Resumo: A evolução da gestão das águas no mundo, a partir da segunda metade do século XX, tem apresentado importantes repercussões na política, diplomacia e direito internacional. O objetivo desse trabalho consiste em uma síntese preliminar da análise fática da água (water facts) diante do tema Estado Mundial, onde a Gestão das Águas tem se configurado como um processo supra-regional, supra-setorial e transdisciplinar, cujos resultados e conseqüências transcendem as atuais gerações.
Palavras-chave: Estado mundial, hidropolítica, gestão das águas.
Abstract: The Water Management evolutionary process in the world since the 1950’s have positively contributed to international politics, diplomacy and law. The main objective of this paper is to provide a synthesis of the water facts that relates to World State studies, within a diplomatic, political and juridical approach, where Water Management turned to be a matter beyond regionalism and specific human activities, multidisciplinary in essence, affecting not only present, but future generations.
1 – INTRODUÇÃO
Governança Universalista. O objetivo principal desse ensaio consiste em ressaltar aspectos da gestão das águas no mundo que estejam alinhados com a hipótese de criação, em um futuro supostamente mais distante, de um Estado Mundial, processo evolutivo sociológico natural resultante de uma perda de importância gradual das fronteiras nacionais em favor de uma governança mais universalista e equânime beneficiando um número sempre crescente de pessoas ou grupamentos sociais.
Vertente hídrica da evolução social. O nível de expansão da qualidade das manifestações individuais e sociais são pré-requisitos para um processo de evolução política rumo a um Estado Mundial. Pretende-se, como metodologia básica, explicitar, no universo da gestão das águas, os processos, fatos e considerações que contribuem direta ou indiretamente com essa expansão, de dentro para fora, do menor para o maior, do menos prioritário para o mais prioritário, em diversos níveis:
– Do Local ao Global (interesses, visões);
– Do Município à Bacia Internacional (ampliação dos egos individuais e grupais);
– Do Setorial ao Multisetorial (complexidades);
– Da Unilateral ao Multilateral (acordos);
– Do Patriotismo (grupalidade cega) à Fraternidade sem fronteiras (universalismo);
– Do Conflito (water wars) à Negociação/Reconciliação (acordos de Paz);
– Do Paroquial (mundinhos compartilhados) ao Planetário (globalização sadia);
– Da Lei à Equanimidade Jurídica (Direito).
Tripé conceitual do Estado mundial. Além disso, ainda dentro da metodologia adotada, o processo da gestão das águas será analisado sob o prisma da diplomacia, da política e do direito, aqui tidos como fundamentos ou tripé conceitual de um futuro Estado Mundial. Em cada uma dessas variáveis serão analisadas algumas evidências das causas e efeitos ou derivações das iniciativas hídricas em nível global, atuando como precursoras de um futuro Estado Mundial, de modo a enriquecer o estudo sobre o tema de pesquisa proposto:
– Política: A contribuição para o fortalecimento do sistema ONU; os consensos internacionais em forma de princípios, diretrizes, objetivos e metas, ratificados por dezenas de países.
– Direito: A evolução dos mecanismos do direito internacional na questão hídrica, com foco em uma partilha global da água; a água como direito humano fundamental.
– Diplomacia: A paz superando os conflitos pela água.
2 – NATUREZA SISTÊMICA DAS ÁGUAS
Definições: Gestão de águas é a aplicação de medidas estruturais e não estruturais para controlar os sistemas hídricos, naturais e artificiais, em benefício humano e atendendo a objetivos ambientais (Grigg, 1996 in Campos, 2003). A gestão integrada das águas “é um processo que promove o desenvolvimento e a gestão coordenada da água, solo e recursos relacionados, tendo em vista maximizar o bem estar econômico e social de uma forma eqüitativa e sem comprometer a sustentabilidade dos ecossistemas vitais” (Global Water Partnership).
Recurso. A água se configura como recurso físico precioso, fundamental para a vida em todas as suas formas.
Abrangência. O tema é intrinsecamente global e local, fruto da dinâmica da água na natureza e das potenciais conseqüências econômicas, sociais, psicológicas, ambientais e políticas que quaisquer de seus usos acarretam em qualquer escala geográfica e geopolítica.
Ação e reação em cadeia. A toda ação humana direta ou indireta sobre os sistemas hídricos (captação de água despejo de esgotos tratados ou não; barramento de rios; uso e ocupação do solo), observa-se uma reação sistêmica, em cadeia, para outras regiões dentro de uma mesma bacia hidrográfica (erosão; poluição das águas; eutrofização; sedimentação). Essas ações podem ser de natureza estrutural (obras hidráulicas) ou não estruturais (políticas de saneamento; de uso e ocupação do solo; gestão). As reações ou conseqüências podem ser de natureza mais negativa ou mais positiva, com impacto direto sobre a acessibilidade à água segura e de qualidade por outros grupamentos populacionais e ecossistemas.
Fronteiras Geopolíticas e Cumeeiras. As delimitações históricas das fronteiras nacionais e regionais não obedeceram, na grande maioria das vezes, as fronteiras entre bacias hidrográficas, ou as cumeeiras do relevo terrestre. Ao contrário, inúmeros são os casos onde as divisas entre países coincidem com o traçado de um rio (caso da fronteira Brasil-Paraguai, na bacia do Prata) ou cortam transversalmente o traçado de um rio (caso da fronteira Egito-Sudão, na bacia do Nilo).
Ageopolítica. Para as águas e o ambiente em geral, não há fronteiras bem definidas: as águas, sejam elas atmosféricas, superficiais ou subterrâneas, não respeitam a geopolítica ou as fronteiras administrativas.
Natureza sistêmica. Assim, em uma bacia hidrográfica, os sistemas hídricos e ambientais reagem às ações (antrópicas ou não) do meio, gerando conseqüências no tempo e no espaço, trazendo potenciais alterações em termos de quantidade e qualidade de água. Há efeitos hidrológicos e ambientais importantes a serem destacados:
1. Em uma mesma bacia hidrográfica:
A. Efeitos de montante para jusante: Poluição e contaminação, mudanças no regime hidrológico (escassez, cheias), aumento ou diminuição de sedimentos carreados, processos erosivos.
B. Efeitos de jusante para montante: eutrofização (cianotoxinas, poluição), efeitos de remanso, elevação do leito do rio.
2. Em bacias hidrográficas diferentes:
A. Conceito de água virtual: hidreletricidade em um sistema elétrico interligado, exportação/importação de produtos com alto valor hídrico agregado.
B. Transposição (transfusão) de águas entre bacias: O polêmico projeto de transposição de parcela da vazão do rio São Francisco para o Nordeste setentrional.
Aqüíferos. Da mesma forma que as fronteiras não foram definidas levando-se em conta os limites da bacia hidrográfica, o mesmo vale para os limites de um aqüífero. Os agentes sócio-políticos tendem a agir de forma coordenada no sentido de proteger as áreas de recarga e gerir a água subterrânea de modo que o total retirado não seja superior à capacidade de recarga do aqüífero.
Cooperação global. Essa dinâmica natural das águas (ciclo hidrológico, hidrologia, limnologia), de natureza sistêmica (bacia hidrográfica, hidrodinâmica), associada à ocorrência fortemente desigual das precipitações no tempo e no espaço, tem conduzido o assunto da gestão das águas à esfera internacional, trazendo a este tema cunho jurídico, ético e essencialmente diplomático. A distribuição desigual da água, no tempo e no espaço, acabará por induzir, dentro da evolução natural do fraternismo sem fronteiras, à ajuda mútua entre os povos.
Convívio mútuo. Apesar da dinâmica das águas ocorrer à revelia dos processos geopolíticos, os processos políticos sofrem forte pressão proveniente dessa dinâmica, criando desafios no âmbito da sociologia e da Politicologia (coexistência pacífica, diplomacia), especialmente quando a água já não pode ser tratada como um bem livre. A água aproxima os povos.
3 – ÁGUA E OMISSÃO DEFICITÁRIA
Estatísticas Mundiais. Os números relacionados às águas no mundo são alarmantes, conforma podemos ver na amostra a seguir:
– 0,5 bilhões de pessoas vivem em países com escassez crônica de água (Ano base: 2000), sendo que, em 2025, as projeções apontam para 4 bilhões de pessoas (população mundial projetada: 8,9 bilhões) mantidas as atuais tendências (CLARKE & KING, 2005);
– 1,4 bilhões de pessoas vivem em bacias hidrográficas onde o uso da água ocorre de forma insustentável (PNUD, 2006);
– 1,1 bilhão de pessoas, 18% da população global, sem acesso a abastecimento de água de boa qualidade, enquanto 2,6 bilhões, 42% da população mundial, não tem acesso a saneamento adequado – Ano Base: 2002 (WHO/UNICEF, 2005, p.4);
– mais de 6.000 pessoas (2,2 milhões por ano ou 1 criança a cada 15 segundos) de países em desenvolvimento, em sua maioria crianças menores de 5 anos, morrem por dia devido a doenças relacionadas ao consumo de água de má qualidade (WHO/UNICEF, 2000; ONU, 2003);
– Metade dos leitos hospitalares dos países em desenvolvimento são ocupados por pessoas afetadas por doenças relacionadas à água (PNUD, 2006, p.45);
– 70% da água utilizada no mundo vai para a irrigação, com apenas 40% de eficiência (ONU, 2003, p. 208 e 331).
Saneamento básico. A falta de saneamento básico tem sido o maior responsável pelos expressivos danos À saúde e á vida intrafísica. Estima-se que investimentos em saneamento podem reduzir em 65% a mortalidade por diarréia (WHO&UNICEF, 2000).
Universalização do Saneamento Básico. O acesso universal aos serviços de saneamento básico (suprimento de água de boa qualidade e esgotamento sanitário) tem sido colocado como objetivo prioritário desde a década de 1980, com a Década Internacional do Saneamento Básico (International Drinking Water Supply and Sanitation Decade – 1981 a 1990). Em 1990, no World Summit for Children (Cúpula mundial para a Infância), promovido pela UNICEF, foi estabelecida novamente a meta de universalização do saneamento básico em todo o mundo, agora com novo prazo para o ano 2000. Em outros relevantes e representativos encontros internacionais, o saneamento básico tem sido reconhecido como o eixo das políticas públicas e progresso social, bem como a chave para assegurar a sobrevivência, a saúde e o desenvolvimento das crianças (WHO&UNICEF, 2000).
Declaração do Milênio. O saneamento também foi assunto prioritário durante o Segundo Fórum Mundial da Água, ocorrido na Holanda entre 17 e 22 de março de 2000, culminando no documento entitulado “visão 21” proposto pelo Water Supply and Sanitation Collaborative Council (WSSCC) e ratificado pela resolução 55/2 da Assembléia geral da ONU em 8 de setembro de 2000 (declaração do milênio das Nações Unidas): o Objetivo 7 das metas do milênio relacionadas à água: Garantir a Sustentabilidade Ambiental.
Meta n. 10. A meta 10 deste objetivo consiste em “reduzir pela metade, até 2015, a proporção de pessoas sem acesso sustentável à água segura e ao saneamento básico”.
Investimento financeiro. A Organização Mundial da Saúde estima que os custos globais anuais para atingir-se essa Meta 10, até 2015, é de US$ 11,3 bilhões de dólares anuais (WHO/UNICEF, 2005).
Evitação de mortes prematuras. No caso de universalização do serviço de água e saneamento até 2015, o mundo evitaria 2 milhões de mortes na próxima década.
Retorno financeiro do investimento: U$84 bilhões anuais, em decorrência de efeitos como a redução de gastos na saúde e aumento da produtividade (WHO/UNICEF, 2005). Isso equivale a aproximadamente U$7,4 de benefício para cada dólar investido.
Falta de prioridade ética. A seguir podemos enumerar dois exemplos capazes de demonstrar, por si só, a crise de prioridade planetária.
1. Gastos Militares. Alguns gastos militares no mundo (Setti, 1996) equivalentes a U$11,3 bilhões/ano:
– 5 dias de gastos mundiais militares.
– 17 meses de gastos em armas nucleares nos EUA.
– 8 submarinos Tridente.
2. Gastos com bebidas alcoólicas. Na Europa, U$105 bilhões/ano são gastos em bebidas alccólicas, suficiente para custear o cumprimento da meta do milênio até 2015 (WHO&UNICEF, 2000).
Diagnóstico da média da Sociedade Planetária através da omissão sanitária deficitária. Os números acima ajudam a diagnosticar o baixo patamar de maturidade médio do planeta na atualidade e a importância de amplificar as responsabilidades e ações globais bem coordenadas sobre saneamento. Muito tem se discutido, mas os resultados ainda não são satisfatórios.
4 – VOCAÇÃO SUPRA-NACIONAL, INTERCOOPERATIVA E INTEGRATIVA DAS ÁGUAS
Interassistencialidade. A magnitude dos problemas e soluções relacionados à água revela e justifica a necessidade de uma intercooperação global.
Fraternismo. Na Declaração Universal dos Direitos da Água, documento redigido pela ONU em 22 de março de 1992 (marcando o dia mundial da água), em seu artigo 10, fala-se em solidariedade e consenso no planejamento da gestão da água em razão de sua distribuição desigual no planeta. Apesar disso, hoje (Ano-base: 2007), os países mais ricos ainda não atuam satisfatoriamente no apoio econômico e tecnológico em favor da infra-estrutura sanitária dos países mais pobres.
Universalismo. A evolução da gestão das águas em várias bacias do mundo tem mostrado um deslocamento real, embora ainda embrionário, em direção a práticas mais universalistas. Hoje se fala muito na universalização dos serviços de saneamento.
Inter-relações. As interfaces das políticas das águas passam por setores como o da saúde, saneamento, relações exteriores, economia, ambiente, defesa civil, direito e outros, devido à importância que a água, um bem finito e de valor econômico, social e cultural, desempenha em cada uma dessas áreas. Essas políticas devem ser coordenadas sempre de forma integrada e coordenada.
Multi-setorial. As políticas públicas relacionadas ao uso da água caminham para um enfoque cada vez mais multi-setorial. No modelo de gestão setorial, já superado em muitos países, as políticas são definidas por setor usuário da água, cujas ações ocorrem de forma não integrada com as demais políticas (política do setor hidrelétrico, do setor de navegação, da agricultura, entre outros). Esse modelo anacrônico que privilegia um setor sobre os demais tem gerado resultados não satisfatórios uma vez que não leva em conta, dentre outros aspectos, a necessidade de uma melhor eficiência alocativa na busca de uma solução menos inequânime na distribuição do recurso segundo uma perspectiva de maximização do benéfico para um número maior de pessoas.
Maturidade. A gestão integrada das águas gera ambientes favoráveis ao desenvolvimento da maturidade individual e social.
Estresse. De modo geral, a ameaça de estresse hídrico tem servido também de estresse positivo para o amadurecimento das sociedades.
5 – ÁGUA: POTENCIAIS CONFLITOS E SOLUÇÕES
Quantidade e qualidade. Na gestão dos recursos hídricos não há como dissociar quantidade e qualidade. A escassez do recurso pode se dar pela falta de água em quantidade (nordeste setentrional brasileiro) ou pela poluição (muitos países europeus). Os conflitos por motivação hídrica ocorrem em situações de escassez, seja pela sua pouca quantidade, seja pela sua deterioração (qualidade).
Múltiplos usos. Há múltiplos usos para a água. Em geral, há potenciais conflitos entre estes diferentes usos, pois além da água ser um recurso finito (necessidade de políticas alocativas), cada uso possui uma tolerância à presença de agentes químicos, físicos ou biológicos na água. Exemplos de conflitos entre diferentes usos: Irrigação e Esgotamento Sanitário vs. Abastecimento Urbano; Operação Hidrelétrica vs. Controle de Cheias; Reservatório vs. Piscicultura à jusante; entre outros.
Explosão da demanda. O processo de superlotação do planeta também agrava o problema da demanda pelo recurso hídrico, um bem renovável, porém finito. No século XX (1900 a 1995), o consumo mundial de água cresceu mais de 6 vezes, superior ao dobro das taxas de crescimento da população, consumo esse que cresce a um ritmo superior à renovabilidade do ciclo hidrológico (Freitas, 1999), o que revela a extensão da pressão antrópica crescente sobre os recursos hídricos do planeta, ainda insustentável.
Gestão da Demanda. No entanto, o que difere a gestão de recursos hídricos no passado e no presente é a mudança de paradigma: da gestão da oferta (tecnologia, engenharia, desenvolvimento insustentável) para a gestão da demanda (diplomacia, politicologia, direito, sociologia, desenvolvimento sustentável). É na gestão da demanda que reside a solução para a problemática da água (eficiência hídrica; neotecnologias; práticas éticas de gestão; governança hídrica; participação da sociedade).
Guerra e Paz. A demanda cada vez maior pelo recurso água, em suas diversas modalidades de uso potencialmente conflitantes, traz evidentes pressões políticas, econômicas, diplomáticas e sociológicas. Situações de disputa pelo recurso existiram e continuam existindo, havendo quem preveja aumento das situações de conflito, armado (as water wars) ou não, pelo recurso, caso não haja avanços sobre a temática das águas em nível internacional.
Negociação. No âmbito da solucionática, o processo de negociação tornou-se o caminho adotado com base na experiência internacional, trazendo para a gestão de recursos hídricos aspectos jurídicos, políticos, diplomáticos e econômicos (economia do bem-estar; ótimo social; ótimo de Pareto).
Elemento mediador supranacional. Em alguns casos, a atuação de um elemento mediador internacional e representativo, como a ONU, tem sido fator decisivo sobre algumas situações de conflito por motivação hídrica.
Organismos supra-nacionais. Isso tem levado ao surgimento de importantes instâncias supranacionais, como o UN Water, o World Water Council, a Global Water Partnership, e instâncias supra-regionais, como são os casos dos Comitês de Bacia Federais e Internacionais e os Conselhos estaduais, nacionais e internacionais de recursos hídricos, com perfil integrador, diplomático, facilitador, deliberativo e aglutinador de consensos.
Consensos internacionais. O processo de construção de consensos em nível mundial em torno da gestão das águas, iniciado na segunda metade do século XX com a Conferência das Nações Unidas sobre Água em Mar del Plata e que culminou com as recentes visões mundiais das águas e fóruns mundiais da água, consolida princípios e diretrizes que são ratificadas por governos de várias nações do mundo.
Incorporação de princípios mundiais pelas nações. Essas diretrizes e princípios ratificados são, em geral, ainda que em percentual aquém do esperado, seguidos pelos governos sob a forma de ações diretas e preenchimento de lacunas em seu arcabouço jurídico e institucional, alinhando suas leis, políticas, planos, programas e ações nacionais e regionais aquelas diretrizes e princípios, gerando inclusive maior sinergia interinstitucional.
Vertente hídrica do Estado Mundial. As práticas cooperativas, as soluções hídricas costuradas no contexto de instituições internacionais, a jurisprudência internacional das águas (a água como direito humano), os acordos bi e multilaterais das águas (diplomacia das grandes obras hidráulicas; ITAIPU; os tratados de bacias hidrográficas em geral), os programas supra regionais e internacionais de intercooperação hídrica, os consensos mundiais em torno da água (Fóruns Mundiais da Água), constituem evidências de um fortalecimento institucional e legal bem articulado e coordenado ao nível internacional. Ao que tudo indica as ações em torno da água já estão contribuindo para a constituição dos primeiros alicerces de um futuro Estado Mundial. A vertente hídrica desse Estado Mundial parece estar em franco desenvolvimento.
Crise de gestão. Não há, em tese, uma crise da água. O que há é uma crise de gestão.
Água Virtual. A água virtual é aquela água necessária para a fabricação ou industrialização de determinado bem, utilizada em seu processo produtivo, como a água utilizada para a irrigação de leguminosas e aquela consumida pelos bovinos. Essa água, apesar de não necessariamente estar presente no produto em si, contém muitas vezes um alto valor agregado do recurso acumulado em toda a cadeia produtiva, liberando as regiões importadoras desses produtos da necessidade de consumir sua própria água, já escassa, na elaboração desse produto.
Comércio indireto. Isso tem estabelecido um verdadeiro comércio indireto das águas. Os produtos pecuários são os de maior valor agregado deste recurso. Quem exporta carne, soja, arroz e outros produtos de alto valor hídrico agregado, também está exportando água. O comércio de água virtual tem tornado menos rígida a relação entre demanda e oferta local dos recursos hídricos para as populações.
Regulação dos desequilíbrios entre oferta e demanda de água. Um exemplo de intercooperação e diminuição da possibilidade de conflitos: o mecanismo da água virtual permite que locais com alta densidade populacional e baixa disponibilidade do recurso tornem-se mais eficientes no aproveitamento da água que tem disponível, pois pode importar produtos de maior valor hídrico agregado a melhores preços, utilizando a pouca água disponível para fins mais prioritários e orientando o desenvolvimento sócio econômico para atividades com menor valor hídrico agregado.
Segurança alimentar. O desenvolvimento dessa ferramenta de cooperação global tem encontrado barreiras em diversos países, especialmente no que tange as preocupações inerentes à segurança alimentar (países desenvolvidos) e ao desenvolvimento econômico através da agricultura (países em desenvolvimento).
6 – ÁGUA E DIPLOMACIA
Fatores de pressão sobre a água, potencialmente geradores de conflitos entre grupamentos sociais, ordenados alfabeticamente: 1.Crescimento econômico insustentável; 2.Crescimento populacional; 3.Cultura da gestão da oferta (corrida da água) e não da demanda; 4.Demanda em fase de superação da oferta potencial; 5.Estruturas de controle hídrico no país à montante; 6.Falta de cultura diplomática; 7.Gestão não-integrada; variabilidade espacial e temporal do recurso; 8.Interesses nacionais ou regionais exacerbados (ego ampliado); 9.Mudanças Climáticas Globais; 10.Não alinhamento aos países signatários de acordos internacionais; 11.Práticas sócio-político-culturais anacrônicas; 12.Usos e interesses egóicos múltiplos.
Acordos. No entanto, a questão da água tem gerado muito mais soluções pacíficas (acordos, resoluções, tratados), do que guerras e conflitos.
Bacias internacionais – realidade indutora do estado mundial. É consenso, hoje, a adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão. Há no mundo 261 bacias hidrográficas internacionais, envolvendo 67% dos países (145 países), 45% da superfície da terra e 40% da população do globo, sendo 179 bacias partilhadas por 2 países e 84 partilhadas por 3 ou mais países (19 bacias partilhadas por 5 a 8 países, 5 partilhadas por 9 a 11 países e 1 partilhada por 17 países) (World Watch Institute, 2005).
Nações hidricamente integradas. 145 nações possuem parte de seus territórios localizados em bacias internacionais, das quais 33 estão localizadas quase que inteiramente nessas bacias (World Watch Institute, 2005).
Reconciliação. Estudos mostram que potenciais conflitos relacionados aos recursos hídricos são resolvidos pacificamente (Oregon State University study-2001- in State of the World 2005). Nos últimos 50 anos houve apenas 37 disputas envolvendo violência, sendo que 30 delas envolvendo Israel e seus vizinhos. No mesmo período, 157 tratados foram negociados e assinados. Houveram 507 situações de conflito em assuntos relacionados à água, contra 1.228 situações de cooperação (Wolf, 2003).
Tratados Internacionais. Dentre os tratados internacionais em recursos hídricos, é possível destacar: o Tratado da Bacia do Prata, o Tratado Hídrico do Rio Indus, o Tratado do Rio Reno; o Tratado do Rio Danúbio; o Tratado das águas do Nilo. Entre os anos de 805 e 1984, os países assinaram mais de 3.600 tratados relacionados à água em todo o mundo (Wolf, 2003, p. 30).
Partilha Global da Água. A prática da gestão integrada por bacias hidrográficas conduz a um inevitável panorama de partilha global da água através de sua gestão internacionalmente integrada. Isso tem levado a uma atuação internacional direta ou indireta, dentro da diplomacia e do direito internacional (acordos e tratados internacionais bi ou multilaterais; participação de agências internacionais intergovernamentais e ONGs internacionais).
Oportunidade de paz. Entre 1945 e 1999, as situações de cooperação entre nações superaram conflitos numa relação superior a dois para um. O World Watch Institute, em sua publicação anual Estado da Terra de 2005, capítulo 5, aponta ser a aptidão de instituições internacionais em gerir com sucesso os recursos hídricos transfronteiriços fator chave para a prevenção de conflitos e busca de soluções colaborativas, mesmo em bacias na quais há disputas mais acirradas pelo recurso.
Oportunidade de reconciliação entre nações. A água atua como um dos poucos caminhos existentes para diálogo entre países como os do Oriente Médio, tendo sido observada como parte essencial das negociações desenvolvimentistas regionais, mais prevenindo que instalando conflitos.
Secretário-Geral da ONU. Nesse sentido, o consenso quanto a princípios e valores têm sido de grande importância na aproximação de países dentro da diplomacia, facilitando acordos internacionais. “É provável que a água se torne uma crescente fonte de tensões e competição feroz entre nações, mantidas as tendências atuais, mas pode ser também um catalizador para cooperação” (pronunciamento do então Secretário-Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, International Year of Freshwater em ONU, 2003, p.28 ).
7 – ÁGUA E POLÍTICA
Neologismos. A natureza política e social da água fez surgir termos como Hidropolítica e Hidrologia Social.
Evolução global da gestão das águas. A evolução da gestão das águas, desde o século passado, tem mostrado que as questões direta e indiretamente relacionadas às águas no planeta têm levado à criação e ao desenvolvimento de instituições, leis, diretrizes, metas, valores e consensos internacionais cada vez mais representativos, presentes e atuantes.
Sistema ONU. Diversas agências da ONU mantêm programas permanentes relacionados à gestão das águas. Dentro do sistema das Nações Unidas, a seguir são listadas as principais agências que mantêm programas na área da gestão das águas: ESCAP – Comissão Econômica e Social para a Ásia e o Pacífico; FAO – Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura; IAEA (sigla em português: AIEA) – Agência Internacional de Energia Atômica; IOC (sigla em português: COI) – Comissão Oceanográfica Intergovernamental; OHCHR – Escritório do Alto Comissário das Nações Unidas para Direitos Humanos; UNDP (sigla em português: PNUD) – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento; UNEP (sigla em português: PNUMA) – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente; UN-HABITAT – Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos; UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância; WHO (sigla em português: OMS) – Organização Mundial da Saúde; WMO (sigla em português: OMM) – Organização Meteorológica Mundial; The World Bank – Banco Mundial.
Monitoramento Global. Podemos destacar 8 iniciativas de monitoramento global da água:
1. The World Water Development Report (UNESCO/WWAP – 24 organismos do sistema ONU participam da elaboração do relatório coordenada pelo Programa Mundial de Avaliação da Água – WWAP sediado na UNESCO).
2. The Human Development Report (PNUD).
3. The World Bank Economic Development Report (Banco Mundial).
4. The Habitat Cities Report (UM-HABITAT).
5. The UNEP Global Environmental Outlook (PNUMA).
6. The State of Food Insecurity in the World (FAO).
7. The State of the World’s Children (UNICEF).
8. The State of the World (World Watch Institute).
PCCP. No âmbito da UNESCO, foi criado o projeto PCCP: from Potential Conflict to Co-operation Potential (do conflito potencial ao potencial de cooperação) para o WWAP (Programa Mundial de Avaliação da Água) – cujo objetivo consiste em promover a paz no uso de bacias hidrográficas transfronteiriças, lidando com conflitos e buscando a cooperação entre Estados e agentes envolvidos.
UN-Water. Em 2003, foi criado um novo mecanismo dentro do sistema ONU para acompanhamento das decisões relacionadas à água e ao saneamento ratificadas na Cúpula Mundial de 2002 para o Desenvolvimento Sustentável e nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. O UN-Water, é composto por membros de agências, programas e fundos do sistema das Nações Unidas e dará apoio aos estados membros me seus esforços para atingirem seus objetivos e metas.
Conselho mundial da água (World Water Council – WWC). Após o primeiro grande evento internacional sobre ambiente humano, em 1972, Estocolmo, surgiu em 1996 o World Water Council, uma plataforma internacional multifacetada, criada pela iniciativa de especialistas em recursos hídricos e organizações internacionais como resposta às crescentes preocupações sobre questões da água pela comunidade global. Sua missão básica consiste em “promover maior discernimento, construir compromissos políticos e iniciar ações em questões críticas relacionadas à água, incluindo o mais alto nível de decisão política […] para o benefício de toda a vida no planeta”.
Fórum Mundial da Água e Visão Mundial da Água. A idéia de formar um conselho mundial da água foi primeiramente proposta em 1992, durante a conferência internacional em Ambiente e desenvolvimento de Dublin, ratificado durante a ECO-92, no Rio de Janeiro. Já ocorreram 3 fóruns mundiais da água desde então, com grande representatividade internacional.
Representatividade e magnitude. O Terceiro Fórum Mundial da Água, em Kyoto, Japão, foi o maior da história, contando com a participação de aproximadamente 24.000 pessoas. Uma conferência ministerial em paralelo contou com a presença de 130 ministros de Estado. Ali, foram discutidos e decididos centenas de compromissos de ação.
Marco da gestão das águas em nível global. Em 1977, realizou-se a primeira conferência internacional dedicada exclusivamente à água, The Mar del Plata United Nations Conference on Water, que levou a Assembléia Geral da ONU a proclamar, em 1980, a Declaração da Década Internacional do Abastecimento D`água e Esgotamento Sanitário.
Consensos globais. De 1972 a 2003, houve 10 iniciativas sob a forma de fóruns internacionais de porte (média aproximada de 1 a cada 3 anos, em 32 anos).
Dublin. Merece destaque a conferência sobre a água e o ambiente em Dublin, 1992, onde foram definidos princípios fundamentais em um marco consensual quanto ao desenvolvimento de políticas internacionais relacionadas à água (recurso finito e vulnerável, essencial à vida, ao desenvolvimento e ao ambiente; gestão dos recursos hídricos baseada em um modelo de participação envolvendo usuários, planejadores e políticos em todos os níveis; água reconhecida como bem econômico). Esses princípios foram ratificados no encontro do Rio, no mesmo ano, servindo como base do capitulo 18 da agenda 21.
Universalidade. Os objetivos de maior destaque nessas conferências relacionadas às águas dizem respeito principalmente às metas de atendimento universal de água potável e esgotamento sanitário, cuja falta resulta no abortamento prematuro de milhares de vidas (direito à vida).
Princípios e valores. Encontros globais, onde são discutidos exclusivamente ou não os temas relacionados à água, constituem-se como grande fonte de consenso quanto a valores e princípios éticos e legais, assim como diretrizes básicas para ação. Tais princípios e valores acabam por se transformar, em um grande número de países, em bases, princípios, fundamentos ou valores para a jurisprudência nacional e ações políticas (políticas, programas, projetos), governamentais ou não, em qualquer escala geográfica.
Consensos internacionais. Eis algumas decisões ratificadas por centenas de países, pontos de consenso nesses fóruns internacionais, referências para atuações em todos os níveis de ação intermediários até as iniciativas locais.
– Consensos: Fraternismo. A seguir encontram-se enumerados alguns temas presentes em documentos, conferências e fóruns mundiais ratificados internacionalmente, mais relacionados ao fraternismo:
– Universalização do Saneamento Básico. International Drinking Water and Sanitation Decade; UN Fourth World Conference on Women, Beijing, 1995; Declaração do Milênio, 2000; World Summit on Sustainable Development, Johanesburg (Rio + 10); World Summit for Children, New York.
– Atendimento das necessidades humanas básicas. Capítulo 1 da Declaração de Copenhagen, compromisso 2.b, World Summit for Social Development, Copenhagen.
– Segurança alimentar. World Food Summit, Rome, 1996
– Combate à pobreza. Ministerial Declaration, International Conference on Freshwater, Bonn, 2001.
– Ajuda aos países em desenvolvimento. World summit on Sustainable Development, Rio + 10, Johanesburg.
Consensos: Integração política internacional. A seguir encontram-se enumerados alguns temas presentes em documentos, conferências e fóruns mundiais ratificados internacionalmente, relacionados à integração internacional:
– Cooperação entre estados, parceria global. Conferência das nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1992.
– Coordenação entre organizações internacionais: Declaração de Paris, International Conference on Water and Sustainable Development, Paris, 1998.
– Apoio ao sistema das Nações Unidas. Ministerial declaration 7.B, Ministerial conference on Water Security in the 21st century, Second World Water Fórum, The Hague, 2000.
Consensos: Integração de políticas setoriais: A seguir encontram-se enumerados alguns temas presentes em documentos, conferências e fóruns mundiais ratificados internacionalmente, relacionados à integração de políticas setoriais:
– Gestão holística e integração de planos e programas. Agenda 21, capítulo 18, Conferência das nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1992.
– Participação e cooperação entre todos os envolvidos. World Water Vision, Second World Water Forum, the Hague.
Parlamentos das águas: os comitês de bacia. No âmbito regional, a existência de comitês de bacia tem iniciado um processo relativamente novo e incomum no mundo, mas que já existem a tempos na França e recentemente no Brasil.
Representatividade. Nos comitês – entes de Estado -, há uma tendência de deslocamento de decisões em gestão de recursos hídricos do Estado para esses parlamentos sociais. Os modelos mais comumente adotados no mundo dizem respeito a processos de decisão baseados na negociação. No Brasil, os Comitês são tri-partides, havendo representantes de Usuários da água, Sociedade Civil e Governo.
Parlamentarismo Fractal. Verifica-se, assim, o surgimento e desenvolvimento de parlamentos locais ou regionais, mais próximos às ações locais, e outros de cunho mais universal, abrangente, mais próximos a diretrizes, princípios e valores. Muitas vezes ocorre que um comitê de bacias de um rio principal engloba ou contém comitês de bacia de tributários desse rio principal, estabelecendo um mosaico de parlamentos superpostos, cuja estrutura se repete em escalas diferentes, lembrando o conceito de fractal.
Figura 1 – Parlamentarismo Fractal
Escalas de Negociação Social. Dos fóruns mundiais às ações locais, caracterizam-se tipos de negociações em diferentes escalas, interconectadas. Da negociação jurídica (valores: ética, costumes; jurisprudência; instituições representativas internacionais), passando pela negociação político-representativa (valores: interesse social global; governos e agências intra-nacionais) até a negociação política direta (interesse social local ou regional; comitês de bacia).
8 – ÁGUA E DIREITO
Direito. A água é um direito fundamental de base. Ou seja, nem as pessoas, nem o ambiente, poderia-se passar sem ela, sendo sua escassez, fator restritivo de atividades conscienciais evolutivamente mais nobres. Sem o direito à água, outros direitos humanos não se efetivam:
1. Direito à vida (sem água não há vida intrafísica: 70% do corpo é composto por água).
2. Direito à comida (70% agua vai para a agricultura, cujo desenvolvimento é essencial para alimentar uma população mundial ainda crescente).
3. Direito à auto-determinação (inclui o direito de gerir os próprios recursos hídricos).
4. Direito a um padrão adequado de vida (não pode ocorrer sem acesso seguro a água).
5. Direito à moradia (inclui direito ao acesso à água segura e ao saneamento).
6. Direito à educação (crianças que não vão à escola, em busca de água).
7. Direito a tomar parte na vida cultural (problemas de qualidade afetam a identidade cultural de vários grupos étnicos).
8. Paradireito à auto-evolução (em uma vida voltada exclusivamente para as necessidades do soma não se chega à mentalsomática).
Resolução. O Comentário geral número 15 do Comitê da ONU sobre Direitos Ecônomicos, Sociais e Culturais (CESCR), de 2002, consolida o consenso atual sobre o direito humano à água.
Direito Humano. A água foi primeiramente reconhecida pela ONU como Direito Humano na Declaração da Conferência de Mar del Plata (1977).
Bem Social. No ano internacional da água, em 2003, o Comitê Internacional em Direito Econômico, Social e Cultural do Escritório do Alto Comissariado de Direitos humanos da ONU (OHCHR), que monitora a implementação do comentário geral número 15 de novembro de 2002, reconheceu que a água deve ser tratada como bem social e cultural, e não primariamente como bem econômico.
Obrigações dos Estados. No âmbito das decisões tomadas durante esse evento, foi consenso que os estados-membros têm 3 tipos de obrigação quanto aos recursos hídricos (SESCR, 2002, p. 9 e 10): Respeito (não interferência estatal no livre acesso à água); Proteção (garantia de acesso à água face à ação de terceiros); Cumprimento ou Satisfação (garantia quanto à consolidação do direito à água).
Criança. O direito à água também está presente na Convenção dos Direitos da Criança (1989). Há ainda referência explícita do Direito à Água como um direito humano fundamental na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1976).
Mega-consenso mundial. Deve-se garantir a todas as pessoas do planeta acesso à água de boa qualidade e em quantidade suficiente.
Definição. Princípio da Subsidiariedade é o princípio ou conceito jurídico que diz que as decisões e ações políticas devem ser tomadas preferencialmente pelo nível político mais baixo. Possui relação profunda com a liberdade individual.
Sinonímia: 1. Respeito máximo à liberdade e atuação individual. 2. Princípio da anti-repressão individual e social cosmoética. 3. Crédito evolutivo individual e coletivo.
Mega-princípio Jurídico. A subsidiariedade é um termo da jurisprudência que constitui-se como um dos princípios consensuais com relação à gestão integrada das águas. Tal princípio constitui-se como um dos mais sérios indícios de que a dinâmica institucional internacional relacionada à água parece estar criando um cenário pró-estado mundial. Começa aí uma interface mais profunda com o para-direito.
Comissão de Subsidiariedade. Na União Européia há uma Comissão de Subsidiariedade atuante para análise e aperfeiçoamento das leis européias. Dentre outras atribuições, orienta os parlamentos nacionais e mesmo os governos da Europa diretamente caso verifique em suas leis o não atendimento ao princípio da subsidiariedade.
Paradoxo. O maior paradoxo revelado pelos fatos da gestão das águas é o que as entidades internacionais parecem ganhar mais força, amadurecimento e capacidade diretiva, quando os agentes políticos, de base e intermediários, amadurecem através da constante participação ativa no planejamento e operação de políticas, programas, projetos e ações. Pode-se observar que, quanto maior a descentralização participativa, mais representatividade e força adquirem as instituições nacionais e internacionais, e maior integração em todos os níveis de planejamento e ação. Quanto maior a participação em todas essas escalas (Experimentologia), maior a representatividade madura (consenso).
Tribunal das águas de Valencia. Na Espanha, há um tribunal das águas que delibera sobre o assunto desde o ano de 960 e.c., fundado por influência dos árabes. Sua doutrina e modelo jurídico têm inspirado países e instituições ao longo dos séculos.
Princípios, valores e diretrizes. As instituições internacionais são essencialmente voltadas para o princípio, o fundamento, as diretrizes, o espírito da lei, a doutrina e a equanimidade jurídica, os valores, sendo inspiradoras das leis, políticas, programas, projetos e ações adstritos a níveis cada vez mais próximos à escala local, onde os resultados pró-evolutivos se concretizam na prática com o envolvimento direto dos agentes locais.
Partilha da águas em bacias internacionais. O processo de partilha da água no âmbito da política e da diplomacia internacionais tem levado ao desenvolvimento e aparecimento de novas doutrinas jurídicas.
Doutrinas do direito internacional.
1. Soberania territorial absoluta (defendida por paises de montante).
2. Integridade territorial absoluta (defendida por paises de jusante).
3. Soberania e integridade territorial limitada (reconhece a necessidade da partilha).
4. Utilização otimizada da água (cooperação entre países, doutrina mais moderna).
Regulamentação internacional. As instituições supra-nacionais do direito das águas em bacias internacionais já são um fato. Alguns exemplos abaixo:
1. Associação de Direito Internacional. Regras de Helsinqui de 1966, dentre outros. Destaque para a prevenção e a resolução de conflitos entre Estados;
2. Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas. Contempla os cursos de águas internacionais. Acolhimento do princípio da utilização eqüitativa e razoável e do princípio de não causar dano, preconizando a consulta e a cooperação entre os Estados, um claro exemplo de subsidiariedade inerente ao estado mundial;
3. Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa: Prevê que Estados promovam acordos multilaterias que visem a preservação, o controle e a redução dos impactos transfronteiriços;
4. União Européia. Diretiva quadra da água: quadro de referência estratégica para a proteção das águas. Encorajamento da gestão conjunta de bacias internacionais. Considera que todos os custos devem ser internalizados no preço da água, inclusive os ambientais e os de escassez. Promove a gestão integrada das águas.
Marcos legais. Há marcos legais que mudam radicalmente políticas. No Brasil, tal marco legal foi a Lei Federal 9433/97, que embute em si princípios e valores dentro do consenso e da experiência internacional.
9 – CONCLUSÕES
Liderança. A estrutura institucional internacional quanto ao tema gestão de águas aponta para uma liderança mundial, liderado pelas agências do sistema ONU, no que concerne ao lançamento de diretrizes, valores, princípios e metas baseadas no consenso entre os Estados-membros.
Subsidiariedade. Participação da sociedade em todos os níveis, do local ao global, e articulação entre esses níveis, dentro do princípio da subsidiariedade, fortalecem a governança mundial.
Racionalidade. Os fóruns internacionais onde são discutidos os temas relacionados à água levam em alta conta estudos consensuais no âmbito da comunidade científica internacional.
Paradoxo Descentralização x Estado mundial. Quanto maior a descentralização racional no contexto do tema gestão das águas, mais fortalecidas, participativas e representativas são as decisões em fóruns internacionais, especialmente no que tange à adoção dos princípios e valores globalmente consensuais, em nível local.
Reeducador. O consenso mundial em torno da gestão das águas tem iniciado um movimento de promoção da reeducação de posturas de instituições e pessoas em todos os níveis políticos.
Prospectivas. A análise da evolução da gestão das águas até o momento aponta para algumas considerações sobre alguns aspectos úteis na evolução teórica e prática rumo a um futuro Estado Mundial:
1. Modelo Administrativo. Caráter deliberativo e consultivo, no entanto descentralizado e baseado no principio da subsidiariedade.
2. Reeducador. Reeducador na essência, a partir principalmente do exemplarismo (modelo ético, político e administrativo de excelência).
3. Representação Mundial. Parlamento mundial bem mais fortalecido e representativo que a atual ONU. Diminuição dos mecanismos das sanções econômicas devido à maior representatividade mundial.
4. Prioridades. Prioridade para solução das questões de maior impacto para a vida humana.
5. Atuação. Não intervencionista como conduta padrão, intervindo gradualmente em uma ampla escala de mecanismos políticos, dentro de um princípio de economia de males.
6. Diplomático. Amplamente fundamentado na diplomacia e no direito internacional.
7. Maturidade. Ao lidar com questões que envolvem o melhor para o maior número de pessoas, será inevitável considerar em conjunto o perfil cognitivo, psicológico e ético dos colaboradores e estadistas.
8. Minorias. Altamente sensível às minorias, especialmente aquelas que ainda apresentem maior necessidade ou dificuldade em acessar ou empregar soluções para melhoria da qualidade de vida ou saúde social.
9. Monitoramento dos resultados. Ênfase no estabelecimento de metas globais a serem cumpridas pelos Estados-membro, com monitoramento constante das ações e resultados.
10. Capacidade econômica. Direcionador de recursos financeiros e humanos para fomento do desenvolvimento do Homem.
Águas dissolvem fronteiras.
Informações Sobre o Autor
Paulo Abrantes
Graduado em Eng. civil pela UFRJ, especialista em recursos hídricos pela COPPE/UFRJ, mestrando em engenharia ambiental pela UFRN. Atuação na área de gestão de recursos hídricos.
