, são tecidas considerações a respeito da instituição, financiamento e natureza jurídica do SAT, contextualizando a criação do Fator Acidentário de Prevenção (FAP). Em um terceiro momento, se analisa o impacto que a saúde do trabalhador reflete na sociedade e, por fim, o financiamento solidarístico por toda a coletividade, de forma indireta, do SAT.
Palavras-chave: Seguro. Acidente de trabalho. Responsabilidade.
Abstract: This article has the scope of demonstrating the social protection to the labor risks by analyzing the Insurance Against Workplace Accidents (SAT). It first discusses about the evolution of subjective liability of the employer, replaced by the strict liability based on the risk of business activity, to the nationalization and social distribution coverage of labor accidents. Subsequently, it weaves up considerations about the establishment, funding and the legal nature of the SAT, contextualizing the creation of the Accident Prevention Factor (FAP). It also seeks to analyze the impact that the worker’s health reflects in the society and, finally, the solidary funding by the whole community, through indirect means, of the SAT.
Keywords: Insurance. Workplace accident. Liability.
Sumário: Introdução. 1. Os Riscos de Acidente de Trabalho: Da Responsabilidade Subjetiva ao Seguro Social. 2. Considerações sobre o Seguro contra Acidentes de Trabalho (SAT). 2.1. Natureza Jurídica do Seguro Contra Acidentes de Trabalho (SAT) e a Instituição do Fator Acidentário de Prevenção (FAP). 3. A Tutela Solidarística e Social aos Riscos do Trabalho. 3.1. Orçamento da Seguridade Social: Financiamento Indireto do SAT. Conclusão. Referências.
Introdução
Com a Revolução Industrial, o trabalho vivo resultante da força de trabalho em massa exercido nas fábricas passou a ser reproduzido, cada vez mais, pelo trabalho morto, isto é, por intermédio das máquinas. Assim, novas tecnologias foram introduzidas no ambiente laboral concomitantemente com a intensa jornada em que eram submetidos os operários, culminando na multiplicação dos acidentes de trabalho. Com isto, o risco se tornou característica inerente à própria atividade econômica, seja ela qual fosse.
Com efeito, nem o tradicional modelo de responsabilidade subjetiva, baseado na comprovação de culpa do empregador, tampouco a responsabilidade objetiva, tendo por fundamento a teoria do risco, foram capazes de assegurar ao trabalhador a devida reparação do dano decorrente de infortúnio laboral, na medida em que em ambos os institutos o ônus ao pagamento da indenização era atribuído ao empregador.
Consagrando-se a premissa de que a saúde do trabalhador constitui matéria de interesse social, o dever de fornecer o mínimo de compensação aos empregados acidentados, cuja proposição se consagrou com a proteção estatal por meio da criação do Seguro contra Acidentes de Trabalho (SAT), com base no artigo 7º, XXVIII da Constituição Federal.
Objetiva-se, desta forma, analisar a tutela solidarística aos riscos de acidentes de trabalho em relação ao seguro social obrigatório, partindo da evolução da responsabilidade exclusiva do empregador à socialização dos danos.
1. Os Riscos de Acidente de Trabalho: Da Responsabilidade Subjetiva ao Seguro Social
Entende-se por acidente de trabalho a lesão corporal, perturbação funcional ou doenças profissionais decorrentes do exercício do trabalho que cause morte, perda ou redução permanente ou temporária da capacidade para o trabalho (SOUZA, 2000). De uma forma genérica, Araújo Castro mencionado por Mauro Souza (2000, p. 51) assevera que o “acidente não é, em realidade, mais do que um dano causado ao operário pela indústria a que ele presta o seu concurso”.
A preocupação com os infortúnios trabalhistas surgiu com as contradições da Revolução Industrial, época em que foram introduzidas as máquinas ao ambiente de trabalho e, consequentemente, ameaças constantes de danos e acidentes diante da limitação do homem de controlar suas próprias invenções (CASILLO apud SOUZA, 2000) em face da busca desenfreada do lucro por meio do aumento da produção e da eliminação heterofágica dos concorrentes no próprio do mercado. A propagação de uma nova cultura voltada para a racionalidade tecnológica na produção industrial elevou a existência do risco a um fator inerente ao próprio trabalho.
Assim, os acidentes de trabalho tornaram-se cada vez mais comuns e se multiplicaram nas últimas décadas, alcançando o terceiro milênio. O sistema tradicional de responsabilidade subjetiva, com base na comprovação de culpa do empregador, já não foi mais capaz de assegurar à vítima a reparação devida. Criou-se, por assim dizer, além da responsabilidade do empregador nos infortúnios decorrentes das relações de trabalho, a necessidade de atuação positiva do Estado para garantir a segurança laboral e saúde dos trabalhadores.
Com efeito, foi promulgado o Decreto Legislativo nº 3.724 em 1919, época em que o trabalho nas indústrias predominava, implementando no Brasil a responsabilidade objetiva pelos acidentes de trabalho com base no risco profissional. Segundo tal modelo, o evento danoso não decorre necessariamente da culpa do empregador, mas do risco que a atividade apresenta. Esta teoria se revela nas palavras de Hertz Jacinto da Costa (2008, p. 37-38):
“O âmago da teoria também se assenta no seguinte: é indiscutível que o trabalho comporta perigos, e, particularmente, o trabalho industrial. O patrão que faz trabalhar o operário o expõe aos riscos de acidentes. Não se pode afirmar que haja culpa de sua parte. Existe necessidade do progresso industrial, modernização dos mecanismos industriais e a busca sempre presente de qualidade superior, por menor preço. Esses perigos do trabalho são causas de acidentes para os operários e constituem, por assim dizer, o preço do resgate do progresso.”
Por outro lado, confirmando a posição decorrente da legislação laboral de 1943, do art. 2º da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), José Afonso Dallegrave Neto (2007, p. 94) sustenta que “o risco é sempre suportado pela empresa, pois é ela a responsável pelo desenvolvimento das atividades profissionais de seus empregados”. Assim, a responsabilidade pelo pagamento da indenização decorrente de acidente de trabalho é atribuída ao empregador, com base no risco da atividade profissional.
Entretanto, em face do aumento de acidentes cujos danos, muitas vezes, quedavam sem reparação devido à incapacidade financeira do empregador responsabilizado em arcar com o montante de indenização, a proteção contra infortúnios trabalhistas passou a ser compartilhada e garantida pelo Estado, por meio da instituição de um seguro público e obrigatório. Contudo, a referida participação do Estado se deu sem que fosse suprimida a responsabilidade do empregador em casos de culpa ou dolo, tal como se depreende da Carta Constitucional no art. 7º, XXVIII.
A repercussão social dos incontáveis infortúnios que atingem os trabalhadores todos os dias exigiu, e ainda exige a ação constante do ente estatal, e a partir de 1988, a Constituição Federal incorporou o atual sistema de Seguridade Social, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência Social (PAIXÃO, 1993). Nessa ordem de ideia, com o avanço da racionalidade tecnológica e do trabalho morto no modo de produção capitalista, elevou-se o caráter individual do risco ao contingente social (COSTA, 2008) passando a cobertura dos acidentes decorrentes do trabalho a ser coletivizada, por meio da criação do SAT, o que provocou um novo enquadramento no campo do Direito Público.
2. Considerações sobre o Seguro contra Acidentes de Trabalho (SAT)
A Constituição de 1988 veio a consagrar como direito dos trabalhadores “seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa”, previsto no artigo 7º, inciso XXVIII, bem como a enquadrar no campo próprio da Previdência Social o seguro acidentário obrigatório, nos seguintes termos:
“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançadas;
[…]
§10 – Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente de trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado.” (BRASIL, 1988).
A respeito da inserção do dispositivo Constitucional supra mencionado, especialmente sobre a concorrência da cobertura do acidente de trabalho entre o setor privado e o setor público, afirma Adriana Zawada Melo (2015) que:
“O dispositivo em exame foi acrescentado pela EC n.20/98 e trata de uma espécie qualificada de risco social, que é relativo a acidente de trabalho, o qual depende em grande parte das condições laborativas oferecidas pelo empregador. Daí por que essa norma prevê que o atendimento da cobertura do risco de acidente de trabalho seja concorrentemente oferecido pelo regime geral de previdência social (em continuidade à sistemática introduzida pela Lei n. 5.316/67) e pelo setor privado (em retorno às origens da proteção acidentária, que remonta à Lei n. 3.724/19). No mesmo sentido e pela mesma razão, são direitos sociais dos trabalhadores urbanos e rurais a redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança (art. 7º, XXVII) e o seguro contra acidentes do trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa (art. 7º, XXVIII).” (MELO apud MACHADO; FERRAZ, 2015. p. 1049).
O que se deduz é o objetivo fundamental de promover o valor social do trabalho, traduzido em garantias voltadas ao direito à saúde, segurança e previdência social do trabalhador, cujo Seguro contra Acidentes de Trabalho foi criado sob uma conjuntura de acentuada preocupação com a diminuição dos riscos e acidentes no ambiente laboral, tal como define Castro e Lazzari (2014):
“Trata-se de seguro obrigatório, instituído por lei, mediante uma contribuição adicional a cargo exclusivo da empresa e destina-se à cobertura de eventos resultantes de acidente de trabalho. (…) Na ocorrência de acidentes de trabalho ou de doenças chamadas ocupacionais, tem o acidentado, ou seus dependentes, no caso de sua morte, direito às prestações e serviços previstos na legislação previdenciária.” (CASTRO; LAZZARI, 2014, p. 260).
Levando em consideração essa natureza finalística, qual seja custear os riscos acidentários inerentes às atividades laborais, a Lei nº 9.528/1997 adotou a nomenclatura Risco Ambiental do Trabalho (RAT). Ainda que sinônimos, o presente trabalho referir-se-á à contribuição como SAT, seguindo o molde constitucional.
E com relação à fonte de custeio aos benefícios acidentários, a responsabilidade foi atribuída diretamente ao empregador (MONTEIRO, BERTAGNI, 2016), diferentemente dos benefícios comuns da Previdência Social. Por conseguinte, ao disciplinar a prevenção dos riscos inerentes ao trabalho, a Lei nº 7.787/1989 fixou um adicional de 2% referente ao SAT sobre o total das remunerações pagas aos segurados empregados, independentemente da atividade empresarial e do respectivo grau de risco.
Com a edição da Lei nº 8.212/1991, o custeio do SAT, a cargo do empregador, incide em alíquotas que variam de 1 a 3% sobre o total das remunerações pagas aos empregados segurados de acordo com o risco da atividade empresarial (leve, médio ou grave), nos termos do artigo 22, II do referido diploma legal. Ou seja, quanto maior o grau de risco apresentado, maior a alíquota a ser recolhida.
Nesse modelo jurídico, para o enquadramento das empresas no grau de risco, considera-se a natureza da atividade preponderante exercida pela empresa, qual seja aquela que apresenta o maior número de segurados empregados e trabalhadores avulsos (CASTRO, LAZZARI, 2014). Determinada alíquota é aplicada a todas as empresas de um mesmo ramo de atividade, inscritas sob o mesmo Código Nacional de Atividade Econômica (CNAE).
Ressalta-se que o seguro social previdenciário acidentário é considerado espécie do gênero seguro social previdenciário não acidentário, sendo o primeiro financiado exclusivamente pelo empregador e o segundo custeado pelo empregador e pelo empregado (DIAS NETO, 2014). Desta forma, além da cota patronal básica de 20%, o empregador é compelido a recolher, a título de encargo social, um acréscimo de 1, 2 ou 3% sobre o total das remunerações pagas aos empregados a título do SAT.
2.1. Natureza Jurídica do Seguro Contra Acidentes de Trabalho (SAT) e a Instituição do Fator Acidentário de Prevenção (FAP)
O Seguro contra Acidentes de Trabalho enquadra-se no âmbito da Previdência Social. Esta, por sua vez, com base no artigo 194 da Constituição na Constituição Federal, ao lado da saúde e da assistência social, compõe a Seguridade Social. É o que esclarece Adriana Zawada Melo:
“Tem-se neste artigo a descrição de um modelo de seguridade social, técnica de proteção social inédita no ordenamento brasileiro até a Constituição de 1988 […] A concepção da seguridade social como um conjunto integrado de ações dos Poderes públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, coaduna-se com a sua definição doutrinária, que se inspira em um ideal de universalização do bem-estar.” (MELO apud MACHADO; FERRAZ, 2015. p. 1049).
E sobre a previdência social Miguel Horvath Júnior (2014, p. 124) completa:
“A previdência social é uma forma de proteção social que tem por finalidade assegurar a manutenção dos beneficiários (segurados e dependentes) quando os riscos e contingências sociais cobertas ocorrem. Previdência vem do latim pre videre, que significa ver com antecipação as contingências sociais e preparar-se para enfrentá-las.”
As contribuições destinadas à Seguridade Social, bem como o imposto, a taxa, a contribuição de melhoria e o empréstimo compulsório, configuram o gênero tributo, definido pelo artigo 3º do Código Tributário Nacional como “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. (BRASIL, 1966).
Com efeito, tendo em vista a natureza jurídica tributária das contribuições sociais, conforme bem assevera Sacha Calmon N. Coêlho (2012, p. 31), o SAT enquadra-se no âmbito das “receitas derivadas do patrimônio particular transferidas para o tesouro púbico mediante ‘obrigações tributárias’ previstas em lei”.
Entretanto, não são dotados de caráter fiscal como os demais tributos, na medida em que não se caracterizam pelo respectivo fato gerador da obrigação tributária. A partir desta constatação, surgiram duas grandes teorias. A primeira defende a parafiscalidade das contribuições sociais, sob o fundamento que a Seguridade Social busca suprir encargos do Estado que não lhe são próprios, qual seja o pagamento dos benefícios previdenciários. Para a segunda corrente, denominada sui generis, referidas contribuições têm natureza específica, que não fiscal nem parafiscal (CASTRO; LAZZARI, 2014).
De fato, as contribuições sociais, ainda que classificadas como tributos, apresentam características peculiares, escapando do âmbito fiscal. Neste sentido, importante transcrever o entendimento de Dias e Macedo (2012, p. 425):
“Mas, finalmente, o que caracteriza as contribuições sociais de seguridade social como espécie tributária autônoma? Certamente, é a finalidade de sua instituição e, consequentemente, a destinação de suas receitas. As contribuições sociais de seguridade social são tributos finalísticos. São tributos que somente podem ser criados para financiar a atuação da União na área da seguridade social.”
Essa ideia de extrafiscalidade das contribuições sociais e consequentemente do SAT, possibilitou a criação de uma política pública voltada à proteção à saúde dos trabalhadores com o escopo de incentivar a diminuição dos riscos da atividade econômica. O Fator Acidentário de Prevenção (FAP) foi instituído pela Medida Provisória nº 83 de 2002, posteriormente convertida na Lei 10.666/2003, para possibilitar a flexibilização e adequação das alíquotas previstas no artigo 22, II da Lei 8.212/91 em razão do desempenho individual de cada empresa no aprimoramento da segurança do trabalho e na prevenção de acidentes e doenças decorrentes deste.
Assim, as alíquotas de contribuição previdenciária acidentária podem ser reduzidas em até 50% ou aumentadas em até 100% considerando elementos objetivos particulares das empresas, quais sejam os índices de frequência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social. É possível, desta forma, a redução da alíquota do SAT para as empresas que apresentam menor índice de acidentalidade, majorando, por outro lado, a alíquota daquelas que não investem na prevenção de infortúnios trabalhistas.
Por não se tratar de tributos estritamente fiscais, essa variação é legitimada, segundo Ernani Contipelli (2010), pelas seguintes razões:
“Ao autorizar o Estado a conceder favorecimentos fiscais ou mesmo impor tratamentos onerosos a determinados membros ou grupos da comunidade, acaba por possibilitar a utilização da atividade tributária não apenas para consecução de fins meramente arrecadatórios (abastecimento dos cofres públicos), mas, principalmente, direcionada ao cumprimento de função de cunho interventivo, de objetivos ordinatórios relativos ao estímulo ou desestímulo de certos comportamentos perante setores estratégicos do contexto sócio-econômico.” (CONTIPELLI, 2010, p. 230-231).
Importa ressalvar o forte caráter pedagógico do FAP por meio da ampliação da cultura da prevenção dos acidentes e doenças laborais, efetivando o valor social do trabalho e elevando o nível de proteção à saúde e à segurança dos trabalhadores.
Consequentemente, o sistema social de exploração do trabalho vivo em geral se beneficia com os reflexos de uma classe trabalhadora saudável, apta à produção e à reprodução de mais lucros, movimentando, por conseguinte, o ciclo da economia. Entretanto, o âmbito do seguro de acidentes de trabalho não se restringe aos empregados e empregadores, mas apresenta forte apelo social ante as contradições desse mesmo sistema.
3. A Tutela Solidarística e Social aos Riscos do Trabalho
O empregador, em sentido amplo, é o responsável por assegurar a proteção dos trabalhadores e promover a prevenção dos riscos relativos ao ambiente de trabalho. Neste aspecto, na medida em que a responsabilidade direta pelo custeio do SAT foi atribuída exclusivamente ao empregador, nos termos do artigo 22, II, da Lei nº 8.212/91, depara-se, primeiramente, com a coletivização dos riscos pela classe empresarial.
O SAT corresponde a um seguro social obrigatório que, independentemente da efetiva ocorrência de infortúnios de trabalho no âmbito de uma determinada empresa ou da existência de culpa do empregador, este é compelido a contribuir com base nos riscos apresentados pelas demais empresas que exercem a mesma atividade econômica preponderante. Assim explica Hertz Jacinto Costa (2008):
“É que os benefícios acidentários concedidos pelo órgão oficial (INSS) independem da constatação de culpa, pois a cobertura securitária se suporta na teoria da responsabilidade objetiva. Deslocou-se a prestação acidentária autárquica para um sistema de seguro social de solidariedade mais amplo, cujos benefícios são concedidos sem se exigir prova da culpa, isto porque qualquer trabalho, de certa forma, implica em riscos.” (COSTA, 2008, p. 71).
Extrai-se do trecho mencionado que a reparação proporcionada pelo SAT é destinada a cobrir apenas os riscos inerentes ao trabalho, sem levar em consideração a existência de culpa do empregador. Desta forma, o montante da indenização é tarifado em lei, com base no que o empregado venha a perder a título de salário, observado o teto de dez salários mínimos. Assim, a indenização previdenciária pelo dano acidentário se limita à natureza alimentar, não abrangendo os danos emergentes e os lucros cessantes (SOUZA, 2000).
No entanto, a conduta negligente ou imprudente daquele que tem obrigação de zelar pela saúde ou segurança do empregado também gera direito à indenização, ou seja, em casos de culpa ou dolo no acidente laboral, o empregador responde com base na responsabilidade civil, sem prejuízo do benefício securitário. Ferreira e Ferreira mencionados por Dallegrave Neto (2007, p. 185) bem asseveram que “a ação por acidente do trabalho é de natureza alimentar compensatória, e a de responsabilidade civil é indenizatória, visando restabelecer a situação existente antes do dano”.
Noutros termos, o SAT não foi criado para suprir as obrigações do empregador em relação aos deveres legais de segurança e higiene do ambiente de trabalho. Mas, com a multiplicação dos infortúnios, seguido da ineficiente reparação ao prejuízo causado, o seguro social acidentário proporciona, acima de tudo, a certeza de um mínimo de compensação à vítima do dano!
Segundo Marco Santos (2008, p. 85), “o objetivo básico (do SAT) é a tutela dos direitos solidarísticos de personalidade dos trabalhadores contra os danos pessoais sofridos por ocasião dos acidentes de trabalho”. O Seguro contra Acidentes de Trabalho, por meio da repartição dos riscos pela classe empregadora, reduz o impacto das indenizações sobre a saúde financeira das empresas e garante a imediatidade da indenização em favor do trabalhador acidentado.
É justamente a ideia de solidariedade na reparação do dano sofrido pelo trabalhador vítima de acidente laboral que se fundamenta o seguro social acidentário. Neste sentido, bem expõe Sérgio Cavalieri Filho (2010, p. 155-156):
“Nas últimas décadas vem-se acentuando, cada vez mais forte, um movimento no sentido da socialização dos riscos. Em face do alarmante aumento de acidentes, principalmente no trabalho e no trânsito, tornando, muitas vezes, irreparável o dano, não só pelo montante da indenização, mas, também, pela falta de patrimônio da parte que o causou, lança-se mão de técnicas de socialização do dano para o fim de ser garantida pelo menos uma indenização básica para qualquer tipo de acidente pessoal. É o que, em doutrina, se denomina de reparação coletiva, indenização autônoma ou social.” (CAVALIERI FILHO, 2010, p. 165-166).
Por outro lado, a saúde e segurança do trabalhador, especialmente em relação aos infortúnios de trabalho, ultrapassam o patamar de obrigações do empregador, elevando-se a uma tutela social. Hertz Jacinto Costa (2008) analisa essa questão sob o ponto de vista econômico e social, na medida em que quanto mais avançada a proteção normativa ao trabalhador, maior capacidade de produzir riquezas, gerando o desenvolvimento do próprio país.
Ressalta-se que a saúde do trabalhador constitui medida profilática e não interesse estritamente econômico, assumindo o caráter de norma de saúde pública (DELGADO, 2019). Neste diapasão, o artigo 7º, XXII da Constituição dispõe como direito dos trabalhadores “a redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança”. E segundo Odair Márcio Vitorino (apud MACHADO; FERRAZ, 2015, p. 63), o dispositivo “prevê a adoção de medidas que reduzam, eliminem ou neutralizem os riscos de acidente de trabalho e doenças profissionais”.
Ademais, a empresa cumpre uma função social por meio da produção de bens, empregos e capital comuns à sociedade, alcançando o risco social (DALLEGRAVE NETO, 2007). O fundamento do seguro social acidentário ultrapassa a coletividade dos empregadores pelos riscos do trabalho e acaba por alcançar o interesse de toda a coletividade em relação à saúde do trabalhador. Hertz Jacinto Costa (2008) denomina este fenômeno de “teoria da responsabilidade social”, sob a seguinte justificativa:
“A teoria em exame avança no sentido de que a sociedade, como um todo, é que deve dar assistência àqueles que são vitimados, porquanto é a própria sociedade que, de uma forma ou de outra, se beneficia com os bens e serviços criados pelo trabalhador. […] Entende-se, por esta teoria, que o trabalho produzido pelo operário não se dirige ao benefício de seu empregador tão somente, mas reverte em proveito de toda a sociedade, gerando riquezas para o país. Disso resulta que é inevitável a passagem do risco individual para o coletivo, face ao caráter social que se reveste o infortúnio.” (COSTA, 2008, p. 40-41).
Assim, “a indenização da infortunística relaciona-se à responsabilidade previdenciária, que decorre da tutela social ao risco do trabalho independentemente de culpa” (SOUZA, 2000, p. 73). A solidariedade deixa de afetar apenas a classe empresarial, atingindo a própria sociedade, podendo-se falar, desta forma, em socialização dos riscos de acidente de trabalho.
3.1. Orçamento da Seguridade Social: Financiamento Indireto do SAT
A responsabilidade pelo financiamento do SAT de forma direta é atribuída exclusivamente aos empregadores, porém, enquadrado no âmbito da Seguridade Social, toda a sociedade contribui indiretamente ao seu custeio, nos termos do artigo 195, caput da Constituição Federal, in verbis:
“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:” (BRASIL, 1988).
Adriana Zawada Melo, neste sentido, afirma:
“Este artigo trata do ponto nevrálgico da seguridade social, que é o seu financiamento… Como expressão e garantia de que a seguridade social seja de fato um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos, este artigo determina que o financiamento do sistema seja também integrado com recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” (apud MACHADO; FERRAZ, 2015, p. 1049).
Miguel Hovarth Júnior (2014, p. 186) bem ressalva que “o financiamento indireto se efetiva através dos orçamentos. Todas as pessoas políticas ou tributantes (União, estados, distrito federal e municípios) têm o dever de destinar parte de seus orçamentos para a seguridade social”.
Nos termos do artigo 11 da Lei nº 8.212/91, o orçamento da Seguridade Social é composto pelas receitas da União, das contribuições sociais e de outras fontes. A União, por sua vez, possui responsabilidade subsidiária pelo financiamento da Seguridade Social em casos de eventuais insuficiências financeiras. Por força do artigo 16, sua contribuição “é constituída por recursos adicionais do Orçamento Fiscal, fixados obrigatoriamente na lei orçamentária anual”.
Os recursos que compõem o orçamento são obtidos principalmente por meio do poder de tributar, relativo especificamente a tributos não vinculados (HOVARTH JÚNIOR, 2014). Assim, toda a sociedade, sujeita ao pagamento de impostos, contribui indiretamente ao financiamento da Seguridade Social e, com efeito, ao próprio custeio do Seguro contra Acidentes de Trabalho. Reitera, nesse sentido, Wladimir Novaes Martinez (2017) ao afirmar que a seguridade social é custeada por todos segundo o potencial de cada individuo com o fim de propiciar universalmente o bem-estar dos serviços de saúde e assistenciários conforme a realidade sócio-econômica.
Em suma, por possuir uma finalidade social, o SAT é custeado pelos empregadores em razão do risco da atividade empresarial e pela sociedade por meio dos tributos. Há desta forma, a participação coletiva e social na reparação aos danos decorrentes de acidente de trabalho.
“A ideia de solidariedade social legalmente imposta é de que todas as pessoas devem conjugar esforços para fazer face às contingências sociais, ainda que por motivos não altruísticos, uma vez que os males que afligem determinada pessoa podem vir a ser sofridos pelos demais, além de se refletirem em toda a sociedade.” (MELO apud MACHADO e FERRAZ, 2015. p. 1049).
É este caráter social do seguro acidentário que acaba por diferenciá-lo do seguro particular, enquadrado no âmbito do Direito Civil. Arnaldo Sussekind citado por José Afonso Dallgrave Neto (2007, p. 184) observa que “no que tange ao nascimento da relação jurídica, o seguro privado resulta de um contrato livremente estipulado, enquanto que o seguro social decorre de determinação legal”.
Para Marco Fridolin Sommer Santos (2005, p. 57), a relação jurídica da previdência social apresenta as mesmas características do seguro privado, mas diferem-se pelos seguintes motivos:
“Apesar das semelhanças, existem distinções importantes entre o seguro privado e o seguro social. O seguro social, em razão do seu caráter tutelar, é obrigatório a todos os trabalhadores integrantes das categorias beneficiadas; o valor da contribuição toma como base a renda do segurado e não uma coisa segurada; os encargos dos benefícios são repartidos entre os segurados, os empregadores e o poder público. Apesar das diversas modalidades de risco – invalidez, ancianidade ou morte – o bem segurado é sempre o mesmo: o salário do segurado, ou melhor, a sua força de trabalho.”
Nesse mesmo tema, Wilson Leite Corrêa (1999) assevera que, apesar das diversas semelhanças entre Previdência Social e contrato de seguro, em sua essência correspondem a espécies diversas, na medida em que o seguro propriamente dito relaciona-se ao direito privado, enquanto que a contribuição acidentária destinada à Seguridade Social é eminentemente pública e tem como pano de fundo os riscos relacionados ao trabalhador. É o que se denomina de risco social, ou seja:
“Consideram-se risco social as situações que, independentemente da vontade do trabalhador, impossibilitam, temporária ou definitivamente, o exercício do trabalho e a obtenção de renda ali originada. Expressando vulnerabilidades marcantes no âmbito das sociedades salariais, o risco social tem como característica básica ser um evento em larga medida aleatório, mas estatisticamente previsível. Para proteger os trabalhadores de riscos sociais; tais como acidentes de trabalho, a doença, a invalidez, o desemprego involuntário, a maternidade ou a velhice, as políticas de seguro social instituíram uma forma inovadora de solidariedade social. Elas operam uma vinculação, mesmo que indireta, entre trabalhadores e aposentados, empregados e desempregados, ativos e doentes, pobres e ricos, a partir da constituição de fundos públicos e de regras estáveis e garantias de acesso, visando à proteção dos riscos sociais. O conceito de risco social permitiu a constituição de políticas de seguro social e assentou as bases para a intervenção abrangente dos modernos sistemas de proteção social. Os riscos sociais representam, assim, uma nova racionalidade capaz de ancorar o princípio da ampla intervenção do Estado o social.” (JACCOUD apud GIOVANNI; NOGUEIRA, 2015, p. 899).
Portanto, dotado de interesse público, a função social do Seguro contra Acidentes de Trabalho não é substituir ou livrar a classe empresarial de sua responsabilidade pela segurança no ambiente de trabalho, mas garantir ao acidentado o mínimo de reparação pelo dano sofrido, na medida em que a saúde do trabalhador ou a falta dela impacta diretamente não apenas na atividade exercida pelo empregador, mas atinge a própria sociedade.
Conclusão
Os acidentes de trabalho se multiplicaram nas últimas décadas, surgindo a necessidade da atuação positiva do Estado para garantir a saúde e segurança dos trabalhadores, contra os riscos evidenciados durante o processo laborativos. Surge, primeiramente, a noção de responsabilidade subjetiva do empregador, que deveria indenizar a vítima quando comprovada a conduta culposa. Diante da intensa dificuldade de comprovação da culpa, assume-se o risco como característica inerente à atividade econômica, respondendo o empregador objetivamente pelos infortúnios laborais ocorridos no âmbito da empresa.
No entanto, diante da irreparabilidade dos acidentes ocorridos em locais de trabalho por falta de patrimônio do responsabilizado, foi instituído, com fundamento no artigo 7º, XXVIII da Constituição Federal, o Seguro contra Acidentes de Trabalho para garantir aos trabalhadores acidentados o mínimo de reparação, de cunho alimentar, sem que fosse excluída a responsabilidade do empregador em casos de dolo ou culpa.
Trata-se de seguro obrigatório, de caráter público, custeado diretamente pelas empresas com base no risco da atividade econômica predominantemente exercida, podendo variar a contribuição de acordo com o bom desempenho na prevenção de acidentes de trabalho. Inserindo-se no campo da Previdência Social, a natureza jurídica do SAT, que é de tributo extrafiscal devido à finalidade a se destina.
A função do Seguro contra Acidentes de Trabalho ultrapassa a proteção ao acidentado como sujeito individual, tendo em vista que a saúde do trabalhador tem impacto não apenas em relação à classe empresarial, mas acaba por atingir toda a coletividade. Daí a doutrina incorporar um conjunto de ideias que se define pelo denominado risco social, atendendo economicamente aos trabalhadores alcançados pela impossibilidade de exercer suas atividades laborais, pelos mais diversos fatores com especial destaque para o acidente de trabalho, com seguro próprio.
Depara-se, desta forma, com a tutela solidarística do SAT que, enquadrado no âmbito da Previdência Social, é financiado por contribuições diretas do empregador e indiretamente por toda a sociedade, sujeita ao pagamento de tributos. Com efeito, há a socialização dos riscos e dano decorrentes de acidente de trabalho.
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