A repercussão da iniciativa de segurança contra a proliferação de armas de destruição em massa no Direito Internacional Marítimo

Resumo: O presente artigo busca propor reflexão sobre a Iniciativa de Segurança Contra a Proliferação (PSI), criada em 2003, pelo governo Americano. Essa medida objetiva atacar de forma incisiva os meios de proliferação de armas químicas, biológicas, nucleares, suas formas de lançamento e materiais de uso dual. Para tal, propõe não somente a execução de ações através da via diplomática, mas também o uso da força militar, possibilitando a inspeção de embarcações, mesmo em águas internacionais. As propostas da PSI certamente demandam uma série de mudanças na legislação internacional, já que um dos tratados mais afetados por essa iniciativa é o da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que regula a utilização dos territórios marítimos, área correspondente há mais de 70% da superfície da Terra. A execução da PSI fere vários de seus artigos, cabendo avaliar se a legislação internacional deve se adequar a essas novas demandas por segurança internacional, ou se a PSI pode coexistir com os atuais moldes do Direito Internacional.

Palavras-chave: Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar. Iniciativa de Segurança contra a Proliferação. Armas de Destruição em Massa.  Legalidade. Interdição de Embarcações em alto mar.

Abstract: This article seeks to provide a reflection on the Proliferation Security Initiative (PSI), established in 2003, by the U.S. government. This measure aims to severely attacking the means of proliferation of chemical, biological and nuclear weapons, their means of delivery and dual-use materials. To this end, the PSI proposes not only the use of diplomatic means, but also the use of military force, enabling the inspection of vessels, even in international waters. The proposals of the PSI certainly require a lot of changes in international law, since one of the most affected treaties is the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), which governs the use of the maritime territories, concerning area of more than 70% of the Earth's surface. The implementation of PSI disrespects several of its articles, making it necessary to assess whether international law should adapt to these new demands for international security, or whether the PSI can coexist with the current frameworks of international law.

Keywords: United Nations Convention on Law of the Sea. The Proliferation Security Initiative. Weapons of Mass Destruction. Legality. Interdiction of vessels at high seas.

Riassunto: Questo articolo cerca di fornire una riflessione sull’iniziativa della sicurezza contro la proliferazione (PSI) istituito nel 2003 dal governo degli Stati Uniti, con l'obiettivo di attaccare rigidamente mezzi di proliferazione di armi chimiche, biologiche, nucleari, dei relativi vettori e dei materiali di uso duale. A tal fine, si propone non solo l'uso di mezzi diplomatici, ma anche l'uso della forza militare, permettendo l'ispezione delle navi, anche in acque internazionali. Le proposte del PSI, certamente richiedono una moltitudine di cambiamenti nel diritto internazionale, dal momento che uno dei trattati più colpiti dalla Initiative è la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, che disciplina l'utilizzo dei territori marittimi, una zona corrispondente per più di 70% della superficie terrestre. L'implementazione della PSI, ferisce molti dei suoi articoli, stabilendo valutare se il diritto internazionale deve adattarsi a queste nuove esigenze per la sicurezza internazionale, oppure se la PSI può coesistere con gli attuali modelli del diritto internazionale.

Parole chiavi: Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del maré. Iniziativa della sicurezza contro la proliferazione. Armi di distruzione di massa. Legittimità. Interdizione delle navi in mare.

Sumário: Apresentação. 1. A Iniciativa de Segurança contra a Proliferação (PSI). 2. Sobre a interpretação jurídica de insuficiência de fundamentação para os Estados participantes e não participantes. 3. A supremacia política Norte-Americana. 4. Os conflitos da PSI frente à Convenção da ONU sobre o Direito do Mar. 5. O posicionamento brasileiro. 6. Considerações finais. 7. Referências.

Apresentação.

A Iniciativa de Segurança Contra a Proliferação (doravante citada como: PSI) é um acordo informal lançado em 2003, pelos Estados Unidos, com o intuito de impedir, através de interdições marítimas e aéreas, que movimentos terroristas ou que determinados Estados possam adquirir a posse de armas de destruição em massa (doravante citadas como: ADM). Essa iniciativa de cooperação inclui, atualmente, mais de noventa países além dos Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia.

Mesmo sendo a PSI considerada uma ação efetiva para tratar o desafio da proliferação de ADM, gera um conjunto de problemas no âmbito das relações internacionais. O embate diplomático no que concerne a sua legalidade, principalmente ao analisá-la à luz da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (de agora em diante citada como: UNCLOS), tem gerado antagônicas discussões e permanece uma questão sem solução satisfatória. A ausência de países de grande peso político, como: China, Brasil, Índia e Indonésia; evidencia a preocupação dessas nações com a carência de legalidade da PSI.

De qualquer forma, independentemente de haver ou não respaldo no Direito Internacional, os mais de noventa países participantes têm levado a cabo seu objetivo comum: que nações não possuidoras de ADM não tenham acesso à tecnologia e aos materiais necessários para a produção desses armamentos. 

A PSI, numa certa medida, tem se demonstrado eficaz no combate à proliferação dessas armas, uma vez que foram realizadas com sucesso dezenas de operações. No entanto, a sua inadequação aos princípios do Direito Internacional é inegável. Entende-se, de forma consensual, que o fim buscado pela PSI é necessário à paz, todavia, os meios utilizados na execução dos seus objetivos ferem o Direito Internacional. A extensão da aplicação dessa iniciativa a territórios historicamente internacionais, como o alto mar, tornou-se um dos pontos mais controvertidos sobre a sua compatibilidade com as normas internacionais.

Sob o regime imposto por essa nova iniciativa, as embarcações suspeitas de transportarem ADM ou materiais correlatos podem ser visitadas até mesmo em territórios marítimos internacionais. Sendo que, não são somente os participantes da PSI que estão sujeitos às medidas de inspeção e interdição da Iniciativa; as embarcações de todos os estados podem ser inspecionadas se houver suspeita de transporte desse tipo de armamentos, uma vez que as inspeções podem ocorrer nos mares territoriais, nas zonas contíguas e zonas econômicas exclusivas de qualquer estado sem a existência prévia de tratados bilaterais regulando a matéria.

O posicionamento do Brasil sobre a questão é de relevância para a aceitação internacional da PSI. O governo brasileiro tem-se demonstrado contrário à essa iniciativa, contudo, esse posicionamento não pode ser confundido com tolerância do Brasil à questão da proliferação de armas. A possibilidade da aquisição de armamentos nucleares por outros países teria efeito desastroso à diplomacia brasileira, que viria seu poder internacional de nação, até certa medida, influente nas questões de segurança internacional, diluído entre novas potências possuidoras de armamentos nucleares.

Sendo assim, é de grande interesse nacional que existam meios eficazes de se coibir a proliferação de ADM. Por isso, talvez o Brasil não esteja buscando somente um procedimento de contraproliferação mais eficiente ou menos conflitante com o direito internacional. Na verdade, o conjunto de medidas tomadas pelo governo brasileiro visa a melhor adequação ao interesse nacional, que tem se focado dentre outros temas, numa maior participação política em fóruns multilaterais nas questões de segurança internacional.

1. A Iniciativa de Segurança contra a Proliferação (PSI).

No âmbito Internacional, para além do Tratado de Não-Proliferação Nuclear  (doravante citado como: TNP), há uma série de outras iniciativas referentes à não proliferação em vigor, disciplinando a questão do desarmamento, do controle de armas e da não proliferação de armas de destruição em massa.[1] Essa grande preocupação com a matéria é plenamente justificável. Existem, ainda na atualidade, numerosos arsenais de armas nucleares, que são conservados pelas nações detentoras da tecnologia.

O risco catastrófico da sua proliferação para outras nações faz com que sejam criados mecanismos tanto no âmbito bilateral como no multilateral, para que se impeça tal acontecimento. Além disso, existe também o risco do possível acesso à tecnologia por agentes não-estatais, representados principalmente pelos grupos terroristas.

A Convenção Internacional para Supressão de Atos de Terrorismo Nuclear, conta com 28 artigos e foi adotada na 59ª. Sessão Assembléia Geral da ONU, em 13/4/2005, segundo José Cretella Neto (2008, p. 362) essa Convenção é uma medida considerada peça-chave no combate aos atos terroristas que visam a obter armas de destruição em massa.

É nesse contexto internacional, que a PSI se apresenta como o resultado concreto de um importante instrumento coercitivo de segurança no cenário internacional.

A PSI é considerada um acordo informal por não ter atendido aos critérios de celebração de acordos internacionais à luz do que estabelece o Direito Internacional. A sua criação formalizou-se em cinco reuniões, que estabeleceram os principais fundamentos de funcionamento dessa iniciativa. A primeira reunião da PSI ocorreu em Madri em junho de 2003, tendo como países participantes neste cenário: Alemanha, Austrália, Espanha, Estados Unidos, França, Itália, Japão, Países Baixos, Polônia, Portugal e Reino Unido, que são consideradas as nações centrais e fundadoras da Iniciativa. Nesse momento, através da Declaração de Madri, é sustentado que a proliferação de armas de destruição em massa é a principal ameaça à segurança internacional. (DECLARAÇÃO FINAL DA REUNIÃO DOS PARTICIPANTES DA PSI, 2003).

Os interesses do governo americano em cria a PSI justificam-se, pois ela se caracteriza como instrumento fundamental da política desse estado no combate ao tráfico de ADM e materiais sensíveis para Estados e pessoas, principalmente quanto à proliferação desses armamentos a grupos terroristas.

Os métodos de ação empreendidos pelos membros da PSI, desde 2003, têm sido o binômio de inteligência e de realização de operações conjuntas em interdições marítimas em qualquer aérea considerada suspeita pelas informações da inteligência. (U.S. DEPARTAMENT OF STATE, 2012). Deste modo, quando se tem a informação de que alguma embarcação possa estar transportando ADM procede-se a interdição, independentemente de onde se encontre o navio.

O documento que regula essas interdições é a Declaração de Princípios da Interdição, que é o principal documento regulador das ações que os países participantes podem tomar para executar a interdição de embarcações. Porém, vale lembrar que mesmo havendo a Declaração da Interdição, a PSI carece de fundamentação jurídica adequada no âmbito internacional, visto que instituída somente em pronunciamentos dos chefes do executivo.

O campo de atuação da PSI é o da contraproliferação, diferindo muito de outros métodos de tratamento de armas de destruição em massa, como as medidas de desarmamento, controle de armas e não proliferação, que operam no campo da diplomacia, de forma menos coercitiva. No caso da PSI, ela pode ser entendida como uma política de contraproliferação, com método executivo mais agressivo e com o objetivo de aumentar a prevenção contra ADM, combater o terrorismo e inviabilizar a tecnologia aos Estados que não a possuem.

Outra grande contenda da PSI quando comparada aos tratados anteriores, como o TNP, é que ela atua principalmente na esfera bilateral, o que, segundo os Estados Unidos, possibilita que as ações de contraproliferação e interdição operem de forma flexível e rápida, sem depender de um longo processo decisório multilateral. (NETO, 2011, p. 236).

Até o presente momento, este modelo foi testado apenas no âmbito marítimo, embora pudesse ser reforçado para outros setores. A PSI vem de certo modo tratada por alguns autores[2] como sendo um dos pilares do futuro da segurança internacional. Já na visão do governo americano, a PSI se faz necessária, pois é um importante meio no combate de desmantelar mercados negros, detectar e interceptar materiais em trânsito de ADM e utilizar instrumentos financeiros para interromper esse comércio perigoso. É uma abordagem inovadora e pró-ativa, para evitar a proliferação que se baseia em ações voluntárias por parte dos Estados que sejam respeitadores das respectivas autoridades judiciais e com o direito internacional.

Da declaração encontrada no site do Departamento de Estado norte americano, fica evidenciado que a PSI é um ponto crucial na política externa americana. É valorizada politicamente por ser considerada uma das principais medidas do governo americano na sua estratégia de segurança nacional. (U.S. DEPARTAMENT OF STATE, 2012).

2. Sobre a interpretação jurídica de insuficiência de fundamentação para os Estados participantes e não participantes.

Um dos obstáculos de maior relevo à legalidade da PSI é a falta de documentos oficiais que regularizem as suas atividades. Além da Declaração dos Princípios de Interdição e dos acordos de embarque, a PSI não tem carta ou outro documento que a fundamente; não é organização nem é governada por um tratado.

Essa iniciativa é designada pelo Departamento de Estado Americano como uma “atividade”. Os participantes demonstram pouca preocupação com reuniões plenárias e não há intenção de alterar esse quadro. Não existe conselho no qual um dos participantes possa vetar alguma interdição. Não há nem mesmo necessidade de haver unanimidade na aprovação de um alvo. (ETZIONI, 2009).

Não surpreendem as dificuldades enfrentadas pela PSI para se constituir legalmente no âmbito internacional, conforme bem descreve Shulman.[3] Entretanto, os participantes da PSI defendem a fundamentação da Iniciativa, principalmente, baseados na declaração presidencial do Conselho de Segurança da ONU de 1992, mas por outro viés, os efeitos legais desse tipo de declaração são limitados, já que não é adotada como resolução pela Organização das Nações Unidas. O fato de a PSI estar alinhada com as declarações do G-8 e com a União Europeia não confere autoridade à PSI, pois os efeitos dessas declarações somente teriam consequências entre os membros do Grupo dos Oito e da União Europeia. (AHLSTRÖM, 2005).

Necessário fazer a abordagem da Resolução nº 1540 do Conselho de Segurança da ONU – outro documento que tem sido utilizado, infrutiferamente, para fundamentar legalmente a PSI. Após sete meses de negociações, esta Resolução foi adotada por consenso, com o intuito de implementar reforços na legislação nacional de todos os Estados, visando realizar medidas de cooperação para prevenir o tráfico de armas nucleares, químicas ou biológicas, seus meios de lançamento, e materiais relacionados. Porém, não houve disposição expressa sobre a legalidade das atividades da PSI, ampliando os problemas sobre a sua fundamentação jurídica, seguindo o entendimento de Shulman.[4]

No início, nem a lista de países participantes da Iniciativa era divulgada pelo governo americano. Talvez, visando maior aceitação e apoio internacional, os responsáveis pela PSI têm procurado a publicidade dos participantes, que agora estão relacionados no site do departamento de estado americano e somam mais de noventa países. Ao se questionar o porquê da fundamentação jurídica para a PSI, poderíamos concluir que os participantes buscam a adequação ao sistema de leis, o que beneficiaria os proponentes de uma nova ordem reguladora da paz e da segurança internacional.[5]

Os participantes da PSI reconhecem que para buscar a paz e a segurança, suas ações de interdição devem ser compatíveis aos preceitos do direito internacional, uma vez que não se pode buscar a paz desrespeitando as mais basilares normas internacionais, ainda mais quando se lança mão de ações envolvendo operações militares.

A este respeito bem descreve Ibrahim Neto ao afirmar que […] o direito é a melhor proteção para os países que não dispõem de recursos de poder que desejariam, mas é visto como um fator limitador para as grandes potências mundiais.[6]

Denota-se conforme afirmado por Neto, que o Direito Internacional, muitas vezes, não passa de instrumento jurídico utilizado pelas grandes potências para atender aos seus interesses. Partindo-se da constatação de que a criação de normas internacionais deriva dessas nações, e de que as grandes potências mundiais têm criado meios de conformar o Direito Internacional à PSI, percebe-se o grande interesse dos países de grande poder internacional em possuir o monopólio sobre a criação de normas vinculativas internacionais que reflitam as suas necessidades.

Deste modo, sugere Neto, que a PSI poderia ter tomado a forma de uma Convenção Internacional, como a UNCLOS, e a métrica de sua fundamentação estaria expressa no número de Estados que a assinassem e ratificassem. Poderia, ainda, ter sido objeto de uma decisão do Conselho de Segurança, que tem caráter obrigatório para todos os membros da ONU. Nada disso foi possível politicamente, e a PSI foi promovida por "meios criativos", ou seja, sem respeitar os procedimentos exigidos pelo direito internacional, trâmite favorável aos interesses das potências por traz da PSI.[7]

Permanece manifesta que a legalização da Iniciativa ainda carece de fundamentação, principalmente quanto à questão de legitimidade política. Seus participantes têm buscado meios de legalizá-la, principalmente através dos acordos bilaterais de interdição, os chamados boarding agreements. No entanto, não se pode dizer que esses métodos efetivamente legalizaram a Iniciativa.

3. A supremacia política Norte-Americana.

O que se depreende no desenvolver da PSI é um chamamento de competências na sua execução para os Estados Unidos. Os EUA é a única nação que realiza acordos bilaterais com outras nações regulamentando a interdição de embarcações em alto mar, dessa forma, ele é o único Estado autorizado a atuar no alto mar. Na afirmação de Etzioni (2009), “em um mundo sem governo central, a PSI assegura um poder de polícia rudimentar.” Esses acordos bilaterais, a princípio, não ferem o direito internacional, entretanto, coloca ainda mais em dúvida a legalidade da iniciativa.

Alguns fatores são comuns aos acordos bilaterais realizados no âmbito da PSI. Primeiramente, deve ser salientado que a negociação sempre ocorre entre os Estados Unidos e algum outro Estado, uma vez que os norte-americanos são os únicos que têm lançado mão das negociações bilaterais para tratar da questão de interdição de embarcações. O grande alvo dos acordos celebrados por Washington têm sido os Estados de bandeiras de conveniência, que são os que lucram com a concessão da sua nacionalidade para embarcações que, em tese, deveriam ser de nacionalidade de outros países. (RICHARDSON, 2006).

Nesses acordos, fica estipulado que se uma embarcação, registrada nos Estados Unidos ou em estado parceiro, for suspeita de transportar carga que a PSI “considere de proliferação”, cada um dos Estados poderá solicitar ao outro a entrada, busca e até a apreensão da embarcação e sua tripulação, independente do local onde ela se encontre.

O primeiro acordo registrado com essas características ocorreu em fevereiro de 2004, quando os EUA e a Libéria anunciaram que haviam entrado em comum acordo sobre a questão de inspeção de embarcações em águas internacionais, quando houvesse suspeita de transporte de armas de destruição em massa, sistemas de lançamento ou materiais correlatos. Em maio do mesmo ano, foi a vez do Panamá assinar acordo similar com os Estados Unidos. Três meses depois, a República das Ilhas Marshall também o fez. Em agosto de 2005, outros três Estados assinaram acordos com o mesmo teor – Chipre, Croácia e Belize. (RICHARDSON, 2006).

Do ponto de vista econômico, poder-se-ia pensar erroneamente que esses acordos não teriam grande relevância no cenário internacional, uma vez que os Estados envolvidos nos acordos bilaterais com os Estados Unidos são de pouca proeminência política e econômica. Porém, o Panamá e a Libéria são, respectivamente, a primeira e a segunda nação em número de registros de embarcações. Chipre encontra-se na sexta posição e as Ilhas Marshall na sétima. Isso significa que, juntamente com as embarcações registradas pelos membros principais da PSI, a iniciativa alcança mais de 60% da frota comercial mundial, as quais estão sujeitas as ações de interdição e procura pelos Estados Unidos ou pelos membros da PSI, inclusive em alto mar. (RICHARDSON, 2006).

Os Estados Unidos podem solicitar, para essas nações, o direito de vistoriar embarcação que venha a considerar suspeita quando trafegando em águas internacionais. Para tal, basta requerer autorização ao estado de nacionalidade da embarcação, sendo que, se não houver resposta dentro do prazo máximo de quatro horas, poderão agir sem o consentimento expresso do estado em questão.

4. Os conflitos da PSI frente à Convenção da ONU sobre o Direito do Mar.

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de Montego Bay, Jamaica, em 1982 (UNCLOS) é avaliada até o presente momento como um dos mais expressivos avanços em matéria de direito marítimo. É nessa convenção que se estabelecem com precisão, por exemplo, os espaços marítimos, a saber: Águas Interiores, Mar Territorial, Zona Contígua, Zona Econômica Exclusiva (ZEE), Plataforma Continental e Alto-Mar, além de determinar as regras de exploração dos fundos marítimos.

As atuações da PSI nos diferentes territórios marítimos devem ser avaliadas separadamente. Nas águas interiores, as ações de interdição propostas pela PSI são compatíveis com o Direito Internacional. Segundo o Direito do Mar, o estado costeiro pode tomar todas as medidas cabíveis contra embarcações que desrespeitaram sua lei interna, salvo nos casos de embarcações estatais, que possuam imunidade diplomática. Sendo assim, qualquer nação litorânea possui a faculdade, com relação a todas as demais embarcações, de realizar atividades de busca e de interdição nas suas águas interiores, inclusive no caso de suspeita de embarcação transportar ADM.

A interdição no mar territorial – faixa de águas costeiras que alcança 12 milhas náuticas a partir do litoral de um Estado – de embarcação suspeita de transportar ADM gera vários conflitos com a Convenção da ONU sobre o Direito do Mar. No mar territorial, o estado costeiro é soberano, excetuado o direito concedido às demais nações de passagem inocente. Porém, mesmo sendo o estado soberano, caberia a cada nação participante da PSI que reforçasse sua legislação interna para caracterizar o transporte de ADM e seus materiais correlatos como atentatórios à paz. Dessa forma, poderia ficar descaracterizada a passagem inocente, cabendo inspeção e possível interdição da embarcação.

No entanto, uma leitura atenta ao artigo 19 da UNCLOS, juntamente com seu artigo 23, indica que a passagem pelo mar territorial de um estado de embarcação transportando ADM, não é suficiente para descaracterizar o direito de passagem inocente. Conforme assevera AHLSTRÖM (2005): “O simples fato de  que um navio está transportando mercadorias perigosas não deve, por si só, ser visto como uma circunstância que tornaria a passagem não-inocente.”

Já na zona contígua, que se estende das doze às vinte e quatro milhas marítimas, o estado costeiro não é totalmente soberano. A jurisdição competente para esse território será a mesma aplicada ao alto mar. Na zona contígua, o Estado tem seu direito restrito ao exercício do controle necessário para punir violações às suas leis aduaneiras, migratórias, sanitárias e outras disposições aplicáveis no mar territorial, podendo ainda explorar as riquezas naturais dessa área. Assim, a atuação do Estado neste território é extremamente limitada.

Como estabelece o artigo 33 da UNCLOS, só há duas possibilidades de se tomar medidas de fiscalização: a) para evitar as infrações às leis e regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigração ou sanitários no seu território ou no seu mar territorial; b) para reprimir as infrações às leis e regulamentos no seu território ou no seu mar territorial. Dessa forma, a aplicação da PSI nesse território não é compatível com a UNCLOS.

No caso da zona econômica exclusiva, a jurisdição aplicada é similar à jurisdição do alto mar. Esse território caracteriza-se como adjacente à zona contígua, com extensão de até duzentas milhas náuticas, estando regulamentado pelos artigos 55 a 60 da UNCLOS. Nessa região, o estado costeiro tem somente direito sobre os recursos naturais e será aplicado o princípio de liberdade de navegação, não se aplicando o princípio da passagem inocente. Por isso, os direitos do estado costeiro nesse território marítimo são extremamente restritos e a competência jurisdicional nessa área também não se coaduna com o combate e a interdição de embarcações, por estarem transportando ADM e materiais correlatos. Para tal, deveria haver legislação internacional específica possibilitando esse tipo de interdição.

De acordo com artigo 86 da UNCLOS, é considerado alto mar “todas as partes do mar não incluídas na zona econômica exclusiva, no mar territorial ou nas águas interiores de um estado, nem nas águas arquipelágicas de um estado arquipélago.” Assim, conclui-se que esse território é definido por exclusão, constituindo-se de todas as águas que não se enquadrem como qualquer outro tipo de território marítimo.  Segundo NETO (2011), “A Convenção da ONU sobre Direito do Mar deixa muito claro que a jurisdição aplicável a navio situado em alto mar é a da bandeira que a embarcação arvora.” Dessa forma, a embarcação, quando em alto mar, está sob a jurisdição exclusiva do estado cuja bandeira hasteia, por isso. “A regra geral é que só o estado de bandeira poderá exercer competência legislativa e de execução em navios que arvoram a sua bandeira”. (CHURCHILL e LOWE apud AHLSTRÖM, 2005).

A Convenção determina que o alto mar deva ser utilizado para fins pacíficos e cada Estado se obrigue a levar em conta os interesses dos demais. A todos é imposto que colaborem para a preservação da vida marinha, reprimam o tráfico de escravos, a pirataria e a emissão de ondas de rádio não autorizadas (REZEK, 2008). As únicas possibilidades, segundo o art. 110 da UNCLOS, nas quais se permite visitas a embarcações em alto mar, são: quando haja a suspeita de atos de pirataria, tráfico de drogas, tráfico de escravos ou a transmissões de ondas de rádio não autorizadas a bordo.

Observa-se, neste sentido, que a UNCLOS enumera de forma extensiva as possibilidades de visita a embarcações em alto mar, não deixando espaço para outros tipos de abordagem. Em momento algum é autorizado que uma embarcação possa ser visitada caso haja suspeita de estar transportando ADM ou materiais correlatos. Avaliada sob essa perspectiva, a ilegalidade da PSI frente à Convenção de Direito do Mar torna-se evidente.

5 O posicionamento brasileiro.

O Brasil tem defendido a incompatibilidade da PSI com o Direito Internacional, esse, talvez, sendo um dos motivos que até o momento impediram o Brasil de se tornar um de seus participantes.[8]

Um dos principais pontos debatido pelas autoridades brasileiras refere-se às fontes nas quais a PSI se sustenta. Como já se buscou demonstrar anteriormente, o único documento que regulamenta a sua existência é a Declaração dos Princípios de Interdição, que não passa de um instrumento político, sem valor jurídico. Ainda na afirmação de Neto, “outros textos de base invocados pela PSI são as Declarações do G-8 e a Estratégia Europeia contra a Proliferação, de 2003. O principal deles é a Declaração Presidencial emitida pela sessão de Cúpula do Conselho de Segurança da ONU, em 1992” (NETO, 2009). Contudo, nenhum deles possui eficácia erga omnes no Direito Internacional.

Na negociação de tratados, a tradição brasileira, que envolve compromissos sobre o desarmamento, não-proliferação e cooperação para usos pacíficos da energia nuclear, tem sido a via multilateral. A negociação da PSI, ao contrário, conforma um modelo bilateral, sobre o qual o Brasil não teria poder de veto, uma vez que existe enorme diferença de poderes entre os países membros na implementação das medidas de interdição. O poder de decisão está largamente centralizado nos EUA sendo pouco dividido entre os demais países participantes.[9]

Nota-se então, que a não adesão brasileira à Iniciativa de Segurança contra a Proliferação, ocorre devido à incompatibilidade dos seus métodos com os meios de negociação diplomática brasileira. Como afirma Neto, o Brasil prima pela solução de controvérsias através da negociação; a utilização da força somente é aceita em casos excepcionais.

Além disso, o Brasil sempre demonstrou preocupação com o assunto do uso pacífico da energia atômica. A questão da produção de energia nuclear tem se demonstrado de grande relevância desde a década de 30, quando começaram as pesquisas brasileiras na área. Já naquela época, o Brasil sofreu retaliações das grandes potências por investir nesse segmento tecnológico. Por isso, na década de 70, procurou um caminho autônomo, não atrelado aos interesses das grandes potências.

Nas Américas temos dois instrumentos convencionais vigentes para o combate ao terrorismo que podem envolver medidas contra a proliferação de armas: a Convenção da Organização dos Estados Americanos (OEA) para Prevenir e Punir Atos de Terrorismo de 2/2/1971, concluída em Washington, D.C., que foi promulgada no Brasil pelo Decreto n. 3.018/99 e a Convenção Interamericana contra o Terrorismo, de 3/6/2002, adotada em Bridgetown, que foi promulgada pelo Decreto n. 5.639/05. No entanto, as duas Convenções não tratam diretamente do assunto relacionado à PSI. A falta de menção direta à questão de interdição de embarcações no caso de suspeita de transporte de ADM pode ser um argumento para o Brasil opor-se a sua consecução de forma coerente.

6. Considerações finais.

De uma análise sintética, verifica-se no quadro atual internacional que a Iniciativa de Segurança contra a Proliferação é uma medida crucial em um mundo no qual a proliferação de armas, principalmente as nucleares, têm se espalhado rapidamente. Ela solicita a atuação de todos os Estados que têm a capacidade e a vontade de combater a proliferação, através da cooperação de inteligência e da realização de operações conjuntas. Seu objetivo maior é alcançar o status de norma universal, da mesma forma que foi a proibição de tráfico de escravos e de pirataria, ambas que já tiveram êxitos há alguns séculos atrás, mas que, por muito tempo, essas duas práticas danosas foram legitimadas, possuindo inclusive respaldo no Direito e no Costume, depois, devido às novas conjunturas políticas foram banidas.

Atualmente, verifica-se o temor de ataques terroristas e de que Estados desenvolvam armas de destruição em massa, portanto, exigiram-se mudanças e o direito internacional contemporâneo adequou-se às novas reivindicações. Porém, tornar completamente ilegal o transporte marítimo de armas de destruição em massa representa um desafio ainda maior.

O texto da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar impõe uma série de limitações à soberania dos Estados costeiros sobre os seus territórios marítimos, o que dificulta muito as operações da PSI. Nestes locais, a jurisdição estatal é limitada e somente nos casos elencados pela Convenção, poderá um Estado intervir em embarcação que não arvore sua bandeira. Habitualmente, o transporte de ADM e seus materiais correlatos não se caracterizam como casos em que o Estado tem direito a exercer sua jurisdição sob embarcação de nacionalidade diversa da sua, fato que tem inviabilizado a adequação da PSI às normas internacionais.

Mesmo que mais de 90 dos 193 membros da ONU estejam apoiando a PSI, o grupo de contraproliferação carece de credibilidade, fundamentação e legalidade no cenário internacional. O objetivo da PSI, visando a ter alcance global, está ainda distante de encontrar respaldo no Direito Internacional. A Iniciativa deve buscar o apoio de países como: China, Brasil e Índia, presenças que a fortaleceriam. Da mesma forma, a adequação da Iniciativa à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar se faz vital.

A carência legislativa em matéria de transporte de armas de destruição em massa pode ser considerada por muitos como uma falha da UNCLOS, levando em consideração que as regras defendidas pela Convenção são normas consuetudinárias forjadas a centenas de anos, como o direito de passagem inocente, a jurisdição da bandeira, e a liberdade de navegação no alto mar. É evidente que essas regras existem, pois são de grande interesse à comunidade internacional. Elas têm o objetivo de facilitar o comércio entre nações, evitar conflitos de jurisdição e também de promover a utilização pacífica dos oceanos.

Os participantes da PSI tentaram legitimar as suas ações através de medidas paliativas, como as resoluções do Conselho de Segurança, as Declarações Presidenciais do G8, a Declaração dos Princípios da Interdição, dentre outras. Porém, para adquirir legitimidade perante o Direito Internacional, o processo deve ser mais inclusivo, lançando mão, assim, da via multilateral. A legitimidade da PSI está diretamente ligada a importantes alterações que deveriam ser feitas na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Não cabe a alguns poucos estados tomar tais decisões bilateralmente.

A busca das grandes potências em adequar o Direito Internacional à PSI, tem gerado resultados, uma vez que a Iniciativa está completando dez anos de existência, na verdade, sem grandes questionamentos sobre a sua legalidade. Tem-se a impressão de que o princípio secular da Liberdade dos Mares, defendido por Grotius, está se tornando ultrapassado e obsoleto. O grande problema é que a PSI está sendo entendida apenas como um importante passo no combate da proliferação de armas de destruição em massa, fato que a conjuntura política restritiva à ADM é valorizada. Mas não é só isso, a PSI representa, também, uma drástica alteração na forma e na amplitude da utilização dos territórios marítimos e de forma irrestrita vistoriando navios e, sendo assim, modificações como estas não podem passar despercebidas pelos grandes centros de estudo do direito internacional marítimo.

 

Referências bibliográficas.
ACCIOLY, Hildebrando e Geraldo Eulálio do Nascimento e Silva. Manual de Direito Internacional Público. São Paulo: Saraiva, 2012.
AHLSTRÖM, Christer. Non-Proliferation, Arms Control, Disarmament, 2004. Disponível em: <http://www.sipri.org/yearbook/2005/18>.
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Notas:
[1] Dentre eles, podemos citar a Convenção sobre a Proibição de Armas Químicas (CPAQ), o Tratado de Não Proliferação de Armas Biológicas (CPAB), o Tratado sobre a Proibição Completa de Testes Nucleares (CTBT), entre outros.

[2] Na visão de Shulman, […] A iniciativa é ao mesmo tempo ousada e oportuna. Constitui um dos mais importantes desenvolvimentos recentes na área de paz e segurança internacionais e também pode adicionar mudanças drásticas na área de direito internacional público. Em particular, pode alterar radicalmente o quadro jurídico transnacional para o uso da força pelos Estados. Com o ganho de aceitação, a força pode se tornar uma ferramenta mais comum para garantir a conformidade com os ditames da segurança internacional. Ao borrar as linhas entre a guerra e a paz, a PSI permite o uso da força para fazer avançar os objetivos de segurança, sem desencadear a rubrica da guerra.

[3] Mudanças mais significativas nas normas internacionais sempre têm apresentado obstáculos; típico da natureza de sistemas complexos. Exemplos históricos não faltam. Por exemplo, o consenso foi lento na proibição da pirataria, do tráfico de escravos e, eventualmente, do genocídio. Mais recentemente, a comunidade internacional tem sido hesitante em proibir a pirataria na aviação e outros atos de terrorismo SHULMAN, Mark R. Op. Cit.

[4] Conforme o autor, […] pelo motivo de a iniciativa carecer de um escritório central, um secretariado internacional, um manual operacional, regras de engajamento, e autorização do Congresso Nacional, continua a ser um pouco envolta em mistério. In SHULMAN, Mark R. Op. Cit.

[5] Neste sentido Shulman […] as leis não são pactos mortos, e as conseqüências de que ADM caiam em mãos de uma organização terrorista são insondáveis. Além disso, mesmo a tendência das regras internacionais dos juristas reconhece que uma violação da lei não é necessariamente deplorável e pode até ser uma coisa boa. A resposta, claro, é que ao trazer a lei de acordo com a política, continua-se a apoiar o sistema de leis – uma lei que geralmente beneficia aqueles que procuram manter a paz e a segurança. In SHULMAN, Mark R. Op. Cit.

[6] Faz-se necessário citar trecho da entrevista que realizamos via e-mail, no dia 31 de maio de 2012, com o diplomata Conselheiro, Ibrahim Abdul Hak Neto: O que deve ser modificado: a PSI, ou o arcabouço jurídico sobre segurança internacional? “Não creio que há hierarquia clara, pela qual o Direito Internacional possa pretender prevalecer sobre manifestações de poder político e militar, como é o caso da PSI. No mundo da diplomacia, ambos interagem, inclusive de maneira conflituosa. O Direito é a melhor proteção para os países que não dispõem dos recursos de poder que desejariam, mas é visto como um fator limitador para as grandes potências. Em todo caso, o Direito Internacional nasce, na maioria das vezes, por iniciativa das grandes potências – que buscam conformar um quadro jurídico conforme seus interesses. Veja o que ocorre em matéria de armas nucleares, por exemplo, em que o Direito prevê que as grandes potências poderão possuir armas nucleares, enquanto o resto do mundo estará sob a proibição de fazê-lo”. PERGHER, Heitor. A Iniciativa de Segurança contra a Proliferação (PSI) analisada frente à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982. Monografia (Graduação em Direito) – Centro de Ciências Jurídicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2012. p. 35.

[7] Dados da entrevista que realizamos com NETO via e-mail no dia 31 de maio de 2012, onde o autor apresenta as dificuldades que os países participantes têm enfrentado na legalização da Iniciativa. PERGHER, Heitor. Op. Cit. De acordo com o entendimento de Ibrahim Neto, em entrevista que realizamos com via e-mail, no dia 31 de maio de 2012: Qual a principal motivação do governo brasileiro para não aderir à Iniciativa? Há vários fatores, mas talvez o principal seja o fato de que o Brasil valoriza o instrumento da negociação diplomática para solução de controvérsias em matéria de proliferação. Apenas em casos extraordinários, em que estão claramente esgotadas as possibilidades da diplomacia, é que o Brasil admite o recurso a meios coercitivos. Na questão do Irã, por exemplo, o Brasil empenhou-se em encontrar acordo aceitável tanto para as potências nucleares quanto para o Irã e os demais países, inclusive nós mesmos, interessados em preservar o direito ao uso pacífico da energia nuclear. A PSI não dá tempo à diplomacia: ela simplesmente implementa um regime de coerção contra “países suspeitos”. PERGHER, Heitor. Op. Cit. p. 80.

[8] Não há dúvidas da importância de sua vinculação à Iniciativa, uma vez que, utilizando-se do posicionamento de Etzioni: […] se a PSI pretende se tornar um importante componente e protótipo de um novo conjunto de instituições internacionais, a lista dos países participantes deve ser expandida, especialmente para incluir países importantes como Brasil, China, Índia e Coréia do Sul.


Informações Sobre os Autores

Alaerte Antonio Martelli Contini

Doutor em Ciencia Politica pela Università di Pisa, Itália; Pós-doutor em Direito no Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal de Santa Catarina UFSC

Eduardo Antonio Temponi Lebre

Advogado. Graduado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (1990), Mestre em Direito das Relações Sociais (Direito do Trabalho) pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (1996), Doutor em Direito (Filosofia e Teoria do Direito) pela Universidade Federal de Santa Catarina (2002) e Especialista em Direito e Gestão de Empresas pela Universidade Federal de Santa Catarina (2004). Professor Adjunto 4 do Departamento de Direito da Universidade Federal de Santa Catarina-UFSC. Integra a Marinha Mercante – habilitação pelo DPC em 1999.

Heitor Pergher

Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (2012) e Mestrando em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Catarina


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