Participação popular no âmbito municipal e os orçamentos participativos

Resumo: Este artigo tem como tema a participação popular nos municípios e o controle social via orçamento participativo. Faz-se um histórico do controle na Administração Pública para se chegar aos atuais orçamentos participativos que permitem a população efetivamente escolherem sobre quais obras o município deve ter prioridade. Especificamente trata do orçamento participativo no município de Belo Horizonte e os seus desdobramentos, bem como uma nova modalidade de participação popular que é a Gestão Compartilhada. Por fim, conclui-se pela importância dessa forma de controle social incentivada pela Constituição.

Palavras-chave: administrativo. controle social. orçamento participativo. Constituição. cidadania. 

Sumário: Introdução. 1. A Participação Popular e a Evolução Histórica do Estado de Direto. 2. Participação Popular como Legitimação do Processo Decisório. 3. Participação E Controle Social. 4. A Estreita Relação Entre o Município e a Cidadania Ativa. 5. Orçamento Participativo no Âmbito Dos Municípios como Forma de Participação Popular. 6. O Orçamento Participativo no Município de Belo Horizonte. 7. A Gestão Compartilhada como Forma de Participação Popular. Conclusão. Referências.

Introdução

Nosso sistema jurídico prevê inúmeras formas de controle da Administração Pública: pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Poder Legislativo, pelo Ministério Público e também o controle exercido diretamente pelos cidadãos e entidades civis, mais conhecido como controle popular.

Muito embora o controle popular não seja ainda uma realidade expressiva no país, com a evolução empreendida na sociedade e na sua forma de se relacionar com o Estado, seu crescimento tem-se acentuado nos últimos anos.

A descentralização das decisões políticas que se implementou com o advento da Constituição Federal de 1988, aliada a uma nova forma de interpretar o Estado Democrático de Direito, permitiram abertura para esta forma mais democrática de controle do Estado.

O aumento das competências e do Poder local pela atual Constituição Federal foi acompanhado do reconhecimento, pela Carta Política, da necessidade de participação popular no planejamento das ações municipais, ao reconhecer às associações representativas da sociedade o direito de cooperarem com tal planejamento, sendo tal planejamento preceito fundamental a ser adotado em todas as Leis Orgânicas do país (art. 29, CR/88).

Alguns exemplos podem ser apontados, nessa relação Estado-sociedade que ampliaram o exercício da cidadania, todavia, pela sua importância, optamos por tratar aqui da implantação do Orçamento Participativo, tomando como modelo, o Orçamento Participativo implantado pelo Município de Belo Horizonte.

1. A participação popular e a evolução histórica do estado de direto

Iniciaremos através de uma avaliação histórica da idéia de participação, relevante para que possamos compreender o crescimento do anseio pela participação popular, frente à complexidade dos Estados modernos.

Do ponto de vista político e mesmo jurídico podemos observar um processo de mutação social, que levou à evolução significativa do papel do Estado.

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2000, p. 62), analisando a evolução do Estado de Direito e a sua influência em relação à idéia de participação da comunidade na gestão e controle da Administração Pública, explica que inicialmente, no Estado Liberal, instituído a partir das Revoluções Liberais[1], mesmo sendo anunciada a democracia como modelo moderno de gestão do Estado, percebe-se uma separação entre o Estado e a sociedade civil, assentada na preocupação com uma intervenção mínima do Estado, em função do interesse existente na sociedade em proteger os direitos individuais e a liberdade de iniciativa. É evidente a dicotomia entre direito público e direito privado. Naquela ocasião, até mesmo por conta do caráter liberal burguês das revoluções ocorridas, a democracia ficou restringida a um mero sistema político representativo, onde se traduzia uma soberania popular baseada num status de cidadão advindo da propriedade[2].

Não obstante essa nítida separação, o que se verificou com o passar do tempo foi um crescimento considerável da Administração Pública, e a partir da segunda metade do século XIX, sobretudo depois da Segunda Guerra Mundial tem origem o Estado Social de Direito, com prestador inúmeros serviços públicos para atender a crescente demanda coletiva. O grande problema é que o Estado não estaria preparado para dar conta dessa “expansão” no seu funcionamento, ocasionada pela emergência de uma sociedade pluriclasse, de forma que o aumento do volume e a diversidade das demandas apresentadas ao Estado acabaram por levar a um fracasso no atendimento das necessidades públicas e ao esgotamento desse modelo estatal, exigindo, portanto, nova formatação[3]. 

Como conseqüência desse aumento dos interesses públicos, provenientes dos vários setores da sociedade civil e da impossibilidade do Estado em atendê-los de forma eficaz, abre-se a sociedade um novo papel, agora mais colaborativo, diminuindo a separação entre Estado e sociedade que tomou lugar anteriormente. A proteção do interesse público deixa de ser prerrogativa do Estado, ocorrendo uma “privatização do interesse geral”[4], seja através da delegação do poder público ao particular, ou por simples colaboração deste em uma atividade estatal paralela.

Diante dessa sociedade pluriclasse e dos movimentos sociais daí emersos, não lhe cabia mais o papel de mera espectadora, sentindo necessidade de também influenciar as decisões administrativas relacionadas às políticas públicas.

Além disso, como bem observa VANICE REGINA LÍRIO DO VALLE (2002, p.), a partir da visão do prof. DIOGO DE FIGUEIREDO a respeito das Revoluções das Comunicações, também por força da intensificação das comunicações, este pluralismo social avança, sobretudo em função da valorização do conhecimento, resultando numa sociedade que por conhecer, deseja necessariamente participar.

Neste cenário de evolução social, nada mais certo que seu instrumento de organização acompanhe esta passagem. Para tanto, o Estado de Direito agora passa a ser reconhecido como um Estado Democrático de Direito, onde podemos perceber uma superação do caráter negativo dos direitos fundamentais[5] existente no Estado Liberal, transformados em instrumentos jurídicos de controle da atividade estatal positiva, a ser orientada a permitir a participação dos indivíduos e grupos na gestão e no controle da Administração Pública. Passam a integrar os direitos fundamentais, além das liberdades clássicas, os direitos econômicos, sociais e culturais.

O Estado Democrático de Direito surge, assim, como uma proposta de redefinição dos conceitos como a democracia, a soberania popular, a cidadania, o público e o privado etc. Busca-se inserir os cidadãos como atores efetivos nos processos de tomadas de decisões, rompendo com os paradigmas jurídicos anteriores que simplesmente buscaram valorizar a pretensão de um bem-estar dos cidadãos que se apresentavam ora como cidadãos-proprietários, num primeiro estágio, ora como cidadãos-clientes do Estado, já no âmbito do Estado Social.

Com isso, o modelo de democracia representativa apresentado pelo Estado Liberal afigura-se em sensível crise, sobretudo pelo descrédito do cidadão e a quebra da confiança em relação à idoneidade e capacidade das instituições e dos agentes políticos, decorrentes, acima de tudo, da queda no desempenho prestacional dos serviços públicos pelo Estado.

Desta forma, o modelo representativo, com exacerbado distanciamento entre a esfera política e a esfera pessoal, agora tende a ser substituído por outro com apelo à participação popular e uma aproximação entre os cidadãos e as instâncias de decisão.

Como muito bem asseverou DI PIETRO (2000, p. 39):

“o Estado Democrático de Direito trouxe a idéia de participação do cidadão na Administração Pública, combatendo a separação entre Estado e sociedade e pregando a adoção de uma Administração menos autoritária, menos centralista, menos hierarquizada, mais próxima do cidadão.”

2. Participação popular como legitimação do processo decisório

As evoluções da sociedade e como visto a própria Revolução das Comunicações conforme denominada por DIOGO DE FIGUEIREDO desencadearam numa relação de maior proximidade e interação entre Estado e sociedade.

Com isso, o conceito de democracia, antes atrelado a ideia de representatividade, em função da soberania popular elencada na Constituição, passa a ter como alicerce também a participação popular.

Neste sentido, a própria Constituição Federal de 1988 ao estabelecer no artigo 1º, parágrafo único, que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” admite uma interpretação no que tange ao efetivo exercício da soberania popular, efetivamente por meio da participação popular.

JÜRGEN HABERMAS (2003), ao tratar sobre o Princípio do Estado de Direito identifica duas categorias de direitos ali inseridas: o Direito de Elaboração e o Direito Participativo, o primeiro voltado à elaboração das leis, onde são os direitos políticos basilares que fundamentam os interesses de participação nos processos legislativos voluntários; o segundo, relativo à satisfação dos direitos igualitários de satisfação das liberdades privadas e dos direitos de participação política.

Assim é que HABERMAS (2003) elabora sua teoria do discurso ou da ação argumentativa inicialmente a partir do que ele chama de discursos de fundamentação ou justificação, relacionados à criação da norma jurídica e, num segundo momento, na forma dos discursos de aplicação, mais ligados ao Poder Judiciário, estruturas discursivas que permitirão a operacionalização do agir comunicativo, por via procedimental.

Tal teoria se desenvolve num Estado Democrático de Direito em que se pressupõe a existência de espaço público não restrito ao âmbito estatal, de uma comunidade de homens livres e iguais capazes de criar leis que os regem e onde os próprios envolvidos precisam chegar a um acordo onde prevaleça a força do melhor argumento. Nesse sentido, HABERMAS apresenta uma proposta de integração entre o Estado e a Sociedade por intermédio de uma política deliberativa.

SOUZA CRUZ (2008) identifica no racionalismo habermasiano “a resposta correta nas condições procedimentais de institucionalização jurídica das formas de comunicação e de justificação necessárias aos discursos de fundamentação e de aplicação.” Tal racionalismo impõe a necessidade de “interação do Direito com os demais sistemas sociais”, que no caso da Política, a interação ocorre por meio dos princípios da democracia e da política deliberativa.[6]O princípio da democracia permite a abertura do discurso jurídico para argumentos não morais (pragmáticos e ético-políticos), permitindo, assim, uma maior adesão da cidadania na normatividade jurídica, apontando para o princípio da soberania popular.[7]

Segundo HABERMAS (2003) somente um Estado Democrático de Direito que possua um sistema político que mantenha conectados o poder administrativo e o poder comunicativo[8] não sofrerá a crise de legitimidade. O papel do Direito é regular o princípio democrático, interligando as decisões tomadas no processo deliberativo a fim de torná-las efetivas no plano prático.

A democracia participativa, analisada sob os olhos da teoria discursiva Habermasiana, assenta-se na garantia de acesso a qualquer indivíduo em pleno gozo de seus direitos políticos de exercer, em todos os graus, a sua liberdade de participar nas discussões e resoluções dos problemas atinentes à sociedade em que está inserido. Nestes termos, a democracia participativa exige, para a sua efetiva concretude, a ação da soberania popular pelo instrumento dialógico.

Assim, diferentemente do raciocínio anterior em que se embasava o positivismo jurídico, sobretudo Kelsiano[9], – e que predominou durante um momento histórico anterior – no qual a democracia “moderna” seria aquela exercida indiretamente pelo parlamento, e onde a representação popular era vista como a forma máxima de participação decisiva na formação da vontade estatal, com a teoria do discurso temos a justificação e legitimação do Direito e Estado através dos procedimentos dialógicos ocorridos entre as forças sociais (cidadãos) e o Estado para tomada de decisões.

3.Participação e controle social

O poder comunicativo popular, conforme nos ensina HABERMAS é capaz de operacionalizar a democracia participativa, na medida em que torna possível efetivar a relação entre a figura do Estado e a consecução das finalidades públicas.[10]

A participação popular ocorre tanto por decorrência do Direito de Elaboração citado por HABERMAS, como pelo Direito Participativo. No primeiro caso, quando o poder comunicativo do povo atua na criação legislativa, no segundo, quando em relação à atuação concreta estatal, a participação emerge por meio do controle[11].

Esse controle, denominado social, pressupõe participação popular e, ainda, o exercício do poder estatal em cooperação e subsidiariedade, dando ênfase ao consensualismo. A atuação consensual, segundo VALLE (2002, p. 81) “pressupõe uma conjugação de esforços na compreensão dos problemas e na formatação das soluções, que igualmente não podem prescindir da participação da sociedade.”

Nesse sentido, VALLE (2002) dá ao controle social um novo dimensionamento. O que antes se tratava de uma mera avaliação a posteriori do que tivesse realizado ou decidido o Estado, numa visão mais moderna do instituto permite uma atuação popular de cunho preventivo no processo de formação da decisão do Estado em relação a temas de natureza administrativa, com repercussão no interesse público.[12] Não se trata meramente de fazer “oposição” ao governo como colocado por BRITTO (Apud VALLE[13]). O intuito também não é meramente fiscalizatório quanto à legalidade das decisões administrativas, mas devem ser tomados em conta todos os princípios orientadores da Administração Pública.

JOSÉ NILO DE CASTRO (2008, p. 346) alerta, neste sentido, que “a democracia não se reduz apenas a eleger os governantes, e tampouco a lhes dar um cheque em branco. Ela impõe que os cidadãos controlem e busquem a transparência da gestão pública e das decisões que são tomadas no seu interesse, ativando mecanismos de participação direta.” Demais disso, a ideia de cooperação, de conjugação de esforços pressupõe que no controle social a participação popular sirva como mecanismo de atribuição de responsabilidade e promoção de aceitabilidade. A cooperação somente se efetiva se o grupo social que oferece a sua parcela de colaboração no processo de formação da decisão da Administração Pública divide com esta o ônus da decisão. Assim, a democratização do processo decisório, implica em compartilhar com a sociedade também a responsabilidade pelas opções deliberadas, sempre que estas tenham efeitos sobre a coletividade.

A partir dessa nova visão o controle social deixa de ser visto como um controle exercido exclusivamente a partir de uma visão externa à Administração, mas envolvem ainda “controles internos e preventivos, exercidos por indivíduos ou grupos na formação das decisões administrativas.”[14]

Muito embora a relação existente entre controle social e participação popular, os mesmos não se confundem. O que existe sim é uma proximidade conceitual que leva a afirmação de que a participação popular, devido a sua amplitude pode ser considerada gênero, do qual o controle seria espécie[15].

O controle social é modo de participação popular, é expressão do poder político, é fator de legitimidade do Estado, indicador de desenvolvimento da democracia, consolidador das liberdades e direitos sociais; e ainda percussor de desenvolvimento social e também econômico, evitando desperdícios e a inadequação no uso dos recursos públicos, de forma que deve ser dada possibilidade e que o mesmo seja exercido por todos os cidadãos em sentido lato. No entender de LUCIANA MORAES RASO SARDINHA PINTO (2008, P. 310):

“O controle social envolve a atuação organizada da sociedade civil para instituir mecanismos de coordenação e cooperação para objetivos comuns. Esse controle visa à substituição das relações imperativas, verticalizadas e de imposição que caracterizam a atuação estatal e se insere em estágio político mais avançado, com participação popular e prática da cidadania. […] Eles superam em eficiência e economicidade as pesadas soluções burocráticas criadas a mais de um século e até hoje empregadas.”

A participação popular, assim como o controle social, é também expressão do poder político, no sentido de políticas ou condutas as serem implementadas pelo Estado, compartilhando ainda das mesmas funções atribuídas ao controle do cidadão estando, ademais, positivado pela Constituição do Brasil como direito fundamental.

4. A estreita relação entre o município e a cidadania ativa

A democracia participativa, segundo FABIANA DE MENEZES SOARES (1997, p. 121), teve seu marco histórico na década de 60, com os movimentos sociais e estudantis, “cujo ideário se assenta sobre a conscientização do papel do cidadão como agente ativo no processo político e a diminuição da desigualdade socioeconômica”, num momento em que os custos desenvolvimentistas recaiam sobre a camada mais carente da sociedade.

Acolhido como direito fundamental pela Carta de 1988, o princípio participativo caracteriza-se pela participação direta e pessoal do cidadão nos atos de governo, não se resumindo, portanto, a soberania popular ao voto em eleições para o Legislativo e o Executivo.

Além disso, com a edição da Carta Magna, observa-se o estabelecimento da transparência administrativa, tornando propício o desenvolvimento de linhas de atuação administrativa que contam com a participação do administrado.

A participação popular como previsão constitucional está garantida a qualquer cidadão, que pode exercê-la de forma restrita ou ampliada, neste último caso através dos movimentos comunitários e organizações.

Os movimentos comunitários ou populares têm aparecido desde finais dos anos 70 do princípio dos 80, trazendo para o debate público suas demandas e reclames, em decorrência da incapacidade do Estado em prover as condições mínimas de urbanidade para a população local.[16]

Neste sentido, a atuação do cidadão através dos movimentos sociais em suas comunidades tem demonstrado evidente contribuição para concretização da cidadania sob o prisma legal, permitindo a concretização de direitos sociais perante o Estado Democrático de Direito.

Como visto, essa participação acontece de forma mais legítima quando se dá no âmbito local. Nos termos da Constituição de 1988, foi adotado pelo Brasil o modelo de República Federativa, com a descentralização do poder com a outorga ou delegação de poderes para os governos locais. Tal descentralização teve o intuito de permitir a realização das políticas públicas necessárias à comunidade local a fim de tornar possível o desenvolvimento do país de acordo com as características regionais.

Atrelado a isso, DI PIETRO (2011, pp. 16-17) sustenta que o princípio da subsidiariedade, apoiado na base do Estado Democrático de Direito, determina que as decisões de interesse comum coletivo devem ser tomadas, de forma preferencial, por instituições mais vizinhas do cidadão, devendo o governo federal atuar de forma subsidiária, somente quando os entes locais não possam fazê-lo de per si.

Assim, nos termos do art. 30, da CF/88, a atuação legiferante e a escolha das políticas públicas locais compete aos Municípios, decorrendo, ainda, da descentralização do poder instituída pelo federalismo brasileiro, a autonomia dos entes políticos para auto-organizar-se e implementar seu próprio orçamento.

Parte-se, então, do pressuposto que, em razão da sua proximidade com os cidadãos titulares de direitos fundamentais, ninguém melhor do que o poder local para solucionar os problemas das comunidades. O Município, portanto, é a sede originária da efetiva participação popular. Mas para que os Municípios pudessem efetivar os direitos fundamentais dos habitantes da comunidade local, percebeu-se a necessidade de participação popular, através da intervenção da sociedade tanto na formulação como na execução das políticas públicas, como meio mais eficaz para satisfação das necessidades públicas. A própria noção de autonomia e autodeterminação na aplicação das rendas pelos Municípios, para sua legitimidade, dependem da existência de intervenção popular.

FLEURY (2006) então propõe o exercício pelos integrantes da sociedade de uma cidadania ativa, a qual pressupõe um modelo de integração e de sociabilidade, um ambiente propício ao diálogo entre Estado e sociedade civil, onde se possa reconhecer os sujeitos e inseri-los na esfera pública, o que muito se assemelha ao modelo de integração entre o Estado e a Sociedade por intermédio de uma política deliberativa pregado por Habermas. Sendo assim, “a cidadania não pressupõe a espera, mas sim que se participe: denuncie, exija e imponha; e o exercício da cidadania deve ser cotidiano e persistente, parceiro da administração na efetivação de direitos fundamentais. Não nos furtemos de exercê-lo.” [17]

A definição do que seja interesse público, na nova vertente que o admite como garantia de direitos fundamentais e não mais voltado somente para a satisfação de interesses do Estado, vai ser construído a partir da participação dos sujeitos interessados e também do acompanhamento da implementação e execução das políticas públicas, como garantia da efetividade das ações governamentais.

Uma interpretação sistêmica da Constituição Federal, segundo SOARES (1997, pp. 144-145), “que consagra o exercício direto da soberania popular e a condição de pessoa política da qual o Município é possuidor, aliada ‘à necessidade concreta do município (que variará de acordo com as peculiaridades de cada um)’”, conduzirá, necessariamente, à “determinação do interesse local, uma vez que aquela necessidade é a matriz do próprio interesse”.

Neste contexto, as necessidades concretas locais, a partir da atuação conjunta do cidadão ou do conjunto de cidadãos e das autoridades locais, se configuram no interesse local legitimo a ser satisfeito, que, sendo alcançado se traduzem na efetivação do desenvolvimento das funções sociais da cidade e da garantia do bem-estar de seus integrantes, direitos assegurados pelo art. 182, da Carta Política, e de princípios constitucionais basilares do Estado Democrático de Direito, como a cidadania, a dignidade da pessoa humana, o desenvolvimento, a erradicação da pobreza e da marginalização.

As experiências participativas, em pesquisa feita por SOARES (1997, p. 149), representaram nas capitais brasileiras analisadas, um retorno positivo em relação às autoridades locais, que tiveram grande índice de aprovação popular. No entanto, na América Latina, e, conseqüentemente no Brasil, a dimensão de cidadania é uma peça em construção onde alguns atores tentam introduzir suas demandas na esfera pública e outros ainda permanecem sem voz.

Alguns fatores têm se mostrado como empecilhos à realização dessa cidadania ativa. Entre eles podemos citar o clientelismo político, onde a atuação do Estado tem como fins a prestação de serviços que privilegiem alguns em detrimento da grande maioria da população.

Outro fator negativo é o assistencialismo ou paternalismo que enxergam o indivíduo apenas a partir de um viés de ajuda e caridade e sempre de forma episódica e não continuada, sem encará-lo efetivamente como cidadão e, portanto, sujeito de direitos e obrigações.

Também contribuem para impedir a promoção da cidadania fatores como a dificuldade para acessar informações públicas ou mesmo a incompreensibilidade destas informações, devido ao seu alto grau de complexidade técnica, como é o caso do Orçamento Público. Além disso, a falta de cultura participativa e fiscalizatória, acaba por afastar do interesse da sociedade uma atuação integrada com o Estado.

Todos esses são fatores que precisam ser combatidos, para que a participação popular possa se torna efetiva. De um lado é preciso vontade política para que os entes políticos se abram à participação popular, de outro, é preciso que haja interesse da população pelo tema.

SOARES (1997, p. 126) refere-se aos ensinamentos do Prof. DIOGO DE FIGUEIREDO a respeito da participação, onde o mesmo atribui a esta um “duplo condicionamento”: um primeiro, subjetivo, relacionado com a motivação em participar e um segundo, de caráter objetivo, de natureza político-juridica relacionado com a institucionalização da participação. A observância desse “duplo condicionamento”, segundo o prof., seria necessária para que a participação popular pudesse ser efetivada; qualquer um destes, sem a presença do outro, levaria ou a uma aparência de democracia (somente institucionalização) ou a um tolhimento da liberdade fundamental (somente intenção participativa).

5. O orçamento participativo no âmbito dos municípios como forma de participação popular

Diversas são as classificações utilizadas para os variados tipos de participação popular na Administração existentes. Por critérios didáticos, adotaremos aqui a classificação adotada por SOARES (1997, pp. 153-155), em função do momento de ocorrência da participação. Se na fase preparatória dos processos decisórios, por meio de informações propostas, protestos e consultas, sem porém implicar necessariamente numa vinculação da decisão política, trata-se de participação não-vinculante. Quando a participação acontece na fase de decisão e tem a capacidade de influencia-la, neste caso, estar-se diante da participação vinculante. Exemplos da participação vinculante são as audiências públicas e as consultas populares. Um terceiro tipo participativo, que compartilha a autora com Canotilho, é aquele em que a vinculação do poder de decisão é autônoma, implicando uma mudança profunda nas relações de poder que pode levar inclusive a uma “substituição” do usual sujeito titular do poder decisório. Contudo não há exemplos da participação vinculativa autônoma nas normas brasileiras.

Em nosso caso, interessam as formas de participação que se situem na fase de tomada de decisão. São denominadas também de co-gestão pública, uma vez que as intervenções populares visam influenciar efetivamente o conteúdo da decisão administrativa ou mesmo constituir a própria decisão definidora das políticas públicas.

Especificamente no que se refere às consultas populares, a co-gestão pode se dar tanto no âmbito do Poder Executivo, como também do Poder Legislativo, como no caso do orçamento e do planejamento urbano.

A adoção da técnica participativa nas consultas populares envolve duas fases distintas. Uma inicial, que ocorre dentro da Administração, onde é formulado o conteúdo básico, o objeto da consulta popular. A outra é referente à execução do processo político da consulta popular, que se realizará junto à comunidade, no âmbito regional, englobando um ou vários bairros dentro de uma região, várias regiões ou mesmo toda a cidade.

Vários são os exemplos de instrumentos de consulta popular no âmbito dos Municípios. Especificamente no que tange à participação popular no orçamento público, determinados municípios têm adotado, no âmbito da sua legislação, a previsão da participação popular na definição das prioridades de investimentos de interesse local, através de processo de consulta em Seminários Setoriais e Assembleias Regionais, cujo resultado tem-se denominado Orçamento Participativo no Projeto de Lei Orçamentária Municipal.

A participação popular na elaboração e discussão do orçamento público encontra-se, ademais, expressamente prevista no parágrafo único, inciso I, do art. 48 da Lei Complementar no. 101/2000[18], sendo importante frisar, no que toca aos municípios, que referida participação é condição obrigatória para aprovação dos instrumentos de planejamento orçamentário (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual) pela Câmara Municipal, consoante determina o art. 44 da Lei no. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).[19]

6. O orçamento participativo no município de belo horizonte.

O orçamento participativo na cidade de Belo Horizonte surgiu a partir do ano de 1993. E muito embora já existissem outras formas de participação popular, elas não tinham essa designação e não possuíam o âmbito de abrangência do orçamento participativo implantado em 1993. Para sua implantação o orçamento participativo de Belo Horizonte sofreu algumas adaptações à realidade da política da cidade como, por exemplo, sempre passar pelo crivo do legislativo, para que não houvesse um desprestigio para os vereadores representantes das regionais.

Além dessas adaptações o orçamento participativo em Belo Horizonte no decorrer dos anos sofreu grande evolução, se tornando mais especifico e com forma de participação popular mais democrática, assim, é observado em 1996 com a implementação do orçamento participativo habitação; em 1999 com a implementação do orçamento participativo Cidade; até se chegar ao Orçamento Participativo Digital no ano de 2006.

Para cada tipo de orçamento participativo há uma forma de participação popular e de força dessa participação, até mesmo porque se levam em conta as suas características específicas. Aqui se fará um breve apanhado do que ocorre nas reuniões do Orçamento Participativo de Belo Horizonte que passa desde a escolha das obras até a sua realização.

Assim, no Orçamento Participativo Regional ocorrem reuniões com a(s) comunidade/regionais para que elas apresentem as obras que entendem ser necessárias. A prefeitura faz um estudo técnico sobre a viabilidade de cada uma das obras, que consiste em análise financeira e estrutural, e leva novamente à população para que ela escolha a obra que mais lhe interessa na sua respectiva região. A escolha das obras é realizada através de cada sub-regional e neste ato são escolhidos os seus respectivos delegados.

Nesta fase de escolha de obras pode ser observado um grande poder de contra argumentação da comunidade envolvida, pois que nem sempre uma obra que é votada é terminada no período programado, ou seja, elas podem ser realizadas em etapas. Neste momento, cada comunidade/regional deve demonstrar o porquê a continuidade da sua obra é necessária em detrimento das demais.

A distribuição dos recursos é realizada da forma mais igualitária possível, pois que se divide a cidade em regiões, sendo que 50% (cinquenta por cento) do valor destinado ao orçamento participativo é destinado as regionais de forma igualitária e os outros 50% (cinquenta por cento) é dividido conforme critérios do índice de qualidade de vida urbana, ou seja, quanto maior o número da população de determinada regional e menor a qualidade de vida, maior será o recurso destinado àquela regional.

O Orçamento Participativo Habitação, criado em 1996, tem como escopo a escolha de política pública de moradia para as famílias que se encontram em situações de risco ou de movimentos de sem teto. Para poder fazer parte do projeto a pessoa tem que ter domicílio em Belo Horizonte pelo prazo mínimo de 02 (dois) anos.

Os líderes desses movimentos, escolhidos entre eles, é que têm a função de fiscalização e controle junto ao município sobre a realização das obras.

Já o Orçamento Participativo Digital, idealizado a partir de 2006, foi criado para as grandes obras na cidade de Belo Horizonte definidas pela própria prefeitura, cuja participação popular se dá através da internet, bastando para tanto comprovar que tem domicílio eleitoral na cidade de Belo Horizonte. Segundo informações retiradas do próprio site da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte a primeira grande obra realizada através deste instrumento foi a revitalização da Praça Raul Soares.

A sua finalidade era a de incluir a participação popular em obras que não estivessem ligadas diretamente no interesse regional, mas sim numa participação voltada para a política de estruturação da cidade.

As rodadas para o Orçamento Participativo, que eram anuais, a partir de 1999 passaram a ser bienais, devido à própria dificuldade e burocracia nos processos licitatórios, facilitando o poder de resposta do Executivo Municipal para a população para o cumprimento das obras aprovadas.

No que se refere ao controle social do Orçamento Participativo em Belo Horizonte, este se dá em duas ocasiões, quais sejam, no momento da escolha das obras indicadas pelas regionais que deverão ser levadas ao Executivo para a verificação de sua viabilidade e num segundo momento quando as obras viáveis são levadas às regionais e se escolhem os delegados para finalmente se escolher a obra que será realizada e também para que haja o controle de que a mesma será realizada pela Prefeitura.

Este último controle não é verificado no Orçamento Digital, pois que a escolha das obras é realizada pela prefeitura, logo o estudo de viabilidade já está pronto, restando somente ao usuário da internet escolher a obra, sem que esta escolha passe novamente pelo crivo de qualquer órgão.

A accountability no Orçamento Participativo de Belo Horizonte se dá através do trabalho exercido pela COMFORÇA – Comissão de Acompanhamento de Fiscalização da Execução do Orçamento Participativo. No caso do Orçamento Participativo Regional a eleição se dá através de Fórum Regional de Prioridades Orçamentárias, que é uma das etapas para a escolha da obra que será realizada pelo poder executivo na realização do Orçamento Participativo.

Sobre a COMFORÇA do Orçamento Participativo da Habitação seus membros são escolhidos dentro dos movimentos sociais em prol de moradias, não são escolhidos regionalmente como ocorre com o primeiro, mas sim através das lideranças desses movimentos. Neste caso, a atribuição da COMFORÇA não é somente de fiscalização das obras realizadas pelo executivo municipal, mas também a própria tentativa de que não ocorra situações de clientelismo, o que foi muito verificado no início da implementação desta política.

E para finalizar o processo de accountability existe a COMFORÇA municipal que agrega a COMFORÇA Regional e Habitação com o fino proposito de acompanhar e não somente atender seus objetivos, mas também para uma forma de controle e fiscalização no âmbito municipal, numa visão da cidade no geral.

A prefeitura é representada pela GGOP – Grupo Gerencial do Orçamento Participativo que é formado por algumas Secretarias do Governo para exercer o papel fiscalizador.

Não se pode olvidar para o fato de que é possível a verificação de clientelismos na escolha das obras, talvez seja por este motivo que a Câmara Municipal, atualmente, esteja de certa forma alijada de todo o procedimento do Orçamento Participativo de Belo Horizonte. Mas, muito embora tenham sido observados casos de favorecimento pessoal, a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte vem tentando, através de procedimentos mais rigorosos e legais a inibição desse tipo de prática (AZEVEDO, 2009).

Muito embora haja uma efetiva participação popular desde a escolha das obras até a sua finalização através da fiscalização e o incentivo para que a população participe das rodadas do Orçamento Participativo, todo o procedimento é determinado pela Prefeitura de Belo Horizonte, daí chegar-se a conclusão de que o poder de decisão é do Executivo Municipal.

Apesar de determinação legal para que os recursos orçamentários dos municípios sejam discutidos através da participação popular os aportes financeiros do Orçamento Participativo no município de Belo Horizonte desde o início têm como percentual previsto de 5% (cinco por cento) do valor total do Orçamento Municipal destinado para as suas obras ARAÚJO (2012, p. 27).

Assim, com esse caráter deliberativo, pois que a sociedade, mesmo limitada a aportes financeiros e de complexidade das obras, tem o poder, ainda que mínimo, de escolher o que é o melhor para a sua região e até mesmo a cidade, caso do orçamento participativo digital, o município de Belo Horizonte vem consolidando essa forma de participação social e controle.

O estudo do Orçamento Participativo em Belo Horizonte, permite, ainda, concluir que uma vez que a comunidade participa do processo de escolha e de fiscalização, também ela se torna responsável pela sua região, como por exemplo, fazendo melhorias nos seus próprios imóveis e até mesmo mantendo-se naquela região (AZEVEDO, 2009).

Logo, a participação popular na escolha das obras e na sua conclusão tem o caráter que é buscado atualmente no programa de Gestão Compartilhada que a Prefeitura de Belo Horizonte está tentando implementar, qual seja a de que a população também se torne corresponsável pelo futuro da cidade (AZEVEDO, 2009).

7. A gestão compartilhada como forma de participação popular.

Com a consolidação do Orçamento Participativo, a Prefeitura de Belo Horizonte procurou implementar outras formas de participação popular, e no ano de 2011 criou, através da lei municipal 10.101 de 14 de janeiro deste ano, a Secretaria Adjunta de Gestão Compartilhada, cujo objetivo é o planejamento e a implantação de participação popular.

A Gestão Compartilhada em Belo Horizonte teve como fundamento a melhora da participação da sociedade nas políticas públicas. Seu escopo era trazer à população a ideia de corresponsabilidade sobre os rumos que a cidade deve tomar para sua melhoria num longo prazo.

Assim, busca dar efetividade ao planejamento, mas tentando atender os anseios da sociedade. Para tanto, existem programas de conscientização dessa responsabilidade da sociedade, por exemplo, grupos de teatros e palestras.

A cidade foi dividida em 40 (quarenta) territórios, ao contrário do orçamento participativo em que há quantificação e grau de complexidade para a proposta da obra, na Gestão compartilhada basta um cidadão apresentar o projeto. Também difere do Orçamento Participativo por não haver limite de valor, complexidade ou tempo, pois que se trata de uma ação que planeja a cidade para o futuro, são metas a serem alcançadas.

O Planejamento Participativo Regionalizado tem como proposta o aprimoramento de outras políticas de participação, como por exemplo, o próprio Orçamento Participativo, bem como a possibilidade de dar diretrizes de uma política pública a ser implantada ao longo dos anos.

Para tanto, a partir de 2011 começou o ciclo de rodadas para que a população se inteirasse da nova proposta do governo. Com divulgação a Prefeitura de Belo Horizonte procurou trazer além da parte da população que já participava das decisões do Orçamento Participativo, também outros setores da sociedade.

Neste caso, não há caráter deliberativo, somente de participação e opinativo, pois que ainda não se se verá a execução das obras ou intervenções escolhidas, mas sim uma diretriz do que a sociedade procura para o futuro da cidade. Mas o controle social em tese poderia ser mais efetivo, já que todos os setores da sociedade são chamados a participar.

Conclusão

A conclusão que se pode chegar neste trabalho é a de que após uma criação do Estado como o conhecemos hoje e, no caso do Brasil, a partir da Constituição de 1988, a participação popular tornou-se uma meta a ser alcançada pelos governos.

Como forma de controle da sociedade deveria ser mais cobrada por esta, já que a falta de planejamento do Estado para determinadas ações trazem consequências muitas das vezes irreversíveis.

Todavia, muito embora a descentralização política estimule a participação, o que acontece, muitas vezes, como observa José Murilo de Carvalho (Apud SANTOS, 2008, p. 28), é resultado de uma cultura política no Brasil de “estadania” – quando o cidadão cruza os braços e entrega ao Estado a definição das políticas públicas locais e a forma de alocação dos escassos recursos fiscais – e não de cidadania.

Por tal razão, canais como ombudsman nos órgãos públicos, as corregedorias, o próprio Ministério Público como órgãos de controle da sociedade, ainda que de pouca atuação, devem ser fortalecidos. Ações de divulgação e até mesmo efetividade nas ações governamentais para que esse controle social se torne efetivo são importantes para que o cidadão se sinta um agente de modificação social e principalmente um corresponsável pelas diretrizes governamentais.

Além disso, a obrigatoriedade da participação popular na elaboração da lei orçamentária, embora se possa questionar a sua extensão nas localidades onde tem sido implantada, é relevante instrumento para fortalecimento da cidadania, e superação da cultura da “estadania”.

Especificamente no Município de Belo Horizonte, o Orçamento Participativo implantado em 1995, seguindo uma diretriz da Lei Orgânica Municipal que previa uma maior participação popular, conforme ditame da Constituição de 1988, adotando um modelo existente em outras cidades do Brasil, é um exemplo disso.

Embora não tenha sofrido grandes modificações no que se refere aos valores alocados, ao longo dos anos o Orçamento Participativo do Município de Belo Horizonte se desdobrou para atender os anseios da sociedade, ou pelo menos tentar, nas formas de Orçamento Participativo regional, habitacional e digital.

No ano de 2011 com uma nova proposta o Executivo Municipal trouxe uma forma de governar denominada Gestão Compartilhada. Tal iniciativa tem como escopo a conscientização da sociedade para a responsabilidade que ela tem sobre a cidade.

Ainda em fase de implantação e implementação, pois que somente a partir deste ano de 2013 é que começaremos a observar e sentir as consequências desse novo modelo, se houver um maior engajamento da população e do Executivo Municipal, sem olvidar para o fato de que este é quem dita as regras do jogo, talvez se consiga alcançar o fim da lei que é trazer maior responsabilidade para a comunidade municipal belo horizontina sobre o seu próprio futuro.

O alcance do patamar democrático desejado exige um equilíbrio das forças, com uma expansão ainda maior da participação popular, permitindo, ademais, que esta ocorra de forma efetiva. Caberia, para isso, a cada uma das partes dar um passo à frente na construção desse novo modelo democrático. É o que se espera com o aprimoramento da relação consensual na tomada de decisões.