Da possibilidade de incidência da contribuição de melhoria na valorização dos imóveis quando da demolição de imóvel público – Obra pública negativa

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Resumo: O presente artigo versa sobre a possibilidade de ocorrência de fato gerador da exação contribuição de melhoria quando da obra demolitória estatal (obra pública negativa), em decorrência da valorização dos imóveis adjacentes.


Palavras Chave: Exação; Contribuição de melhoria; obra; valorização imobiliária


Abstract: This article discusses the possibility of occurrence event of the exaction improvement fees when the State make demolishing works in an urban area (This is a “negative public work”). These fees are possible due to the appreciation of the properties adjacent


Keywords: Tax fees; works; real state; appreciation of proporties.


Sumário: I. Introdução. II. A espécie tributária contribuição de melhoria. III. Hipótese de Incidência. IV. Conclusão. Bibliografia.


I. Introdução:


O presente estudo pretende cuidar da hipótese de valorização que ocorre quando da demolição de imóveis públicos de características sócio ambientais negativas e da possibilidade da esfera tributante municipal, estadual ou federal estatuir contribuição de melhoria quando da ocorrência deste fato gerados valorização.


II. A espécie tributária contribuição de melhoria.


A contribuição de melhoria é uma das espécies tributária lançadas pelo legislados em prol do Estado. Sua disciplina constitucional se alicerça na norma do inciso III da Constituição Federal da República do Brasil [1], tendo a Lex Legum também encaminhado ao Legislador Complementar a responsabilidade de minudenciar esta e as outras espécies tributárias.


Neste escopo, no âmbito da ordem constitucional revogada (Carta de 1967), a Lei Complementar (ou mais tecnicamente a Lei com status quo de Lei Complementar) que disciplinou a matéria foi o Código Tributário Nacional (LEI Nº 5.172, DE 25 DE OUTUBRO DE 1966) que em seus artigos 81 e 82 assim a define:


TÍTULO V


Contribuição de Melhoria


Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.


Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:


I – publicação prévia dos seguintes elementos:


a) memorial descritivo do projeto;


b) orçamento do custo da obra;


c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;


d) delimitação da zona beneficiada;


e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;


II – fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;


III – regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.


§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.


§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.”


O Decreto Lei 195, que apareceu em 24/02/1967, também funciona como sua lei de regência e sobre sua incidência e fato gerador, assim esclarece:


“Art 1º A Contribuição de Melhoria, prevista na Constituição Federal tem como fato gerador o acréscimo do valor do imóvel localizado nas áreas beneficiadas direta ou indiretamente por obras públicas.


Art 2º Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:


I – abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;


II – construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;


III – construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive todas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;


IV – serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;


V – proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação;


VI – construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;


VII – construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;


VIII – aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico.


Art 3º A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar, adotando-se como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas zonas de influência, a serem fixados em regulamentação deste Decreto-lei.


§ 1º A apuração, dependendo da natureza das obras, far-se-á levando em conta a situação do imóvel na zona de influência, sua testada, área, finalidade de exploração econômica e outros elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente.


§ 2º A determinação da Contribuição de Melhoria far-se-á rateando, proporcionalmente, o custo parcial ou total das obras, entre todos os imóveis incluídos nas respectivas zonas de influência.


§ 3º A Contribuição de Melhoria será cobrada dos proprietário de imóveis do domínio privado, situados nas áreas direta e indiretamente beneficiadas pela obra.


§ 4º Reputam-se feitas pela União as obras executadas pelos Territórios”


Vemos que objetivando a espécie, seu fato gerador, expresso nos artigos 1º , complementado pela lei, leva em conta o “benefício resultante da obra” e o limite da cobrança, que tanto uma como a outra legislação regencial informam, tem a ver com o valor total da obra, divisível na medida do benefício individual do contribuinte que suportará a exação.


Este informação se extrai, com veemência do seguinte excerto do acórdão do RECURSO ESPECIAL REsp 362788 RS 2001/0127077-4 (STJ), julgado à STJ 28 de Maio de 2002  assim ementado:


TRIBUTÁRIO – CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA – CTN ARTS. 81 E 82.


1. A contribuição de melhoria tem como limite geral o custo da obra, e como limite individual a valorização do imóvel beneficiado.


2. Prevalece o entendimento no STF e no STJ de que não houve alteração do CTN pelo DL 195/67.


3. É ilegal a contribuição de melhoria instituída sem observância do limite individual de cada contribuinte.


4. Recurso especial conhecido e provido”


O Egrégio Pretório Excelso, seguindo a mesma linha de raciocínio lógico, a definiu como


“Contribuição de melhoria –  É um tipo de tributo. Contribuição que o Estado exige, diretamente em função de uma obra pública, dos proprietários de imóveis que foram beneficiados por ela.”


Assim podemos entender que a Contribuição de Melhoria é uma espécie tributária cujo fato gerador repousa na valorização patrimonial, geralmente imobiliária, advinda de obra pública e que seu limite repousa no custo total da obra pública que será suportado de forma proporcional, de acordo com a capacidade contributiva do contribuinte.


III. Hipótese de Incidência: 


A hipótese de incidência, que, de regra deve açambarcar o fato gerador, se dá quando haja valoração em decorrência de obra pública. Contudo o que vem a ser obra pública? A legislação de regência define obra pública como:


I – abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;


II – construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;


III – construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive todas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;


IV – serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;


V – proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação;


VI – construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;


VII – construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;


VIII – aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico. “


Logo a seguir também elenca que adotar-se-á “como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas zonas de influência, a serem fixados em regulamentação deste Decreto-lei”[2]


O que dizer, então, das obras públicas que causam não a construção, mas sim a destruição de prédio ou estrutura pública que, em manifesto desuso urbanístico ou onde sua inadequação à urbe seja manifesta e do reflexo que isto pode causar no entorno.


Tomemos um exemplo concreto.


Quando a Prefeitura de São Paulo, nos idos de 1969, desengavetou o projeto de uma via elevada que ligasse a Praça Roosevelt no centro da cidade até ao Largo Padre Péricles, na região da Barra Funda, com o intuito de desafogar o trânsito da Avenida General Olímpio da Silveira e da Rua Amaral Gurgel, as quais, por cortar regiões centrais da cidade, não poderiam ser alargadas para ampliar sua capacidade, fez nascer o Elevado Presidente Costa e Silva (também conhecido simplesmente como Elevado ou Minhocão), o gigantismo e a falta de adequação arquitônica da mesma acabaram por destruir por completo a possibilidade de utilização como residências ou comércios da maioria dos imóveis no entorno.


Ocorre que citada obra, com o tempo acabou por estar inserida num dos bairros de maior crescimento valorativo e de especulação imobiliária, que é a Barra Funda, que se liga à Higienópolis e à Perdizes, onde a valorização imobiliária cresce em progressão geométrica, sendo natural que estes bairros crescessem sobre os vastos (ainda) terrenos da Barra Funda que se marca por dois acidentes urbanísticos, um o citado Minhocão e o outro a linha férrea que corta a cidade neste ponto.


Diante deste cenário os clamores pela demolição do Elevado e pela construção de túneis para avia férrea tornaram-se muito mais visíveis e hoje há inúmeros estudos no sentido desta ocorrência.


Inegável que tal demolição e/ou construção de túneis somente se pode dar por iniciativa do Poder Público, ainda que através de uma Parceria Público Privada (LEI No 11.079, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2004) ou em regine de Concessão (LEI Nº 8.987, DE 13 DE FEVEREIRO DE 1995), que irá despender enormes quantias financeiras para a obra em si e para a readequação urbana do local onde hoje se inserem as vias. Por outro lado é  absolutamente inegável que a valorização imobiliária para os imóveis lindeiros, bem como para os terrenos ainda vagos nas imediações será enorme, o que poderá, exatamente através de interpretação da lei, ensejar a cobrança de contribuição de melhoria por tal valorização, por óbvio a depender de legislação específica destinada a tanto.


Explica-se. O inciso I do artigo 2º do DL 195 explana que a obra a ensejar a contribuição de melhoria pode ser oriunda de abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas. Ora evidente que o rol da descriução não é taxativo, não é numerus clausus e a locução “outros melhoramentos de praças e vias públicas” enseja a formalização de legislação no sentido do embasamento da cobrança;


Ora se assim não se procede dar-se-á a intrínseca ofensa ao princípio que veda o enriquecimento sem causa, ofendendo, por conseguinte a ordem jurídica e se motivando o acréscimo de patrimônio daquele que houve a valorização em seu imóvel à custa do Estado.


Não há, até a data de elaboração deste artigo, nenhuma decisão jurisprudencial sobre o tema para que se pudesse observá-la, contudo, na doutrina o professor Eduardo Jardim entende viável a tese, vejamos:


“O conceito de obra pública prelecionado por Hely Lopes Meirelles é toda realização material a cargo da Administração ou de seus delegados consistente em construir, reformar ou ampliar imóvel destinado ao público ou ao serviço público. Outrossim, o conceito se ressente de incompletude, pois foi omisso em relação à obra demolitória que, a meu pensar, reveste a feição de obra pública, de par com as demais retrocitadas. Em veras, a carga semântica da expressão obra, dentre outras acepções, significa aquilo que é resultante de um trabalho e que foi objeto de modificação ou transformação. Logo, a realização de obra demolitória, a exemplo da Penitenciária do Carandiru, representa uma obra pública e, caso propicie valorização dos imóveis da região, poderia ensejar a instituição de contribuição de melhoria, conforme mencionado em monografia intitulada  Contribuição de melhoria decorrente de demolição realizada por ente público[3].” [4]


Acerca do princípio de vedação ao enriquecimento sem causa e sua relação com a contribuição de melhoria, explana Regina Helena Costa:


“Outrossim, entendemos prestar-se a fundamentar a exigência de contribuição de melhoria o princípio, pertencente à teoria geral do direito, do enriquecimento sem causa. Com efeito , se a obra pública – realizada em atendimento ao interesse público – provoca, como efeito colateral, mais-valia imobiliária para alguns sujeitos, estes se beneficiam especialmente sem concorrer de modo algum para esse resultado. Portanto, podemos afirmar faltar “justa causa” ao benefício por eles recebido, o que impõe a utilização de expediente que corrija essa situação. Percebe-se que, em última análise, tal fundamento também se encontra nas dobras do princípio da isonomia.”[5]


O raciocínio da desembargadora e professora é absolutamente coerente com o que vimos dizendo, uma vez que a não instituição da cobrança da contribuição de melhoria em obras de demolição ofenderia mesmo a isonomia haja vista o auferimento de vantagem econômica em detrimento de outros em igual situação, através de fortuito.  


IV. Conclusão:


Ao passo que não existe vedação legal, de nenhuma espécie, ao ensejo de Contribuição de Melhoria quando a valorização imobiliária decorre não da usual obra de construção mas sim da de destruição de obra pública e, paulatinamente que a valorização imobiliária, que é sumamente a hipótese de incidência da Contribuição de Melhoria, notadamente nas grandes cidades onde o preço dos terrenos marginais àqueles ocupados por obras públicas já obsoletas urbanisticamente, pode ocorrer com a inicitaiva do Estado em readequar estas obras, ém plenamente viável ao legislador municipal, estadual ou federal estatuir a exação na ocorrência destas readequações urbanas, para que, na medida de seu acréscimo o contruinte que teve valorização de seu imóvel em decorrência da ação urbana estatal seja cotejado a repor ao ente tributante/executante, parte desta valorização na forma de exação tributária.


 


Bibliografia:

Jardim, Eduardo Marcial Ferreira – Manual de Direito Financeiro e Tributário, 11ª edição Saraiva, 2010.

Costa, Regina Helena – Curso de Direito Tributário, Constituição e Código Tributário nacional, 1ª edição, 2ª tiragem, Ed. Saraiva, 2010.

Carrazza, Roque Antonio – Curso de Direito Constitucional Tributário, 18ª edição Malheiros, 2002.

Machado, Hugo de brito – Curso de Direito Tributário, 20ª edição Malheiros, 2002.

Baleeiro, Aliomar – Direito Tributário Brasileiro, 10ª edição Forense, 1986.

Bibliografia Eletrônica:

Sítio do Superior Tribunal de Justiça http://www.stj.jus.br/webstj/processo/Justica/pagina_lista.asp, acessado em 13/04/2011;

Sítio do Palácio do Planalto http://www4.planalto.gov.br/legislacao, acessado em 13/04/2011;


Notas:

[1] Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

I – impostos;

II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

§ 1º – Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

§ 2º – As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.” 

[2] DL 195/1967

[3] Cita Jardim: Monografia de autoria de Fábio Luis Decousseau Machado, apresentada em 2003, na Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie, objetivada à obtenção do grau de bacharel em Direito.

[4] Jardim, Eduardo Marcial Ferreira – Manual de Direito Financeiro e Tributário, 11ª edição Saraiva, 2010, pág.150.

[5] Costa, Regina Helena – Curso de Direito Tributário, Constituição e Código Tributário nacional, 1ª edição, 2ª tiragem, Ed. Saraiva, 2010, pág.124/125.

Informações Sobre os Autores

Lino Elias de Pina

Advogado militante em direito empresarial e tributário

Vanderly Gomes Soares

Advogado militante em direito empresarial e tributário


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