Políticas públicas educacionais no Brasil: a implantação, o desenvolvimento e desafios do Programa Pronatec

Resumo: O perfil democrático brasileiro foi estampado na Constituição Federal de 1988, a qual trouxe como vertente o ideal de promoção de justiça social e igualdade, por meio do amplo acesso às garantias fundamentais da pessoa humana, como direitos à saúde, à educação, ao trabalho e à moradia. Frequentes são as ações afirmativas desenvolvidas pelo Poder Público com o objetivo de diminuir e, posteriormente, erradicar fatores históricos e sociais que podem levar à desigualdade social. Este trabalho pretende analisar as implicações jurídicas e sociais da adoção de políticas públicas educacionais, como o Programa Pronatec, pela Administração Pública tendo em vista a imposição legal. Cotejar-se-ão as noções basilares de igualdade formal e material à luz da Constituição da República de 1988 como modo de se garantir o acesso à educação. Como desfecho, verifica-se que apesar de o Pronatec ser um programa bem aceito pela sociedade e que gera implicações positivas no cenário social, cabe ao Poder Público e a sociedade buscar políticas afirmativas preventivas que possam minimizar os problemas sociais ligados à educação de qualidade e ao acesso ao ingresso ao mercado de trabalho.

Palavras-chave: Educação. Políticas Públicas. Programa Pronatec. Mediotec.

Abstract: The Brazilian democratic profile was set out in the Federal Constitution of 1988, which brought the ideal of promoting social justice and equality, through broad access to the fundamental guarantees of the human person, such as rights to health, education, work and to housing. Frequent are the affirmative actions developed by the Public Power with the objective of reducing and, later, eradicating historical and social factors that can lead to social inequality. This paper intends to analyze the legal and social implications of the adoption of public educational policies, such as the Pronatec Program, by the Public Administration in view of legal imposition. The basic notions of formal and material equality will be checked against the Constitution of the Republic of 1988 as a way of guaranteeing access to education. As a conclusion, although Pronatec is a well-accepted program that generates positive implications in the social scenario, it is up to the Public Power and society to seek affirmative affirmative policies that can minimize the social problems associated with quality education and access to the labor market.

Keywords: Education. Public policy. Pronatec Program. Mediotec.

Sumário: Introdução. 1. Políticas públicas no Brasil. 2. Políticas públicas educacionais. 2.1 O Programa Pronatec. 2.1.1 Cursos técnicos. 2.1.2 Cursos FIC. 2.1.3 Programa Mulheres Mil 3. Programa Mediotec. 5. Desafios das Políticas Públicas. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

Na atualidade, frequentes são as políticas públicas implementadas pelo Governo, em busca de sua Governabilidade e aproximação da sociedade, no sentido de se desenvolver programas e ações visando assegurar direitos à coletividade bem como a solução de problemas do ponto de vista administrativo. No plano educacional, todos os entes da federação – União, Estados, Municípios e Distrito Federal – tem competência para editar planos que visem a difusão do acesso ao ensino em todas as suas bases educacionais.

Especificamente na esfera federal, a União implantou no ano de 2011 o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), com o intuito de expandir a oferta de educação profissional e tecnológica, por meio de programas, projetos e ações de cunho educacional. Mencionado Programa fora institucionalizado em diferentes modalidades, dentre elas o Programa Mulheres Mil, o Fic e o Mediotec, cada qual com sua finalidade e público específicos.

O presente trabalho surgiu de uma inquietação acerca da efetividade desses programas no cenário brasileiro, uma vez que, apesar de sua elaboração incorporar vários elementos políticos de grupos de interesse, não se pode desconsiderar a relevância dessa nova perspectiva na área da educação, reformulando, por consequência, o mercado de trabalho.

Optou-se por se fazer todo um levantamento doutrinário a respeito do surgimento de políticas públicas educacionais no Brasil com ênfase do Programa Pronatec. Utilizou-se como ferramenta de pesquisa consulta à legislação, ao site do Pronatec e a doutrina que trabalha com o tema de políticas públicas educacionais.

O objetivo dessa pesquisa é desencadear uma análise crítica acerca de políticas educacionais na atualidade. Para isso, será feita uma breve apresentação do conceito de políticas públicas e sua aplicabilidade no Brasil. Ato contínuo, será levantado todo um diagnóstico acerca do Programa Pronatec e suas modalidades, a fim de se entender o seu surgimento, suas consequência e a sua importância na educação e no mercado profissional técnico.

Por fim, pretende-se instigar um raciocínio no sentido de se reconhecer a inovação desses programas mas também não desconsiderar que não se enfrenta, na realidade, o problema relacionado à qualidade da educação nas escolas públicas. Desse modo, ainda se faz necessária uma nova reformulação de políticas no ensino como forma de realmente se garantir uma educação eficiente.

1 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

Na atualidade, o tema de políticas públicas é frequente no ambiente acadêmico e profissional, tendo em vista a emergência de um Governo que visa fortalecer parcerias público-privadas para aumentar investimentos na educação e, assim, garantir sua governabilidade. Para se compreender o que se pode entender por políticas públicas, no entanto, faz-se necessária uma breve análise de seu surgimento, bem como dos fatores que levaram a sua implantação no Brasil.

O termo políticas públicas, como área específica do conhecimento, nasceu nos Estados Unidos, no período da Guerra Fria com o intuito de enfrentar suas consequências. Sua proposta era apresentar métodos científicos racionais que pudessem orientar o governo na solução de problemas que remontam à esfera pública (SOUZA, 2006, p. 22-23). Nessa primeira vertente, as políticas ligavam-se à racionalidade, na medida em que prezavam pela formulação de decisões que pudessem orientar as atividades de interesse público.

Contudo, posteriormente, abandonou-se somente essa concepção racionalidade, no sentido de que deveria congregar elementos ligados à relação de poder, como o papel das eleições e o interesse de grupos políticos, partidos políticos e da própria mídia. Essa nova reclassificação das políticas públicas persiste até os dias atuais, sendo incorporada no Brasil especialmente a partir do século XXI.

O conceito de políticas públicas não é uniforme, mas a doutrina se converge no sentido de que abrange programas e ações do Poder Público visando à resoluções de problemas sociais. Há, ainda, parcela da doutrina que reforça o papel político dessas ações, dando ênfase ao papel ativo do Governo.

“Políticas Públicas são a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público. É certo que as ações que os dirigentes públicos (os governantes ou os tomadores de decisões) selecionam (suas prioridades) são aquelas que eles entendem serem as demandas ou expectativas da sociedade”. (CALDAS, 2008, p. 05).

Acontece que as ações estatais também têm ligação com a governabilidade, instigando uma reformulação do conceito para se trazer elementos mais amplos que possam promover a elegibilidade de Governos e de partidos políticos. Se não bastasse, houve a inclusão de novos atores sociais, de modo que tais ações não são limitadas ao Estado, podendo, por exemplo, ser desenvolvidas por organizações não governamentais.

Com efeito, passou-se a reconhecer que políticas públicas vão além do simples repasse de verba do Poder Público para desenvolvimento de ações de interesse da sociedade, englobando, também todas as aplicações públicas que funcionem para promoção de governo, para sanar omissões e também desencadeadas por outros agentes interessados.

“[…] são diretrizes, princípios norteadores de ações do Poder Público; regras e procedimentos para as relações entre Poder Público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamento) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos” (TEIXEIRA, 2002, p. 02).

Assim, no momento de elaboração de uma ação deve-se verificar “quem decide o quê, quando, com que consequências e para quem” (TEIXEIRA, 2002, p. 02), a fim de que se analise o sistema e a cultura política que se vive, bem como se considere o resultado decorrente da implantação das medidas.

Para tanto, Caldas (2008, p. 19), expõe que deve-se verificar se as políticas a serem desenvolvidas podem promover e melhorar a cooperação entre os atores envolvidos; se o programa em si é implementável; se é possível prever minimamente as consequências das escolhas feitas; bem como se é possível ampliar as opções políticas futuras.

Como modo de facilitar o entendimento, a doutrina classifica as políticas públicas em redistributivas, distributivas e regulatórias, todas no objetivo de democratizar oportunidades. A primeira delas, como o próprio nome diz, tem como intenção promover uma redistribuição de renda, de modo a favorecer a inclusão de grupos que se encontram com uma capacidade de renda inferior. Nota-se, para exemplificar, isenção de tributo, como imposto de renda (IR) e imposto sobre propriedade de bens imóveis (IPTU), visando equiparar, por meio de condutas desiguais, a situação de cidadãos vulneráveis. Noronha (2005, p.77), relembrando os ensinamentos de Azevedo, explica que essa modalidade costuma ser chamada de “Política Robin Hood”, uma vez que remete à ideia de tirar dinheiro dos mais ricos e repassá-lo aos mais pobres.

“O benefício para uma categoria resulta em custos sobre as outras. Esta política chama atenção por expor as posições antagônicas de uma maneira mais clara. Na forma elitista de governo encontramos a arena para este tipo de debate, uma vez que há a formação de duas elites que demandam que as políticas se efetivem”. (AGUM, RISCADO, MENEZES, 2015, p. 21).

As políticas distributivas, por sua vez, diz respeito ao fato de concentrar benefícios a um grupo, tido como mais vulnerável. O intuito é propiciar que pessoas normalmente excluídas possam em enquadrar na sociedade e ter acesso aos direitos constitucionais devidamente assegurados. Nesse caso, a sociedade de modo geral é que banca os investimentos nessa área, uma vez que implica contribuição de todos para um bem estar social.

Nesse sentido, Noronha (2015, p. 78) explica que tais políticas atendem à demanda mais pontual, visando proteção e garantia de direitos a grupos mais específicos. Por essa razão, a sociedade devem ser a financiadora, ofertando equipamentos e serviços setoriais. Com exemplo, é possível citar a oferta de equipamentos para deficientes físicos, bem como o sistema de aposentadoria para quem não tem condições de garantir o próprio sustento.

Acontece que essa modalidade pode resultar em troca de favores, como um verdadeiro clientelismo, em que os políticos oferecem certo benefício em troca de votos (AGUM, RISCADO, MENEZES, 2015, p. 20). Por esse motivo, apesar de não gerar custos elevados à sociedade como um tanto, é objeto de críticas por dar espaço a esse desvio inicial da finalidade.

Por fim, as políticas regulatórias têm como finalidade impor a regulação do funcionamento adequado dos serviços públicos. Por ter a função de regulamentar, ela monitora ações voltadas para as políticas anteriores, de modo a se observar se os pressupostos finalísticos foram atendidos.

A implementação de uma política pública, todavia, não pode se dar de maneira aleatória, sob pena de não ser efetiva e onerar de modo desordenado os cofres públicos. Por essa razão, os estudiosos criaram o chamado “Ciclo da Política Pública” (Policy Cycle) (AGUM, RISCADO, MENEZES, 2015, p. 23), para se estabelecer um norte do processo dinâmico de adoção de ações públicas. Por consequência lógica, ciclo constitui-se de 06 fases, quais sejam: identificação do problema; formação da agenda; formulação de alternativas; tomada de decisão; implementação da política pública; e avaliação.

A primeira fase demanda que o agente implementador identifique o problema social que possa necessitar uma ação pública. Nesse momento, o importante é observar eventos e conflitos sociais, que, tendo em vista sua repercussão, podem atingir uma parcela tão grande da sociedade tornando-se um problema social. Quando se percebe que esses problemas devem ser objeto de apreciação pelo Estado e pela sociedade, são incluídos na agenda, iniciando-se a segunda fase. Assim, “focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema.” (SOUZA, 2006, p. 30).

Para que um problema possa ingressar na agenda, deve chamar atenção dos grupos que irão promover a intervenção, requerendo a participação da sociedade de forma geral e até da mídia em muitos casos. Ademais, o problema deve ser passível de solução, uma vez que não adianta colocá-lo em uma agenda política, se, no momento, não há formulação de nenhuma ação intervencionista capaz de mudar aquele quatro. Além disso, deve-se apurar de quem é a responsabilidade política para a solução daquele problema, tal como define o ordenamento jurídico quanto trata a respeito de competências dos entes federados (AGUM, RISCADO, MENEZES, 2015, p. 26).

Uma vez formada uma agenda definido quais os assuntos e problemas daquele momento que são vistos como relevantes, parte-se para a fase seguinte, que consiste na formulação de alternativas afim de solucioná-los. Para isso, são ouvidos os grupos interessados, que, por sua vez, podem apresentar diferentes alternativas. Tais grupos podem, inclusive, já elaborar planos e metas para se combater aquele problema por meio de ações e programas que, possivelmente, podem ser implementados.

“A partir do momento em que uma situação é vista como problema e, por isso, se insere na Agenda Governamental, é necessário definir as linhas de ação que serão adotadas para solucioná-los. Este processo, no entanto, não ocorre de maneira pacífica, uma vez que geralmente alguns grupos considerarão determinadas formas de ação favorável a eles, enquanto outros a considerarão prejudicial, iniciando-se assim um embate político”. (CALDAS, 2008, p. 12).

As alternativas possíveis, com efeito, devem se pautar em estatísticas adquiridas pelos atores envolvidos, as quais devem ser analisadas de maneira objetiva, levando-se em consideração todo o contexto e conhecimento pré-adquirido. A formulação de alternativas possíveis é fator que subsidia a etapa de tomada de decisões. Quando se entra nessa quarta fase, toma-se a decisão de implementar uma política pública a qual já fora devidamente analisada na etapa anterior, ou seja, já se escolhe quais das alternativas anteriores podem se enquadrar para a solução do caso.

É na tomada de decisões que se define recursos e prazos que devem ser adotados para implementação da ação pública. Nesse momento, deve-se elaborar um instrumento que possa concretizar aquele objetivo, como leis, decretos, normas, resoluções, para resguardar, legalmente, a atividade do Poder estatal (CALDAS, 2008, p. 13).

Na quinta etapa, implementação da política pública, há efetiva atuação do Governo, concretizando os atos outrora planejados. Não se deve desconsiderar que pode haver vários problemas nessa fase, que podem decorrer tanto de falhas na implementação quanto de falhas na formulação (AGUM, RISCADO, MENEZES, 2015, p. 28). Isso porque, muitas vezes, as políticas são muito pragmáticas, afastadas da realidade, de modo que no momento da sua concretização não conseguem se adequar à realidade social.

Por último, tem-se a etapa de avaliação, em que os atores são responsáveis por avaliar a capacidade de a ação política ter sido suficiente para resolver o problema inicial. Em outras palavras, pretende-se verificar quais foram os efeitos reais da atuação estatal. Segundo Agum, Ricardo e Menezes (2015, p. 30), “a avaliação da política pública é um indicador para saber como vem se comportando a política em curso. Ela deveria ser capaz de construir um quadro avaliativo que levaria à continuação, reestruturação ou mesmo extinção da política.”.

A avaliação faz-se primordial para permitir que a Administração verifique a efetividade das suas condutas, de modo que, no futuro, consiga prevenir falhas ocasionas por fatos não arrolados previamente e corrigir as que ocorreram. Além disso, ao se avaliar os resultados, deve verificar como os recursos foram implementados, por meio de prestação de contas aos órgãos internos e externos, bem como verificar se os recursos inicialmente desprendidos foram suficientes ou não.

O que se deve considerar é que as políticas são implementadas por um prazo razoável e fixo, o que permite com que a avaliação seja gradativa e periódica, e não necessariamente só ao final dos programas.

2 POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS

No aspecto educacional, objeto deste trabalho, políticas públicas foram desenvolvidas com o papel de se incrementar gastos na educação bem como garantir um maior acesso à esse direito fundamental. O interesse decorreu de uma própria necessidade da população no sentido de se ampliar o acesso ao ensino público, propiciando que pessoas em situações vulnerável possa ter a oportunidade de ingressar em cursos que possam lhe incluir no mercado de trabalho.

A Constituição Federal estabeleceu no art. 227 que constitui-se como um dos direitos fundamentais da pessoa humana o direito à educação e ao trabalho, sendo incumbência do Estado, da família e da sociedade assegurar a concretização desses direitos.

“Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”. (BRASIL, 1988).

A importância do comprometimento do Estado e da sociedade em transformar a realidade por meio de políticas e parcerias foi tão grande que em 08 de setembro de 2000 foram aprovados pela ONU os 8 Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, 8 ODM, que consistem em um conjunto de metas a ser atingido até o ano de 2015. O Brasil, junto com 191 países-membros, assinou o pacto, se comprometendo com a sustentabilidade do Planeta, bem como uma melhoria de vida desde o campo da educação até o campo do trabalho.

Um dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODS), meta número 08, foi estabelecimento de parcerias para que todos os objetivos anteriores sejam alcançados e a melhoria da qualidade de vida de toda a população seja estabelecida. Busca também a participação de toda a sociedade em busca de um mundo melhor, mais justo e sustentável, tanto no que se refere às questões ambientais quanto às sociais.

Nesse sentido, a UNICEF, em 2014, elaborou o Guia de Políticas Públicas a fim de apresentar metas e planos concretos para fortalecer o tema da proteção integral da infância e adolescência nas políticas públicas, alcançando os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio – ODM (UNICEF, 2014). Com relação especificamente ao alcance do ODS 08, ressaltou a necessidade de os Municípios estabelecer parcerias junto ao governo federal e estadual, bem como da própria população, para acolher pessoas em situação de vulnerabilidade, sujeita, muitas vezes, a maus tratos e exploração.

“As políticas públicas relacionadas ao trabalho e à educação dos jovens brasileiros da classe trabalhadora são, no plano econômico-social e ético-político, tão imprescindíveis quanto complexas. […] O caráter imprescindível das políticas públicas deriva da necessidade real para milhares de jovens de ingressar precocemente na luta pela sobrevivência em face do monstrengo social em que nos transformamos” (FRIGOTTO, apud LIMA, 2015, p. 2).

Acontece que as políticas públicas não podem se restringir ao cuidado de grupos vulneráveis, isso porque a população não é homogênea. Sob esse aspecto, o Poder Público passou a se preocupar, também, com a inclusão de pessoas no mercado de trabalho por meio de programas que pudessem lhe garantir a capacidade de competição e o conhecimento técnico.

Segundo o Parecer CNE/CEB nº 11/2012, faltam profissionais devidamente qualificados em determinados segmentos profissionais, além de haver grande crescimento do mercado informal. Há, no entanto, uma abertura de oportunidades de trabalho em setores determinados da economia em evolução.

Por decorrência, houve uma reformulação na relação educação e trabalho, o que também se justifica pelos avanços científicos e tecnológicos.

“A evolução tecnológica e as lutas sociais têm modificado as relações no mundo do trabalho. Devido a essas tensões, atualmente, não se admite mais a existência de trabalhadores que desempenhem apenas tarefas mecânicas. […] Espera-se que o mundo do trabalho avance na direção de relações trabalhistas mais justas. Isso implica numa maior participação dos trabalhadores nos destinos e nos processos de trabalho. Para que isso aconteça é necessário que o trabalhador tenha conhecimento da tecnologia, da ciência e dos processos necessários em sua produção. A escola especializada ou voltada para a formação profissional deve atentar para essa necessidade” (Parecer CNE/CEB nº 11/2012)

Assim sendo, o Governo criou uma série de programas com o intuito de propiciar maior acesso à educação, e, por consequência, maior qualificação para o mercado de trabalho. Dentre os programas criados, tem-se o Programa Projovem Urbano, FIES, o PROUNI e o PRONATEC. O primeiro deles, criado pela Lei Federal n. 11.692 de 10 de junho de 2008, tem o foco na reinserção de jovens da faixa etária de 18 a 29 anos no âmbito escolar, dando a oportunidade para que possam finalizar o Ensino Fundamental (BRASIL, 2008).

Já o Fies, Fundo de Financiamento Estudantil, instituído pela Lei n. 10.260 de 12 de julho de 2001, tem como objetivo a concessão de financiamento a estudantes de cursos superiores não gratuitos (BRASIL, 2001). Nessa mesma linha, tem-se o PROUNI, Programa Universidade para Todos, criado pela lei nº 11.096, em 13 de janeiro de 2005, destinado à concessão de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais de 50% ou de 25% para estudantes de cursos de graduação e sequenciais de formação específica, em instituições privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos (BRASIL, 2005).

A partir de 2011, especificamente, o Governo Federal recorreu à implantação de programas sociais visando, no futuro, gerar empregos e valorizar o mercado técnico. Esse raciocínio fora apresentado desde o discurso de posse da ex-presidenta Dilma Rousseff no Congresso, a qual dissertou pretendia aumentar o investimento público no ensino médio, o que significa custos elevados para toda sociedade (SÃO PAULO, 2011).

A preocupação do Poder Público foi em sanar o problema de escassez de mão de obra, pois o período em que o Brasil passou a partir do século XXI foi de aumento crescimento econômico, que não veio acompanhado de mão de obra qualificada.

Assim, um dos Programas criados foi o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – PRONATEC, em 2011, o qual será analisado nesse estudo, em especial, juntamente com suas modalidades, cursos técnicos e cursos de formação continuada, e, ainda, será analisado o programa Mulheres Mil, incorporado ao Pronatec, bem como o Mediotec, como a mais recente ação estratégica do Pronatec.

2.1 O Programa Pronatec

O Programa Pronatec foi criado pelo Governo Federal no ano de 2011, por meio da Lei 12.513, com o objetivo de trazer a democratização do ensino no Brasil no que diz respeito à expansão de cursos técnicos e profissionais. Deu-se no contexto do governo da então presidenta da República, Dilma Roussef, dando continuidade aos programas de reforma educacional implementados pelo presidente anterior Luís Inácio Lula da Silva.

A finalidade do programa foi e “expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos técnicos e profissionais de nível médio, de cursos de formação inicial e continuada para trabalhadores e intensificar o programa de expansão de escolas técnicas em todo o país” (BRASIL/MEC/PRONATEC, 2011).

Aliás, o PARECER CNE/CEB Nº: 11/2012 trouxe uma explicação acerca da necessidade de se trabalhar com uma educação qualificada para o trabalho:

“O futuro do trabalho no mundo dependerá, em grande parte, do desenvolvimento da educação, desde que se consiga garantir sólida educação geral de base para todos e cada um dos seus cidadãos, associada a sólidos programas de Educação Profissional para seus jovens em processo formativo e seus adultos em busca de requalificação para o trabalho. Depende, também, fundamentalmente, do desenvolvimento da capacidade de aprender, para continuar aprendendo neste mundo em constante processo de mudanças. “

Para tanto, adotou-se o recurso de bolsas para estudantes ingressarem em cursos profissionalizantes, de forma gratuita e oferecido por instituições públicas e privadas em parceria com públicas.

Ainda, mencionado programa trouxe como intuito o fomento e apoio a expansão da rede física de atendimento da educação profissional e tecnológica; a contribuição para a melhoria da qualidade do ensino médio público; a ampliação de oportunidades educacionais dos trabalhadores, por meio do incremento da formação e qualificação profissional; bem como o estímulo à articulação entre a política de educação profissional e tecnológica e as políticas de geração de trabalho, emprego e renda. (BRASIL, 2011).

Por se tratar de uma política pública destinada a expansão do ensino, as ações do Pronatec voltam-se, prioritariamente, para estudantes do ensino médio da rede pública, inclusive da educação de jovens e adultos; trabalhadores; beneficiários dos programas federais de transferência de renda; e estudante que tenha cursado o ensino médio completo em escola da rede pública ou em instituições privadas na condição de bolsista integral. Além disso, estimula-se a participação de pessoas deficientes, bem como de povos indígenas, comunidades quilombolas e adolescentes e jovens em cumprimento de medidas socioeducativas, além de mulheres responsáveis pela unidade familiar (BRASIL, 2011).

A instituição do programa pode-se dar por meio, especialmente, da ampliação de vagas e expansão da rede federal e estatual de educação profissional e tecnológica; oferta de bolsa-formação ao trabalhador ou estudante; financiamento da educação; educação profissional técnica de nível médio na modalidade de educação a distância; dentre outras (BRASIL, 2011).

A oferta da bolsa-formação constitui-se uma das principais característica dos programa, devidamente regulamentada pela Portaria 1.569/2011 do MEC. Pode ser destinada, exclusivamente, a estudantes matriculados no ensino médio público, ou, que concluíram o ensino em instituição pública e estejam na condição de trabalhador. Além da bolsa, é possível o oferecimento de auxílio transporte e alimentação, sem contar, ainda, com o oferecimento de todo material que poderá ser necessário ao desenvolvimento do curso.

A oferta de cursos, por sua vez, pode se dar por meio de cursos técnicos e cursos de formação inicial e continuada ou qualificação profissional. Os cursos técnicos podem ser oferecidos na forma concomitante, na forma integrada e na forma subsequente, a depender do público destinatário. O primeiro deles volta-se a alunos que estão cursando o Ensino Médio. O cursos integrados são para alunos que pretendem começar o Ensino Médio já em articulação com o ensino técnico. E os ofertados na forma subsequente são voltados para alunos que já concluíram o Ensino Médio. Todos esses cursos têm carga horária de 800h a 1.200h, com duração de 1 a 3 anos.  Dentre os cursos, pode-se citar enfermagem, meio ambiente, análises clínicas, radiologia, metalurgia, eletrônica, informática, teatro, dente vários outros.

Já os cursos de qualificação profissional, também chamados de (Formação Inicial e Continuada – FIC), abrangem um público maior, incluindo estudantes, mulheres, jovem em situação de vulnerabilidade, trabalhadores, dentre outros. A finalidade é oferecer cursos de qualificação profissional possuem duração mínima de 160 horas, como açougueiro, agente comunitário de saúde, assistente administrativo, auxiliar de biblioteca, eletricista, outros idiomas, mecânico etc.

Conforme dados extraídos pelo MEC, foram realizadas mais de 9,4 milhões de matrículas, entre cursos técnicos e de qualificação profissional, até o ano de 2015, sendo 38% em cursos técnicos e 62% em cursos de qualificação profissional de trabalhadores, todos eles ofertados por institutos federais, redes estaduais e municipais, instituições privadas de ensino superior, SENAC e escolas técnicas privadas. Para o ano de 2016 foram apresentadas 2 milhões de vagas, e, para o ano de 2017, foram apresentadas 1,5 mil vagas (BRASIL/MEC/PRONATEC, 2017).

2.1.1 Cursos técnicos

Conforme exposto, uma das modalidades de cursos oferecidos pelo Pronatec são os cursos técnicos. Catálogo Nacional de Cursos Técnicos (CNCT), instituído pela Portaria MEC nº 870, de 16 de julho de 2008, oferece todos os cursos, com as respectivas cargas horárias, perfil profissional, bem como as normas associadas ao perfil profissional. (BRASIL/MEC/PRONATEC, 2016).

Atualmente, a versão conta com 227 cursos agrupados nos seguintes eixos: ambiente e saúde; controle e processos industriais; desenvolvimento educacional e social; gestão e negócios; informação e comunicação; infraestrutura; militar; produção alimentícia; produção cultural e design; produção industrial; recursos naturais; segurança; e turismo, hospitalidade e lazer.

O eixo ambiente e saúde compreende cursos técnicos ligados à qualidade de vida, tanto sob o prisma ambiental quanto sob o prima da saúde. Assim, os profissionais são habilitados para atuar na prevenção e proteção dos seres e da preservação de recursos ambientais. Dentre eles, enquadram-se, como exemplo, os cursos técnicos de agente comunitário de saúde, análises clínicas, controle ambiental, cuidador de idosos, enfermagem, farmácia, meio ambiente etc.

A linha de controle e processos industriais se relaciona a atividades que envolvem infraestrutura e processos ligados à mecânica e à eletricidade. Assim, podem-se destacar os técnicos em automação industrial, eletrônica, eletromecânica, manutenção automotiva, dentre outros.

O próximo eixo é o chamado desenvolvimento educacional e social, o qual inclui a capacitação para atividades ligadas ao planejamento, execução e avaliação de ações e programas relacionados ao setor social e educativo. Podem-se citar os técnicos em alimentação escolar, biblioteconomia, secretaria escolar etc.

Já a linha de gestão e negócios está voltado ao desenvolvimento da habilidade de planejamento, avaliação e gestão de pessoas e de serviços de organizações e instituições públicas e privadas, tais como técnico em administração, comércio, contabilidade, finanças, logística, marketing, recursos humanos, serviços públicos etc.

O eixo de informação e comunicação compreende a concepção, desenvolvimento, implantação, operação, avaliação e manutenção de sistemas e tecnologias conexas à informática e às telecomunicações. Dentre os cursos, cabe citar: computação gráfica, desenvolvimento de sistemas, informática, redes de computadores.

O eixo de infraestrutura liga-se ao planejamento, operação, manutenção e gerenciamento de soluções tecnológicas para obras civis, topografia, geotécnica, hidráulica, recursos hídricos, controle de trânsito. Incluem cursos como aeroportuário, edificações, geoprocessamento, saneamento, transporte rodoviário.

O eixo militar tem como promover o preparo pessoal, logístico, para cumprimento da missão constitucional das Forças Armadas (Marinha do Brasil, Aeronáutica e Exército). Tem-se os cursos de ação em comandos, Armamento de Aeronaves, Artilharia Antiaérea, Bombeiro Aeronáutico, Comunicações Aeronáuticas, Equipamento de Engenharia, Guarda e Segurança etc.

O êxito de produção alimentícia liga-se ao planejamento, operação, implantação e gerenciamento de processos químicos e biológicos de industrialização de produtos de origem vegetal e animal. Pode-se citar como cursos: agroindústria, alimentos, confeitaria, panificação, processamento de pescado.

O eixo produção cultural e design tem relação com a criação, desenvolvimento, produção, conservação e gerenciamento de bens culturais e materiais, ideias e entretenimento aplicadas em objetos artísticos, rádio, televisão, cinema, teatro, ateliês, editoras, vídeo, fotografia, publicidade e projetos de produtos industriais. Destacam-se: artes circenses, artes visuais, canto, dança, design de interiores, museologia, processos fotográficos, produção de áudio e vídeo, produção de moda.

O eixo produção industrial abrange tecnologias relacionadas a sistemas de produção tecnologias de processos físico-químicos e relacionados à transformação de matéria-prima e substâncias. Nesse ramo, há cursos técnicos em: açúcar e álcool, análises químicas, biocombustíveis, celulose e papel, construção naval, joalheria, petróleo e gás, petroquímica, dentre outros.

A linha de recursos naturais volta-se ao aprendizado de extração e produção animal, vegetal, mineral, aquícola e pesqueira. Como exemplos: agricultura, agroecologia, agropecuária, fruticultura, geologia, mineração, recursos minerais, recursos pesqueiros, zootecnia.

O eixo segurança liga-se a processos de prevenção e proteção de indivíduos e patrimônio. Abrange os cursos de defesa civil e segurança do trabalho.

O eixo turismo, hospitalidade e lazer abrange processos de recepção, viagens, eventos, gastronomia, serviços de alimentação e bebidas, entretenimento e interação, tais como os cursos técnico em agenciamento de viagem, cozinha, eventos, restaurante e bar.

2.1.2 Cursos FIC

Os cursos de qualificação profissional, Formação Inicial e Continuada – FIC, tem como objetivo propiciar a capacitação de jovens e adultos. Atualmente, conforme o Guia Pronatec de Cursos FIC, com base na Portaria nº 899, de 20 de setembro de 2013, há 657 cursos, com carga horária de, no mínimo, 160 horas e são organizados em 12 eixos tecnológicos. Abrange-se cursos de capacitação, aperfeiçoamento, atualização e especialização para o desenvolvimento de aptidões para o trabalho.

Assim, privilegia-se, novamente, o desenvolvimento de competências laborais para uma formação cidadã e técnica, possibilitando que os estudos realmente sejam aplicados, de maneira imediata, no campo do trabalho, pleiteando atender:

“demandas dos trabalhadores, da sociedade e da economia, especialmente no que se refere à necessidade de adequada oportunidade de qualificação profissional de cada cidadão para o desempenho de suas atividades profissionais, com autonomia e responsabilidade, no atendimento ao requerido pelo mundo do trabalho e pelo desenvolvimento da sociedade” (Parecer CNE/CEB nº 11/2012).

Segundo o Parecer CNE/CEB nº 11/2012, que estabelece as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Profissional Técnica de Nível Médio, os cursos de qualificação profissional devem propiciar aos trabalhadores o contínuo desenvolvimento profissional e consequente aproveitamento de estudos realizados no âmbito dos cursos (Parecer CNE/CEB nº 11/2012).

“A formação inicial e continuada ou qualificação profissional representa o mais amplo universo para atendimento de necessidades da maioria da população trabalhadora em matéria de Educação Profissional. É a mais flexível, tanto em relação aos objetivos, currículos e programas, quanto à clientela a ser atendida e à oferta programática. Ela responde a variadas demandas dos trabalhadores, da sociedade e da economia, especialmente no que se refere à necessidade de adequada oportunidade de qualificação profissional de cada cidadão para o desempenho de suas atividades profissionais, com autonomia e responsabilidade, no atendimento ao requerido pelo mundo do trabalho e pelo desenvolvimento da sociedade”. (Parecer CNE/CEB nº 11/2012).

Como linhas tecnológicas, tem-se: ambiente, saúde e segurança; recursos naturais; apoio educacional; controle e processos industriais; gestão e negócios; hospitalidade e lazer; informação e comunicação; infraestrutura; produção alimentícia; produção cultural e design; produção industrial; recursos naturais.

Preza-se, desse modo, por um campo amplo de conhecimento, oferecendo cursos interdisplinares, mas contextualizados e atualizados para possibilitar ingresso no mercado de trabalho muito concorrido bem como posterior aproveitamento de estudos.

2.1.3 Programa Mulheres Mil

O Programa Mulheres Mil fora implantado em 2007, inicialmente em apenas nas regiões Norte e Nordeste do Brasil, oferecido por Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs) na tentativa de construir redes locais que sejam destinadas a capacitação da mulher no mercado de trabalho.

O grupo de mulheres escolhido era aquele em situação de pobreza e vulnerabilidade, em que as condições para educação e ingresso da mulher no mercado laboral são mais remotas.

Após a instituição do Pronatec em 2011, no ano de 2014 o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e o Ministério da Educação (MEC) firmaram sociedade para agregar o Programa Mulheres Mil ao Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria (Pronatec/BSM).

Conforme se pode extrair da Cartilha do Mulheres Mil, o programa volta-se a educação cidadania e desenvolvimento sustentável, vistos como três pilares de sua estruturação. São abrangidas mulheres que se sujeitam a uma situação de exclusão devido a fatores sociais, culturais e históricos, e que, por essas condições, precisam de uma ingerência estatal para terem seus direitos fundamentais, como cidadã, colocado à disposição. Geralmente são escolhidas mulheres pertencentes a um mesmo “território (vila, bairro, comunidade) marcado pela extrema pobreza é possível identificar grupos de mulheres que trabalham informalmente e que não têm nenhuma relação com o mercado de trabalho formal”. (BRASIL/MEC, PRONATEC, 2014).

O cuidado da criação deste programa foi que, historicamente, a sociedade estrutura-se sob um modelo de regime patriarcal em que o homem é visto como como o chefe de família e provedor do lar, de modo que a mulher é vista como subordinada ao seu marido, não tendo capacidade plena para exercer os atos da vida civil, sendo responsáveis pelo cuidado do lar e pela criação dos filhos. Esse tratamento dado à mulher na sociedade brasileira criou a ideia de um estereótipo sexista, em que poder e dominação estão em mãos masculinas, e opressão e subordinação cabem às mulheres, o que legitima e justifica socialmente a situação de dependência, subordinação e desigualdade das mulheres.

No intuito de sanar essas dificuldades, o programa determina como público alvo mulheres a partir de 16 anos que estão em situação de risco social, este gerado por fatores físicos, psicológicos, patrimoniais e morais, principalmente as que já foram vítimas de agressão. Tais mulheres serão devidamente acompanhadas no decorrer do curso, tanto no que diz respeito às suas questões profissionais quanto familiares.

Assim, por meio de bolsa-formação, são oferecidos, de forma gratuita pelas instituições parceiras, tanto cursos técnicos para quem já concluiu e para quem ainda está cursando o Ensino Médio, como cursos de Formação Inicial e Continuada (FIC) ou de qualificação profissional.

3 PROGRAMA MEDIOTEC

A partir do ano de 2017, o Governo Federal criou uma nova ação do Pronatec, a qual tem como previsão de início ofertas de cursos para o segundo semestre deste ano. O MedioTec fora anunciado pelo então presidente da República, Michel Temer, e pelo ministro Mendonça Filho em 20 de dezembro de 2016, por meio da  Medida Provisória 746/2016, convertida na lei 13.415, de 16 de fevereiro de 2017.

Tem como finalidade a oferta de cursos técnicos em concomitância ao ensino médio regular para alunos matriculados em escolas públicas, de modo a ser promover um ensino em tempo integral. Dessa forma, foi uma tentativa de permitir que jovens alunos do ensino médio possuam uma dupla certificação.

 Inicialmente, serão ofertadas um total de 82 mil vagas em todo o Brasil, aliando-se à política do Pronatec, a serem oferecidas por instituições privadas, institutos federais e o Sistema S de diferentes regiões do país. Dentre os cursos, destacam-se: Administração, Finanças, Contabilidade e Mecânica.

“O MedioTec será um programa realizado em parceria com instituições públicas e privadas do ensino médio. Considerada uma espécie de ação do Pronatec, ela deve fornecer uma espécie de mapeamento das necessidades do mundo do trabalho e de renda. A intenção é que o mapeamento ajuda a fornecer oportunidades para as demandas de formação técnica em todas as regiões do país com dados exatos sobre as necessidades de inserção dos jovens, por município e por aptidões que devem ser oferecidas para o atendimento das necessidades.” (BRASIL/MEC, MEDIOTEC, 2017).

A finalidade do programa inovador é que os alunos de ensino médio estudem por volta de 08 horas diárias, conjugando a educação básica com a educação técnica, o que permitirá com que o estudante saia do ensino médio já com uma formação qualificada para o trabalho.

“Art. 13. Fica instituída, no âmbito do Ministério da Educação, a Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral.

Parágrafo único.  A Política de Fomento de que trata o caput prevê o repasse de recursos do Ministério da Educação para os Estados e para o Distrito Federal pelo prazo de dez anos por escola, contado da data de início da implementação do ensino médio integral na respectiva escola, de acordo com termo de compromisso a ser formalizado entre as partes, que deverá conter, no mínimo: I – identificação e delimitação das ações a serem financiadas; II – metas quantitativas; III – cronograma de execução físico-financeira; IV – previsão de início e fim de execução das ações e da conclusão das etapas ou fases programadas”. (BRASIL, 2017).

Atualmente, várias instituições do Brasil já estão oferecendo cursos por meio do MedioTec. Por se tratar de uma ação nova, ainda são escassos os dados estatísticos que demonstrem acerca da efetividade ou não do Programa, o que, por sua vez, não dispensa uma análise mais aprofundada em futura pesquisa.

4 DESAFIO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Os programas educacionais implantados no Brasil nas duas últimas décadas tiveram como objetivo atender o mercado atual, o qual exige, cada vez mais, trabalhadores qualificados, com alta especialidade científica e tecnológica. Privilegiou-se cursos rápidos que pudessem ser oferecidos num prazo máximo de um ano e meio para atender de imediato o mercado de trabalho.

Acontece que muitas são as críticas a instituição dessas políticas públicas. Primeiro, pode-se notar que a implantação delas vai de encontro a uma educação integral para o mercado de trabalho, o que é, inclusive, exigido pela Constituição Federal. Educação integral deve primar pelo desenvolvimento de uma consciência cidadã e crítica, reconhecendo a construção do sujeito enquanto indivíduo único mas que deve se adequar a uma realidade multidimensional.

O oferecimento de cursos técnicos específicos apenas servem para focar num mercado de trabalho específico, como se nota no rol exemplificativo de cursos e eixos apresentados anteriormente. Com efeito, tira-se o papel essencial da escola no sentido de articuladora de experiências educativas, familiares que possam garantir uma educação integral, para se apresentar um indivíduo apto apenas a exercer uma determinada função. Assim, “apesar do governo brasileiro ter incorporado a concepção de formação integrada em seu discurso, na prática, a partir de 2004, observou-se a prevalência de programas de qualificação e formação profissional focais, atentos às demandas do mercado” (MACHADO E FIDALGO, 2014, p. 12).

Outrossim, nota-se que a incidência de cursos técnicos e de formação continuada não supre o requisito essencial da educação: a qualidade do ensino público. Tal fato decorre de não haver preocupação por parte do Governo em qualificar o ensino médio e fundamental público, de modo que as pessoas acabem cursando cursos técnicos mas nem ao menos tem bom conhecimento para ingressar em universidades públicas, o que as restringem a uma educação de nível tecnológico.

Desse modo, não há investimentos no sentido de se melhorar o ensino básico, em que o Estado é obrigado a fornecê-lo de forma gratuita e com qualidade. Apenas houve preocupação em se aumentar o número de matrículas em cursos específicos.

Há, ainda de se considerar, que o Governo não considerou, no momento de aprovação dessa política pública, a possibilidade de haver alto índice de evasão. Segundo informações da Setec (Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica) do MEC Entre 2011 e 2014, quase 1 milhão de estudantes abandonaram os cursos do Pronatec. Em alguns cursos, mais de 50% dos alunos já desistiam antes de sua conclusão (UOL, 2015). Tais índices podem decorrer de uma falta de acompanhamento dos alunos que frequentam os cursos, bem como incompatibilidade de horários.

Além disso, tendo em vista a intenção de se estabelecer cursos muito específicos, muitas vezes não há professores devidamente qualificados para ministrar as aulas. Tal fato demonstra uma despreocupação do Poder Público em propiciar qualificação de professores, vistos como peça fundamental para se garantir bom ensino, principalmente em instituições públicas. As condições de trabalho também pode inviabilizar o trabalho de professores, já que vários cursos exigem o acesso a materiais específicos, e, apesar de a instituição ter o dever de fornecê-los, isso frequentemente não ocorre, seja por falta de planejamento orçamentário, seja por descaso.

“[…] o PRONATEC ignora a formação dos professores para atuar com este público que, muitas vezes, não têm escolaridade suficiente para os cursos propostos. Sua escolaridade é insuficiente, por exemplo, para a compreensão dos cálculos necessários para realizar um curso de Desenho Técnico; ou conhecem muito pouco de Informática para realizar um curso de Redes de Computadores.” (FRANXOI, SILVA, COSTA, 2013, p. 14).

Outro ponto que merece análise é que o oferecimento do Pronatec pode ser visto como um instrumento de governabilidade do ponto de vista negativo, já que pode servir como “troca de favores”. A governabilidade, em si, não é o ponto criticado. Acontece que, em troca de votos, condiciona-se o acesso a diversos cursos, o que acaba tornando essa política pública como verdadeira prática clientelista.

Por fim, cabe mencionar que apesar de o programa ter sido instituído para aumentar a qualidade para o trabalho, muitos alunos formados não conseguem ingressar nas atividades. Os motivos podem variar, o que não cabe nesse trabalho, mas tal circunstância demonstra que a finalidade do Programa não fora alcançada.

CONCLUSÃO

Nas duas últimas décadas, em decorrência da expansão econômica e do cenário globalizado no Brasil, houve uma maior preocupação com o mercado de trabalho, no sentido de se propiciar um aumento tecnológico em razão da diversidade do mercado e do avanço científico. Nesse contexto, houve grande preocupação do Governo em suprir mão de obra escassa, já que não havia trabalhadores suficientemente qualificados para atender o perfil de empresas solicitantes.

Foi nessa conjuntura que surgiu o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego, a fim de se atender demandas de formação e qualificação, por meio da expansão da educação profissional e tecnológica. A intenção foi estimular políticas de geração de trabalho, emprego e renda, propiciando, especialmente, que pessoas em situação de vulnerabilidade pudessem ter a oportunidade de concorrer no mercado de trabalho em condições de igualdade com o resto da sociedade.

Acontece que, desde a sua implantação, houve várias críticas. Apesar de apresentar uma boa proposta, no sentido de oferecer diversos cursos gratuitos, muitas vezes subsidiados por bolsas de auxílio, que possam ajudar a habilitar um cidadão para atividades laborativas, não se estimula o oferecimento de uma boa educação nos níveis básicos de ensino. Isso porque há uma preocupação imediata em se oferecer cursos rápidos visando o crescimento econômico do Brasil, mas não se preocupa com uma visão mais integrada dos estudantes. Percebe-se, pois, que apenas serviu para “tampar um buraco” na educação para o trabalho.

Pelo exposto, se reconhece a importância do Pronatec como política pública que impulsione as pessoas ao mercado de trabalho. Contudo, há grandes desafios a serem superados pelo Poder Público no sentido de melhorar a educação de qualidade e, como consequência, promover a expansão do mercado no Brasil.

 

Referências
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Informações Sobre o Autor

Carolline Leal Ribas

Advogada e Assessora Jurídica na Advocacia-Geral do Estado de Minas Gerais. Doutoranda em Humanidades pela UNIGRANRIO. Mestre em Estudos Culturais pela FUMEC e especialista em Direito Público e em Gestão Pública


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