Considerações sobre a competência jurisdicional coletiva

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Resumo: No âmbito do processo civil clássico, a competência nas demandas de cunho reparatório ou condenatório utiliza-se, em regra, do critério territorial. Portanto, assume caráter relativo, podendo ser modificada pela conexão ou continência. Todavia, tais premissas não se aplicam ao processo coletivo. A lei estabeleceu regras específicas de competência para as ações civis públicas ou coletivas, com o objetivo de facilitar a defesa dos direitos transindividuais em juízo.

No âmbito do processo civil clássico, a competência nas demandas de cunho reparatório ou condenatório utiliza-se, em regra, do critério territorial. Portanto, assume caráter relativo, podendo ser modificada pela conexão ou continência.

Todavia, tais premissas não se aplicam ao processo coletivo. A lei estabeleceu regras específicas de competência para as ações civis públicas ou coletivas, com o objetivo de facilitar a defesa dos direitos transindividuais em juízo.

No caso dos direitos difusos ou coletivos, as demandas deverão ser propostas no foro do local onde ocorreu o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.[1] O escopo dessa norma é possibilitar melhor instrução e colheita de provas, permitindo que o juiz que teve mais contato com o dano julgue os pedidos.

Nesse sentido leciona José dos Santos Carvalho Filho:

“A opção do legislador fundou-se em que o juízo local é o que tem maior facilidade de coletar os elementos de prova necessários ao julgamento do litígio. Estando próximo ao local onde ocorrer o dano, poderá o juiz melhor apreciar as causas, a autoria, os elementos de intencionalidade e as consequências dos atos ou fatos danosos, possuindo adequadas condições para decidir sobre a res deducta.”[2]

O artigo 2º da Lei de Ação Civil Pública[3], ao dispor sobre a competência pelo local do dano, também abrange as ações coletivas que buscam evitá-los. Dessa forma, será considerado o local onde o dano deva ou possa ocorrer, para fins de determinação da competência. Trata-se de competência absoluta, já que improrrogável e inderrogável, de ordem pública, para priorizar o interesse do próprio processo.

A competência em razão do local do dano, exceto em alguns casos especiais, aplica-se à defesa de quaisquer interesses transindividuais, incluindo os relacionados com os consumidores.

Tratando-se de dano regional ou nacional não há previsão normativa específica para determinar a competência das ações coletivas fundadas em direitos difusos ou coletivos. Segundo Hugo Nigro Mazzilli, a solução ocorrerá por analogia às regras do Código de Defesa do Consumidor referente aos direitos individuais homogêneos:

“Em se tratando de ação civil pública ou coletiva que objetiver a defesa de interesses difusos ou coletivos de caráter regional ou nacional, não há previsão normativa especifica para determinar a competência. Por analogia ao que vem disposto em matéria parelha pelo CDC no tocante à defesa de interesses individuais homogêneos, mesmo as ações que versem interesses difusos e coletivos, envolvendo ou não consumidores, deverão ser ajuizadas na Capital do Estado ou no Distrito Federal.”[4]

Na defesa dos interesses individuais homogêneos, a competência, salvo a competência da justiça federal, será do foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local; ou no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional. Vejamos:

Lei n. 8.078/90: Art. 93 – Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local:

I – no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;

II – no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente.”

Hugo Nigro Mazzilli assevera que, no caso do artigo 93 do Código de Defesa do Consumidor, estamos diante de competência territorial e relativa, vez que, ao contrário do artigo 2º da Lei de Ação Civil Pública, não alude à competência absoluta nem funcional:

“Na defesa de interesses transindividuais divisíveis de âmbito local (interesses individuais homogêneos), a competência será determinada em razão do foro do local do dano, ressalvada expressamente a competência da Justiça federal. Como o artigo 93 do CDC não alude à competência absoluta nem funcional (ao contrário do que o faz o art. 2º da LACP), a nosso ver, nesta matéria, estamos diante de competência territorial e relativa, embora é verdade, com algumas peculiaridades”.[5]

Pedro Lenza, questionando a opção legislativa pelo foro do Distrito Federal no caso de dano nacional, expõe como melhor interpretação, ressalvada a competência da Justiça Federal, eleitoral e do Trabalho, a seguinte:

a) dano de âmbito local – foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano;

b) dano abrangendo mais de uma comarca dentro de um mesmo Estado – a competência será concorrente, resolvendo-se pelas regras da prevenção;

c) dano abrangendo dois ou mais Estados – foro da Capital de qualquer deles, resolvendo-se pela prevenção;

d) dano abrangendo todos os Estados – foro da Capital de qualquer deles, resolvendo-se pela prevenção”.[6]

Assevera ainda que, a competência do Distrito Federal não deve ser aceita, ainda que o dano seja de âmbito nacional. Isso porque o elevado custo para o ajuizamento dessas ações inviabilizaria a tutela dos direitos. Além disso, argumenta que prestigiar o Distrito Federal por questão de localização geográfica fere o princípio constitucional da Harmonia Federativa, obstaculizando o acesso à justiça.[7]

Além disso, Elton Venturi ressalta que esta postura poderia ferir o princípio do promotor natural, eliminando a possibilidade dos promotores de justiça estaduais ingressarem com Ações Civis Públicas de âmbito nacional, pois apesar de serem legitimados para tanto, seria necessário ajuizar a demanda em Brasília:

“Somente Promotores e Procuradores da República atuantes no Distrito Federal teriam atribuição para a promoção de tais feitos – concentração, essa, política e institucionalmente desinteressantes ao sistema nacional de tutela jurisdicional coletiva”, e não diga que a “abertura das fronteiras” resolveria o problema permitindo que qualquer promotor ou procurador da república, de qualquer localidade, pudesse ajuizar tais ações no foro da Capital do Estado ou no Distrito Federal, “longe de representar avanço ou a democratização do exercitamento das funções do Ministério Público, a proposta redunda na violação do princípio do promotor natural, para além do agravamento na já delicada e nem sempre bem resolvida relação entre os princípios constitucionais da independência funcional e da unidade do Parquet.”[8]

Corroborando, o precedente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que determina: “É incompatível com os princípios de regência da Instituição e do sistema de repartição de atribuições a atuação do Ministério Público Estadual Fora do seu Estado ou fora da jurisdição estadual”.[9]

Posicionando de forma contrária, Luiz Manoel Gomes Júnior leciona:

“Com a devida vênia as ponderações não nos convencem. Trata-se de opção legislativa plenamente válida e, atualmente, com o acesso à internet e aos demais meios de comunicação não se afigura excessivo, no caso de dano de âmbito nacional, que a demanda coletiva seja ajuizada no distrito federal.”[10]

Por exceção ao microssistema processual coletivo, as ações civis públicas que buscam seu fundamento no Estatuto da Criança e Adolescente têm como foro competente o local onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão, salvo a competência originária dos tribunais superiores ou da justiça federal. Trata-se de competência absoluta.

As ações civis públicas baseadas na Lei 8.429/92, que trata da improbidade administrativa, devem ser propostas perante o juiz cível, já que as sanções previstas não possuem natureza criminal e nem supõe foro pro prerrogativa de função.

 Por derradeiro, as ações fundadas em direitos transindividuais não podem ser propostas perante o juizado especial cível, vez que há vedação expressa no §1, inciso I, do artigo 3º da lei 10.259.

No que tange à competência da justiça federal, a constituição de 1988 dispõe que a competência para julgar e processar as causas em que a União, autarquias ou empresas públicas federais sejam interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, ressalvando as causas de falência, acidentes de trabalho e as sujeitas à justiça eleitoral e do trabalho, será da Justiça Federal:

Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;”

Todavia, essa regra foi atenuada pelo artigo 109, §3 do mesmo diploma:

“§ 3º – Serão processadas e julgadas na justiça estadual, no foro do domicílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual.”

Dessa forma, parcela da doutrina, entendeu que se não houver órgão jurisdicional federal no local do dano, não haverá impedimento para que a ação seja processada e julgada na Justiça Estadual:

“Conclui-se que, se a demanda coletiva for de competência “de jurisdição” da justiça federal, mas na localidade não houver vara daquela, deverá ser proposta na justiça estadual. Esta solução ficou autorizada pelo constituinte, devendo interpretar-se o dispositivo da Lei da ação Civil Pública que estabelece a competência como recepcionado pela nova ordem constitucional.”[11]

Com base nesse entendimento, o Superior Tribunal de justiça, julgando conflito de competência, decidiu:

“Competência. Ação civil publica. Proteção ao meio ambiente. Extração de madeira. Art. 109, i, pars. 3. E 4., cf. Lei 7347/85, art. 2. – a competência para processar e julgar ação civil pública, objetivando proteção ao meio ambiente, e do juízo onde ocorreu o dano. – precedente. – conflito conhecido para declarar-se a competência do juízo estadual.”[12]

Essa matéria foi pacificada em 1997, através da súmula 183: “Compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que não sejam sede de vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União figure no processo.”

Não obstante, no ano de 2000, a Súmula foi cancelada em razão do posicionamento do Supremo Tribunal Federal, marcado pelo leadin case no RE 228.955-9/RS, onde foi firmado que se a União manifesta interesse na causa, o feito deve ser deslocado para a Capital, onde a Justiça Federal tem jurisdição sobre o aludido Município:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROMOVIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL – COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL – ART. 109, I E § 3°, DA CONSTITUIÇAO FEDERAL – ART. 2° DA LEI 7.347/85. O dispositivo contido na parte final do § 3°, do art. 109 da Constituição Federal é dirigido ao legislador ordinário, autorizando-o a atribuir competência (rectius, jurisdição) ao Juízo Estadual do foro do domicílio da outra parte ou do lugar do ato ou fato que deu origem à demanda, desde que não seja sede de Vara da Justiça Federal, para causas específicas dentre as previstas no inciso I do referido art. 109. No caso em tela a permissão não foi utilizada pelo legislador que, ao revés, se limitou, no art. 2° da Lei 7.347/85, a estabelecer que as ações nele previstas ‘serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa’. Considerando que o Juiz Federal também tem competência territorial e funcional sobre o local de qualquer dano, impõe-se a conclusão de que o afastamento da jurisdição federal, no caso, somente poderia dar-se por meio de referencia expressa à Justiça Estadual,  como o que fez o constituinte na primeira parte do mencionado § 3° em relação às causas de natureza previdenciária, o que no caso não ocorreu. Recurso conhecido e provido.”[13]

Hugo Nigro Mazzilli, mesmo antes do julgamento que decidiu a questão, já se posicionava contrário à súmula 183 do Superior Tribunal de Justiça:

“Se no artigo 2º da LACP estivesse dito o que dizia a súm. N. 183 do STJ, sem dúvida competiria à justiça estadual julgar ações civis públicas, nas condições do art. 109, I, e § 3º, in fine, da Constituição, desde que na comarca não houvesse varas federais. Mas não foi isso o que disse a lei. O artigo 2º da LACP diz que as ações civis públicas serão julgadas no foro competente para o local do dano – nada estabeleceu sobre jurisdição estadual ou federal, nem cometeu à justiça estadual julgar ações que devessem ser de competência da justiça federal. Ora, nas comarcas que não sejam sede de vara federal, o foro competente par ao local do dano, nas ações em que a União, entidade autárquica federal ou empresa pública federal forem autoras, rés, assistentes ou oponentes – o foro competente será, assim, o da vara federal que tenha jurisdição sobre a matéria e competência funcional em razão do local do dano”.[14]

Outro fato que corrobora com essa assertiva é a ressalva quanto à competência da justiça federal contida no artigo 93 do Código de Defesa do Consumidor, confirmando que não ocorreu delegação à Justiça Estadual.

Em que pese posição dominante, ainda há aqueles que continuam fiéis ao entendimento anterior do Superior Tribunal de justiça, consagrado na súmula 183:

“Em consequência, a despeito da posição assumida pelo STF, continuamos fiel ao entendimento que adotávamos, e que nos parece o único compatível com o escopo da lei: o processamento e o julgamento da ação civil pública deve ocorrer na justiça estadual, quando no local não houver Vara da justiça Federal, mesmo que parte, assistente ou oponente seja a União Federal, entidade autárquica ou empresa pública federal, as quais, nos casos normais, litigam na Justiça Federal.”[15]

Assim, a competência será da Justiça Federal da respectiva seção judiciária onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando a União, entidade autárquica ou empresa pública federal for interessada na ação civil pública, seja na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes.

A presença do Ministério Público Federal no pólo ativo da ação é suficiente para motivar a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal, o que, porém, não afasta o juiz de examinar a sua legitimação ativa para a causa em questão.

Nesse sentido explica Teori Albino Zavascki: “para fixar a competência da Justiça Federal, basta que a ação seja proposta pelo Ministério Público Federal. Assim, ocorrendo, bem ou mal, figurará como autor o órgão da União, o que é suficiente para atrair a incidência do art. 109, I, da Constituição.”  Além disso, assevera que, figurando como parte na relação processual “a um juiz federal caberá apreciar a demanda, ainda que seja para dizer que não é ele, e sim o Ministério Público Estadual, o que tem legitimação ativa para a causa”.[16]

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça fundamenta essa posição:

“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS. MEIO AMBIENTE.COMPETÊNCIA. REPARTIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E ESTADUAL. DISTINÇÃO ENTRE COMPETÊNCIA E LEGITIMAÇÃO ATIVA. CRITÉRIO. 1 A ação civil pública, como as demais, submete-se, quanto à competência, à regra estabelecida no art. 109, I, da Constituição, segundo a qual,  cabe aos juízes federais processar e julgar “as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidente de trabalho e as sujeitas à justiça Eleitoral e a justiça do Trabalho”. Assim, figurando como autor da ação o Ministério Público Federal, que é órgão da União, a competência para a causa é da Justiça Federal. (…) 3. Não se confunde competência com legitimidade das partes. A questão competencial é logicamente antecedente e, eventualmente, prejudicial à da legitimidade. Fixada a competência, cumpre ao juiz apreciar a legitimação ativa do Ministério Público Federal para promover a demanda, consideradas as suas características, as suas finalidades e os bens jurídicos envolvidos. 4. À luz do sistema e dos princípios constitucionais, nomeadamente o princípio federativo, é atribuição do Ministério Público da União promover as ações civis públicas de interesse federal e ao Ministério Público Estadual as demais. Considera-se que há interesse federal nas ações civis públicas que (a) envolvam matéria de competência da justiça especializada da União (Justiça do Trabalho e Eleitoral); (b) devam ser legitimamente promovidas perante os órgãos judiciários da União (Tribunais Superiores) e da Justiça Federal (Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais); (c) sejam da competência federal em razão da matéria – as fundadas em tratado ou contrato da União com Estado Estrangeiro ou organismo internacional (Cf, art. 109, III) e as que envolvam disputa sobre direitos indígenas (CF, art. 109, XI); (d) sejam da competência federal em razão da pessoa – as que devam ser propostas contra a União, suas entidades autárquicas e empresas públicas federais, ou em que uma dessas entidades figure entre os substituídos processuais no pólo ativo (CF, art. 109, I); e (e) as demais causas que envolvam interesses federais em razão da natureza dos bens e dos valores jurídicos que se visa tutelar. (…) 6. No caso dos autos, a causa é da competência da Justiça Federal, porque nela figura como autor o Ministério Público Federal, órgão da União, que está legitimado a promovê-la, porque visa à  tutelar bens e interesses nitidamente federais, e não estaduais, a saber: o meio ambiente em área de manguezal, situada em terrenos de marinha e seus acrescidos, que são bens da União (CF, art. 20, VII), sujeitos ao poder de polícia de autarquia federal, o IBAMA” (Leis 6.938/81, art. 18, e 7.735/89, art. 4º)[17]

Ressalta-se, todavia, que nem sempre a intervenção do Ministério Público Federal deslocará a competência para a Justiça Federal, já que a Lei de Ação Civil Pública, no artigo 5, § 5º, dispõe ser possível o litisconsórcio facultativo entre o Ministério Público estadual e o Federal.

Ademais, caberá à justiça estadual julgar e processar as ações civis públicas ou coletivas em que sejam interessadas, em qualquer posição processual, as sociedades de economia mista, as sociedades anônimas de capital aberto e outras entidades comerciais, ainda que a União participe como acionista.

Também será na justiça estadual o processamento e julgamento das entidades de direito privado que recebam ou apliquem contribuições parafiscais, vez que não se equiparam a autarquias ou empresas públicas.

 

Notas:
[1] No mesmo sentido é o entendimento do STJ: “Em síntese, qualquer que seja o sentido que se queira dar à expressão “competência funcional” prevista no art. 2º, da Lei 7.347/1985, mister preservar a vocação pragmática do dispositivo: o foro do local do dano é uma regra de eficiência, eficácia e comodidade da prestação jurisdicional, que visa a facilitar e otimizar o acesso à justiça, sobretudo pela proximidade física entre juiz, vítima, bem jurídico afetado e prova. E se é assim, a competência posta nesses termos é de ordem pública e haverá de ser absoluta – inderrogável e improrrogável pela vontade das partes.” (STJ, Resp. 1.057.878, Min. Herman Benjamin, Dje 21/08/2009)
[2] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: Comentários por artigo (Lei nº 7.347, de 24/7/85). 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 40.
[3] Lei n. 7.347: Art. 2º – As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.
[4] MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2008 p. 260.
[5]  MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente,  consumidor, patrimônio cultural,  patrimônio  público e  outros  interesses. 21.  ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 260.
[6] LENZA, Pedro. Teoria geral da ação civil pública. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 298.
[7] Ibid., p. 298.
[8] VENTURI, Elton.  Processo  civil   coletivo: A  tutela  jurisdicional dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos no Brasil. Perspectivas de um Código Brasileiro de Processos  Coletivos. São Paulo: Malheiros,  2007, p. 294-297.
[9] TRF 4ª, 2ª Turma. AC 9104132750/RS, DJ. 17.10.1991.
[10] GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Curso de direito processual civil coletivo. 2. ed. São Paulo: Srs, 2008,p. 211.
[11] LEONEL, Ricardo de Barros. Manual de processo coletivo. São Paulo: RT, 2002, p. 218-219
[12] Conflito de Competência nº 8694-9/ AC, 1º Seção, Relator Ministro Américo Luz, Dj de 1/08/1994
[13] RE. Nº 228.955-RS, Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, julg. Em 10/02/2000, publ. no Dj de 14/04/2006, p. 56.
[14]  MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente,  consumidor, patrimônio cultural, patrimônio  público  e  outros  interesses. 21. ed. São  Paulo: Saraiva, 2008, p. 283-284.
[15] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública:  Comentários  por  Artigo  (Lei nº 7.347, de 24/7/85). 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 45.
[16] ZAVASCKI,  Teori   Albino.  Processo   coletivo:  Tutela  de  direitos  coletivos e tutela coletiva de
direitos. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 144-145.
[17] STJ. Resp 440.002/SE, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, primeira turma, julgado em 18.11.2004, Dj. 06.12.2004, p. 195.


Informações Sobre o Autor

Marcelo Henrique Matos Oliveira

Mestre em Direito Coletivo, Cidadania e Função Social pela Universidade de Ribeirão Preto/SP. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Processual. Advogado


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