A influência da legislação brasileira sobre a gestão tributária dos municípios

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Resumo: O trabalho discorreu sobre como a legislação brasileira interfere na gestão tributária, mostrando a importância dessa ferramenta para o bom andamento das atividades do setor arrecadatório e fiscalizatório nas Prefeituras Municipais. O objetivo geral foi analisar a gestão tributária que é o balanço de resultados, pois, trata-se da despesa e da receita, de que forma foi arrecadado o dinheiro e como foi aplicado. Em sintonia com o estudo, foi analisada também a legislação, em especial, a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Código Tributário, a Lei Orgânica Municipal e a portaria da Secretaria do Tesouro Nacional sob n 753/2012. A metodologia utilizada foi o estudo qualitativo, que objetiva identificar a gestão tributária com suas características básicas e a legislação em vigor. Adotaram-se técnicas de pesquisa bibliográficas, consulta à web, encontros e documental, buscando melhores recursos de apresentação da pesquisa. Para finalizar o presente trabalho, o resultado esperado vai depender da conduta dos Gestores Públicos Municipais em aprimorar a eficiência do setor de arrecadação e fiscalização com a finalidade de oferecer ao cidadão um serviço de boa qualidade.

Palavras chaves: Administração Pública. Gestão Tributária. Finanças Públicas.

Abstract: The work talked about Brazilian law interferes with the tax management, showing the importance of this tool for the smooth running of the activities of revenue collection and fiscalization sector in Municipalities. The general objective was to analyze the tax management which is the balance of results, therefore, it is the expenditure and revenue, how was the money raised and how it was applied. In line with the study also analyzed the legislation, in particular the Fiscal Responsibility Law, the Tax Code, the Organic Law of Municipal and concierge of the National Treasury Secretariat under No 753/2012. The methodology used was the qualitative study, which aims to identify the tax management with its basic features and legislation. They were adopted bibliographic research techniques, web consultation, meetings and documents, searching for the best research presentation features. Finally this study, the expected result will depend on the conduct of Municipal Public Managers in improving the efficiency of the collection and inspection sector in order to offer citizens a good quality service.

Key words: Public Administration. Tax management. Public Finance.

Sumário: 1 Introdução; 2 Referencial Teórico; 2.1 Administração Pública; 2.2 Finanças Públicas; 2.3 A importância da gestão tributária municipal; 3 Metodologia; 4 Análise e discussão dos resultados; 5 Considerações finais.

1. INTRODUÇÃO

A gestão tributária no âmbito do Município fomenta um debate que serve de parâmetro sobre as atividades de arrecadação e fiscalização.

A Administração tributária moderna é a que consegue reunir, de forma íntegra, eficácia, eficiência e equilíbrio, oferecendo ao contribuinte um serviço de boa qualidade e respeitar seus direitos de cidadão.

Uma boa gestão tributária é uma ferramenta indispensável para o bom andamento das atividades tributárias municipais. A aplicação desse mecanismo possibilita um aumento significativo da receita própria municipal, gerando impacto no desenvolvimento das políticas públicas.

Ademais, a realidade brasileira nos mostra que grande parte dos Municípios brasileiros sofre com a escassez de recursos visto que as transferências governamentais não atendem às demandas sociais e também em virtude de sua pouca eficiência administrativa.

Com isso, os Municípios buscam formas de arrecadar seus tributos e uma forma é a arrecadação tributária e a cobrança das receitas públicas face às exigências da legislação.

O estudo busca evidenciar como a legislação brasileira interfere na gestão tributária dos Municípios, ou seja, a nossa lei maior promulgada em 1988 deu toda essa importância à ciência do Direito Tributário porque quer que, efetivamente, o Estado faça a sua parte, aprimorando as Administrações Tributárias, a fim de que estas façam o seu melhor para a arrecadação, sempre no intuito de prover a contento o bem comum. Afinal, a receita tributária é a principal fonte de sustento das Administrações Públicas e, consequentemente, a fonte maior para o suprimento das necessidades de uma população.

Um estudo publicado no site do Ministério da Fazenda elaborado pela FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS (2012), concluiu que entre 3.359 municípios brasileiros, apenas 95 deles, ou 2,82% do total, são eficientes na gestão da área tributária. Uma das constatações do estudo é que, quanto maior a renda per capita, menor tende a ser a informalidade, mas a eficiência da arrecadação também é menor.

O estudo observa ainda que ser mais eficiente não significa arrecadar mais e sim melhorar a capacidade do sistema, sem que os custos sejam superiores aos benefícios. Assim sendo, é muito importante que as Prefeituras se estruturem melhor, aprimorando os seus sistemas de gestão e de controle para elevar a qualidade dos serviços que prestam a sociedade e para atraírem investimentos econômicos e sociais que mudem a realidade social.

Nesse contexto, o estudo se complementará com a conceituação da Administração Pública e as mudanças importantes ocorridas nos últimos anos quando foi implantada a Administração Gerencial. Também traz uma definição sobre Finanças Públicas e enumera os tipos de receitas e despesas, definindo os impostos municipais. Por fim, define gestão pública e comenta a importância da gestão tributária para os Municípios. A metodologia do estudo baseou-se em pesquisa exploratória e os meios utilizados foi o levantamento bibliográfico e a pesquisa qualitativa

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1. Administração Pública

A Administração Pública abarca diversas concepções. Pode-se definir Administração Pública como o conjunto de princípios jurídicos que regem os órgãos públicos e tem como objetivo servir os interesses dos cidadãos.

Segundo Meirelles a administração pública teria nítido caráter subordinado e de mera execução da lei:

“Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política e discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administração é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução (2001, p.60)”.

Entende Oliveira que embora aponte a atividade administrativa, por ele chamada de função administrativa, como subordinada à lei, admite expedição de decretos fundados diretamente na Constituição:

“Função administrativa é a atividade exercida pelo Estado ou por quem faça suas vezes, como parte interessada em relação jurídica estabelecida sob a lei ou diretamente realizada através de decretos expedidos por autorização constitucional, para a execução das finalidades estabelecidas no ordenamento jurídico (2007, p.45)”.

No âmbito público, Di Pietro (2012) admite que a expressão Administração Pública possa ser compreendida em sentido subjetivo, formal ou orgânico e em sentido objetivo, material ou funcional:

“a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa;

b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.

(p.50)”.

A administração Pública no Brasil passou por três fases distintas: a fase patrimonialista (durante a era do império), a fase burocrática (era Vargas) e a fase gerencial implementada na reforma administrativa após a eleição de Fernando Henrique Cardoso em 1995.  

 Bercovici apresenta o assunto sob uma perspectiva de reforma do Estado:

“Patrocinou a reforma do Estado para promover o descomprometimento público em relação à economia, por meio da privatização, liberalização e desregulação, buscando a substituição do Estado Intervencionista por um Estado Regulador. (…) Esta foi a lógica da chamada “Reforma do Estado”, promovida no Brasil entre 1995 e 2002, especialmente por meio de emendas à Constituição de 1988 e da criação de novos órgãos públicos, chamados de “agências”, imitando a estrutura administrativa norte-americana. A Emenda Constitucional n. 19, de 1998, especialmente, buscou instituir a chamada “Administração Gerencial”, cuja preocupação se dá em termos de eficiência de resultados, transplantando mecanismos da iniciativa privada para a Administração Pública e pautando a atuação do Estado pelo mercado. (2005, p.81)”.

O novo modelo de administração pública chamado de modelo gerencial muito bem explicado por Bresser Pereira:

“A reforma gerencial de 1995 vem à tona com o intuito de pôr fim às práticas clientelistas e patrimonialistas do antigo modelo, isto é, instalar uma administração pautada nos princípios da nova Administração Pública (1996, p.6)”.

Matias Pereira explica:

“A Administração Pública veio com a missão de enfrentar a crise fiscal dos Estados, advinda dos incontáveis serviços que estes prestavam e da má alocação de receitas cada vez mais escassas. Portanto, a Administração Pública gerencial surgiu como estratégica para reduzir os custos e tornar a administração pública mais eficiente, além de ser um instrumento para combater as mazelas e a penetração da corrupção que a burocracia ocasionara. (2003, p.8)”.

Bem observou Fernando Henrique Cardoso (1996), “a globalização modificou o papel do Estado (…) a ênfase da intervenção governamental agora dirigida quase exclusivamente para tornar possível às economias nacionais desenvolverem e sustentarem condições estruturais de competitividade em escala global”. (p.10)

Bresser Pereira comentou ainda que:

“Dentro do contexto da Reforma Gerencial de 1995, a gestão pela qualidade total ganhou novo enfoque e o controle de qualidade na administração pública ganhou legitimidade e tornou-se a estratégia gerencial oficial para a implementação da reforma (BRESSER-PEREIRA, 1999, p.9)”.  

Com a implantação da reforma do Estado que substitui o Estado intervencionista por um Estado Regulamentador está aliada à reforma da Administração Pública que passa de uma Administração burocrática para uma gerencial.

A partir daí, a reforma tem por objetivo o ajuste fiscal do Estado através da Lei de Responsabilidade Fiscal e a existência de um serviço público moderno, profissional e eficiente voltado para o atendimento das necessidades dos cidadãos.

A reforma gerencial vem mostrar as principais características a serem observadas no fortalecimento das receitas próprias, na eficiência fiscal e no equilíbrio das contas públicas.  

2.2. Finanças Públicas

A expressão “finanças Públicas” designa os métodos, princípios e processos financeiros por meio dos quais os governos federal, estadual, distrital e municipal desempenham suas funções: alocativas, distributivas e estabilizadoras.

Segundo Musgrave (1980, p.6), um governo possui funções alocativas, distributivas e estabilizadoras.

“Função alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. rodovias, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;

Função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.

Função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos”.

De acordo com Musgrave (1980, p.2): “Finanças Públicas é a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que envolve o uso de medidas de tributação e de dispêndios públicos”.

De acordo com Carvalho:

“É fundamental que todos os estados organizem suas finanças e as executem com transparência, controle de gastos, planejamentos adequados, modernos eficazes e democráticos, e desempenhem suas atividades com eficácia e eficiência e que cada servidor exerça sua atividade obedecendo aos preceitos éticos e morais, atendendo aos anseios do povo para o seu próprio desenvolvimento e de toda a nação. (2005, p.39)”.

De acordo com Reis:

“A legislação em vigor determina que a Contabilidade seja organizada a fim de permitir: evidenciar perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadam receitas, efetivem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados; a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens e dinheiro públicos acompanhamento da execução orçamentária; o conhecimento da composição patrimonial; a determinação dos custos dos serviços industriais; o levantamento dos balanços gerais; a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros; o controle dos direitos e obrigações oriundos de ajustes ou contratos em que a Administração Pública for parte; evidenciar o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada e as dotações disponíveis; o controle de todos os fatos de natureza financeira ou não, independentes da execução orçamentária (2000, p. 7-8)”.

A Contabilidade Pública está interessada também em todos os atos praticados pelo administrador, sejam de natureza orçamentária, sejam meramente administrativos. Com a finalidade de manter o controle das finanças públicas a Constituição Federal (Brasil, 1988) instituiu em seu artigo 165, três leis visando dotar o setor público de um processo de planejamento a curto, médio e longo prazo, sendo:

“a) lei do plano plurianual: é o plano de governo no que tange a investimentos públicos e programas de duração continuada, estabelecendo as diretrizes e metas da administração durante o seu mandato;

b) lei das diretrizes orçamentárias: representam a parte do plano plurianual que se pretende realizar para o próximo ano, servindo assim, para orientar a elaboração do orçamento e sua execução, dispondo, ainda, sobre as alterações na legislação tributária; e

c) lei do orçamento anual: parte dos objetivos traçados nas diretrizes orçamentárias fixando valores para as despesas projetadas e, de igual forma para as receitas”.  

 Receita Pública é a soma de ingressos, impostos, taxas, contribuições e outras fontes de recursos, arrecadados para atender às despesas públicas.

Conforme conceitua Carvalho (2005, p.155), "Receita Pública são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferido pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas”.

Para KOHAMA (1998), diz que a receita pública pode ser dividida em dois grupos:

“a) receitas orçamentárias: está consubstanciada no orçamento público, consignadas na Lei Orçamentária, cuja especificação deverá obedecer a discriminação constante do Anexo nº. 3, da Lei Federal n. 4.320/64; e

b) receitas extra-orçamentárias: compreendem os recolhimentos feitos que constituam compromissos exigíveis, cujo pagamento independe de autorização orçamentária e, portanto, independe de autorização legislativa (1998, p.85)”.

Na administração pública, a receita pode ser definida como o montante dos ingressos financeiros aos cofres públicos em decorrência da instituição e cobrança de tributos, taxas, contribuições (receita derivada) e também das decorrentes da exploração do seu patrimônio (receita originária).

A despesa pública corresponde à aplicação de certa quantia, em dinheiro, ou ao reconhecimento de uma dívida por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa (orçamento) visando a uma finalidade de interesse público.

As despesas, de acordo com KOHAMA (1998), classificam-se em:

“a) despesas orçamentárias: a realização depende de autorização legislativa não podendo se realizar sem crédito orçamentário correspondente; em outras palavras, é a que integra o orçamento; e

b) despesas extra-orçamentárias: são pagas à margem da lei orçamentária e, portanto, independente de autorização legislativa, pois se constituem em saídas do passivo financeiro, compensatórias de entradas no ativo financeiro, oriundas de receitas extra-orçamentárias, correspondendo à restituição ou entrega de valores recebidos, como cauções, depósitos, consignações e outros. (1998, p.92)”.

As receitas podem ser agrupadas segundo a categoria em Receitas Correntes e Receitas de Capital.

As Receitas Correntes são compostas por recursos oriundos da cobrança de tributos, compreendendo as receitas tributárias próprias e as originarias de transferências de outras unidades de governo, podendo ainda, serem divididas em Agropecuária, de Serviços, Industrial, Patrimonial, Tributária, Transferências e Outras.

As Receitas de Capital compreendem os recursos vindos das operações de crédito (empréstimos) tomados pelo governo, incluindo ainda, as alienações (vendas) de ativos e as transferências de capital recebidas de outras esferas de governo.

Os municípios, uma das esferas de atuação do governo, têm competência para cobrar os três tipos de impostos previstos no Art. 156 da CF/1988 (IPTU, ITBI e ISS), cada um com suas características e regras que devem ser observadas quanto a essa capacidade tributária.

Os impostos municipais são uma grande fonte de arrecadação para este ente que, em regra, deve repassar de forma significativa em favor do bem-estar comum da sociedade.

O Código Tributário Nacional – C.T.N. (Brasil, 1966) preceitua em seu artigo 3º que:

“tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculante.”

Segundo Fabretti:

“Tributo é gênero e as espécies são impostos, taxas e contribuições. De acordo com os incisos I e II do art.4º, a natureza jurídica específica do tributo, ou seja, se é imposto, taxa ou contribuição, é determinada por seu fato gerador. Este é a concretização de determinada hipótese prevista na lei que faz nascer (gera) a obrigação de pagar tributo (2001, p.113)”.

O Município deve arrecadar todos seus tributos (art. 11 da Lei nº 101/2000), a gestão fiscal com isso ganha importância como requisito essencial de responsabilidade para todo gestor público municipal.

Os Impostos Municipais estão previstos no artigo 156 da Constituição Federal (Brasil, 1988), vejamos:

Art.156 – Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

  I – propriedade predial e territorial urbana;

II – transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;

III – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art.155, II, definidos em lei complementar”.

2.3. A importância da gestão tributária municipal

 A gestão tributária eficaz das receitas municipais exige medidas concretas e efetivas, abrangendo várias etapas diante dos procedimentos legais. Estas vão desde o lançamento tributário, fiscalização, passando pela cobrança administrativa, até a cobrança executiva fiscal.

De acordo com Harada:

“A administração tributária, regida pela legislação tributária, assim entendida aquela prevista no art. 96 do CTN, é de suma importância para a Fazenda Pública, visto que a receita tributária representa a maior fonte regular de receita pública. De regra, as próprias leis instituidoras dos tributos estabelecem, genericamente, as normas de competência, bem como os poderes dos agentes públicos no desempenho das atividades fiscalizadoras. A complexidade de nosso sistema tributário, porém, conduz à necessidade de expedição não só de decretos regulamentadores, como também, de inúmeros outros instrumentos normativos de menor hierarquia, como portarias, instruções normativas, ordens internas, comunicados, ordens de serviços, circulares, etc., que passam a integrar a legislação voltada para a fiscalização e arrecadação de tributos. (HARADA, 2006, p.534-535)”.

  Além disso, faz necessário divulgar as contas públicas para garantir maior transparência da gestão tributária e a redação do caput do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, enfatizou a determinação de ampla divulgação das contas:

“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. (BRASIL, 2000)”.

Para Oliveira, o controle social traz as seguintes vantagens à sociedade:

“Ganhos econômicos representados, sobretudo pelo expressivo volume de recursos que o controle social pode tomar à corrupção, ganhos sociais obtidos com a elevação da qualidade dos serviços prestados pelo poder público e a melhora de indicadores como aqueles ligados à saúde e à educação, e, finalmente, ganhos culturais resultantes do enraizamento de valores especialmente diletos à cidadania, como a responsabilidade diante da res pública e a solução comunitária de desafios que afetam a condição de vida de todos – inclusive das gerações futuras (2002, p. 145)”.

Chiavenato (2008) define que Administração Pública também conta com princípios constitucionalmente definidos e que tem por propósito nortear as ações do administrador público, tendo como foco cumprir as metas definidas sem desperdício de tempo e de dinheiro, além de garantir a manutenção de um “Estado Democrático de Direito”, fundamentado liberdade e garantia dos direitos.

O esforço para o fortalecimento e modernização das administrações tributárias dos Municípios atende as determinações constitucionais. É possível a partir de algumas medidas como revisões legislativas, capacitação e treinamento do funcionalismo, introdução de métodos gerenciais ajustados à estrutura das administrações, melhorar a arrecadação e fiscalização. A falta de procedimentos técnicos básicos, aliada a ausência de um controle e acompanhamento da arrecadação e cobrança de tributos, impede o Município de exercer seu potencial arrecadatório e fiscalizatório de modo a tornar mais justa à distribuição do ônus tributário. Os princípios do direito tributário são normas (constitucionais) que limitam, regulam a prática de competência tributária fazendo com que alguns valores tenham melhor efetividade no ordenamento jurídico.

Não se pode pensar em gestão tributária sem, antes, entender os princípios constitucionais do Direito Tributário vigentes na Carta Cidadã de 1988, garantia constitucional dos contribuintes pátrios que deve ser respeitada pelos legisladores, nos níveis federal, estaduais e municipais.

Para Machado:

“Tais princípios existem para proteger o cidadão contra os abusos do poder. Em face do elemento teleológico, portanto, o intérprete, que tem consciência dessa finalidade, busca nesses princípios a efetiva proteção do contribuinte (MACHADO, 2004, p.10)”.

 

3. Metodologia

Como procedimento metodológico adotado, em função dos objetivos, foi concebido como uma pesquisa exploratória e bibliográfica. As pesquisas exploratórias, segundo Gil (1995), são desenvolvidas com objetivo de proporcionar visão geral, de tipo aproximativo, acerca de determinado fato e os meios utilizados foi o levantamento bibliográfico que é o mecanismo que contempla todo o material já tornado público quanto ao tema que se realizará o estudo.

De acordo com Vergara (2004) uma investigação exploratória é realizada em área na qual há pouco conhecimento acumulado e sistematizado. Andrade (2001) complementa dizendo que esta se configura como a fase preliminar, que busca proporcionar maiores informações sobre o assunto que vai se investigar.

A pesquisa bibliográfica é desenvolvida a partir de materiais publicadas em livros, artigos, dissertações e teses. Ela pode ser realizada independentemente ou pode constituir parte de uma pesquisa descritiva ou experimental.

Segundo Cervo, Bervian e da Silva (2007, p.61), a pesquisa bibliográfica “constitui o procedimento básico para os estudos monográficos, pelos quais se busca o domínio do estado da arte sobre determinado tema.”

4. Análise e discussão dos resultados

Buscou-se neste estudo analisar como a legislação brasileira interfere na gestão tributária dos municípios e verifica-se que os Municípios têm como instrumentos legais como a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Código Tributário Municipal, a Lei Orgânica Municipal e as Novas Normas da Contabilidade internacional aplicáveis em todos os entes da federação.

A lei de Responsabilidade Fiscal (Brasil, 2000) se constitui como uma importante ferramenta gerencial a serviço da administração pública.

O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal de acordo com o caput do art. 1º consiste em estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade da gestão fiscal.”.

“A Responsabilidade na gestão Fiscal pressupõe ação planejada e transparente, em que se previnem riscos, a corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas e resultados entre receita e despesas e a obediência a limites e a condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesa com pessoal, da seguridade social e outras, dívida consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantias e inscrição em restos a pagar.”

 Para que a sociedade tenha um controle dos gastos públicos, a própria lei estabelece alguns instrumentos importantes para incrementá-lo. O primeiro desses instrumentos consta do parágrafo único do artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Brasil, 2000) que preceitua:

“Art. 48-A”. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes à:

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;”.

Outro instrumento de controle e transparência está contido no artigo 49 que estabelece a obrigação de as contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo ficarem disponíveis durante todo o exercício, tanto no respectivo Poder Legislativo quanto no órgão técnico responsável por sua elaboração:

“Art. 49 – As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.”

Conclui-se, então, que a Lei de Responsabilidade Fiscal passou a ser denominado o “Código de Posturas” para os Administradores Públicos de todo o país. Com estas regras, os governantes devem obedecer aos princípios do equilíbrio das contas públicas, da gestão orçamentária e financeira responsável, eficiente, eficaz e transparente.

Já o Código Tributário instituído nos Municípios tem importância fundamental para a organização das atividades tributárias municipais e sua gestão tributária, pois, nele deve prever, além de outros assuntos, os fatos geradores, contribuintes, responsáveis, base de cálculos, alíquotas, lançamento e arrecadação de cada tributo e a sua cobrança, disciplinando a aplicação de penalidades, a concessão de isenções, a fiscalização tributária, o processo administrativo tributário, a inscrição de créditos tributários em dívida ativa e as providências administrativas necessárias para a promoção de execução fiscal.

Para mostrar a importância do Código Tributário para o Município cito a Lei Municipal N°. 2.354 de 11 de Dezembro de 1998 que instituiu o Código no Município de Casa Branca (Casa Branca, 1998) que em seu artigo 1º diz:

“Art. 1º – Esta Lei reinstitui o Código Tributário do Município, dispondo sobre fatos geradores, contribuintes, responsáveis, bases de cálculo, alíquotas, lançamento e arrecadação de cada tributo, disciplinando a aplicação de penalidades, a concessão de isenções e a administração tributária”.

Já em seu artigo seguinte, o citado Código relaciona a vinculação entre as legislações quando diz:

“Art. 2º – Aplicam-se às relações entre a Fazenda Municipal e os contribuintes as normas gerais de direito tributário constantes da Constituição Federal, do Código Tributário Nacional e deste código, bem como da Lei Orgânica do Município de Casa Branca”.

O artigo 3º relaciona todos os impostos de competência municipal:

“Art. 3º – Compõe o sistema tributário do Município:

I – impostos:

a) sobre a propriedade territorial urbana;

b) sobre a propriedade predial;

c) sobre serviços de qualquer natureza;

d) sobre transmissão de bens imóveis.

II- taxas decorrentes do efetivo exercício do poder de polícia administrativa:

a) de licença para localização;

b) de fiscalização de funcionamento em horário normal e especial;

c) de licença para o exercício da atividade de comércio ambulante;

d) de licença para execução de obras particulares;

e) de licença para publicidade;

f) de licença sanitária e auto de vistoria;

g) de fiscalização de publicidade;

h) de fiscalização de ocupação e de permanência em áreas, vias e logradouros públicos;

i) de abate de gado.

III – contribuição de melhoria”.

Para que Código Tributário Municipal tenha sua eficácia plena deve ser atualizado considerando a estrutura administrativa de cada município, devendo estabelecer um rito ágil e eficaz para o processo administrativo tributário e para a administração da dívida ativa para tornar efetivo o ingresso do tributo nos cofres públicos, tornando assim a gestão melhor planejada.

Para complementar a legislação existente nos municípios, a Lei Orgânica tem por objetivo organizar o exercício do poder, fortalecer as instituições democráticas e os direitos da pessoa humana, observando os princípios constitucionais. A Lei Orgânica é uma espécie de "Constituição Municipal", elaborada pelos vereadores. Cada município tem autonomia para criar a sua própria Lei Orgânica. Ela oferece ao município instrumentos legais capazes de enfrentar as grandes transformações que a cidade passa. Nela esta contida as leis básicas que norteiam a vida da sociedade local, visando o bem estar social, o progresso e o desenvolvimento de todo o município.

Para ilustrar o trabalho, trago alguns artigos importantes da Lei Orgânica do Município de Casa Branca que trata da questão tributária em seu artigo 124:

“Art. 124- Compete ao Município instituir:

I – os impostos previstos nesta Lei Orgânica e outros que venham a ser de sua competência;

II – taxas em razão do exercício do poder de polícia, ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos de sua atribuição, específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição;

III – contribuição de melhoria, decorrentes de obras públicas.

O orçamento público é um plano de trabalho governamental que tem papel de destaque em qualquer Lei Orgânica Municipal e assim sendo transcrevo o art.135, de Lei Orgânica do Município de Casa Branca, que trata do assunto:

Art. 135. O orçamento é o cálculo geral da receita e da despesa, no qual constarão as metas e as prioridades da Administração Municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária, e estabelecendo a política e aplicação dos recursos financeiros de fomento e de implantação”.

Agora com a determinação legal da padronização dos princípios, normas e procedimentos contábeis da Portaria 753/2012 – denominada PLANO DE CONTAS APLICADAS AO SETOR PÚBLICO (PCASP) que obriga os Municípios a garantir uniformidade e comparabilidade das demonstrações contábeis, contribuindo para a redução de custos no processo de consolidação das demonstrações contábeis e uma maior transparência dos gastos efetuados pelos Gestores. Tal procedimento contábil auxiliara para o aperfeiçoamento da gestão tributária.

O objetivo é evitar as distorções comuns geradas pelo atual regime de caixa, que reconhece as receitas apenas no momento do pagamento pelo contribuinte ou do recebimento na rede bancária, impedindo o governo de saber com clareza tudo o que tem a receber.

É bom frisar que já no próximo ano (2015), Estados e Municípios terão obrigatoriamente que se adequar às normas internacionais de contabilidade do setor público, em uma linguagem acessível à sociedade.

Para melhorar a atual gestão tributária municipal, podem-se indicar algumas medidas e ações eficazes, a saber:

 a) Atualização da legislação municipal, contemplando a Constituição Federal, o Código Tributário Nacional, a LC 123/2006, a LC 116/03, com as leis e os regulamentos necessários, dentre outras;

b) Instituição de todos os tributos de competência municipal e do devido regulamento do Processo Tributário Administrativo;

c) Implantação e manutenção da atualização do Cadastro Técnico Municipal, com os dados Imobiliários e os Econômicos ou Mobiliários;

d) Lançamento dentro da lei e cobrança dos impostos, taxas e contribuição de melhoria – IPTU, ITBI, ISSQN, Taxa de Coleta de Lixo e demais Taxa pelo Poder de Polícia, além dos Preços Públicos ou Tarifas;

e) Para melhorar da arrecadação própria é preciso estruturar-se, aprimorar o desempenho visando ganhar agilidade e reduzir os custos financeiros e sociais em decorrência das potenciais perdas por fraudes, sonegação, inadimplência e elisão fiscal;
f) A implantação e aperfeiçoamento dos sistemas organizacionais, no âmbito do setor público municipal são importantes para gestão tributária dar certo.

Diante da realidade apresentada pelas atuais estruturas de receitas dos Municípios são de fundamental importância que se desenvolvam ações consistentes focadas no fortalecimento das receitas próprias, investindo em tecnologia para fiscalização e utilizando a legislação tributária de maneira adequada.  

5. Considerações Finais

Este trabalho analisou como a legislação brasileira influencia a gestão tributária dos Municípios, podendo oferecer subsídios para uma melhor compreensão das dificuldades enfrentadas pelos governos municipais na arrecadação dos tributos de sua competência.

 A lei de Responsabilidade fiscal traz benefícios na medida em que amplia o acesso às informações públicas, estimula a participação no planejamento, na execução e na prestação de contas dos processos orçamentários, financeiros, patrimoniais e operacionais dos entes públicos.

Além disso, a Constituição federal estabelece que cada município terá sua Lei Orgânica tem sua importância dentre as quais: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e a estadual; instituir e arrecadar tributos de sua competência e aplicar suas rendas; organizar e prestar os serviços públicos de interesse local.

Já o Código tributário Nacional versa sobre o Sistema Tributário, estabelecendo normas gerais de direito tributário aplicáveis aos entes federativos, inclusive aos Municípios. Dispõe sobre os impostos e tributos, sobre patrimônio, renda, propriedade, territorial rural, predial e territorial urbana, proventos de qualquer natureza, produção e circulação, produtos industrializados, dentre outras matérias de esfera contígua.

Além disso, temos a nova portaria sob n-753/2012, irá disciplinar a adequação dos Municípios às normas internacionais de contabilidade que com certeza trará resultados práticos para a sociedade para fiscalizar todos os atos administrativos, evitando assim o descrédito da população na aplicação melhor dos impostos, pois, a partir de agora as receitas passarão a ser registradas na contabilidade em todas as suas fases.

A conclusão que se chega a presente pesquisa é que para os Municípios desenvolvam ações de gestão eficiente focadas no fortalecimento das receitas próprias, evitando a dependência dos repasses constitucionais.

Uma gestão Tributária eficiente em conjunto com as normas de contabilidade pública trará mecanismos de controle e transparência no combate à ineficiência e corrupção, possibilitando que a tomada de decisões por parte dos gestores, controles internos e externos, e principalmente, pela sociedade possa atingir o desenvolvimento econômico-social.

Para pesquisas futuras, recomenda-se que sejam feito um estudo de caso sobre os resultados obtidos com a aplicação das novas normas de contabilidade em conjunto com a Lei de Responsabilidade Fiscal e demais legislações municipais.  

 

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Informações Sobre os Autores

José Rodrigues Carvalheiro Neto

Advogado

Leandro Rivelli Teixeira Nogueira

Administrador Mestre e Doutor em Administração
Docente da Universidade Federal de Alfenas UNIFAL-MG Campus Avançado de Varginha


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