Reseña de Derecho Comparado Sobre Legislación de Primer Empleo en América Latina

Ignacio Javier Uresandi[i]

 

  1. INTRODUCCIÓN

La juventud en América Latina enfrenta serias dificultades para acceder al mercado de trabajo, que se traducen en elevados índices de desempleo e informalidad. Según estudios de la OIT que comenzaron hace más de una década[ii], se trata de una problemática compleja y multicausal, que se agrava aún más por la sostenida crisis económica que afecta a la región, y cuya terminación es difícil de predecir.

De acuerdo a estos mismos análisis, el acceso a primeros empleos de calidad resulta especialmente trascendente para una exitosa trayectoria laboral de los jóvenes, al facilitar su formación y la adquisición de competencias que les otorguen mayor empleabilidad en el futuro.

De allí que el objeto de este breve trabajo de derecho comparado es identificar y desplegar las denominadas “Leyes de Primer Empleo” dictadas en la región, entendiendo por aquellas las normas de carácter general orientadas a promover o incentivar, mediante facilidades tributarias o de adecuación de la legislación laboral, el ingreso de jóvenes a un primer empleo registrado por tiempo indeterminado.

Se excluyen en consecuencia aquellas iniciativas de formación, capacitación, promoción de la terminalidad educativa o similar, que si bien también están orientadas a la empleabilidad juvenil desde un abordaje más amplio, tienen como principal objetivo la adquisición de competencias (objetivo de largo plazo) más que la obtención de un primer empleo asalariado o formal (objetivo inmediato).[iii]

 

  1. ARGENTINA

La República Argentina no posee ningún régimen laboral específico orientado a promover o facilitar la obtención de un primer empleo asalariado. El instrumento más próximo está dado por el contrato de aprendizaje, estipulado en el artículo 1° de la Ley N° 25.013[iv] como una modalidad contractual de índole laboral. Al decir de la GRISOLÍA, se trata de “…un contrato de trabajo que tiene en mira como prestación principal el aprendizaje de un arte u oficio y como prestación accesoria la realización de un servicio”, siendo además su antecedente los contratos “…de menores de hasta 18 años de los decs. 14.538/1944 y 6648/1945, el menor ayudante obrero (estudiante) en las escuelas fábricas (industrias)[v].

Es, en definitiva, un contrato de trabajo que en su naturaleza posee como objeto la formación teórico-práctica, y no la mera prestación de un servicio en favor del empleador.

Como notas principales del contrato de aprendizaje que lo acercan a un contrato de primer empleo se destacan: a) su naturaleza laboral, al ser registrado en el libro especial del artículo 52 de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT) y ante los entes tributarios y de seguridad social (SUSS) de la misma forma que los contratos por tiempo indeterminado (artículo 19 Ley N° 25.013); b) su prohibición para ser utilizado por cooperativas o empresas de servicios eventuales (suponiendo con ello vocación de continuidad para un mismo empleador); c) el requisito de celebración entre un empleador y un joven sin empleo de entre 16 y 28 años, lo que remite al rango etario de mayor incidencia en el desempleo juvenil y de mayor foco de las políticas de empleo; d) la prohibición de que se contrate como aprendices a quienes hayan tenido una relación previa con el mismo empleador; ni al mismo aprendiz agotado el plazo máximo del contrato, lo que refuerza la idea de que se apunta a una primera experiencia laboral en el aprendizaje de un oficio o profesión (de naturaleza industrial); y e) la sanción impuesta al empleador de conversión en un contrato por tiempo indeterminado ante al incumplimiento de sus obligaciones.

Además de ello, la jornada máxima de 40 horas semanales se aproxima a la jornada máxima de un contrato típico de la LCT (48 horas semanales), y si bien se estipula la duración del contrato de aprendizaje entre los extremos de 3 meses y 1 año -con preaviso de un mes o indemnización sustitutiva de medio mes[vi] y la extensión de un certificado a la finalización del contrato que acredite la experiencia o especialidad adquirida-, lo cierto es que las características detalladas precedentemente sugieren la vocación de continuidad del aprendiz para el mismo empleador, en la tarea o puesto de trabajo concreto sobre el que se formó.

En el plano económico, existe una norma que atiende de forma especial la situación de los jóvenes frente al mercado de trabajo, aunque no es de aplicación universal, sino que se restringe a los beneficiarios del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. Este es un programa ministerial de formación en oficios, entrenamiento para el trabajo y apoyo para la finalización de los estudios, en el marco del cual los beneficiarios cobran una “asignación estímulo” económica (no remunerativa), respecto de la cual mediante el Decreto N° 304/17 (“Empalme”) se dispuso la posibilidad de que los empleadores privados la descuenten –por hasta dos años- del salario neto que les corresponde al ser incorporados como empleados bajo la LCT. Ello, siempre y cuando el empleador mantenga o incremente en al menos un empleado la dotación de personal existente al 31/12/2016.

Fuera de ello, en términos generales, para la población joven aplica también la herramienta impositiva vigente de promoción o facilitación del empleo registrado -reducción del 50% y del 25% de las contribuciones a los subsistemas estatales de seguridad social durante el primer y segundo año respectivamente de una nueva relación laboral o regularización de una preexistente[vii]-, que no distingue por rango etario ni por inexistencia de empleo formal previo como condición de aplicación.

 

III. BRASIL

Desde el año 2000 rige en Brasil la “Lei do Aprendiz Nº 10.079”, orientada a regular los contratos de aprendizaje en oficios, aunque también incorpora un subsidio por hasta dos años a los aportes patronales del “Fondo de Garantía de Tiempo de Servicio” (FGTS)[viii]. Es decir, a diferencia del régimen argentino, se trata de una norma de carácter mixto, que combina la modalidad laboral con el incentivo monetario al empleador.

El contrato de aprendizaje apunta a menores de 14 a 18 años que se encuentren matriculados en cursos profesionales (arts. 408 y 428), y la contratación de aprendices es obligatoria para los empleadores en determinada cuota que establece la ley (art. 429). Su duración máxima es de 2 años (art. 428). Nótese asimismo, que siendo los 16 años la edad mínima de empleo, se establece el contrato de aprendizaje a partir de los 14 como única excepción (art. 403).

Luego, en el año 2003 se sanciona el “Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego Lei Nº 10.748” (PNPE), que viene a complementar la herramienta anterior a partir de la búsqueda concreta de creación de puestos de trabajo para la inserción de trabajadores de 16 a 24 años sin experiencia laboral previa, con ingresos familiares per cápita de hasta medio salario mínimo, que se encuentren finalizando la enseñanza básica o media, y que no sean beneficiarios de otros Programas –incluido el contrato de aprendizaje- (arts. 1 y 2).

El PNPE se orientó exclusivamente a relaciones por tiempo indeterminado (aunque se permite la contratación a tiempo parcial), y posee asimismo la condicionalidad al empleador de mantener o aumentar la dotación total para la percepción de la subvención económica que se estipula por cada empleo creado (arts. 5 y 6).

No obstante, el PNPE fue derogado a partir de la sanción de la “Lei N° 11.692 Programa Nacional de Inclusión de Jóvenes” (Projovem) del año 2008, que modificó la aproximación del primer empleo juvenil a políticas puramente formativas, con enfoque en la inclusión social[ix]. Mientras que el PNPE supeditaba la asistencia estatal a empleos creados (contrato de primer empleo en sentido estricto), el Projovem prescinde de este requisito.

Así: a) modificó el ámbito de aplicación subjetivo a jóvenes de 15 a 29 años de edad (art. 2); y b) estructuró subsidios a la escolaridad para la culminación de la enseñanza fundamental y formación profesional (Projovem Urbano y Projovem Campo específicamente para jóvenes insertos en agricultura familiar), y subsidios a la calificación profesional para la inserción laboral (Projovem Trabajador).

Este último programa –Projovem Trabajador-, apunta a jóvenes en situación de desempleo que pertenezcan a  grupos familiares con renta mensual per cápita de hasta un salario mínimo (art. 17).

 

  1. URUGUAY

En 2013 se dictó la “Ley de Empleo Juvenil” N° 19.133 que regula “instrumentos tendientes a generar oportunidades para el acceso al mundo del trabajo en relación de dependencia, así como la realización de prácticas laborales en el marco de programas educativos y de formación y la promoción de emprendimientos juveniles autónomos” (art. 1°).

Entre sus construcciones, se cuentan tres formatos de primer empleo: a) el contrato de primera experiencia laboral privada (art. 12) que aplica a jóvenes de entre 15 y 24 años que no hayan tenido experiencia formal de trabajo por un período mayor de 90 días corridos. Se estipula además que los plazos máximos y mínimos de contratación bajo esta modalidad son de 6 meses a 1 año, sin que pueda contratarse el mismo joven más de una vez. Tras ello b), las contrataciones de práctica laboral para egresados en instituciones privadas (arts. 13 a 15), para ser celebradas entre empleadores y jóvenes de hasta 29 años con formación previa (en áreas técnicas, comerciales, agrarias o de servicios), por igual período de 6 meses a 1 año, y con el objeto de la prestación de servicios vinculado a su área de formación.

En ambos casos, parte del salario del trabajador se encuentra subsidiado por el Estado durante la vigencia del contrato (25% en caso de primera experiencia laboral y 35% en caso de práctica para egresados, conforme art. 10, incisos b y c), debiéndose además otorgar cobertura de seguridad social (art. 8).

En tercer lugar, se agregan los contratos de primera experiencia laboral en el Estado y en personas no estatales (arts. 21 y ss.) a partir de lo cual se obliga a dichas entidades a cubrir el 50% de sus contrataciones anuales de becarios con personas jóvenes, de las cuales se destina un porcentaje obligatorio a mujeres, afrodescendientes, discapacitados y transexuales.

Finalmente, y con original enfoque, se agregan subsidios especiales a empleadores que reduzcan la jornada laboral diaria a aquellos trabajadores que se encuentren finalizando estudios en cualquier nivel de enseñanza (art. 25), y asimismo a aquellos empleadores que otorguen hasta 8 días adicionales de licencia por estudios al mismo grupo de trabajadores (art. 26).

 

  1. PARAGUAY

La Ley N° 4.951 “Ley de Inserción al Empleo Juvenil” fue adoptada el 20/06/2013[x]. Está orientada a fomentar la formación, capacitación e inserción al empleo formal por medio de diferentes modalidades y crear las condiciones propicias para disminuir las inequidades existentes que afectan a hombres y mujeres jóvenes en relación con sus posibilidades de acceso y permanencia en el mercado laboral (art. 1°).

Establece para ello cinco modalidades (art. 3°), a saber: la capacitación laboral, la práctica laboral, la beca de trabajo, el contrato de primer empleo formal y el contrato de aprendizaje. Se desprende de ello que se trata de una legislación integral, que abarca tanto estrategias puramente formativas (capacitaciones y prácticas) como vinculadas a la promoción del empleo.

Dentro de este último enfoque, los beneficios de la beca de trabajo, el contrato de primer empleo formal y el contrato de aprendizaje se encuentran orientadas a las franjas más vulnerables de la población (art. 5°: discapacitados, mujeres, jóvenes con hijos a cargo del hogar y servicio doméstico), y a su vez limitados en la proporción contratable por el empleador privado en el 20% de la dotación y a razón de un contratado por cada 20 trabajadores (art. 7°).

En particular, la modalidad de primer empleo formal está regulada específicamente en los artículos 44 a 54 de la ley, encontrándose circunscripta a trabajadores “jóvenes de dieciocho años hasta veintinueve años de edad, que no registren en su historial laboral aportes formales continuos por el plazo de 1 (un) año o más” (art. 44) a quienes se les abonará un subsidio del 35% del salario mínimo que deberán percibir, por un plazo de entre 8 y 12 meses, y en contratos de duración mayor a 8 meses (arts. 48 y 53). Además de ello, la legislación prevé la obligación de otorgar cobertura médica, cotización previsional y maternidad (art. 23), siendo a cargo del Estado el otorgamiento por sí o por privados del servicio de guardería a los jóvenes con hijos menores de 10 años que se incorporen bajo esta modalidad (art. 22).

De forma similar la legislación Argentina y Brasileña, se establece también un contrato de aprendizaje “por el cual un aprendiz se obliga a prestar servicio a un empleador, a cambio de que éste le enseñe por métodos prácticos, por sí o por otro, una profesión u oficio.” (art. 55), el que tendrá una duración de entre 6 y 12 meses máximo (art. 60), concluyendo sin obligación indemnizatoria (art. 14). Rige para la vigencia del contrato de aprendizaje idéntico subsidio del 35% del salario mínimo (art. 61).

 

  1. CHILE

La legislación chilena es amplia en cuanto a beneficios e incentivos fiscales para el trabajo juvenil. Estos comprenden tanto subsidios previsionales como salariales para empleadores y trabajadores, siendo el esquema actual el modelado con los subsidios a la contratación y cotización de jóvenes implementado por la Ley Nº 20.255 en 2008, y el “Subsidio al Empleo Joven” de la Ley N° 20.338 en 2009.

La primera es una norma amplia de reforma previsional, que en su Título III trata de las “Normas sobre Equidad de Género y Afiliados Jóvenes”. Cabe recordar, en este punto, que el sistema previsional de Chile es de capitalización pura, y se encuentra íntegramente gerenciado por privados (las Administradoras de Fondos de Pensión o “AFP”).

Por esta Ley N° 20.255 se aplican ingresos fiscales por el término de dos años para incentivar económicamente a los empleadores a contratar trabajadores jóvenes (art. 82). Se estipula que el empleador tendrá derecho a un subsidio estatal mensual, por los trabajadores que  tengan entre 18 años y 35 años de edad, el que será  equivalente al cincuenta por ciento de la cotización previsional calculada sobre un ingreso mínimo, respecto de cada trabajador que tengan  contratado cuya remuneración sea igual o inferior a 1,5 veces el ingreso mínimo mensual (salario mínimo).

A su vez, simultáneamente, los trabajadores jóvenes que se encuentren en la situación  descripta, y por igual periodo, recibirán mensualmente un subsidio estatal del mismo  monto, que se integrará directamente en su cuenta de capitalización individual. Se trata de un subsidio a la cotización previsional (beneficio de retiro) del trabajador.

Un año más tarde, la Ley N° 20.338 amplía nuevamente la cobertura de raíz fiscal mediante la creación de “un subsidio al empleo de los trabajadores dependientes regidos por el Código del Trabajo y a los trabajadores independientes, el que será de cargo fiscal. El subsidio al empleo beneficiará a dichos trabajadores y a los empleadores…” (art. 1°). En el caso de los empleadores, tendrán derecho al beneficio respecto de sus dependientes de entre 18 y 25 años de edad, que integre un grupo familiar perteneciente al 40% más pobre de la población del país, y que no supere topes máximos de remuneración bruta. Los trabajadores (dependientes o autónomos), por su parte, tendrán derecho al subsidio en la medida que cumplan los requisitos de edad y se encuentren dentro del mismo porcentual de pobreza.

En todos los casos, vale aclarar, el subsidio es de pago directo a los empleadores y trabajadores en función de las remuneraciones brutas mensuales o anuales, según los casos (arts. 3 y 4). Asimismo, la percepción simultánea de este subsidio con aquel de la Ley N° 20.255 está vedada en cabeza del empleador, que debe optar por uno u otro (art. 9).

 

VII. CONCLUSIONES

En primer lugar, puede apuntarse que Paraguay y Uruguay sancionaron leyes de empleo juvenil después de un extenso período de debate político. Ambos países establecieron nuevas reglas para la inserción laboral de trabajadores jóvenes en junio y septiembre de 2013, respectivamente, y de características de diseño similares: la promoción del primer empleo juvenil se ancla sobre subsidios al salario del trabajador con claros criterios de cobertura social (población vulnerable y diversidad) e implementación de beneficios sociales originales y específicos (guardería estatal, subsidio a las licencias por examen).

Argentina y Brasil comparten rasgos similares entre sí, habida cuenta del anclaje histórico en los contratos de aprendizaje con finalidad formativa en oficios. Asimismo, de la misma manera avanzaron a la par en la ampliación de la modalidad contractual a la promoción estricta del primer empleo, a partir de subsidios otorgados al empleador –lo que los acerca además a los casos anteriores-: mientras que Brasil lo hizo con la sanción de una ley de primer empleo (PNPE), Argentina utilizó los programas de capacitación preexistentes transformándolos en subsidios al salario de primeros empleos formales (“Empalme”).

Aunque la orientación de Brasil se modificó a partir de la implementación del programa Projovem en 2008, a partir del cual se desplazó el subsidio al empleador con anclaje en empleos creados para centrarse en la asistencia directa a jóvenes desempleados con finalidades educativas (y con ello de inserción laboral), los enfoques de los dos grandes Estados latinoamericanos siguen siendo afines, e inclusive, nada impide que eventualmente se anude el Projovem a un empleo asalariado tal como se hizo en Argentina.

Chile es quizás el caso más singular. Pone mayor énfasis en el plano fiscal por sobre el laboral, a partir de la implementación de diversos subsidios e incentivos de pago directo y en el sistema de retiro. Como notas particulares que sobresalen del sistema, se observan la inclusión de los trabajadores autónomos en la percepción de los beneficios (único en la región), y la extensión de los beneficios de pago directo a los empleadores, en lugar de las reducciones tributarias.

En síntesis, se observa en la región un enfoque en trazos generales similar en lo que a legislación de primer empleo se refiere: predomina una tendencia hacia los subsidios al salario del trabajador en cabeza del empleador, sujeto a condicionalidades vinculadas a la vulnerabilidad social de los trabajadores y su grupo familiar primario.

 

[i] Dr. Ignacio Javier Uresandi. Abogado (UBA cum laude). Profesor adjunto Derecho del Trabajo y Seguridad Social (UADE). Magíster en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales (UNTREF). Autor de publicaciones académicas sobre la especialidad.

[ii] ¿Qué sabemos sobre los Programas y Políticas de Primer Empleo y América Latina? OIT, Oficina Regional para América Latina y el Caribe (2005).

[iii] Para un análisis global: ¿Qué sabemos…? (OIT), Ob. Cit; “Escaneo de políticas y meta-análisis: Juventud y Políticas de Empleo en América Latina” Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS), UNLP (2013). En Argentina, por ejemplo: Becas PROGRESAR, Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.

[iv] Promulgada parcialmente 22/09/1998 y modificado según Ley N° 26.390 (BO 25/06/2008).

[v] GRISOLÍA, Julio Armando “Manual de Derecho Laboral”,  Ed. AbeledoPerrot (2016), pág. 300.

[vi] Lo que resulta una incongruencia, conforme señalan con criterio Emilio ROMUALDI y Analía SUÁREZ, ya que resulta más económico al empleador no preavisar. En “Contratos educativos”, MJ-DOC-6223-AR del 11/04/2013, pág. 6

[vii] Artículo 16 y cctes. de la Ley N° 26.476 “Régimen de regularización impositiva, promoción y protección del empleo registrado, exteriorización y repatriación de capitales” promulgada 22/12/2008.

[viii] Conforme Lei. 10.097 modificatoria del artículo 15 de la Lei N° 8.036, el aporte patronal del 8% sobre la remuneración bruta de cada trabajador al Fondo de Garantía de Tiempo de Servicio se reduce al 2% para los trabajadores bajo contrato de aprendizaje. El FGTS es un fondo de cese laboral por despido, administrado por el Gobierno Federal.

[ix] TEIXEIRA NUNES JUNIOR Amandino “Projovem trabalhador e Jóvenes con Más y Mejor Trabajo Análise comparativa dos programas brasileiro e argentino”, Revista de Informação Legislativa, ano 49, n° 196 (Brasilia, 2012). El autor señala la similitud con los programas formativos argentinos, particularmente el Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. Pág. 8 “Observando-se conjuntamente os objetivos e o público-alvo dos programas brasileiro e argentino, percebe-se a semelhança de propósitos, em que se destaca a questão da responsabilidade do Estado e da sociedade na formulação e implementação de políticas públicas, com vistas à preparação e estímulo à inserção de jovens a partir dos 18 anos no mercado de trabalho e sua escolarização, com a consequente diminuição da pobreza e da exclusão social desses jovens. Os critérios para participação em ambos os programas são nitidamente de incluso social, uma vez que beneficiam jovens de baixa renda, de menor escolaridade e em situação de desemprego.”

[x] Según Decreto núm. 4345, de 2 de noviembre de 2015, que reglamenta la Ley núm. 4951/2013, “De Inserción al Empleo Juvenil”

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