O princípio da precaução e o direito do mar

Resumo: o presente artigo tem por objetivo analisar o Direito Ambiental, com um breve relato de seu histórico e do marco legal brasileiro, qual foi a Constituição Federal de 1988, responsável por promover o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ao status de direito fundamental, bem como estudar mais profundamente a sua área do Direito do Mar, focando nas Convenções Internacionais sobre a questão; a fim de que possa estudar o Princípio da Precaução, basilar do direito ambiental e de suma importância no tema tratado, pois é reconhecido como instrumento da preservação ambiental em diversos acordos internacionais, e como um meio de incentivar que os Estados cooperem no desenvolvimento de estudos e na troca de informações relativas à degradação marítima.

Palavras-chave: Direito Ambiental. Direito do Mar. Convenções Internacionais. Princípio da Precaução.

Abstract: the purpose of this article is to analyze the Environmental Law, with a brief account of his history and brazilian legal framework, which was the Federal Constitution of 1988, responsible for promoting the right to the environment ecologically balanced to the status of fundamental right, as well as to study more deeply its area of ​​the Law of the Sea, focusing on the International Conventions about the theme; in order to study the Precautionary Principle, basilar to environmental law and of extreme importance for the theme, as it is recognized as an instrument of environmental preservation in various international agreements, and as a means to encourage with the States cooperate on development of studies and exchange of information on maritime degradation.

Keywords: Environmental Law. Law of the Sea. International Conventions. Principle of Caution.

Sumário: Introdução; 1. Breve histórico sobre a origem da conscientização ambiental e do Direito Ambiental; 2. A proteção constitucional do meio ambiente; 3. As Convenções das Nações Unidade sobre o Direito do Mar; 4. O Direito do Mar e o Princípio da Precaução; Considerações.

INTRODUÇÃO

O Direito Ambiental se originou no despertar da consciência ambiental, na tomada de responsabilidade por parte do Homem pela preservação da Natureza. Mesmo que tardiamente, tomou-se consciência que ela não é infinita, que ela não existe para simplesmente servir ao estrito benefício inconsequente do Homem, e sim, deve ser protegida irrestritamente, sendo um direito fundamental para as presentes e futurar gerações.

O Direito do Mar se insere como ramo do Direito Ambiental, e objetiva a proteção do ambiente marítimo e a normatização do seu uso. Durante centenas de anos, buscou-se essa normatização através de tratados internacionais, acordos e convenções, tamanha foi, e ainda é, a importância socioeconômica dos mares para o Mundo. Infelizmente, os interesses individuais de cada Nação sempre prevaleciam sobre o interesse comum de preservar e cooperar, gerando uma regulamentação tardia. As Convenções das Nações Unidas sobre o Direito do Mar foram emblemáticas para a normatização das questões do ambiente marítimo, promovendo a cooperação entre os países.

O Princípio da Precaução também foi primordial no estudo do Direito do Mar, pois é presente em diversos acordos e convenções internacionais sobre preservação ambiental e sobre o uso do Mar. É considerado sobremaneira, como um instrumento essencial de salvaguarda do meio ambiente.

1. BREVE HISTÓRICO SOBRE A ORIGEM DA CONSCIENTIZAÇÃO AMBIENTAL E DO DIREITO AMBIENTAL

Considerou-se durante décadas que a natureza era inesgotável e que seus recursos seriam infinitos; a sociedade moderna ocidental “transformou a natureza em ‘ambiente’: simples cenário no centro do qual reina o homem, que se autoproclama ‘dono e senhor’” (OST, 1995, p.10). A falta de consciência ecológica e a desvalorização de todas as outras espécies do planeta sempre se fizeram presentes e são fatores que geraram e continuam gerando uma degradação do meio ambiente descontrolada e inconsequente.

Foi a partir da Revolução Científica e Industrial que essa relação ganhou os contornos que possui hoje e o paradigma que ainda é vigente se fortaleceu. Na medida em que trouxe o progresso, essa revolução também submeteu a natureza aos desmandos do homem, evidenciando “toda a sua capacidade destrutiva” (BAHIA, 2004, p.74).

Toda essa evolução e conhecimento gerados passaram a ser “a principal ameaça à manutenção, e à sobrevivência da espécie humana, assim como de todo ecossistema planetário, caracterizando um modelo de sociedade de risco, como bem diagnosticou o sociólogo alemão Ulrich Beck” (FENSTERSEIFER, 2008, p.25). A sociedade atual, portanto, é uma “sociedade de risco”, uma vez que não existem fronteiras, limites, ou governos capazes de conter os riscos criados e de proteger a sociedade. Atualmente, convive-se com a poluição das águas e ar, com a degradação de florestas, com o aquecimento global, com os danos à camada de ozônio, com a desertificação, com a extinção de espécies, com acúmulo do lixo, dentro inúmeros outros.

O primeiro passo em busca da proteção ambiental e da tentativa de mudar esses cenários, foi através da conscientização. No momento em que os países e seus cidadãos começaram a enxergar que a Terra é frágil, que seus recursos são finitos e os primeiros desastres ambientais ocorreram; passou-se a ter um enfoque mundial dos problemas ambientais. Assim, é a partir desses principais fatores, que começa a tomar corpo, na metade do século XX, um conjunto de normas regulando o tema.

Como fonte precursora desse despertar, tem-se Rachel Louise Carson (1907-1964), bióloga e ecologista norte-americana, que publicou em 1962, o primeiro alerta mundial dos efeitos nocivos do uso de agrotóxicos no seu livro “Primavera Silenciosa”. Ela começou nos Estados Unidos, uma verdadeira guerra contra o uso dos agrotóxicos, o DDT [1] especificamente, que combatia os insetos nas plantações. Infelizmente, Carson morreu em 1964, anos antes de ver seus esforços serem recompensados. O DDT foi banido de vários países, a começar por Hungria em 1968, Noruega e Suécia em 1970, Alemanha e EUA em 1972 (PEREIRA, 2012, p.72).

Com essa nova perspectiva mundial, que começava a raciocinar em busca de instrumentos jurídicos para preservação ambiental, vem à luz a primeira grande iniciativa internacional de proteção ao meio ambiente: a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, também chamada de Conferência de Estocolmo, ocorrida na Suécia em 1972. A Conferência de Estocolmo contou com representantes de 113 países, 250 organizações não governamentais e vários organismos da ONU, que se reuniram para debater sobre, dentre tantos pontos, “as implicações do desenvolvimento econômico na degradação ambiental do Planeta” (PEREIRA; CURI, 2012, p.48).

Para tanto, os países votaram a Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, conhecida como Declaração de Estocolmo, a qual traz em seu Preâmbulo sete pontos principais, e mais vinte e seis princípios, cujo papel é de nortear o comportamento e as decisões relativos à questão ambiental (PASSOS, 2009, p.8). Dentre eles, o mais importante para o presente trabalho, trata-se do Princípio número 7, transcrito a seguir:

“Os Estados deverão tomar todas as medidas possíveis para impedir a poluição dos mares por substâncias que possam por em perigo a saúde do homem, os recursos vivos e a vida marinha, menosprezar as possibilidades de derramamento ou impedir outras utilizações legítimas do mar” (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE).

Portanto, ela foi de suma importância ao proclamar pela necessidade cooperação internacional na preservação marítima, abrindo caminho para que as Constituições supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental (SILVA, 2009, p.69/70).

Essa Convenção também abriu passagem para inúmeras outras, dentre as mais importantes encontra-se a Comissão Brundtland de 1987, a qual produziu o relatório “Nosso Futuro Comum”, responsável pelo primeiro conceito de Desenvolvimento Sustentável; a Conferência Mundial sobre o Clima em Genebra, 1990, que discutiu a questão do desequilíbrio climático mundial; a Eco-92 realizada no Rio de Janeiro, a qual publicou a Agenda 21 contendo princípios para guiar a relação entre o comportamento humano e o planeta; a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas, realizada em Quioto, Japão, que celebrou o Protocolo de Quioto em 1997; e a Rio+20, em 2012, que teve o intuito de renovar o engajamento dos líderes mundiais com a questão ambiental do planeta, que tinha sido firmado em 1992.

Analisando esse “despertar ecológico”, pode-se perceber que dele surgiu o Direito Ambiental, sendo consequência direta da conscientização em busca de uma proteção ao meio ambiente. Deste modo, ele é considerado um novo ramo do Direito; uma disciplina jurídica com muita autonomia por tratar de objetos específicos, como o estudo de impacto ambiental e a qualidade da vida, por exemplo. Também faz parte do Direito Público, pois a presença do Poder Público no controle da qualidade do meio ambiente em função da qualidade da vida é muito forte (SILVA, 2009, p.41).

2. A PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE

O mais importante marco na legislação brasileira relacionada à proteção ambiental é sem dúvidas, a Constituição Federal de 1988. Ela dedicou um capítulo especial ao Meio Ambiente e ampliou o tema sob diversos modos, apoiando-se em técnicas legislativas multifacetárias, reconhecendo o meio ambiente como bem jurídico autônomo e recepcionando-o na forma de sistema, e não como um conjunto fragmentado de elementos (BENJAMIN, 2007, p.74).

De modo que no seu Artigo 225 [2] é que se encontra o núcleo principal da proteção do meio ambiente na Constituição; podendo ser considerado uma síntese, de uma série de outros dispositivos que instituem a ordem pública ambiental. É possível enxergar na Constituição Federal, direitos, deveres e princípios ambientais substantivos, como por exemplo: o princípio da explorabilidade limitada da propriedade (e dos recursos naturais), o princípio do uso sustentável dos recursos naturais, o princípio da prevenção, o princípio do poluidor-pagador, o do usuário-pagador e o princípio da função ecológica da propriedade; e de todo o sistema, extrai-se o princípio da precaução, que dita a cautela jurídica na diretriz das atividades (SARLET; FENSTERSEIFER, 2014, p.166).

A doutrina, de uma forma geral, considera a existência de um Direito Fundamental ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado, sendo um dos novos direitos fundamentais. Tal direito foi reconhecido pela Declaração do Meio Ambiente, adotada pela Conferência das Nações Unidas em Estocolmo, 1972; em seu Princípio número 1, que diz:

“O Homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequada e um meio cuja qualidade lhe permite levar uma vida digna e gozar de um bem-estar e tem a solene obrigação de proteger e melhorar esse meio para as gerações futuras” (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE).

Portanto, por ser o meio ambiente sadio e equilibrado um direito atrelado profundamente à própria proteção à vida e à saúde, à salvaguarda da dignidade da pessoa humana e à função social/ecológica da propriedade, é considerado Fundamental, não podendo ser desprezado ou alienado. É também direito de terceira geração, construído com base na fraternidade e na solidariedade. Está entre os direitos que não se destinam especificamente à proteção de interesses individuais, de um grupo ou de um determinado Estado, e sim, tem como destinatário o gênero humano, e a sua existência.

3. AS CONVENÇÕES DAS NAÇÕES UNIDADE SOBRE O DIREITO DO MAR

O Mar sempre esteve presente nas relações de comércio, conquistas e guerras da História. As populações que viviam na costa eram superiores às do continente, pois sua sobrevivência vinha da água, recheada de grandes riquezas. As Grandes Navegações, a partir do século XVI, fizeram surgir territórios antes desconhecidos das civilizações, além de incrementar as relações comerciais internacionais. Foi, portanto, de grande importância no papel socioeconômico na história do mundo (MORE, 2008, P.01)

Sua estima está registrada desde os primórdios das civilizações, entretanto, a regulação foi tardia. No início, as normas de Direito Internacional sobre o tema tinham uma natureza consuetudinária, limitando-se a simples acordos relativos à existência de um cinturão marinho que circundava os Estados costeiros. Como exemplo, pode-se citar a definição da dimensão do mar territorial considerada na época, qual era o alcance de um tiro de canhão, que seria de três milhas náuticas aproximadamente (MENEZES, 2015, p.26).

A primeira tentativa moderna de positivação do Direito do Mar ocorreu em 1856, com o Congresso de Paris, o qual disciplinou o regime de navios durante conflitos, e posteriormente com a Convenção de Genebra, de 1864, sobre as condições dos feridos no mar. Entretanto, com o desenvolvimento econômico, os problemas relativos ao mar mudaram de foco, pois não mais se limitavam ao controle da pirataria, às soluções de controvérsias sobre colisões, e à guerra; “fomentado pela crescente industrialização, o mar se tornou alvo da pior herança do Homem: a poluição” (MORE, 2008, P.01).

Em 1919, o Tratado de Versalhes ao final da Primeira Guerra Mundial, criou a Sociedade das Nações, promovendo a cooperação entre as nações. Em 1930, a Sociedade das Nações convocou a Conferência de Haia, objetivando delimitar o Mar Territorial, área onde o Estado exerce plenos poderes e livre exploração dos recursos marinhos, e uma Zona Contígua, espaço em que o Estado atua, mas somente para ter certeza por meio de fiscalização de que as regras administrativas serão cumpridas. Tais limites infelizmente não foram concluídos, devido à intensa divergência entre os países e a proximidade com a Segunda Guerra.

Foi somente com a Organização das Nações Unidas em 1945, que houve uma renovação na busca pela regulamentação do uso do mar (MENEZES, 2015, p.28-29). A Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar ocorreu em 1958, em Genebra. As discordâncias entre os países eram severas, portanto ela não correspondeu ao esperado pela realidade daquela época (LONGO, 2014, p.19). Mas definiu aspectos importantes relacionados com o sistema jurídico das aguas interiores, com quatro Convenções sobre: 1) mar territorial e zona contígua; 2) plataforma continental; 3) alto‑mar; e 4) pesca e conservação dos recursos vivos do alto‑mar. Entretanto, deixou de definir sobre a extensão do mar territorial além das três milhas náuticas (MENEZES, 2015, p.30).

A Segunda Conferência da ONU sobre o tema foi em 1960, a qual buscou definir o tema da largura do mar territorial e os limites da pesca, os quais não tinham sido acordados na Conferência anterior. Entretanto, novamente ficaram para o futuro, pois o número necessário de votos para adoção desses limites não foi alcançado (SOUZA, 2015, p.305).

A Terceira Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar ocorreu entre 1973 e 1982, resultando em um texto composto de 320 artigos, que entrou em vigor somente em novembro de 1994, em decorrência de diversas alterações e negociações flexíveis, e tendo ficado à espera do número mínimo de 60 assinaturas para sua vigência. É considerada um marco do direito ambiental e internacional, pois positivou regras costumeiras, definiu juridicamente os elementos físicos que compõe o Mar, criou regras e princípios de preservação ambiental, bem como regulamentou os usos e recursos do meio ambiente marítimo (MORE, 2008, P.02).

Criou também importantes instrumentos de solução de conflitos, podendo ser usado qualquer deles pelos países signatários: o Tribunal Internacional do Mar, a Corte Internacional de Justiça, o Tribunal Arbitral ou o Tribunal Arbitral Especial (MENEZES, 2015, p.34). Henrique Santos Costa de Souza define a Convenção da seguinte maneira:

“Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar trata-se de um acordo multilateral de natureza global codificador de costumes internacionais e positivador de princípios, tendo participação abrangente da comunidade internacional, provendo seus sujeitos a um órgão jurisdicional especializado responsável pela interpretação do Direito do Mar. A aceitação da CNUDM pela comunidade internacional propicia a efetividade do tratado, bem como a possibilidade da evolução e da consolidação da cooperação internacional” (2015, p.308).

O Brasil participou da elaboração durante os noves anos em que ocorreram os debates. A Marinha do Brasil exerceu grande ajuda na posição defendida pelo país, integrando a delegação brasileira e prestando assessoria nos assuntos que lhe competiam. Durante esses anos, foram preparadas oito Exposições de Motivos, aprovadas pelo Presidente da República, os quais definiram princípios gerais e estabeleceram as diretrizes básicas que orientaram a atuação do Brasil na Convenção (LONGO, 2014, p.28).

Ao definir o limite do Mar Territorial, a Convenção seguiu costumes já usados por alguns Estados, estabelecendo que o mar territorial se estende a partir da linha de base, ou seja, da linha de baixa-mar ao longo da costa, até o limite máximo de doze milhas marítimas. O Estado exerce jurisdição absoluta sobre essa área, entretanto a Convenção estipulou algumas limitações, como por exemplo, o direito de passagem das embarcações de outros países, sem a cobrança de taxas e imposições, bem como a imunidade de jurisdição penal, ou seja, a jurisdição penal do Estado costeiro não será aplicada em caso de crimes praticados em embarcações que estejam em passagem pelo mar territorial de outro Estado (MENEZES, 2015, p.97-98).

A Zona Contígua foi conceituada como um espaço de prolongamento além do mar territorial, mas com um regime menos amplo que o deste. Sua extensão é a partir das linhas de base até 24 milhas náuticas. Ela compreende o Mar Territorial e a Zona Econômica Exclusiva. Nessa área o Estado exerce medidas de vigilância e fiscalização sobre regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigração, sanitários, além de outras regras administrativas (MENEZES, 2015, p.102).

Já a Zona Econômica Exclusiva é onde o país pode atuar economicamente. É considerada a inovação mais importante da Convenção, pois antes dela os Estados só discutiam sobre as definições de mar territorial e alto-mar. A partir dela, houve regulamentação sobre a exploração econômica dos recursos marinhos. Sua extensão vai das linhas de base até duzentas milhas náuticas. Essa zona, apesar de ter o nome de “exclusiva”, é compartilhada pelos Estados, pois há a liberdade de navegação, sobrevoo, colocação de cabos submarinos, entre outros, demonstrando o intento de cooperação entre eles. Além disso, outra importante inovação, que demonstra o espírito de compartilhamento, é a possibilidade de países sem litoral poderem fazer uso dessa Zona numa mesma região, quando haja um acordo formal entre os países. O Estado costeiro tem jurisdição exclusiva sobre a construção e utilização de ilhas artificiais, sobre o desenvolvimento de pesquisas científicas, sobre a proteção e preservação do meio ambiente marítimo, sobre a normatização do fluxo pesqueiro, entre outros (MENEZES, 2015, p103-111).

Em relação ao Alto-mar, ele não possui delimitada uma extensão territorial, mas é tudo o que resta além das margens das outras zonas. Determinou-se que seria ilegítima qualquer pretensão de um Estado em reivindicar ou ser soberano sobre porção do alto-mar. É um espaço comum onde os países possuem direitos iguais, entre eles, a liberdade de navegação, liberdade de instalação de cabos e oleodutos, liberdade de pesca, de pesquisa. Além de diversos deveres, como o de sempre ser usado somente para finalidades pacíficas; o dever de não poluir, expresso em diversos dispositivos da Convenção; bem como o de reprimir práticas ilícitas, como o tráfico de pessoas, de drogas e a pirataria (MENEZES, 2015, p.114-127).

Por fim, a Convenção reconheceu a Plataforma Continental, já reivindicada anteriormente por diversos países e adotada em outras Convenções. Esse território compreende o leito e o subsolo das áreas submarinhas que se estendem além de seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até a distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base (cerca de 370 quilômetros). A partir daí, mede-se a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância. Nessa área é livre a exploração de recursos não vivos no leito do mar e subsolo, podendo perfurar túneis, construir e instalar estruturas.

A Convenção também trouxe o conceito de Poluição, como sendo a introdução, direta ou indireta, por parte do homem, de substância no Mar, quando isso possa ter efeitos nocivos, como danos aos recursos biológicos e à fauna marinha, riscos à saúde humana, entre outros (MACHADO, 2015, p.1096). Os Estados, mesmo que não possuam litoral, têm responsabilidades pelos dejetos provenientes das suas águas interiores, a chamada poluição telúrica, devendo haver a comunicação de um Estado para o outro de que há riscos dessa poluição ocorrer (MACHADO, 2015, p.1097).

A Terceira Convenção, portanto, foi a mais emblemática sem dúvidas, pois conceituou limites importantes, proclamou e estimulou a cooperação entre os países, e principalmente, equacionou o dever de preservação do meio ambiente marinho, apresentando recomendações para que os Estados criem regras e práticas a favor do meio ambiente marinho. Todos os países, isolados ou coletivamente, tem o dever inegável de prevenir, reduzir e controlar a poluição do Mar (LONGO, 2014, p.67).

4. O DIREITO DO MAR E O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO

O Princípio da Precaução é fruto de diversos encontros e discussões internacionais, sendo consolidado na Conferência das Nações Unidas de Estocolmo, bem como na Declaração do Rio e na Agenda 21. É um mecanismo de proteção ambiental “pré-lesão”, o qual veio alterar o paradigma do sistema mundial, que sempre “reparou”, e agora está preocupado com “preservar” (ALVES, 2005, p.41).

Ele ingressou no Direito Ambiental com o intuito de eliminar, ou ao menos reduzir, os riscos de dano à saúde e ao meio ambiente. Está presente no artigo 15 da Declaração do Rio de Janeiro, que prescreve o seguinte:

“Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental” (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE) (grifei).

Pugna pela exigência de que as autoridades responsáveis façam a gestão ambiental da atividade com o intuito de impedir a agressão ambiental; tentando evitar que os danos potenciais, mesmo que incertos, de fato ocorram (ALVES, 2005, p.21). As medidas de proteção nunca devem ser postergadas, pois “postergar é adiar, deixar para depois, (…) a precaução age no presente para não se ter que chorar e lastimar no futuro” (MACHADO, 2015, p.104).

A Convenção para a Proteção do Ambiente Marítimo do Nordeste do Atlântico de 1992 foi considerada de grande avanço nessa questão, pois, enquanto nas outras Convenções se determinou que a obrigação do Estado é “de acordo com suas capacidades”, ou seja, as obrigações impostas são de natureza relativa; nela foi estabelecidos que a tomada de atitudes preventivas deve ser obrigatória, não abrindo espaço para relativização, bastando que haja a possibilidade razoável de dano somente, até mesmo quando não há provas conclusivas do nexo causal (WOLFRUM, 2004, p.17).

Também esteve presente: na recomendação de 1989 (Recomendação PARCOM 89/1), adotada pela Comissão criada em 1974 pela Convenção de Paris sobre Prevenção da Poluição do Meio Ambiente Marinho Originária de Fontes Terrestres; na III Conferência do Mar do Norte, realizada em Haia em 1990 e na Convenção do Mar Báltico de 1992. Ainda, em 1989, as partes contratantes da Convenção de Barcelona para a Proteção do Mar Mediterrâneo contra Poluição concordaram com a integral adoção do princípio da precaução em relação à prevenção e eliminação da contaminação da área do Mar Mediterrâneo. Também em outubro de 1989 o Conselho Nórdico da Conferência sobre Poluição dos Mares concordou sobre a necessidade de dar efetividade para o princípio, pois entendeu que ele pode ser a “salvaguarda” do ecossistema marinho. Entretanto, contrariando essa tendência, no II Encontro das Partes da Convenção de Cartagena para Proteção e Desenvolvimento do Meio Ambiente Marinho da Região do Caribe , em 1983, o México lançou a proposta para que o princípio da precaução fosse adotado como um princípio operacional para todas as decisões futuras, entretanto, tal proposta não foi aceita pelos Estados Unidos (MORE, 2008, p. 11).

Já na Comissão das Comunidades Europeias de 2000, novos aspectos foram instituídos para melhorar a aplicação desse princípio, conforme explica Leite e Ayala:

“necessidade de se compreender este princípio como pressuposto prévio de todos os processos de decisão política que tenham por conteúdo a gestão de riscos; identificação da relevância do princípio como um importante instrumento de distribuição do ônus da prova; análise dos mais relevantes princípios que orientam sua aplicação: os princípios da proporcionalidade, não discriminação, coerência, fungibilidade (ou modificabilidade) e balanceamento (balancing ou abwagung); destaque da importância da correta compreensão do problema da avaliação científica, relativamente ao momento e à responsabilidade pela atividade” (LEITE; AYALA, 2002, p.66) (grifei).

Portanto, diante da dúvida e da incerteza científica, o operador jurídico “deve ter como fio condutor uma postura precavida”, o que abre passagem para “uma nova racionalidade jurídica, mais abrangente e complexa, vinculando a ação humana presente a resultados futuros” (FENSTERSEIFER; SARLET, 2014, p.164). Basta a dúvida ou a incerteza de haver lesão ao meio ambiente para que se possa utilizar esse princípio, pois o dano propriamente dito, pode ser entendido sob várias formas; desconectando-se, assim, a proteção ambiental da concretude da lesão (ALVES, 2005, p.54).

Para Machado, algo incerto não significa necessariamente que não existe; o que pode acontecer é esse algo não ter ainda, suas dimensões ou seu peso claramente definidos. O incerto não pode ser descartado imediatamente, pois “o fato de o incerto não ser conhecido ou de não ser entendido aconselha que ele seja avaliado ou pesquisado” (MACHADO, 2015, p.593). O autor também faz uma análise em relação a ignorância e o princípio da precaução, dizendo que a “incerteza no conhecimento é uma forma de ignorância”, e ela não pode ser um pretexto para a imprudência. E ainda, assinala: “o princípio da precaução não quer conservar ou perenizar a ignorância, mas, pelo contrário, quer vencê-la, com a pesquisa, com o estudo e com a constante avaliação dos fatos e dos métodos” (MACHADO, 2015, p. 105).

Importante entender o termo “ameaça”, empregado na Declaração do Rio, o qual significa para o Direito Ambiental a existência de uma situação de fato que leva a autoridade responsável a acreditar que o dano ocorrerá e, assim, antecipar-se e evitar o dano. O princípio da precaução, portanto, caracteriza-se pela impossibilidade de tipificação de todas as condutas geradoras de risco, perigo ou ameaça ao meio ambiente; o risco não é um acontecimento imprevisível, pois está relacionado à atividades que já se sabem serem perigosas (ALVES, 2005, p.55-56).

O princípio da precaução é considerado também como mecanismo para prevenir situações irreversíveis do ponto de vista ambiental, como a extinção de espécies da fauna marinha, por exemplo. O sistema contemporâneo não dá conta de dominar com segurança todas as consequências de seus atos nas dimensões de espaço e tempo, sendo, portanto, indispensável a identificação dos riscos, ao invés de “aguardar pelo pior”. No momento em que o avanço científico for capaz de demonstrar a segurança de determinada atividade, serão desnecessárias as medidas da precaução (FENSTERSEIFER, SARLET, 2014, p.165).

Ainda, o conceito de “gestão de riscos” se faz presente na apreciação desse princípio, de forma que se trata de uma análise e de escolhas que forneçam respostas capazes de impedir o dano, “compatibilizando as medidas protetivas e a liberdade de atuação do interessado na atividade ou conduta perigosa” (ALVES, 2005, p.60). Para Machado, “controlar o risco é não aceitar qualquer risco. Há riscos inaceitáveis, como aquele que coloca em perigo os valores constitucionais protegidos, como (…) os processos ecológicos essenciais” (MACHADO, 2015, p.101), a exemplo do que acontece quando o ambiente marinho é poluído.

Um último aspecto importante do princípio da precaução é que ele baseia a inversão do ônus da prova nas demandas ambientais, efetivando o in dubio pro ambiente e obrigando o réu a provar que sua atividade não é perigosa nem poluidora (MARCHESAN, 2004, p.30). Demonstrando que a atividade não é prejudicial, são afastadas as medidas preventivas.

A ligação entre o Princípio da Precaução e o Direito do Mar se dá em diversos aspectos ligados à proteção do ambiente marinho. Já na terceira Convenção das Nações Unidas foi expresso que os Estados, mesmo que não possuam litorais, têm responsabilidades pelos dejetos provenientes das suas águas interiores, o que é a chamada poluição telúrica, devendo haver a comunicação de um Estado para o outro quando haja riscos dessa poluição ocorrer, quando haja riscos de danos do ambiente marítimo (MACHADO, 2015, p.1097). Nesse caso, devem os Estados cooperarem para eliminação transnacional desses riscos (MENEZES, 2015, p.178).

A aplicação desse princípio na preservação do Mar é de extrema importância, pois a sua poluição e degradação é algo constante e acontece de diversas formas. Pode-se citar a poluição de origem terrestre, cuja fonte vem dos rios, dutos de descarga, entre outros, que é sozinha responsável por 77% da poluição marinha; também a poluição por alijamento é frequente, prática essa de lançar ao ambiente marítimo, a partir de embarcações ou plataformas, de forma deliberada, qualquer tipo de detritos, bem como o afundamento no mar de embarcações ou outras construções (MENEZES, 2015, p.183).

Talvez a poluição considerada mais grave, pois causa grandes impactos ambientais imediatamente, são os derramamentos acidentais de substâncias tóxicas nocivas, bio-acumulativas ou persistentes no Mar, como por exemplo, o Petróleo (MORE, 2008, p.06). Por esse motivo foi previsto na Convenção a proibição de embarcações navegarem enquanto não estejam em plenas condições de dar cumprimento aos requisitos para evitar os derramamentos. O princípio da precaução é “adotado principalmente nesse caso, no gerenciamento do risco inerente ao transporte marítimo de produtos tóxico e outras substancias de extrema nocividade ao meio ambiente” (SOUZA, 2010, p.156).

Importante destacar ainda, o reconhecimento dado ao princípio no capítulo 17 da Agenda 21, que como vimos, foi o documento elaborado em 1992 na Convenção sobre Meio ambiente e Desenvolvimento. Por esse documento, já na introdução, fica determinado a adoção do princípio da precaução a todas as áreas do programa de desenvolvimento dos oceanos e mares, bem como é mencionado como medida necessária para atingir todos os objetivos da Agenda. Entre os instrumentos de coordenação nacional das atividades relacionadas ao meio ambiente marítimo, estabeleceu-se a avaliação prévia do impacto ambiental, a observação e o acompanhamento dos principais projetos e a incorporação na tomada de decisões dos resultados observados (MORE, 2008, p.13). A fim de ilustrar o que foi determinado na Agenda 21, o parágrafo 17.21 mostra bem:

“Para impedir a degradação do meio ambiente marinho é preciso adotar uma abordagem de precaução e antecipação, mais do que de reação. Para tanto é necessário, inter alia, adotar medidas de precaução, avaliações dos impactos ambientais, tecnologias limpas, reciclagem, controle e redução de esgotos, construção e ou melhoria das centrais de tratamento de esgotos, critérios qualitativos de gerenciamento para o manejo adequado de substâncias perigosas e uma abordagem abrangente dos impactos nocivos procedentes do ar, da terra e da água. Seja qual for a estrutura de gerenciamento adotada, ela deverá incluir a melhoria dos estabelecimentos humanos costeiros e o gerenciamento e desenvolvimento integrados das zonas costeiras” (MORE, 2008, p.14) (grifei).

Por fim, importante citar uma emblemática aplicação do princípio da precaução em um caso internacional sobre direito do mar, conhecido como “Southern Bluefin Tuna”. Relacionado à pesca do atum Barbatana Azul, foi julgado pelo Tribunal Internacional do Direito do Mar em 1999. O Tribunal analisou o pedido feito pela Austrália e pela Nova Zelândia, de que o Japão cessasse seu programa experimental de pesca do referido atum, posto que o risco de que a espécie fosse extinta das águas do Oceano Pacífico era grande. O Tribunal Internacional do Direito do Mar, então, concedeu a solicitada medida provisória, reconhecendo a urgência da preservação do direito das partes, aplicando o princípio da precaução solicitado pela Austrália e pela Nova Zelândia (SOUZA, 2015, p.308).

CONSIDERAÇÕES

No presente trabalho, pode-se concluir que o início da normatização do uso e proteção do meio ambiente começou no momento em que o Homem percebeu que a Natureza não era infinita. Por centenas de anos, não havia a mínima consciência ecológica e a desvalorização dos bens naturais dominava. Esse paradigma começou a ser questionado na metade do século XX, quando os problemas ambientais, como a poluição, a saúde pública e os desastres ambientais, começaram a ter um enfoque mundial.

A Conferência de Estocolmo de 1972 foi precursora no movimento internacional sobre a questão ambiental. Ela debateu as implicações que o desenvolvimento econômico causou e ainda causaria na degradação do meio ambiente. A Declaração das Nações Unidas, votada na Conferência, trouxe princípios essências a serem seguidos, dentre eles o Princípio número 7, relacionado a preservação marinha.

Conclui-se, portanto, que o Direito Ambiental tem origem nesse despertar, nessa tomada de consciência, a qual, mesmo que tardia, foi o ponto de partida para a mudança de paradigma que era tão necessária, e ainda é.

Viu-se também, que o meio ambiente ecologicamente equilibrado ganhou a devida proteção constitucional em 1988, galgando o status de Direito Fundamental, visto que sem ele não há qualidade de vida humana ou animal, não há saúde, bem como se destina a manutenção da própria existência do Homem. Tal direito foi ainda, reconhecido pela Declaração do Meio Ambiente de Estocolmo no seu princípio número 1.

Além disso, dentre diversos acordos e tentativas internacionais de regulamentar o tema, evidenciou-se no presente trabalho que a Terceira Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1973, foi emblemática nessa questão, pois promoveu a interação entre os países a fim de normatizar diversos conceitos antes divergentes, bem como a proteção do ambiente marítimo. Ela resultou num texto de 320 artigos, entrando em vigor em 1994, e positivou regras costumeiras, definiu conceitos como de Mar Territorial, de Zona Contígua, de Zona Econômica Exclusiva, de Alto-mar, dentre outros. Promoveu, além disso, a criação de regras para prevenção, redução e controle da poluição.

Por fim, foi analisado o Princípio da Precaução, o qual foi consolidado na Conferência de Estocolmo, na Declaração do Rio, bem como na Agenda 21. O artigo 15 da Declaração do Rio determina que ele seja amplamente observado quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis ao meio ambiente, ante a incerteza científica desses danos ocorrerem. Já na Convenção para a Proteção do Ambienta Marítimos do Nordeste do Atlântico sua aplicação tornou-se irrestrita, ou seja, não há relativização do dano, a ameaça não precisa ser de danos irreparáveis, se o risco existe, o princípio deve ser aplicado.

Ele é, portanto, mecanismo essencial de prevenção de danos ambientais, visto que o sistema atual ainda não dá conta de dominar com segurança todos os riscos e danos que as atividades geram, bem como não consegue dimensionar as consequências desses danos para o futuro. Se algum dia o avanço tecnológico chegar ao patamar de conseguir prever e medir com segurança todas as consequências, as medidas de precaução poderão ser descartadas.

Em relação à preservação marinha, o princípio da precaução evidenciou-se como vital, não podendo ser descartado. Os mares e oceanos recebem gigante carga constante de poluição de diversas formas, seja através das águas interiores, seja através das embarcações que os cruzam; devendo haver sempre uma conduta precavida para que o Mar não sofra consequências irremediáveis. Na Agenda 21, eu seu capítulo 17, determinou-se que ele deve ser empregado em todas as atividades, bem como é medida necessária para atingir todos os seus objetivos.

Ficou claro com o presente trabalho, que só pelo fato de algo ser incerto, ele não pode ser simplesmente descartado imediatamente; justamente por ser incerto, deve ser avaliado e estudado, e é aí que o Princípio da Precaução mostra sua importância. Sem o cumprimento dos acordos internacionais assinados, sem o uso do princípio da precaução e sem a mudança do paradigma antropocêntrico, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado não está garantido às futuras gerações, e o ambiente marítimo continuará sendo poluído inconsequentemente. A antecipação, portanto, é imensuravelmente mais importante que a reação; adotar a precaução através de instrumentos com avaliação do impacto ambiental, de estudos científicos, de melhorias no gerenciamento de substâncias perigosas, de tecnologias limpas, entre outros, mostrou-se ser a solução para o fim da degradação ambiental e a preservação da vida marinha e da Natureza como um todo.

 

Referências
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Notas
[1] DDT- Dicloro Difenil Tricloroetano

[2] Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. § sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. (…) (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Art. 225) (grifei).


Informações Sobre o Autor

Viviane Bohn Endres

Bacharela em Direito pela UFSC. Especialização em Direito Ambiental e Sustentabilidade pela FAEL. Pós-graduanda em Direito Público pela Universidade Estácio de Sá


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