Avanços e impasses na gerência do fundo municipal para a infância e adolescência

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Resumo: O Fundo para a Infância e Adolescência – FIA foi previsto pelo Estatuto da Criança e do Adolescente  como instrumento de gestão democrática das políticas para a população infanto-juvenil. Sua gerência está vinculada ao Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente em cada esfera de governo. Destarte, este artigo tem como objetivo central propor um debate sobre a operacionalização do FIA municipal. Diante deste estudo assevera-se que as práticas em análise tem encontrado limites no que se refere à estruturação das fontes de receita, na definição dos critérios de partilha e na consolidação de um aporte significativo para a concretização da Política Municipal de Atendimento para a área. Contudo o Conselho também tem criado estratégias para o próprio fortalecimento e constituição de um interesse coletivo.


Palavras-Chave: Estado – Sociedade Civil – Conselhos de Política – Fundos Especiais.


Abstract: The Fund for Childhood and Adolescence – FIA has been provided by the Children and Adolescents as a tool for democratic management of policies for children and teenagers. Its management is linked to the Council for the Rights of Children and Adolescents in every sphere of government. Thus, this paper aims to propose a central debate about the operation of municipal FIA. Before this study asserts that the practices under review has found limits in relation to the structure of revenue sources, the definition of criteria for sharing and consolidating a significant contribution to the implementation of the Municipal Assistance Policy for the area. However the Council has also created their own strategies for strengthening and establishment of a collective interest.


Keywords: State – Civil Society – Policy Advice – special funds.


INTRODUÇÃO


No Brasil, foi com a Constituição Federal de 1988 que as políticas sociais passaram a contar com a participação da sociedade civil no processo de fiscalização e acompanhamento da aplicação e do uso dos recursos públicos. Assim, na área da criança e do adolescente, os Conselhos de Direitos tornaram-se, nas três esferas de governo, espaços importantes no processo de gestão das políticas e de deliberação dos Fundos Orçamentários.


Os FIAs se caracterizam como um dos elementos que constituem os recursos para a área, ou seja, enquanto aporte parcial de recursos para financiamento de ações especiais. Dessa forma deve ser incorporado ao ciclo orçamentário, contar com um percentual específico do tesouro na constituição de suas receitas e assim financiar ações capazes de impactar na concretização da Política de Atendimento a Criança e do Adolescente.


Neste sentido, foi realizada em 2008, uma pesquisa intitulada “Fundo Municipal para a Infância e Adolescência de Guarapuava: Uma análise dos critérios de partilha”, desenvolvida enquanto Trabalho de Conclusão de Curso na Universidade Estadual do Centro Oeste – UNICENTRO. De modo que as polêmicas em torno da deliberação do FIA foram reconstruídas com entrevistas semi-estruturadas, a partir da visão do presidente do COMDICA (P); conselheiro governamental (CG); conselheiro não-governamental (CNG); entidades (E 1 e 2) que atuam na área com recursos do FIA e sujeitos que atuam como docentes (D 1 e 2) na “Capacitação Permanente para Conselheiros de Direitos e Tutelares”, que trabalham com a questão de orçamento na área.


Alguns dados desta pesquisa se encontram sintetizados no decorrer do artigo com a análise pertinente e demonstram que ainda há um longo caminho a perseguir no que se refere ao financiamento das ações para a área.


A partir desta constatação passaremos à constituição do texto sobre conselhos de direitos, enquanto espaços de participação social positivado na constituinte de 1988, de forma a identificar os limites e possibilidades destas deliberações no contexto atual tendo como campo de análise o Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente de Guarapuava-PR.


Pretendemos ainda contribuir para alimentar o debate sobre o controle social na política para a infância e adolescência, analisando alguns dados e apontando perspectivas.


1. DA DEMOCRATIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO E DAS POLÍTICAS SOCIAIS À CONSTITUIÇÃO DOS CONSELHOS E FUNDOS ORÇAMENTÁRIOS


A dinâmica das relações sociais expressa em cada contexto social, econômico e político distinto concepções divergentes acerca do conceito e do papel do Estado[I]. Podendo este ora assumir características restritas, ora ampliadas. Entende-se por restrito aquele Estado que estaria voltado para o interesse de uma única classe. Por ampliado podemos entender o Estado que se abre a interesses de diferentes segmentos da sociedade civil.


De acordo com Fiúza (2005), o Brasil durante a colonização até a década de 1930 expressava o poder estatal centralizador, que sob o mando da elite, de forma restrita e autoritária, se voltou expressamente aos interesses externos. Relacionou-se com a população apenas nos momentos de legitimação do poder, de forma conservadora, clientelista e tutelada.


Em geral a história da infância no país materializa os aspectos discutidos por Fiúza, pois até 1970 as estratégias de atendimento objetivavam incorporar crianças e adolescentes ao trabalho, reforçando costumes e normas cristãs. “A política pública se fazia no interesse de proteger a honra privada (…) com um véu assistencialista/religioso, ao mesmo tempo facilitador do trabalho doméstico” (FALEIROS, 2001:2).


Assim, fundamentado em uma proposta punitiva e correcional[II], este modelo entendeu a situação da infância (pobre) como caso de polícia. Constituiu-se assim uma política de assistência e proteção a menores abandonados e delinqüentes.


Para Costa (2005) o formato de Estado “restrito” perdurou até “a mudança do regime militar para o democrático que deu espaço para a expressão dos anseios pela igualdade e exercício da cidadania” (COSTA, 2005:140).


De igual sorte, na área da criança e do adolescente o desenho da política de atendimento só passa a ser discutido com este viés, quando a questão da infância deixa de ser uma questão privada.


Nesse sentido, objetivando superar a condição de instrumento de dominação capitalista, até então cristalizado nas políticas públicas conservadoras, de controle, desmobilização e dependência da sociedade, a reorganização do Estado brasileiro representou a tentativa de instituir um novo pacto político entre Estado e sociedade. Muito embora carregado pelas condições herdadas do passado.


E num cenário de efervescência de mobilizações pelo fim da ditadura organizaram-se também ações de ativistas dos direitos da criança e do adolescente, dentre os quais juristas e movimentos sociais que reivindicavam o reconhecimento da criança e do adolescente enquanto sujeito de direito.


Estas mobilizações compunham parte da conjuntura de redefinição das relações entre Estado e Sociedade Civil, de forma que se levou à Assembléia Constituinte de 1986 uma proposta de defesa de uma nova concepção de infância que teve sua aclamação no artigo 227 da Constituição Federal de 1988.


Podemos dizer que a constituinte de 1988 traz para o universo jurídico a Doutrina da Proteção Integral, integrando os direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais, por meio de articulação da sociedade civil dentro e com o Estado (DIGIÁCOMO, 2008).


Com o projeto contido na constituinte redefiniram-se também as relações entre as esferas administrativas municipal, estadual e federal, preconizando diretrizes para a efetivação do comando único nas diferentes esferas do governo, à luz da participação da sociedade em Fóruns, Conferências, Conselhos e Comissões.


Portanto nos setores de política como assistência social, saúde e direitos da criança e do adolescente foram regulamentando legislações ordinárias que apontavam para a construção de uma nova sociabilidade no Brasil. No que se refere à área da criança e do adolescente foi promulgado em 13/07/1990 o ECA através da Lei 8.069/90.


Esta lei alterou significativamente as possibilidades de uma intervenção arbitrária do Estado na vida desse segmento e estabeleceu a implantação dos conselhos nos três âmbitos, bem como a criação dos FIAs.


Nesses termos, os conselhos na área surgem enquanto forma de exercício do direito de participação política e ainda carregam a prerrogativa de articular os diversos setores buscando a constituição de uma rede de proteção, de forma a garantir uma política consolidada para a área. Desta maneira, seu pleno funcionamento garantiria a ampliação e a vocalização das demandas populares, tornando-as públicas.


Destarte o formato de composição e papel desta instância confere centralidade ao produto da relação entre Estado e Sociedade Civil construída dentro do espaço do conselho. De modo que este processo ajuda a caracterizar a democracia nas sociedades contemporâneas.


Os conselhos de política, como da criança e do adolescente, para Tatagiba (2002), estão ligados às políticas públicas mais estruturadas e concretizadas em sistemas nacionais. E tem a autoridade para definir diretrizes de ação e proposição de políticas junto às esferas governamentais; aprovação de orçamentos públicos; definição de prioridades de investimento, bem como, a fiscalização da aplicação dos recursos e da execução das ações e serviços, tornando o processo de implementação das políticas sociais público.


No que se refere ao financiamento das ações para a criança e o adolescente, além do orçamento nas três instâncias, o artigo 88 do ECA prevê a criação dos Fundos Nacional, Estaduais e Municipais para a Infância e Adolescência. Estes fundos tem sua gerência definida nas resoluções específicas expedidas pelos conselhos em cada instância de governo e se constitui num Fundo Especial[III].


Segundo orientações do Conselho Estadual de Direitos da Criança e do Adolescente – CEDCA-PR (1999), o FIA foi regulamentado pela Lei Federal 8.981/95, e se caracteriza como recurso público oriundo de dotação orçamentária do executivo, doações de pessoas físicas ou jurídicas, que são sujeitas à dedução do Imposto de Renda[IV]; multas e penalidades administrativas (ECA art. 214); rentabilidade de aplicação no mercado financeiro, destinadas a implementar as políticas de atendimento à criança e ao adolescente.


Nesse sentido, uma vez que se trata de reserva financeira à disposição das políticas de atendimento a este segmento, o FIA não tem personalidade jurídica, e deve estar vinculado administrativamente a um órgão do Poder Público. E desta maneira, deve constar em sua lei de criação a qual secretaria deve vincular-se; contando com CNPJ, conta especial, contabilidade, orçamento, prestação de contas e quadro de funcionários do Estado.


Com o intuito de articular a instância propositiva da política com o orçamento, o ECA estabeleceu que a aplicação dos recursos dos FIAs sob a responsabilidade dos conselhos. Desta Forma, deverão estar definidos os critérios de utilização dos recursos do Fundo (art. 260 § 2.º do ECA) que, no âmbito do atendimento integral, referem-se à política de garantia de direitos e a de proteção especial.


Desta forma podemos dizer que a prioridade de direcionamento dos gastos, decidia no espaço do conselho, deve ser fundamentada no plano de ação[V], no plano de aplicação e na avaliação[VI] das atividades desenvolvidas na área. Vale lembrar que a qualidade da avaliação poderá expressar a capacidade política dos CMDCAS na transformação de projetos financiados pelo FIA em políticas sociais para a área.


Sendo assim, o recurso deve contemplar o financiamento de programas e projetos complementares[VII].


Segundo Cintra apud Maranhão (2003), há uma gradação na prioridade do destino[VIII] dos recursos para cada uma dessas atividades. Há um consenso de que, em primeiro lugar, estão os programas de proteção especial que devem ser financiados sempre. As pesquisas, os estudos, a capacitação e divulgação do Estatuto devem, eventualmente, ser financiados com esses recursos; e as políticas básicas, raramente. Em relação às políticas de assistência social, há divergências quanto ao grau de aceitação de seu financiamento.


Nesse contexto os Conselhos que definem os critérios de partilha dos recursos do FIA, e normatizam o processo de transferência e prestação de contas através de resoluções específicas e assinatura de convênio. Instaurando assim prazos para protocolo, análise e parecer dos projetos. Assim, em tese, a gestão de uma determinada política social, por meio de um fundo vinculado a um conselho de composição paritária, garante maior transparência e visibilidade na utilização dos recursos públicos, favorecendo o processo de democratização na área.


Considerando a importância da integração das ações e conseqüentemente do aporte para execução destas, os profissionais desta área alertam que o FIA é apenas uma espécie do gênero orçamentário, sendo essencial então que a infância e a adolescência sejam contempladas dentro do ciclo orçamentário[IX].


Isso pressupõe previsão e destinação orçamentária do tesouro municipal garantido no FIA, promovendo e ampliando as possibilidades dos Conselhos de Direitos financiarem ações especiais demandas pelo segmento. 


De modo geral a fonte de receita mais recorrente é a destinação de recursos por pessoas físicas e jurídicas que podem ter “deduzido do imposto de renda devido, na declaração do imposto sobre a renda, o total das doações feitas aos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente […] devidamente comprovadas” (CURY, 1992:767). A destinação de pessoas físicas ao FIA pode chegar a 6% enquanto as pessoas jurídicas podem destinar até 1%.


A inexistência de percentual do tesouro na composição das receitas do FIA e ausência de esclarecimento sobre as possibilidades dos projetos financiados com os recursos deste fundo serem ao longo do tempo incorporados à política e ao orçamento municipal versa sobre as potencialidades a serem exploradas pelos CMDCAS.


A partir da sistemática da destinação de imposto de renda, surgiu a prática das destinações casadas. Digiácomo (2008) explica que esta prática se refere às destinações efetuadas por pessoas físicas e/ou jurídicas ao FIA, mas que contemplam a identificação da entidade/instituição a ser beneficiada com o ato.


Assim, as destinações casadas se configuram num primeiro olhar em um recurso “carimbado”, tendo em vista que quem doar pode indicar a entidade que receberá o recurso.


E assim, com a adoção desta prática, os FIAs acabam tendo desvirtuada sua competência legal, uma vez que passam a servir unicamente aos interesses privados daqueles que fazem as doações e das entidades que as recebem, em detrimento da política municipal de atendimento à criança e ao adolescente, necessariamente definida pelos Conselhos de Direitos. 


Nesse contexto, embora as entidades através de esforços próprios e campanhas aumentem os valores arrecadados pelo FIA, uma vez alocado no Fundo, o recurso é público, e precisa ser submetido às mesmas regras que normatizam o repasse de recursos públicos em geral.


Cabe lembrar que não há impedimento à entidade que capitaneou recursos para desenvolver um programa de atendimento, desde que ele seja considerado pelo Conselho de Direitos prioritário, tendo em vista que o CMDCA deve deliberar na perspectiva de implantar e otimizar a rede de atendimento da criança e do adolescente no município.


Assim, o FIA tem por objetivo captar e aplicar recursos destinados às ações de atendimento à criança e ao adolescente, atendendo as demandas da área, dando prioridade no financiamento das ações que atendam o planejamento do setor. As entidades de atendimento cabe, então, organizar ações que respondam ao que prevê o ECA atendendo as necessidades do município.


Conjectura-se que no plano jurídico formal, o ECA garante em seus 267 artigos a gestão de uma política de atenção integral à infância e a adolescência. No entanto, os Conselhos Direitos vivenciam uma série de impasses no processo de democratização da gestão na área, o que impacta na qualidade dos serviços prestados e na efetivação dos dispositivos regulamentados.


A que se destacar que ao mesmo tempo em que promulgamos uma Constituição democrática e as legislações ordinárias no plano político restringimos a atuação do Estado na esfera social.


Assim para Soares (2001), este paradoxo fragilizou a gama de direitos sociais conquistado, principalmente com a minimização de aporte orçamentário para a área social. A combinação ajuste neoliberal, condições estruturais e conjuntura econômica repercutiram, para o Estado brasileiro, no adensamento das questões sociais.


De igual sorte, o projeto que contempla a inserção da Sociedade Civil dentro do Estado na condição de co-gestora passa a ser afrontado pela transferência de responsabilidades para a sociedade e pela intensificação de projetos que versam a minimização do Estado e a maximização da Sociedade Civil na condição de co-executora das políticas públicas.


Assevera-se que estas facetas, características do projeto neoliberal infere diretamente no empoderamento dos espaços participativos e na condição de participação de uma sociedade. Já que, nestes moldes a esfera pública esvaziada de conteúdo ético e consciência política. 


Assim sendo, nas sociedades capitalistas modernas, ainda que os interesses tenham em última instância a conotação de interesses de classe, eles se tornaram mais complexos, envolvendo outras demandas que inexistiam no século XIX. Os segmentos da sociedade passaram a reivindicar direitos em setores como: negros, indígenas, mulheres, ambientalistas, idosos, crianças e adolescentes.


2. A EXPERIÊNCIA DO CMDCA E O PROCESSO DE DELIBERAÇÃO DOS RECURSOS DO FIA EM GUARAPUAVA-PR


Segundo a lei municipal 259/1991[X], o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Guarapuava – COMDICA é um órgão normativo, consultivo, deliberativo e fiscalizador da política de atendimento e defesa dos direitos da Criança e do Adolescente. Está vinculado institucionalmente a Secretaria Municipal de Assistência Social.


No período em tela o COMDICA contava com um funcionário de apoio administrativo, que auxiliava todos os demais conselhos do município e ainda acumulava funções junto à secretaria. O que impossibilitava o acompanhamento e assessoria técnica necessária às atividades do conselho.


Quanto à dinâmica de funcionamento, o Regimento Interno[XI] do COMDICA, estabelece que as reuniões ordinárias devem ser realizadas periodicamente, toda primeira quarta feira do mês. Para o desenvolvimento das atividades, o COMDICA possui uma estrutura composta por Diretoria Executiva[XII], eleitos entre os membros do conselho. Conta, ainda, com comissões especiais, formadas por conselheiros titulares e suplentes.


Embora todas as gestões tenham autonomia para designar as comissões de acordo com a demanda de atividades, as alterações constantes na composição dessas comissões demonstram que as discussões sobre os temas recorrentes que o Conselho precisa deliberar nem sempre são possíveis de serem aprofundadas, afetando a consistência da deliberação. Da composição, a lei prevê que o COMDICA deve funcionar com 16 membros, sendo 8 representantes do poder público municipal[XIII] e 8 representantes da sociedade civil[XIV], e seus respectivos suplentes. O mandato dos conselheiros é bienal e é facultada uma recondução por igual período. Os representantes do Poder Público são indicados pelo Prefeito, já os representantes da sociedade civil devem ser escolhidos através de fórum próprio.


No entanto nem sempre existe a organização de assembléias para a escolha dos representantes da sociedade civil, em sua maioria as entidades que têm interesse se manifestam e não havendo outros interessados o COMDICA delibera favorável. Essa relação demonstra que os segmentos organizados da sociedade civil que atuam na área ainda não reconheceram o COMDICA como um espaço importante de participação.


Conforme relato de um entrevistado a ausência dos representantes governamentais é fato, o que aponta para o enfraquecendo a capacidade político-deliberativa dos conselhos de política. Na medida em que as pautas pressupõem posicionamento de determinada secretaria, a decisão é postergada devido não ter as informações necessárias.


Segundo a Lei n.°1644/07, o COMDICA deve atuar nas três fases da política: planejamento; implementação e avaliação/fiscalização. Contudo, ainda que conte com a participação da sociedade civil, não se deve negar a centralidade ou responsabilidade do Estado no processo de produção das políticas públicas na área, inclusive no que se refere à previsão orçamentária.


Na fase de implementação, o COMDICA deve ter atuação destacada, já que a lei lhe confere o poder de conceder registro as entidades e órgãos governamentais, aprovando (ou não) seus programas e projetos. Assim, ao lado da função deliberativa e fiscalizadora, a atuação do COMDICA expande-se na direção de uma ação normativa.


No que se refere aos recursos financeiros, a Lei n.°1644/07, artigo 15, dispõe sobre a criação e regulamentação do Fundo Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (FIA)[XV] e a Resolução 001/2008 estabelece critérios para transferência de recursos.


Este Fundo orçamentário está atualmente vinculado a três[XVI] servidores da Administração Pública Municipal que constitui a Junta Executiva.


O atendimento às prerrogativas legais no que tange a responsabilidade do Conselho perante o FIA, devem ser articuladas com as responsabilidades da Junta, de modo que exista diálogo constante. Mesmo tendo funções diferenciadas estas se complementam. Entretanto as práticas registradas em atas versam a inexistência dessa sistemática articulada.


Isto posto, as possibilidades de ver a criança e o adolescente dentro do orçamento tornam-se debilitadas, trazendo a lógica da deliberação para a ótica micro, que seria do fundo, com aporte irrisório frente às demandas.


Para a Docente entrevistada na pesquisa referenciada, as práticas do conselho nesse sentido, dependem do nível de apreensão e de como os conselheiros de direitos, tutelares e gestores se apropriam da discussão do FIA no ciclo orçamento, de modo a considerá-lo desde a primeira instância do PPA. Do contrário, os recursos do FIA só apareceram como uma unidade para manutenção de ações, um recurso ínfimo.


 A questão do Fundo ilustra o poder de interferência do executivo municipal frente às competências do COMDICA, pois nem sempre é interessante dividir seu poder com a sociedade civil. Igualmente, aponta que a mobilização da sociedade civil nem sempre consegue fazer valer as decisões do Conselho.


Esta problemática fica evidente na composição das receitas do FIA, pois desde sua regulamentação, movimenta recursos provindos de doações. E mesmo diante da importância da destinação da sociedade a que garantir a devida centralidade do Executivo Municipal na composição das fontes do FIA[XVII].


Considerando o período 2005-2008, através dos registros do conselho os valores movimentados foram:


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A que se destacar a sistemática criada a partir de 2005, através da distribuição de impressos, revela como este espaço vem construindo seu papel na publicização de suas decisões.


Segundo informações dos entrevistados, ao ter estabelecida uma resolução que normatiza as transferências de recursos para as entidades, a comissão do FIA faz análise anterior a reunião plenária observando questões metodológicas, contábeis e de prioridade. “os projetos em desacordo, são devolvidos e dentro do prazo, retornam para análise das alterações e parecer.” (CNG, 2008). Em tese, a partir do trabalho da comissão o conselho vai ter maiores condições de deliberar a respeito.


Apesar disso a avaliação a partir das prioridade é fragilizada:


 


Todo esse processo de deliberação vai considerar os seguintes critérios: “o projeto deve atender diretamente crianças e adolescentes e as prerrogativas do Plano Municipal. A entidade deve apresentar as documentações exigidas e estar com seu registro no conselho em dia.” (CNG, 2008).


Contudo:


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Destarte, devido à prática do “fundo casado” explicada na tabela acima, fica evidente a polêmica inerente ao processo. Uma vez que, no primeiro momento de deliberação, mesmo instituições com atuação nas políticas básicas são contempladas com recurso, o que na interpretação dos profissionais com reconhecida atuação na área, interessa ao órgão gestor, pois assim os serviços ofertados pela entidade terão continuidade e sem depender do aporte de recursos do município.


E ainda, as prioridades de investimentos não estão diretamente vinculadas às demandas para a área. O processo acaba por compor um “recurso carimbado” (D2, 2008).  Assim, a vinculação do recurso através do depósito que identifica à entidade beneficiária acaba por definir não apenas quem receberá, mas que tipo de ação será contemplada. Além de que as entidades que possuiu um círculo de relações sociais próximas a destinadores potenciais acabam por serem melhores beneficiadas pelo procedimento.


Nesse sentido assevera-se:


“Verbas que chegam ao fundo com destino determinado não obedecem à ordem de prioridades estabelecida pelo Conselho, e sim, à dinâmica de relacionamentos entre as organizações não-governamentais e os financiadores. Neste caso, o fundo exerce o papel exclusivo de repassador de verbas e local privilegiado para realização de doações uma vez que permite, através da lei de renúncia fiscal, que o doador deduza o valor doado de seu IR devido” (D2, 2008).


Entretanto, o favorecimento de algumas organizações em prejuízo de outras não é explícito nem regular, pois o efeito fiscalizador do Conselho municipal funciona, apenas opera fragilmente. Também é preciso dizer que nem todas as organizações da sociedade civil que participam do Conselho, ou que dele já participaram, desejam que este espaço se constitua como esfera pública não-estatal. Não obstante, muitos conselheiros ainda buscam manter autonomia e buscam posicionar-se de forma crítica.


 


Ainda sobre os procedimentos, após a deliberação, a Junta é informada para os trâmites necessários. O COMDICA agenda data para o repasse do recurso e celebração de termo de compromisso. Mas na maioria das gestões, inexiste diagnóstico e um Plano de Ação que direcione a decisão para as prioridades.


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Por outro lado, para a deliberação do rateio de 2008, como destaca a tabela 3, o Conselho reavaliou esta prática e estabeleceu que 10% dos recursos casados devem permanecer no fundo para compor o rateio, realizado na segunda etapa da deliberação dos recursos: “Como é difícil explicar para os membros da instituição que 10% precisa ficar no FIA, para atender as necessidades do município.” (E1, 2008).


De modo geral a deliberação dos recursos dentro do Conselho tende a ser discutida a partir dos interesses particulares em detrimentos dos interesses coletivos. A correlação de forças se estabelece, muitas vezes, devido a pouca informação a respeito do papel do conselho na gestão do FIA. Alguns segmentos acabam vendo sua participação no conselho apenas como espaço para garantir que os recursos cheguem até sua instituição.


Considerando estes elementos e a demanda de entidades não contempladas pela destinação casada, no segundo semestre, com a abertura do edital de rateio, os valores tendem a se fragmentar, impossibilitando ações de impacto no que se refere à totalidade da política. Embora algumas entidades recebam valor considerável de destinações casadas, ainda assim, as mesmas apresentam projetos para o segundo critério:


 


Entretanto, o estabelecimento de percentuais é possível vislumbrar uma hipótese capaz de ser considerada, porém, um conselho que pensa as diretrizes para a política a título de normativa interna desconsidera a essência do planejamento e a capacidade de inferência na Política Municipal.


“Pro rateio, o conselho tinha que priorizar ações que mais precisam, por que não precisava dividir os recursos em oito entidades, mas poderia ser que o conselho já definisse o que seria apoiado. Só que a gente não tem critérios, aí vem aquela enxurrada de projeto e tem que dar um pouquinho para cada um. Então, não atende uma necessidade, ele atende o individual da entidade.  O que você faz com 1.000,00 reais?  Fica tão fracionado, por isso eu acho que isso tinha que definir antes, se a gente conhece, e aí acho que é um erro nosso também, se a gente conhece melhor as instituições com as quais a gente se envolve, a gente tem mais capacidade de poder dizer nossa eu acho que lá precisa mais que aqui.” (E1, 2008).


Assim, o conselho precisa utilizar as mesmas diretrizes para a deliberação do recurso, mesmo que a transferência seja pensada em duas etapas. O que nos parece ser o grande desafio é a correlação de forças que existe neste processo, assim como a sobreposição dos interesses particulares em detrimento do interesse público.


Deste modo “as verbas captadas pelo FIA enquanto recursos públicos devem ser utilizadas de forma criteriosa, transparente e impessoal, não podendo se admitir o “favorecimento” de entidade(s) em detrimento de outras” (DIGIÁCOMO, 2008:3).


Frente à centralidade da destinação com dedução de Imposto de renda no FIA de Guarapuava, o Conselho de Direitos se voltou para o fortalecimento dessa prática através de campanhas. Assim, a responsabilidade de conseguir recursos junto ao empresariado e profissionais liberais com potencial de doação passou a ser protagonizada pelas entidades.


Considerando a importância do FIA para o aporte da política municipal para a área, o Conselho precisa refletir a transferência de recursos à luz das diretrizes do Plano de Ação, pensados através do diagnóstico municipal. Deixar esta responsabilidade nas mãos dos destinadores é desconsiderar o potencial do conselho em pensar a totalidade da política, bem como sua prerrogativa de controle social.


Pensar a execução dos recursos sob as demandas da política de atendimento a criança e o adolescente é essencial, mas como propor estratégias capazes de conciliar esta prerrogativa e a prática recorrente da “destinação casada”?


“Cabe então ao conselho regular os serviços, a qualidade e o acesso pra que ela tenha o serviço credenciado no conselho. Se o conselho usar de suas prerrogativas legais vai começar a ter um controle maior, qual é o acesso ao serviço e a qualidade do serviço a ser prestado? Nessa hora que o conselho vai ter um papel importante. Embora eu tenha a liberdade de fazer a doação pra quem quero, por outro lado qual é o papel do conselho? Fiscalizar as ações, fiscalizar os serviços. Essa empresa casou recurso aqui, mas eu (CMDCA) vou verificar a qualidade dos serviços, o acesso do usuário a um tipo de serviço, aí esta atribuição ele tem e ele pode fazer muito bem. O recurso entrou, mas agora nos vamos regrar qualidade e acesso, aí você pode receber, se você não conseguir mesmo que a empresa queira você não tem habilitação para receber, então é aí que você vai ter como fazer esta regulação desse recurso casado” (D2, 2008).


Para os docentes com atuação na área, todas as contribuições ofertadas ao fundo, têm que passar pelo crivo dos conselhos. O conselho é que é o órgão da sociedade com competência legal estabelecida para deliberar. Fora do conselho, da deliberação do conselho, qualquer critério é subterfúgio.


Nesse contexto, a análise das atas e deliberações do COMDICA, nos mostra que o Conselho tem se ocupado intensamente com tarefas e ações burocráticas, e de pouco impacto na melhoria do quadro deste segmento. Assim, este Conselho não tem conseguido fazer relação entre a elaboração de diagnóstico e políticas de impacto pra a população, a que destina sua existência.


Isto quer dizer que o Conselho acaba exercendo muito mais o papel burocrático-administrativo do que técnico-político, de definição de prioridades de ação e investimento. Esta situação pode ser entendida como desvio de sua missão institucional, considerando que sua atribuição é diagnosticar demandas e apresentar propostas de soluções para órgãos responsáveis pelo desenvolvimento das políticas setoriais.


Mesmo sem um diagnóstico oficial, em todas as gestões, aparem apontamentos sobre as demandas descobertas, contudo estas não foram priorizadas nos momentos de deliberação de recursos do FIA:


Seguida de uma avaliação dos entrevistados, a tabela 6 versa sobre a execução dos recursos do FIA.


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Para o conselheiro não-governamental entrevistado os recursos “não atendem as necessidades, talvez pela ausência de um planejamento destas ações, o que impossibilita previsão orçamentária. Por outro lado, as entidades que se habilitam não colocam estas prioridades como ações em seus projetos.”


Já para o conselheiro governamental destaca que “a partilha do FIA deve considerar toda a rede de atendimento, e não somente algumas entidades que representariam uma minoria do atendimento a criança e ao adolescente.”


Assim, o Presidente do COMDICA avalia que para o momento “deixa a desejar! Não está sendo eficaz esta atuação de acompanhar os resultados do recurso destinado. O que a gente percebe que cresceu a arrecadação do FIA, esperamos que supere o ano passado.”


Neste cenário conjectura-se que a elaboração de políticas públicas exige a existência de diagnósticos de demandas e ofertas, de indicadores sociais e necessita de assistência técnica para ser realizada. A função de conselheiro é uma função política e não técnica, assim a maioria dos conselheiros não está de fato preparado para esta tarefa. Não se deve interpretar este despreparo técnico como fator que desqualifique o Conselho como órgão elaborador de política. O que está em jogo é a estrutura administrativa e técnica do Conselho para que ele seja capaz de cumprir sua função política.


Nesse sentido, os conselhos vêm representando um momento importante de ampliação do Estado, na medida em que possibilitam a participação dos segmentos organizados da sociedade civil nos assuntos de natureza pública. Contudo, estes espaços ainda não são capazes de transformar os interesses particulares em interesses públicos. É necessário que haja maior apropriação destes espaços pelos atores sociais, favorecendo a discussão pública e a tomada de decisões mais éticas, preocupadas com o interesse da coletividade.


Considerações finais


A fragilidade do papel deliberativo do Conselho reside na dupla combinação dos fatores apontados por Tatagiba (2002), que dizem respeito à adoção por parte do governo municipal de estratégias que mantém o caráter deliberativo apenas no plano formal e à frágil mobilização da sociedade civil, preocupada muitas vezes com a disputa de recursos em detrimento da política.


O cenário apresentado alimenta a discussão sobre a responsabilidade do Conselho perante o orçamento para a área, estando ele no Fundo ou não. Em muitas situações, o COMDICA transformou-se, devido à frágil relação estabelecida entre Estado e sociedade civil, em instância burocrática da máquina estatal, atendendo interesses privados e particulares.


Desta forma, o descumprimento de leis que regulamentam as normas de gestão e operacionalização do FIA de Guarapuava implica que a gestão fique muitas vezes à mercê das forças políticas que atuam nesse campo. Pode-se dizer que as “destinações casadas” impedem a possibilidade de protagonismo do Conselho de Direitos, que acaba por transferir para a iniciativa privada a prerrogativa da decisão sobre as ações públicas prioritárias no município.


Entendemos que a iniciativa privada, ao doar recursos ao FIA, não assume o compromisso de compreender as demandas do município na área e identificar quais entidades atuam e quais são os seus projetos. Isso ocorre porque são as próprias entidades que mobilizam os doadores de recursos, e desta forma, atraem para si este financiamento e não para a deliberação coletiva do COMDICA. Assim, não há o efetivo controle social sobre a destinação destes recursos e sobre a avaliação dos resultados das ações executadas.


A ausência de diagnósticos capazes de produzir um retrato da situação do município em relação à oferta e à demanda por políticas públicas capazes de garantir os direitos fundamentais de crianças e adolescentes impossibilita a elaboração e implementação de políticas que se configurem em ações eficazes e de alto impacto para este segmento.


A problemática que envolve a atuação do Conselho não está centrada apenas nas disputas pelos escassos recursos públicos, mas na ausência de projetos políticos capazes de disputar espaço e hegemonia na esfera pública. Pois muitas vezes a participação é comprometida pela manutenção de práticas conservadoras, clientelistas e de cooptação.


Entretanto, é possível afirmar que a implementação dos espaços de participação já existentes pode aprofundar a prática participativa, auxiliar na construção de relações sociais mais democráticas, contribuindo para a luta de garantia dos direitos sociais.


 


Referências

BRASIL. Constituição Federal de 1988: Brasília – DF – 1989

Municipal. Lei nº 259/1991, Lei nº 1644/2007 e Decreto nº 117/1993

CEDCA, FIA – Fundo da Infância e Adolescência: solicitação de recursos financeiros ao FIA – manual de orientação. Paraná, 1999.

COSTA, Lucia Cortes. Os Impasses do Estado Capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Ponta Grossa, 2005.

COUTINHO, Carlos Nelson. Gramsci: um estudo sobre seu pensamento político. 3.ª ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007.

CURY, Munir; Silva, Antônio Fernando do Amaral e MENDES, Emílio Garcia (Coordenadores) – Estatuto da Criança e do Adolescente Comentado (comentários jurídicos e sociais): ed. Malheiros. São Paulo – SP – 2ª Edição – 1992

DIGIÁCOMO, Murillo José.  Funcionamento Adequado dos Conselhos Previstos no ECA e LOAS: Condição Necessária para o Repasse de Verbas Públicas. Disponível em: www.mp.pr.gov.br > Acesso em: 15/08/2008.

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_______. O Fundo Especial dos Direitos da Criança e do Adolescente e as “doações casadas”. Disponível em www.mp.pr.gov.br > Acesso em: 15/08/2008.

_______. Planejamento e Garantia de Prioridade Absoluta à Criança e ao Adolescente no Orçamento Público: Condição Indispensável para sua Proteção Integral. Disponível em www.mp.pr.gov.br > Acesso em: 15/08/2008.

FALEIROS, Vicente de Paula. Infância e Adolescência: trabalhar, punir, educar e proteger. 2001. Caderno Especial nº19 – 15 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente. Edição: 29 de julho a 12 de agosto de 2005. p.12.

FIUZA, Solange C. R. Do favor ao direito: uma análise da implementação da Lei Orgânica da Assistência Social na região de Guarapuava-Pr. Dissertação de mestrado em Ciências Sociais Aplicadas da UEPG, 2005. 154.

KOLODY, Andressa. Fundo Municipal para a Infância e Adolescência de Guarapuava: Uma análise dos critérios de partilha. Trabalho de Conclusão de Curso na graduação em Serviço Social da UNICENTRO, 2008. 50.

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SOARES, Laura Tavares Ribeiro. Ajuste Neoliberal e Desajuste Social na América Latina. Ed. Vozes, Rio de Janeiro, 2001.

TATAGIBA, Luciana. Os Conselhos Gestores e a Democratização das Políticas Públicas no Brasil. In: DAGNINO, Evelina (org.) Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002.

 

Notas:

[I] Compreende-se o Estado e a Sociedade Civil neste artigo em seu sentido gramsciano. Onde o Estado não é entendido somente como sociedade política, configurada pela força repressiva, mas como junção da sociedade política e da sociedade civil. No que se refere a Sociedade Civil é compreendida como conjunto das relações sociais que agrupa o devir concreto da vida e o emaranhado das instituições e ideologias nas quais as relações se produzem e se organizam. Deste modo, ela não congrega valores diversos e contraditórios que estão presentes na sociedade e no espaço social onde se trava a luta por hegemonia. É formada pelo conjunto das organizações responsáveis pela elaboração e difusão de ideologias, compreendendo o sistema escolar, as igrejas, os partidos políticos, os sindicatos, organizações profissionais, organização material da cultura (revistas, jornais, editoras, meios de comunicação de massa, etc) (COUTINHO, 2007: 127).

[II] Criação dos asilos para meninos desvalidos, tribunais especiais e casas correcionais para menores, I Código de Menores, Juizado de Menores, Serviço de Assistência ao Menor – SAM, Departamento Nacional da Criança – DNCr, Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial e Comercial – SENAI e SENAC, Fundações Nacional e Estaduais do Bem-Estar do Menor – FUNABEM e FEBEM’s materializa os pressupostos elencados por Faleiros. (KOLODY, 2008:18)

[III] Lei Federal 4320/64, nos artigos 71, 72, 73, 74, que normatiza a elaboração e o controle do orçamento, pois se trata de receitas específicas, com destinação certa e gestor instituído em lei.

[IV] Pessoa jurídica, ver Decreto nº 794/93, Lei nº 9.532/97, Medida Provisória nº 1.636/97 e Medida Provisória nº 2.189 – 49/2001; para pessoa física, ver Lei nº 9.532/97.

[V] Em tese, o plano de ação “Instrumento que, baseado nos diagnósticos apurados pelos conselheiros, indica as principais demandas de ações de atendimento, especialmente na área de proteção e de aplicação das medidas sócio-educativas. Vale ressaltar que as prioridades estabelecidas pelo Plano de Ação devem estar refletidas no Plano Plurianual”. (Pró-conselho Brasil. 2008: 19) e o plano de aplicação, com as diretrizes prioritárias de intervenção e suas justificativas, deveriam orientar todas as políticas voltadas à criança e ao adolescente no município, inclusive as formuladas pelo Executivo municipal. 

[VI] Cabe destacar que a avaliação da execução dos recursos é imprescindível para dar conta da continuidade ou não dos projetos financiados pelo FIA, incorporando-os como política pública ou simplesmente encerrando o financiamento.

[VII] Conforme o que preconiza os artigos 90, incisos I a VII, 101, incisos I a VII, 112, incisos III a VI e 129, incisos I a IV, do ECA.

[VIII] Segundo material discutido na Capacitação Permanente para Conselheiros de Direitos e Tutelares, no eixo Orçamento, em setembro de 2008, em Pontal do Paraná. Não publicado, o destino dos recursos são: Programas de proteção especial voltados às crianças e aos adolescentes em situação de risco social ou pessoal; Pesquisas e estudos na área da infância; mobilização e capacitação destinadas aos membros do Conselho, dirigentes e monitores de entidades e outras lideranças comprometidas com a defesa dos direitos dessa população; Divulgação do ECA;  Políticas sociais básicas ou de assistência social em caráter emergencial e supletivo.

[IX] Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA

[X] alterada pela lei 1644/2007.

[XI] Aprovado pela Resolução Normativa nº 002/2008

[XII] Presidente, vice-presidente, primeiro e segundo secretários.

[XIII] Governamental: SMAS, Secretaria de Saúde; Educação e Cultura; Esporte e Lazer; Finanças e Planejamento; Habitação e Urbanismo; Procuradoria Geral e Fundação do Bem Estar do Menor – FUBEM.

[XIV] Não-Governamental: entidades e instituições que atuam no atendimento direto e na defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes. De acordo com o a Lei n.°1644/07: Centros Educacionais Infantis e Organização Mundial de Ensino Pré Escolar – OMEP; Pastorais e Movimentos Sociais da Diocese de Guarapuava; Área de Deficiência Mental, Sensorial e Física; Instituições de Ensino Superior Privado e/ou Entidades que desenvolvem programas de proteção social especial no Município; Igrejas Evangélicas e Movimentos Espíritas; Instituto Educacional Dom Bosco e Associação Beneficente das Senhoras de Entre Rios – ABSER.

[XV] O FIA legalmente constituído, desde a criação do conselho, foi regulamentado apenas em 1993, através do decreto 117/93.

[XVI] Gestor da Política de Assistência Social; servidor com conhecimento na área de finanças públicas e Contador Geral do município, que têm responsabilidade por sua administração. 

[XVII] A luta junto ao Executivo Municipal na tentativa de garantir recursos do tesouro municipal no fundo no período de formação do conselho é fato, bem como tentativas de sistematizar um diagnóstico local da realidade da população infanto-juvenil, mas não há registros de que foi efetivado e nem mesmo da continuidade através dos anos e das mudanças de gestões.

Informações Sobre o Autor

Andressa Kolody

Graduada em Serviço Social pela Universidade Estadual do Centro Oeste – UNICENTRO e mestranda em Ciências Sociais Aplicadas pela Universidade Estadual de Ponta Grossa – UEPG


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