Resumo: O presente estudo tem por objetivo esclarecer a inovação processual inserida no ordenamento jurídico através da Emenda Constitucional n.º 45/2004, a saber, súmula vinculante, assim como sua importância no cenário do Judiciário. Para atingir o escopo do trabalho, serão abordados o efeito vinculante, a Ec. Nº. 45 de 2004, as críticas ao novo instrumento, a questão constitucional e as ferramentas para edição, revisão e cancelamento da súmula vinculante.
Palavras-chave: Jurisprudência. Súmula vinculante. Súmula impeditiva de recursos. Constitucionalidade.
Sumário: 1. Da súmula vinculante. 1.1. Do efeito vinculante. 1.2. Da Emenda Constitucional Nº. 45. 1.3. Da inserção do artigo 103-A no Texto Constitucional. 2. Comentários ao novel instrumento. 3. Da questão da (in)constitucionalidade da súmula vinculante. 3.2. Do devido processo legal. 3.3. Da Persuasão Racional do Juiz. 3.4. Da supervalorização do Poder Judiciário. 4. Da edição, revisão e cancelamento da súmula vinculante. 4.1. Da natureza jurídica do procedimento. 4.2. Dos requisitos para edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante. 4.3. Da legitimação ativa. 4.4. Do instituto da Reclamação. Conclusão. Referências bibliográficas.
1. DA SÚMULA VINCULANTE
Tem-se reconhecido cada vez mais a importância da jurisprudência no ordenamento jurídico pátrio, mormente quando se discute alternativas para desembaraçar o Poder Judiciário. Sob essa ótica podemos considerar a tendência de atribuição de eficácia vinculante aos precedentes jurisprudenciais, a exemplo da Emenda Constitucional de nº. 45, de 30 de dezembro de 2004, que instituiu a súmula vinculante, a ser emitida pelo Superior Tribunal Federal.
1.2. Do efeito vinculante
Efeito vinculante é a obrigatoriedade conferida a determinado enunciado jurisprudencial. Portanto, a súmula que possuir efeito vinculante passa a obrigar os demais órgãos do judiciário a adotarem o conteúdo deste pronunciamento, afastando-se, desta forma, de mera orientação.
1.3. Da Emenda Constitucional Nº. 45
A crise da jurisdição moderna, a morosidade da justiça, a lentidão dos processos e a ineficácia dos provimentos judiciários tornam público e notório a descrença no Poder Judiciário. Tal descrença chega a encontrar afirmação dentro da própria doutrina[22].
Visto isso, foram promovidas várias alterações na legislação processual tendo como escopo o aprimoramento da efetividade da própria prestação jurisdicional.
Dentre as alterações podemos citar as leis 9.494/97[23]; 10.352/01[24]; 10.358/01[25]; 10.444/02[26].
Ainda assim, dada a disparidade entre a estrutura do judiciário e os avanços sociais, logrou-se a necessidade de uma reforma mais abrupta, não tão somente da legislação infraconstitucional, mas da própria Carta Magna. Atendendo a tais anseios o Congresso Nacional elaborou a Emenda Constitucional nº.45, a qual foi promulgada no dia 08 de Dezembro de 2004.
Com esta emenda, foi inserida no ordenamento jurídico brasileiro, pelo acréscimo do art.103-A ao art. 103 da C.F., a figura da súmula vinculante, oriunda do Supremo Tribunal Federal, cuja interpretação passa a ser obrigatória aos órgãos do poder judiciário e da Administração Pública e à qual daremos enfoque.
1.4. Da inserção do artigo 103-A no Texto Constitucional
Prevendo expressamente a súmula vinculante, reza o artigo:
“Art. 103 – A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de oficio ou por provocação, mediante decisão de dois terços de seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder a sua revisão ou cancelamento na forma estabelecida em lei.
§1º A súmula terá por objeto a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
§2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a provação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor ação direta de inconstitucionalidade.
§3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, que julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso.”
Passamos à análise da norma constitucional:
a) Legitimados para iniciar o processo das súmulas vinculantes:
Além do próprio STF, que poderá de ofício iniciar esse processo, as mesmas pessoas ou órgãos que podem ingressar com ação direta de inconstitucionalidade[27] poderão propor ação de aprovação revisão ou cancelamento de súmula, cabendo salientar que essa legitimidade poderá ser ampliada mediante lei federal[28].
b) Órgão responsável pelo julgamento:
Conforme art. 103-A da C.F., o STF, de ofício ou por provocação, poderá, mediante aprovação de dois terços de seus membros, depois de reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula vinculante. Saliente-se a necessidade da reiteração, não bastando uma decisão uníssona. Importante também observar que deve se tratar de matéria constitucional, é vedado ao STF criar súmula vinculante que verse sobre interpretação de lei ordinária uma vez que o objeto da súmula é a norma constitucional.
c) Finalidade da súmula:
Elencados no §1º do artigo em questão são a validade, a interpretação e a eficácia de norma determinada da qual haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
d) Efeitos da súmula vinculante:
Terão eficácia erga omnes e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública Direta e Indireta, podendo o STF proceder à sua revisão ou cancelamento na forma estabelecida em lei.
e) Descumprimento das súmulas vinculantes:
As decisões de juízes ou tribunais que contrariarem a súmula vinculante serão passivas de reclamação perante o STF que, julgando procedente a ação anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial.
f) Súmulas anteriores à Ec. 45/04:
As súmulas anteriores à Ec. 45/04 não possuem caráter vinculante e para alcançarem o efeito vinculante deverão ter a aprovação de dois terços dos membros do STF[29].
2. Comentários ao novel instrumento
Antes da promulgação da Ec. 45/04, a institucionalização deste tipo de súmula foi assunto amplamente discutido nas esferas jurídica e social.
Cabe destacar que, a rigor, o instituto não é uma grande inovação entre nós, pois a vinculação das decisões já existia, mesmo antes da reforma, para as decisões definitivas de mérito proferidas pelo STF em sede de ação declaratória de constitucionalidade[30].
De qualquer forma a questão gerou enorme polêmica suscitando posições divergentes a respeito das conseqüências da adoção da tal medida.
Para aqueles que se posicionaram contrários à vinculação sumular uma das maiores preocupações gira em torno da questão do “engessamento” jurisprudencial e do “estancamento da evolução” do direito brasileiro, suscitando até mesmo a inconstitucionalidade do efeito vinculante, uma vez que os juízes de primeira instância ver-se-iam obrigados a, simplesmente, formalizar ou aplicar o entendimento do Supremo Tribunal ainda que discordassem de tal posicionamento.
Nesse sentido a posição de Adelardo Branco de Carvalho Junior segundo o qual:
“[…] a súmula é a extinção de instâncias, a subjugação do oxigênio jurisprudencial, exercido através das decisões dos juízes singulares, que habitam com seus jurisdicionados, conhecendo-lhes os nomes e as feições. Não são, os brasileiros dos pequenos centros, multidões acéfalas, informes e meros valores estatísticos[31].”
No mesmo sentido, afirma Dalmo de Abreu Dalari:
“[…] a súmula vinculante é péssima em termos de evolução do Direito. Tenho um caso, parte da minha experiência pessoal, que é muito ilustrativo da necessidade que nós temos da possibilidade de divergir, que mostra como, através da jurisprudência – jurisprudência tímida do início –, às vezes através de um voto divergente, se vai abrindo a possibilidade de uma concepção nova, que acaba, no final, mudando toda a jurisprudência, pode mudar até a legislação e mesmo a Constituição do país. O caso de que participei, como advogado, é o seguinte: fui procurado por uma mulher modesta, e isso aconteceu mais ou menos há 40 anos, e essa mulher tinha convivido com um operário durante mais de 30 anos. E vivendo juntos, trabalhando, fizeram um patrimônio que consistia em uma casa modesta que era o patrimônio do casal e onde eles moravam. Quando morreu esse operário, sua companheira que vivia dentro da casa e precisava da mesma porque era o que ela tinha como patrimônio, teve a surpresa de ver aparecer uma antiga esposa de seu marido. Uma mulher que tinha casado com ele e convivido durante menos de 2 anos e, depois disso, se separaram. Mas, esta antiga esposa tinha se casado no cartório e, naquela época, 40 anos atrás, a legislação brasileira não admitia a hipótese da companheira e nem a jurisprudência permitia isso. Então, fui advogado dessa mulher, companheira de mais de 30 anos, tentando fazer que se reconhecesse que ela é que deveria ficar com a casa, porque na verdade ela tinha sido a companheira constante, de muitos anos, e tinha colaborado para a compra da mesma. E, no entanto, fui derrotado porque o juiz que julgou o caso entendeu que a lei não amparava, de qualquer maneira, a minha cliente. E a jurisprudência dos tribunais era terrível, porque quando se alegava direito de companheira, os tribunais chamavam a companheira de concubina e diziam que era imoral querer dar direitos à concubina. E há, mesmo, votos em que o relator pergunta que serviços a concubina presta. Isso com insinuações maliciosas e mesmo humilhantes, para a companheira. Casos como esse que acabo de relatar foram se sucedendo. E, assim como eu, outros advogados foram recorrendo e houve nos tribunais casos de obtenção de votos favoráveis. Quer dizer, no começo nós não ganhamos, mas tivemos votos favoráveis. Eram votos divergentes. A partir desses votos divergentes, foi havendo a adesão de outros desembargadores, de outros juízes e, afinal, a jurisprudência se tornou dominante. Então, dessa maneira, através da jurisprudência, se afirmou a necessidade, a justiça, de reconhecer direitos à concubina. E isso, hoje, consta da legislação brasileira, consta inclusive da Constituição. Mas começou com a jurisprudência divergente. Então, por essa razão, a súmula vinculante é altamente maléfica. É uma fonte de injustiças e de retardamento da evolução do Direito[32].”
E, ainda, João Baptista Herkenhoff:
[…] querem fechar o Judiciário aos avanços, ao novo, ao desafio de criar; querem podar toda e qualquer tentativa de prática de um Direito mais aberto e mais crítico. Mas tais súmulas vinculantes vão também amordaçar as lutas populares na direção da crescente e dialética ampliação dos direitos humanos. Já temos as súmulas não vinculantes e estas prestam serviço ao Direito. Constituem indicativos para os juizes que, em muitas hipóteses, se servem delas nos seus julgamentos. Bem diferentes serão as súmulas vinculantes, porque retirarão dos juizes parte substancial de seu papel social, em nome de uma eficiência a qualquer custo, mesmo que o preço seja a estagnação do Direito […] E observe-se que as súmulas são elaboradas pelas cúpulas judiciárias, por tribunais compostos por ministros escolhidos pelo crivo de critérios políticos nem sempre éticos. Os juizes inferiores são pelo menos escolhidos por meio de concurso público. E, freqüentemente, é da primeira instância, é dos juizes de primeiro grau que parte o grito pela renovação do Direito, pela ampliação das franquias, pela aproximação entre Justiça e Povo[33].
Entretanto, na esteira daqueles que concordam que o efeito vinculativo da súmula possui propriedades benéficas ao direito brasileiro, uma das principais características a ser defendida é a efetividade, nesse sentido citamos Dinamarco para quem a palavra de ordem é a efetividade instrumental do processo produzida dentro de uma segurança jurídica:
“Instrumentalidade do processo, no seu aspecto negativo, é uma tomada de consciência de que ele não é um fim em si mesmo e, portanto, as suas regras não têm o valor absoluto que sobrepuje as do direito substancial e a exigência de pacificação de conflitos e conflitantes […] o endereçamento positivo do raciocínio instrumental conduz a idéia de efetividade do processo, entendida como capacidade de exaurir os objetivos que o legitimam no contexto jurídico-social e político[34].”
Ainda sobre o efeito vinculante e a questão dos juízes singulares nos diz notável doutrinador:
“Não vejo qualquer ameaça à liberdade dos cidadãos nem à independência dos juízes, porque o acatamento a elas [às súmulas vinculantes] será acatamento a preceitos normativos legitimamente postos na ordem jurídica nacional, tanto quanto as leis[35].”
Araújo suscita a questão da celeridade:
“A uniformização [com o devido efeito vinculante] será essencial para que se obtenha a celeridade dos procedimentos recursais pretendidos pelas alterações de nossa lei adjetiva[36].”
Reforçando a questão do excesso de demanda para Costa Leite, antigo presidente do Superior Tribunal de Justiça:
“[…] após estudar o assunto, não encontrei outro instrumento melhor que a súmula com efeito vinculante para conter a excessiva litigiosidade da Administração Pública […] as nossas estatísticas demonstram que em 85% das causas em tramitação tem um órgão da administração pública em um dos pólos processuais. E o que é pior, em 70% dessas causas houve vitória do particular sobre o ente publico, que acaba recorrendo desnecessariamente[37].”
No mesmo sentido Lenio Luiz Streck:
“[…] a enorme quantidade de processos versando sobre matéria idêntica no STF e nos Tribunais Superiores, conforme dados estatísticos, gera insatisfação e perda de legitimidade do Poder Judiciário. Diante de tal situação, é bastante razoável a criação da súmula com efeito vinculante […][38].”
Pedro Lenza suscita a constitucionalidade do instrumento:
“[…] o novo modelo de súmula vinculante mostra-se não só necessário, como totalmente constitucional […][39]”
3. Da questão da (in) constitucionalidade da súmula vinculante
Passamos, então, para a análise da questão da (in) constitucionalidade do instrumento em discussão.
Serão abordados aqui, para que se tenha uma linha de raciocínio lógico e pelo fato de serem os mais suscitados, os princípios do Devido Processo Legal, da persuasão racional do juiz, Pesos e Contrapesos (divisão harmônica dos três poderes). Todos garantidos pela Constituição de 1988.
3.1. Do devido processo legal
Compreendido como
“[…] conjunto de garantias constitucionais que, de um lado, asseguram às partes o exercício de suas faculdades e poderes processuais e, de outro, são indispensáveis ao correto exercício da jurisdição. Garantias que não sevem apenas aos interesses das partes, como direitos públicos subjetivos (ou poderes e faculdades processuais) destas, mas que configuram, antes de mais nada, a salvaguarda do próprio processo, objetivamente considerado, como fator legitimante do exercício da jurisdição[40].”
Segundo Sérgio Sérvulo da Cunha o efeito vinculante
“[…] é uma extensão da coisa julgada para além da lide singular. A afirmação contém em si, em termos científicos, uma heresia mas, na prática, este será o efeito do tal efeito vinculante amplo pretendido. E isto é conspirar contra o conceito mesmo da coisa julgada, em todas as latitudes[41].”
Lembra ainda que
“[…] os efeitos dessa decisão, porém, são circunscritos àqueles que puderam expor suas razões em juízo, fazer provas, debater o Direito e os fatos e recorrer das decisões contrárias […] É impossível, em face desse direito fundamental, proferir-se decisão judicial cuja execução alcance quem não foi litigante, quem não teve a oportunidade de se defender, fazer prova, expor suas razões, discutir o fato e o Direito. […] A força obrigatória das decisões judiciais, o alcance executório da coisa julgada, restringe-se, portanto, aos que foram parte no respectivo processo[42]. “
Em verdade a alegação de que o efeito vinculante infringiria o princípio constitucional do Devido Processo Legal, renegando o acesso ao judiciário aos jurisdicionados e “engessando” o poder decisório dos juízes singulares não procede. Primeiro porque o escopo da súmula não é diminuir a incidência de processos, mas remediar a demanda de recursos, o que permite a qualquer pessoa, seja ela jurídica ou física, procurar assistência jurídica na defesa dos seus direitos. Segundo porque a maioria dos recursos que abarrotam os Tribunais Superiores são provenientes do Estado que, mesmo em sede de matéria vencida, protela a decisão judicial à instancia máxima do poder judiciário com a intenção clara de ganhar o maior tempo possível, ferindo, assim, o Direito, que outrora estaria garantido, do cidadão comum. E, por derradeiro, por força do texto constitucional, a súmula vinculante não vinculará seu próprio editor – o STF – que poderá ex offício ou por provocação dos legitimados para Ação Direta de Inconstitucionalidade[43], rever, ou até mesmo, cancelar o enunciado[44].
3.2. Da Persuasão Racional do Juiz
Tal princípio regula a apreciação e a avaliação das provas existentes nos autos, indicando que o juiz deve formar livremente sua convicção.
Decorre deste princípio que
“[…] o juiz não é desvinculado da prova e dos elementos existentes nos autos (quod non est in actis non est in mundo), mas a sua apreciação não depende de critérios legais determinados a priori. O juiz só decide com base nos elementos existentes no processo, mas os avalia segundo critérios críticos e racionais[45] […].“
Refere-se este princípio à regulação, apreciação e avaliação das provas existentes nos autos, indicando a livre formação da convicção do juiz, assim como a sua independência em relação aos Tribunais Superiores, não sendo, desta forma, o magistrado hierarquicamente subordinado no desempenho de suas funções jurisdicionais. Conclui-se, então, que o juiz subordina-se somente à lei, tendo a formação de seu convencimento baseado nos ditames de sua consciência.
Neste aspecto, incidem críticas no sentido de que, uma vez que o juiz seja obrigado a proceder segundo entendimento de súmula de efeito vinculativo, este princípio, garantido constitucionalmente, seria ferido, ensejando a invalidade da súmula vinculante.
Tal argumentação a respeito da súmula vinculante também não deverá prosperar, visto que a decisão que deverá ser tomada pelo magistrado de primeira instância, devidamente já sumulada e com o devido efeito vinculante, trata-se de matéria já vista e revista, que, como critério para vinculação[46], trata-se de matéria que possui em seu cerne decisão diversas vezes reiterada. Ademais, como destaca Vigliar[47], a Constituição Federal é aquilo que o Supremo Tribunal Federal diz que ela é. Não podendo um juiz de instância inferior discordar de decisão prolatada pelo STF. Isso se dá por tratar-se de uma decisão de instância máxima do Poder Judiciário do nosso país, a quem cabe a guarda da nossa constituição[48].
3.3. Da supervalorização do Poder Judiciário
Afirma a ex-presidente da ANAMATRA (Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho) Maria Helena Malmman Sulzbach a respeito da súmula vinculante:
“[…] significa alterar o princípio constitucional da que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei, cláusula pétrea não passível de alteração pelo poder constituinte derivado. Materializando a interpretação obrigatória que deve ser dada à lei, a súmula com efeito vinculante gera efeito que nem a lei provinda do Parlamento tem capacidade de produzir. Torna-se uma superlei, concentrando no judiciário poderes jamais concedidos sequer ao Poder Constituinte Originário, o qual não pode impor interpretação obrigatória às normas que disciplinam as relações sociais. A possibilidade de edição de súmula com efeito vinculante pelos tribunais de cúpula significa atribuir a esses, competência de cassação e afirmação das normas, com evidente fragilização do Poder Legislativo e, acima de tudo, subtração de sua prerrogativa formal de legislar. Trata-se, a nosso ver, de sucedâneo judiciário de Medida Provisória e, portanto, é mais uma forma de usurpação das funções legislativas do Congresso Nacional[49].”
Registre-se, no entanto, que a própria Constituição autoriza, em certos casos, o Executivo a legislar: é o que ocorre quando o Presidente da República edita uma medida provisória. Do mesmo modo, o texto constitucional autoriza o Legislativo a julgar o Presidente da República nos casos dos crimes de responsabilidade. Assim, não se pode vislumbrar qualquer relevância no argumento de que a súmula vinculante violaria a divisão das funções estatais. De fato, nada impediria, em situações excepcionais, que o Judiciário legislasse.
Ademais, não há óbice quanto à edição de uma lei que seja contrária à eventual súmula vinculante editada pelo STF. A vinculação das súmulas não existe em relação ao próprio STF e nem tampouco em relação ao Legislativo. Nesse caso, sim, haveria violação da independência das funções estatais.
Por fim, consigne-se que a inobservância por parte das Instâncias inferiores do Judiciário, ou mesmo do Poder Executivo, das súmulas vinculantes do STF, autorizarão a utilização da reclamação perante aquele Tribunal[50].
Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
4. Da edição, revisão e cancelamento da súmula vinculante
Com o intuito de regulamentar o Art. 103-A da C.F. incluído pela E.C. nº. 45 de 2004, foi promulgada a Lei 11.417 de 19 de Dezembro de 2006, que disciplinou a edição, revisão e cancelamento de súmula vinculante por parte do Egrégio STF e deu outras providências.
Saliente-se que a lei regulamentadora limita-se a estabelecer o quorum qualificado de apreciação pelo plenário, rol de legitimados ativos para propositura de enunciado com efeito vinculante da súmula do Pretório Excelso, possibilidade de manifestação de terceiros, modelação de efeitos matérias e temporais do respectivo verbete, a possibilidade de reclamação em face da inobservância da súmula vinculante bem como a aplicação subsidiária do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
A apreciação de proposta de edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante é de competência do órgão pleno do Supremo Tribunal Federal, o qual irá deliberar pelo quorum qualificado de 2/3 (dois terços) de seus membros.
Formulada a proposta ex officio ou por parte de um dos legitimados ativos, esta será distribuída a um relator que, em homenagem ao disposto no art. 103, §1º, da CRFB, e em obediência ao art. 2º, §2º, da lei regulamentadora, irá proceder à oitiva do Procurador-Geral da República, tão-somente, nas proposições não formuladas pelo mesmo, podendo, ainda, admitir, ou não, manifestação de terceiros.
Feito isto, o procedimento será submetido ao pleno do Pretório para deliberação. Uma vez apreciado o pedido no sentido de editar, rever ou cancelar enunciado de súmula com efeito vinculante, o Supremo Tribunal Federal terá prazo de 10 dias para publicar o respectivo verbete na imprensa oficial, a qual irá produzir efeitos imediatos, a partir da data de sua publicação, podendo, todavia, o Pretório Excelso modular seus efeitos temporais, restringindo, ainda, sua eficácia vinculante, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público.
Outrossim, há que ser ressaltado que a formulação de proposta de enunciado de súmula com efeito vinculante não autoriza a suspensão dos processos subjetivos que tenha como fundamento questão idêntica, não tendo o referido procedimento força de questão prejudicial.
Visto isso, passe-se à análise dos demais aspectos materiais e formais da referida lei.
4.1. Da natureza jurídica do procedimento
Trata-se de procedimento de natureza objetiva, uma vez que versará exclusivamente sobre a validade, eficácia e de normas em face do texto constitucional, de competência originária e exclusiva do STF.
Havendo a possibilidade de manifestação de terceiros não há que se falar em discussão sobre interesses pessoais, uma vez que o Pretório Excelso objetivará a fundamentação de seus julgados, exercida em sede de controle difuso de constitucionalidade ou no exercício de sua competência originária, nos termos estabelecidos no Art. 102 da C.F., a ser compendiada nos enunciados vinculantes que compõem sua súmula.
4.2. Dos requisitos para edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante
O instituto da súmula vinculante foi introduzido no direito pátrio consubstanciado em três princípios de direito, a saber, a segurança jurídica, a isonomia e a celeridade processual, além de salvaguardar e resgatar a credibilidade do Poder Judiciário perante a sociedade.
Nos termos do art. 2º, §1º, da lei regulamentadora da súmula vinculante, mister se faz a demonstração perante o plenário do Pretório Excelso de que a matéria é objeto de controvérsia entre os diversos órgãos do Poder Judiciário ou, ainda, entre estes e a Administração Pública, cuja divergência tem efeito danoso, potencial ou efetivo, para a segurança jurídica, devendo, ainda, traduzir-se em fator relevante de multiplicação de querelas judiciais que versem sobre o mesmo objeto.
4.3. Da legitimação ativa
Como vimos compete ao STF (de oficio) a edição, revisão e o cancelamento de súmula de efeito vinculante. Entretanto, essa edição, revisão ou cancelamento pode ser impetrada ao Pretório Excelso mediante provocação de um dos legitimados ativos para deflagrar o controle de constitucionalidade nos termos do Art. 103-A da C.F.. Além destes houve um acréscimo no rol de legitimados ativos por parte do legislador infraconstitucional.
Desta forma, os legitimados para propositura de edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante perante o pleno do Pretório Excelso são, prescritos taxativamente no art. 3º da lei regulamentadora,: o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da Câmara dos Deputados; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; o Defensor Público-Geral da União; partido político com representação no Congresso Nacional; confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional; a Mesa da Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; e os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados, Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.
Seguindo a linha jurisprudencial do Supremo Tribunal, para determinados legitimados deverá ser exigido, além da prévia demonstração de necessidade e utilidade na edição, revisão ou cancelamento do ato, como forma de preservação da segurança jurídica, da celeridade e da economia processual, demonstração de interesse objetivo na vinculação da interpretação normativa por parte da Suprema Corte com as atividades exercidas pelo respectivo legitimado.
Assim podemos classificar os legitimados em:
a) Legitimados Universais ou Neutros: aqueles que atuam no interesse geral da nação, não necessitam de demonstração de relação objetiva na fixação obrigatória do entendimento jurisprudencial do Supremo, deverão ater-se, tão somente, aos requisitos do Art. 2º, §1º, para o conhecimento do pedido, a saber, dano potencial ou efetivo à segurança jurídica ou à celeridade processual. São estes: Presidente, Mesa do Senado, Mesa da Câmara, Procurador-Geral, Conselho Federal da OAB, Defensor Público-Geral, partido com representação no Congresso.
b) Legitimados Especiais ou Sectários: aqueles que atuam na defesa específica de interesses de determinada categoria ou população. Para estes, além dos requisitos supracitados, há a necessidade de demonstrar relação de pertinência objetiva na fixação obrigatória do entendimento sumulado do Pretório Excelso. São estes: Confederação sindical, Mesas Legislativas de Assembléias Estaduais ou do Distrito Federal, Governadores de Estado ou do Distrito Federal e os Tribunais Superiores, Estaduais e especializados.
Inova, ainda, a lei regulamentadora, ao trazer a possibilidade de formulação de proposta por parte do Município, desde que seja efetuada incidentalmente ao curso de ação em que seja parte, além da comprovação de dano potencial ou efetivo à segurança jurídica e à celeridade processual, bem como da demonstração de pertinência objetiva.
4.4. Do instituto da Reclamação
A reclamação objetiva a preservação da competência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, bem como a garantia da autoridade de suas decisões[51].
No que diz respeito ao aspecto de preservação da competência do Pretório Excelso, esta se desdobra em originária e recursal, dividindo-se em recurso ordinário ou extraordinário, notadamente em face do art. 102 da Constituição Federal de 1988.
Existe divergência na doutrina a respeito da natureza jurídica da reclamação, entendemos por bem concordar com Marcelo Dantas para quem
“[…] a reclamação é uma ação de conhecimento, pois a espécie de tutela que se busca nela é a cognitiva, além do que a matéria da reclamação será submetida à tutela exauriente, uma vez que a decisão de mérito poderá fazer coisa julgada formal e material[52].”
O texto, ao prescrever a competência do Pretório Excelso, localiza a reclamação dentre os processos de competência originária, deixando clara a natureza de ação e, por via de conseqüência, revelando-se desnecessária a existência de um processo em andamento como pressuposto de sua interposição.
Nestes moldes pode-se afirmar que a reclamação é um instituto cujo alcance e extensão guarda relação de paridade com as decisões proferidas por via dos instrumentos que viabilizam o controle da constitucionalidade por força do efeito vinculante do qual essas são dotadas. Por evidente, a reclamação, enquanto instrumento processual constitucional vocacionado a salvaguardar as decisões do STF, deve se ater ao âmbito das decisões proferidas.
Notadamente a relação entre o efeito vinculante e a figura da reclamação reforçam o perfil da Corte como Guardiã da Constituição e dá nova dimensão ao próprio exercício da jurisdição constitucional, na medida em que permite que esta fulmine decisões emanadas de instancias inferiores ou, até mesmo, atos de autoridades administrativas.
Conclusão
Tem-se reconhecido cada vez mais a importância da uniformização da jurisprudência no ordenamento jurídico pátrio, mormente quando se discute alternativas para que se efetue o almejado desembaraço do Poder Judiciário. Sob esse prisma podemos considerar a tendência, a qual atualmente se apresenta como realidade já posta nos anais jurisprudenciais, de atribuição de eficácia vinculante aos precedentes jurisprudenciais que adveio da promulgação da Emenda Constitucional nº. 45 de 2004, instituindo a súmula vinculante, a ser emitida pelo Supremo Tribunal Federal, e do regimento de diversos tribunais que têm vetado a seus membros a adoção de teses que contrariem posicionamento dos tribunais superiores.
Independente de posição doutrinária acerca da constitucionalidade do instrumento, a uniformização da jurisprudência representa, dentro de si mesma, tema de fundamental importância, independente da força cogente que seus precedentes exerçam. Como é cediço que a coercibilidade da norma encontra-se justamente na sua efetiva aplicação pelo Poder Judiciário, a uniformização reforça a segurança no próprio ordenamento jurídico, uma vez que, desde logo, a sociedade conhece o teor das normas consagradas pelas súmulas emitidas pelos nossos Órgãos Colegiados.
Por outro lado não se pode admitir que a jurisprudência seja uniformizada se em atropelo às garantias constitucionais do devido processo legal – princípios da Persuasão Racional do Juiz, Contraditório e Ampla Defesa, Acesso ao Judiciário, etc. – muito embora nosso ordenamento evite ao máximo a dissidência , inegável a possibilidade de ocorrência desta, como conseqüência natural do processo jurisdicional difuso e em contribuição ao ininterrupto desenvolvimento do direito.
Entretanto, parece que nosso Órgão de Instância Máxima tem agido com cautela ao que se refere à edição de súmulas de efeito vinculante, visto a escassa incidência encontrada atualmente em nossa jurisprudência.
Do ano de 2004 para cá, só se editaram três súmulas vinculantes as quais citamos:
“Súmula Vinculante Nº. 1.
Ofende a garantia constitucional do ato jurídico perfeito a decisão que, sem ponderar as circunstâncias do caso concreto, desconsidera a validez e eficácia de acordo constante de termo de adesão instituído pela lei complementar 110/2001.”
A súmula nº. 1 trata da validade de acordo para recebimento de recursos do FGTS e foi aprovada por unanimidade. Ela impede que a Caixa Econômica Federal seja obrigada judicialmente, a pagar correções relativas a planos econômicos sobre o FGTS nos casos em que o banco já tenha feito acordo prévio com o correntista.
“Súmula Vinculante Nº. 2.
É inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.”
A súmula nº. 2 declara a inconstitucionalidade de lei estadual ou distrital que dispõe sobre loterias e jogos de azar. Decisões reiteradas do Supremo determinam que é de competência privativa da União legislar sobre o tema. Apenas o Ministro Marco Aurélio votou contra o verbete, para ele a União não pode disciplinar um serviço prestado pela Unidade Federativa.
“Súmula Vinculante Nº. 3.
Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o Contraditório e a Ampla Defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo de que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”
A súmula nº. 3, por derradeiro, trata do direito de defesa em processo administrativo que tramita no Tribunal de Contas da União. Para o Min. Marco Aurélio, que mais uma vez votou contra, a decisão tem um alcance mais amplo que o necessário.
Saliente-se aqui, em detrimento da crítica contrária à súmula vinculante, que todas as súmulas editadas até o momento ressalvam as garantias constitucionais do devido processo legal e tratam de matéria administrativa, sempre tendo uma entidade pública, seja de direito público ou de direito privado, em um dos pólos da lide.
Muito embora inatacáveis os princípios do devido processo legal, ainda assim se faz necessário reconhecer a importância de institutos que se prestem à uniformização jurisprudencial, sob pena de enfrentarmos consideráveis prejuízos no entendimento do direito e nas próprias relações sociais tuteladas.
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Rodrigo Paladino Pinheiro
