Resumo: O presente artigo tem por objetivo expor o papel dos tributos do Estado, indo além de sua função fiscal, tendo uma função parafiscal. No caso em tela procura-se expor o IPTU progressivo no tempo e a Contribuição de Melhoria, como formas tributárias adequadas a combater a especulação imobiliária, contribuindo assim como mais um mecanismo de política pública urbana.
Palavras-chave: Estado. Tributos. Especulação Imobiliária. Política Pública Urbana.
Abstract: This article aims to explain the role of the state taxes, going beyond your tax basis, taking a function para. In this case seeks to screen out the IPTU progressive in time and contribution to improvement, as appropriate tax forms to combat property speculation, thus as a mechanism of urban public policy.
Key Words: State. Taxes. Real estate speculation. Urban Public Policy
INTRODUÇÃO
As políticas públicas envolvem o papel do Estado em realizar ações concretas no interesse dos cidadãos. Reconhecendo a cidade como uma fonte de problemas que precisavam ser melhor atendidos é que as ações voltam-se para o eixo cidade e soluções.
Mais especificadamente denomina-se políticas urbanas as ações do poder público desenvolvidas no âmbito municipal. Para tanto, é imprescindível entender os mecanismos disponíveis pelo Estado para realizar essa tarefa.
Carvalho Filho (2006) define política urbana como o conjunto de estratégias e ações do poder público, isoladamente ou em cooperação com o setor privado, necessárias à constituição, preservação, melhoria e restauração da ordem urbanística em prol do bem-estar das comunidades.
Para Garcia (2005), a cidade surge como um projeto de vida comum, buscando assegurar a ordem social, sendo necessário delimitar políticas públicas – metas coletivas conscientes (Hugo Assman) – nesse mesmo sentido de delimitação, isto é, dentre as várias necessidades coletivas aquelas que serão priorizadas pelo poder público para atendimento, é dizer, necessidades públicas; serem atendidas pelo esforço de toda a sociedade.
Reconhecendo essa necessidade de uma ação mais enérgica do poder público e que o Brasil é um país essencialmente urbano, em que mais de 80% da população vive e mantém atividades em áreas urbanas, inserindo pela primeira vez em seu texto constitucional um capítulo tratando exclusivamente da política urbana. E o fez nos seguintes termos:
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”
O objetivo do referido dispositivo é dispensar um melhor tratamento às cidades, possibilitando aos entes municipais que atuem no interesse dos cidadãos e da função social das cidades.
Para Clóvis Beznos (2006), tal capitulo denominado de política urbana, veio a oferecer novo instrumental no sentido de se efetivar a função social da propriedade para o fim de se atingir o objetivo da política de desenvolvimento urbano.
Com o objetivo de regulamentar o art. 182 e 183 da Constituição Federal, foi publicada a lei 10.257/2001, denominado Estatuto das Cidades, que após anos de tramitação foi finalmente concluído.
Está entre os interesses dessa nova lei 10.257/2001 (Estatuto das Cidades) o de proporcionar à justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização a todos os níveis de população sejam ricos ou pobres, adequando a distribuição das zonas e regulando a distribuição da população sobre a superfície da cidade.
Nessa norma foram criados diversos instrumentos jurídicos e políticos que dão base para que o poder público municipal, através de seus órgãos apliquem em seus municípios os instrumentos jurídicos e políticos com vistas a reduzir o processo de urbanização desordenada.
Medauar (2004) afirma que o Estatuto da Cidade não acarreta por si só automaticamente os resultados pretendidos. Trata-se como se disse, de um conjunto de figuras jurídicas, de um instrumental a ser operacionalizado a nível municipal, adaptando a realidade de cada cidade.
A concepção primordial desse processo é fazer com que a cidade passe de ente passivo, que ver suas áreas sendo ocupadas desenfreadamente para ente positivo (ação), gestor da distribuição, definindo políticas, áreas, e ações governamentais.
Nesse processo, urge ressaltar, os dispositivos a disposição dos municípios para dinamizar esse processo. Entre tantos dispositivos parte-se para a análise de dois instrumentos tributários que sem dúvida se bem utilizados contribuem para amenizar alguns problemas urbanos.
Dessa forma, serão estudados o IPTU progressivo no tempo e contribuição de melhoria e como poderão ser aplicados no âmbito municipal.
1. TRIBUTAÇÃO E ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA
A história dos tributos está intimamente ligada ao processo de formação e aperfeiçoamento do Estado, pois, a necessidade da cobrança de impostos é intrínseco ao mesmo diante da necessidade de manutenção da estrutura do Estado.
Assim, a cobrança de tributos é uma necessidade primordial do Estado. Com a complexidade da estrutural estatal, os impostos vão aumentando, não apenas na quantidade, mas também na alíquota dos mesmos.
Inicialmente, ante a ausência de moedas e dinheiro para circulação, os impostos eram cobrados em cima da produção dos servos e habitantes da comunidade. Podia também ser o caso da prestação de serviços públicos, como construção de barragens, por parte dos tributados.
Muitos foram os conflitos e guerras que surgiram por causa da cobrança de impostos, contra o aumento dos mesmos, pois os contribuintes nunca consentiram passivelmente a sua cobrança.
Mesmo assim, chegou-se a atual fase do Estado Pós-Moderno que prescinde a cobrança de tributos para manter sua organização, mas ocorre, que embora os mesmos tenham sido instituídos para manter a estrutura política do Estado, ou seja, o objetivo é a fiscalidade, onde alguns impostos cumularam outros objetivos que não exclusivamente a arrecadação de dinheiro(fiscalidade).
A função primária do tributo, portanto, é suprir o Estado com os recursos necessários a seu funcionamento. É a chamada função fiscal do tributo. Essa função se cumpre com a transferência de dinheiro dos súditos para os cofres do Estado, que é a finalidade última da tributação.
No entanto, os impostos podem ter função parafiscal e extrafiscal. Na função extrafiscal, o objetivo é incentivar ou desestimular determinadas atividades, onerando ou desonerando certas ações que podem, por exemplo, ser nocivas a saúde. Dessa forma, produtos como cigarro e bebidas alcoólicas têm alíquotas elevadas com vistas a desestimular o consumo dos mesmos.
No caso em tela, estudar o IPTU-Imposto Predial e Territorial Urbano, como tributo com funções de penalidade conforme o dispõe o estatuto das cidades é de suma importância para entender que o referido tributo pode ter uma função de coibir o mau uso da propriedade urbana. Para tanto, verifica-se as disposições do IPTU e da contribuição de melhoria como forma de política urbana a fim de atingir o objetivo da função social da propriedade e da função social da cidade.
Sabe-se que a função primordial do IPTU é ter uma função fiscal, ou seja, arrecadar recursos para a manutenção dos entes municipais. No entanto, para a presente análise, pretende-se abordar o IPTU, como forma de política tributária com vistas a coibir o uso especulativo da terra, fazendo com que a mesma atenda a sua função social.
2. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA
A função social da propriedade é um dispositivo que encontra amparo normativo em diversos textos entre os quais a Constituição Federal de 1988, o código civil e o estatuto das cidades. A inserção desse dispositivo em tais normas abandona de vez a idéia clássica do direito privado da função social da propriedade como direito absoluto oponível contra todos.
A propriedade agora tem que estar em consonância com diversos instrumentos legais, dentro de parâmetros técnicos contidos nessas normas como: fazer o uso regular da terra de acordo com coeficientes mínimos de aproveitamento, estando de acordo com normas ambientais, respeitando o meio ambiente, o direito dos eventuais trabalhadores nela situada, etc.
É importante registrar, no que tange ao direito de propriedade, que sua função social substitui a vistosa noção de direito absoluta e rende ensejo a formação de regras de Direito Urbanístico, de modo a se obterem normas impositivas que atuem com vistas a ordenação dos espaços habitáveis. O tratamento jurídico do direito de propriedade tem incidência e contornos específicos, com atuação no âmbito individual e coletivo.
Pode-se entender que o direito da propriedade e sua função social substituindo a noção jurídica que rende o ensejo de estabelecimento de normas referentes ao Direito Urbano que devem ser impositivas para agirem em prol da organização dos espaços urbanos, sendo que a visão jurídica determina o direito de propriedade atua no sujeito e no conjunto dos indivíduos.
2.1 Especulação imobiliária
Nas grandes e médias cidades é muito comum após um pequeno passeio verificar várias porções de terra sem nenhuma benfeitoria, seja o uso como casa, comércio, ou outra atividade. A este tipo de imóvel dar-se o nome de terreno baldio.
Esses imóveis se concentram em toda a cidade, normalmente nas áreas mais valorizadas, mas sua presença é bastante marcante nos grandes centros e por vezes estes imóveis ficam anos e anos como se não tivessem dono, por vezes sequer é cercado ou murado, quase nunca tem calçada, mas eles continuam lá.
Entre um ano e outro chega inverno e verão e a situação continua a mesma. Como a situação é de abandono, os vizinhos por vezes utilizam-no como depósito de lixo, descarregando grande quantidade de dejetos lá.
No inverno, em particular em lugares mais pobres, esses terrenos são habitates de diversos tipos de vetores que causam doenças. Como exemplo, terrenos baldios são locais de reprodução do mosquito aedes egipti, transmissor da dengue.
No verão, o problema passa a ser outro, devido ao calor muito forte, e a sujeira instalada, com a jogada de um simples bagaço de cigarro, pode ocorre incêndios com grandes conseqüências.
O “terreno baldio” pode ser usado também com outra finalidade, muitas vezes é usado como local para cometer ilícitos, para se consumir drogas, para a pratica de estupros, roubos e etc. Sendo assim, é útil até mesmo para a criminalidade.
Afora os problemas já relacionados, existe outro agravante, pois normalmente esses imóveis ficam em regiões que já receberam enormes investimentos governamentais, como calçamento nas ruas, redes de água e esgotos, iluminação pública, serviço de transportes urbanos, etc.
São áreas em que houve um grande investimento do poder público, mas só quem vai ser beneficiado com esses investimentos é o particular especulador imobiliário. Ele deixa o imóvel parado esperando uma valorização que por vezes vem através de investimentos públicos e ao longo de vários anos.
Diante das situações apresentadas, verifica-se que o “terreno baldio” é um ônus muito grande para as cidades e seus habitantes. Esse imóvel, além de não cumprir sua função social contribui para uma série de outros problemas locais.
Urge então a necessidade de combater com mais eficácia esses vazios urbanos. Essa previsão já vem exposta no estatuto das cidades, art 2, VI, e.. Sobre esse tipo de imóvel, Medauar (2004, p. 33) afirma:
“Sobre a retenção especulativa do imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização. O estatuto da cidade vem permeado de claro intuito de efetivar o adequado uso dos imóveis urbanos, de acordo com preceitos de plano diretor, no que se inclui o direcionamento a tal uso e a sanção ao uso diverso ou não uso. Sabe-se que existe uma cultura arraigada na população brasileira, inclusive nos segmentos de baixa renda, de que a propriedade imobiliária garante renda, é uma segurança, um patrimônio(mesmo irrisório) a ser passado para as gerações futuras”.
Entende-se que Medauar explica o sentido dessa retenção especulativa quanto ao imóvel das cidades urbanas, por se tratar de espaços sem utilização ou com pouco uso, tendo em vista que o Estatuto da Cidade esclarece a necessidade de utilizar esses imóveis com base no plano diretor com relação à população de baixa renda, beneficiando-a para o uso desse patrimônio que deverá ser passado para outras gerações.
Medauar (2007, p. 33) continua seu pensamento da seguinte forma:
“Em dimensão macroscópica, a retenção especulativa de imóvel, ou seja, o não uso somente com finalidade de alcançar valorização pela passagem do tempo ou pelo advento de circunstancias valorativas, contribui para o agravamento dos problemas de moradia e de degradação urbana”.
Foi a partir disso que se dispõe de dois importantes instrumentos tributários a favor das cidades contra a especulação imobiliária. Pois esta, conforme Medauar, contribui para o agravamento das condições precárias das cidades. São eles o IPTU progressivo no tempo e a contribuição de melhoria, que serão melhor explicados a seguir.
2.2 Contribuição de Melhoria
A contribuição de melhoria é um tributo previsto no art. 145, III da Constituição Federal que tem como base o aumento do valor do imóvel decorrente de obra pública.
Dallari (2006) afirma que esse tributo tem perfeita adequação a uma das principais diretrizes gerais da política urbana, afirmada pelo art. 2, IX, do Estatuto da Cidade, qual seja: a justa distribuição dos benefícios decorrentes do processo de urbanização.
No entanto, em decorrência de diversos problemas em sua aplicação, este tributo quase nunca foi cobrado, pelas diferentes dificuldades de sua mensuração e até mesmo ante a vontade política para tal.
Helena (1999) afirma que as dificuldades existentes no procedimento de exigência da contribuição de melhoria face à realidade brasileira, especialmente no que tange aos municípios fez com que a contribuição de melhoria seja um instituto sem aplicação prática (arts. 81 e 82 do C.T.N)
Dessa forma, o que tem acontecido na prática é que os proprietários dos imóveis valorizados que foram servidos por obras públicas simplesmente se locupletam com os investimentos feitos pela coletividade.
3. IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
O IPTU é um imposto que tem incidência sobre os imóveis urbanos, incidindo sobre o patrimônio, assim como o ITR, Imposto sobre grandes fortunas, imposto transmissão inter vivos, imposto transmissão causa mortis e de doação, IPVA, pois tem como fato gerador o patrimônio do contribuinte.
Já no caso do IPTU progressivo no tempo, embora a principio o mesmo incida sobre o patrimônio conforme já afirmado, ele ganha a conotação de punição, pois seu objetivo básico é constituir e preservar a ordem urbanística da cidade.
3.1 Histórico
O IPTU é o Imposto Predial e Territorial Urbano. Esse imposto tem sua previsão no art. 182, parágrafo 4, inc. II da Constituição Federal e incide sobre a propriedade de imóvel urbano.
Para a instituição do imposto grandes foram as discussões jurídicas sobre a possibilidade de sua aplicação progressiva, pois para alguns haveria inconstitucionalidade se progressividade decorresse do fator tempo e não do valor venal do imóvel.
No entanto, após as discussões jurídicas, o congresso resolveu acabar com a celeuma e o fez através da Emenda Constitucional nº 29/2000, pois com essa emenda a constituição passou a admitir a progressividade em função do valor do imóvel e a progressividade no tempo como instrumento de direito urbanístico.
Assim, hoje segundo Carvalho Filho (2006, p. 85):
“Poder-se-á classificar o IPTU em fixo de um lado e progressivo do outro, sendo que esse último ainda admite uma subclassificação: 1) IPTU progressivo em função do valor do imóvel, tributo de caráter fiscal (art. 156, parágrafo 1, CF); 2) IPTU progressivo no tempo de caráter extra-fiscal (art 182, paragráfo 4, II c/c art 186, parágrafo 1 da CF)”.
O IPTU progressivo no tempo é um importante instrumento de que dispõe o Executivo municipal, pois possibilita ao mesmo que aplique o imposto majorando a alíquota em cada período anual, com o objetivo de compelir o contribuinte ao cumprimento da obrigação de parcelamento ou edificação, com vistas a adequar o imóvel à ordem urbanística prevista no plano diretor.
Esse tributo no caso em tela tem o objetivo de sansão contra o proprietário que não faz o uso regular do imóvel, normalmente esse imóvel não cumpre sua função social, estando aguardando apenas algum tipo de valorização imobiliária para vender.
O IPTU incide, quando, após, notificado para proceder o parcelamento ou edificação compulsórios, o contribuinte se mostra desidioso com tal obrigação, nascendo daí a possibilidade da aplicação de alíquota progressiva.
Essa alíquota tem objetivo de penalizar o contribuinte que não dá um uso regular a terra urbana. É uma forma interventiva do poder público diante da propriedade que não tem um uso razoável, ficando ao deleite dos especuladores.
Tal sanção de natureza pecuniária e de caráter administrativo tem sua origem em um descumprimento por parte do administrado/contribuinte de uma obrigação de fazer imposta pelo poder público. Nasce a partir de uma ilicitude urbanística, mantendo-se na situação mesmo após ser notificado.
Carvalho Filho (2006, p. 85) relaciona o referido imposto a política urbana:
“Trata-se de instrumento de política urbana através do qual o poder público municipal emprega seu poder de coerção a fim de obrigar o proprietário a adequar seu imóvel ao plano diretor da cidade. Configura-se como sanção aplicada ao proprietário que não cumpriu a imposição urbanística inicial de edificar ou de parcelar o imóvel”.
Tal imposto é um importante instrumento de política urbana com vistas a combater a especulação imobiliária e contra a exclusão social. Mas pode se questionar como um imposto pode combater a exclusão social?
A resposta é dada na medida em que com tal imposto busca-se coibir o imóvel que não possua uso. Quando se identificam imóveis sem uso nos centros urbanos todos perdem, a cidade perde, o cidadão perde.
Pois as pessoas mais pobres, que possuem menos condições econômicas vão buscar em locais mais distantes sua morada. Faz isso por que nas regiões periféricas o custo da terra é mais baixo.
Ocorre que nos centros ficam imóveis sem ocupação, imóveis no qual o poder público através de suas políticas estruturais já dotou esses bens de uma grande estrutura urbana.
Como não possuem dinheiro para adquirir tais lotes, os pobres buscam essas áreas mais distantes. Essa distância exclui o pobre, pois retira-o do centro do processo produtivo, distanciando-o do seu ponto de trabalho. Nesse particular, o mesmo tem que se utilizar de um transporte público escasso, mal servido e muito distante de seu ponto de trabalho.
Como no referido local o custo de aquisição foi baixo, normalmente essa área não é propícia para habitação e são terrenos irregulares, áreas de mananciais etc, ou a área não é regularizada gerando o que muitos denominam de cidade não oficial/ilegal. Por vezes ocorrem os dois.
Nelson Saule Junior (1999, p. 12) afirma que:
“As cidades informais são caracterizadas pelas áreas onde se localizam as favelas, os loteamentos populares irregulares, e clandestinos nas periferias urbanas, nas áreas declaradas de proteção ambiental, as ocupações coletivas de áreas urbanas, conjuntos habitacionais em condições precárias ou abandonadas, os cortiços e habitações coletivas em condições precárias nas regiões centrais da cidade, as situações concretas que evidenciam a necessidade de constituir uma política urbana contendo um novo marco legal para as cidades com o objetivo de promover a integração social e territorial da população que vive nesses assentamentos urbanos”.
O processo de exclusão social que sofrem os pobres das grandes cidades esta diretamente ligada ao processo de especulação imobiliária que ocorre nos centros urbanos.
Saule (1999, p. 88):
“Devido a mercantilização e monopolização da propriedade urbana aos setores da sociedade de alta renda, e a ausência de uma política habitacional para os grupos sociais de baixa renda, houve um processo de exclusão da maioria da população do mercado formal de habitação, gerando como alternativas de sobrevivência a ocupação e posse de terras vazias e ociosas e de imóveis abandonados, ou a submissão de regras de exploração moral, física e econômica nos cortiços onde é aplicado o regime de locação”.
Dessa forma, o pobre que não tem condições financeiras de ocupar áreas centrais consideradas mais valorizadas, busca então a periferia de custo mais baixo, normalmente terrenos irregulares e por que não dizer ilegais sob o ponto de vista jurídico.
Esse processo exclui o pobre de todo o sistema estrutural das cidades. Os hospitais ficam mais distantes, a escola fica distante, as praças e parques não existe por que o loteamento é irregular e não tem essa previsão, os distritos policiais não existem, redes de água e luz são clandestinas, pois não há regular distribuição da mesma. É o caos urbano que alguns dão o nome de favela.
Sobre esses locais, Letícia Osório (1999, p. 191) escreve:
“No Brasil, a situação dos assentamentos humanos não é diferente da maioria das cidades do mundo, onde se verifica grande degradação ambiental e deterioração urbana, explicitadas pelos seguintes indicadores: elevado déficit habitacional e de condições de habitabilidade; ocupação de áreas impróprias, ocasionados pelos riscos humanos e ambientais; carência na cobertura e na qualidade dos serviços urbanos de infra-estrutura; transporte urbano com baixo padrão de eficiência e acessibilidade; conflitos fundiários e sociais de difícil solução.”
O custo da urbanização nesses locais é altíssima, gerando um grande ônus para o Estado. Enquanto isso, em áreas centrais, pavimentadas, dotadas de infra-estrutura existem milhares de terrenos vazios, sem destinação, sem uso, aguardando uma valorização silenciosa e cara aos cofres públicos e a sociedade. São interesses individuais, amparado no secular direito de propriedade que se sobrepõe aos interesses coletivos.
Diante de tudo isso, importante são os instrumentos tributários de que dispõe o poder público para coibir o uso especulativo da terra, fazendo com que os proprietários dêem destinação social ao imóvel.
CONCLUSÃO
O objetivo do presente artigo foi o de mostrar que a Constituição e em particular a lei 10.257/01, o Estatuto das Cidades trouxeram diversos mecanismos jurídicos, administrativos, tributários que poderão ser aplicados pelas cidades para amenizar os problemas da urbanização.
Entre esses mecanismos destacam-se o IPTU progressivo no tempo e a contribuição de melhoria, importantes tributos que se bem aplicados ajudam os municípios a dar um uso mais racional a terra, combater a especulação imobiliária e reverter eventuais gastos em infra-estrutura que acarretam valorização imobiliária a terceiros.
Esses tributos, não tem por objetivo a função fiscal do Estado, ou seja, de arrecadar recursos para manter a atividade estatal, mas sim, o de coibir o mau uso da propriedade privada que não cumpre sua função social e no caso da contribuição de melhoria o objetivo é o de distribuir os custos e ônus da urbanização entre os habitantes das cidades, principalmente aqueles que são beneficiados diretamente pelas obras urbanas.
O papel do Estado assim deixa de ser ente passivo que vê as zonas urbanas serem ocupadas desenfreadamente e passa a ser órgão que atua no processo de urbanização através de políticas públicas enérgicas, organizando e disciplinando a ocupação das zonas urbanas.
É desse conceito que Costa (1999) afirma que o urbanismo é poder-dever da Administração pública voltado evidentemente ao atingimento do interesse público e dessa forma é o conjunto de medidas destinadas a organizar os espaços habitáveis de forma a atingir esse interesse.
Informações Sobre o Autor
Samuel Henderson Pereira Lopes
Advogado, especilista em Direito Público pela Universidade Federal do Piaui.
