O controle externo da atividade policial pelo Ministério Público

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Resumo: O presente artigo analisa a seguinte função
institucional do Ministério Público: Controle Externo da Atividade Policial, o
qual foi estabelecido pela Constituição Federal de 1988. Tratamos do conceito, da
natureza e das espécies, enfim, a doutrina sobre esse assunto. Após foi
analisada a legislação pertinente a esse controle externo, no âmbito federal e
no âmbito estadual. Ao fim, concluímos esse estudo buscando demonstrar a
importância do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público
para a realização da Justiça.

Palavras-chave: Polícias; Ministério Público; Controle Externo da
Atividade Policial

Sumário: 1. Introdução; 2. Do Controle Externo da Atividade
Policial pelo Ministério Público (2.1 Do Conceito, da Natureza e das Espécies);
3. Da Legislação Federal Vigente (3.1 Da Legislação referente ao Ministério
Público Federal; 3.2 Da Legislação referente ao Ministério Público Militar; 3.3
Da Legislação referente ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios);  4. Da Legislação Estadual Vigente. Considerações
finais. Referências bibliográficas.

1. Introdução

O presente estudo tem como missão analisar o controle externo da
atividade policial pelo Ministério Público, o qual foi instituído pela
Constituição Federal de 1988. Desde então, surgiu uma grande polêmica entre os
órgãos envolvidos: de um lado a Polícia, a instituição controlada, e de outro o
Ministério Público, como instituição controladora.

Primeiramente, versaremos sobre a
questão do controle externo da atividade policial no Brasil, trazendo a sua
razão de ser, seu conceito e sua abrangência, tratando das questões
controvertidas a respeito do controle externo, bem como dos instrumentos legais
postos à disposição do Ministério Público no exercício desta atividade de
controle.

Também abordaremos as suas formas de ocorrência na legislação
brasileira, bem como o estudo da doutrina e da jurisprudência. Após, veremos a
legislação vigente pertinente ao assunto no Estado do Rio Grande do Sul.

2. Do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público

Dentre as
funções institucionais do Ministério Público, temos o Controle Externo da
Atividade Policial, o qual foi estabelecido pela Constituição Federal de 1988,
que, porém, deixou para a legislação complementar regulamentar o tema. Desde
então, surgiu uma grande polêmica entre os órgãos envolvidos: de um lado a
Polícia, a instituição controlada, e de outro o Ministério Público, como
instituição controladora.

Então, a
Lei Complementar 75/1993 tratou de definir as premissas básicas do controle
externo sobre a atividade policial no âmbito da União. Sendo essa uma norma
constitucional de eficácia limitada, não produziu efeitos com sua entrada em
vigor, já que dependia de regulamentação (GUIMARÃES, 2002).

Porém, a
maioria dos estados brasileiros continuou sem a regulamentação necessária para
o efetivo controle externo. Por exemplo, no Rio Grande do Sul, só em 08 de
janeiro de 2001 passou a vigorar a Lei Complementar 11.578, a qual dispõe sobre
esse tema.  Uma vez regulamentada a
matéria, o Ministério Público tem o dever constitucional de exercer esse
controle externo, visto que se trata de uma das suas funções institucionais,
conforme o art. 129, VII da Constituição Federal e art. 111, IV da Constituição
Estadual.

O presente
estudo justifica-se pela grande polêmica do tema, havendo diversas correntes
doutrinárias sobre o controle externo da atividade policial pelo Ministério
Público.

Durante
certo tempo, a classe policial defendeu a inexistência de instrumentos
jurídicos para a efetivação do controle externo, já que não havia a
regulamentação necessária na maioria dos estados brasileiros. Ainda hoje,
podemos observar grande resistência dos Delegados de Polícia a esse controle
externo, afirmando ser este uma tentativa de ingerência do MP sobre a atividade
policial, e, assim sendo, exercer o controle interno da polícia, o que não
seria permitido (GUIMARÃES, 2002).

Primeiramente, faz-se necessário o estudo doutrinário dos conceitos e da
Natureza desse Controle Externo, assim como veremos as suas duas formas de
classificação: Ordinário e Extraordinário.

2.1 Do Conceito, da Natureza e das Espécies

A Constituição Federal instituiu o Controle Externo
da Atividade Policial, no inciso VII, do seu artigo 129, remetendo à legislação
complementar da União e dos Estados, de iniciativa facultada aos
Procuradores-Gerais de cada Ministério Público, isto é, as leis orgânicas dos
Ministérios Públicos da União e dos Estados da Federação, regulamentar a forma
de efetivação e realização do referido controle externo.

A legislação brasileira não definiu exatamente o
conceito do controle externo da atividade policial, então, recorreremos à
doutrina para tentar conceituá-lo. O ilustre professor Hugo Nigro Mazzilli
(2003, p. 64) nos ensina que esse controle externo: “é um sistema de vigilância
e verificação administrativa, teleologicamente dirigido à melhor coleta de
elementos de convicção que se destinam a formar a “opinio delictis” do Promotor
de Justiça, fim último do próprio inquérito policial”.

Já o Promotor Paranaense Rodrigo Guimarães (2002,
p. 64) definiu, de forma mais completa, o controle externo da atividade
policial como sendo:

“(…) conjunto de normas que regulam a
fiscalização exercida pelo Ministério Público em relação à Polícia, na
prevenção, apuração e investigação de fatos definidos como infrações penais, na
preservação dos direitos e garantias constitucionais das pessoas presas, sob
custódia direta da Polícia e no cumprimento das determinações judiciais”.

Podemos observar que este autor, em seu conceito, abrangeu tanto as
atividades das Polícias Judiciárias como as das Polícias Administrativas como
objeto do referido controle externo.

A
atividade policial é exercida por órgãos pertencentes ao Poder Executivo,
portanto, possui natureza administrativa. Logo, podemos afirmar que a natureza
do controle externo da atividade policial é também administrativa. (GUIMARÃES,
2002)

O controle
realizado pelo Ministério Público é chamado de externo, pois o mesmo está fora
da estrutura da Polícia. Porém, não há subordinação entre os membros das
referidas instituições, conforme Hugo Nigro Mazzilli (1989, p. 117):

“Por certo não é intuito do legislador criar verdadeira hierarquia ou
disciplina administrativa, subordinando a autoridade policial e seus
funcionários aos agentes do Ministério Público. Na área funcional, se o
promotor de justiça verificar a ocorrência de quaisquer faltas disciplinares,
tendo esse órgão ministerial atribuições de controle externo – forma
irrecusável de correição sob a polícia judiciária – há de dirigir-se aos
superiores hierárquicos do funcionário público faltoso (Delegado de Polícia,
escrivão, investigador, carcereiro etc.), indicando as falhas e as providências
que entenda cabíveis, para que a autoridade administrativa competente possa
agir”.

Quanto à classificação
do Controle Externo da Atividade Policial, é dividido em duas formas: ordinário
e extraordinário, conforme o Promotor Rodrigo Guimarães (2002, p. 65):

“Assim, a primeira
espécie de controle externo da atividade policial, é denominada de controle
externo ordinário
, consistente naquela atividade ministerial exercida
corriqueiramente, seja através dos controles realizados na verificação do
trâmite dos inquéritos policiais, e conseqüente cumprimento de diligências
requisitadas, seja através de visitas periódicas (ao menos mensais) às
Delegacias de Polícia e organismos policiais, a fim de verificar a regularidade
dos procedimentos policiais e da custódia dos presos que porventura se
encontrem no local. (…) Já no que se usou denominar controle externo
extraordinário
, observa-se que este se dará quando da verificação concreta
de um ato ilícito por parte de alguma autoridade policial no exercício de suas
funções”.

O Controle Externo Ordinário e o Extraordinário serão exercidos pelos
Promotores ou Procuradores com atribuições criminais do Ministério Público da
União ou dos Ministérios Públicos dos Estados sobre os órgãos policiais
elencados no art. 144 da Constituição Federal.

3. Da Legislação Federal Vigente

A Constituição
da República Federativa do Brasil de 1988
, em seu art. 129, inc.
VII, instituiu como função institucional do Ministério Público o controle
externo da atividade policial, o qual seria regulado na forma da legislação
complementar da União e dos Estados.

A Lei
Complementar Nº 75, de 20 de maio de 1993
, estabeleceu a
organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União. Em seu
art. 3°, definiu as premissas básicas do Controle Externo da Atividade Policial
pelo MPU:

“Art. 3º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da
atividade policial tendo em vista:

a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrático de Direito, aos
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, aos princípios
informadores das relações internacionais, bem como aos direitos assegurados na
Constituição Federal e na lei;

b) a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do
patrimônio público;

c) a prevenção e a correção de ilegalidade ou de abuso de poder;

d) a indisponibilidade da persecução penal;

e) a competência dos órgãos incumbidos da segurança pública.”

Assim sendo, faz-se necessário tecermos algumas observações sobre o
referido artigo. Sua alínea “a” apenas
reproduz a importância dos princípios fundamentais, os quais estão assegurados
no Título I da Constituição Federal de 1988. Já a alínea “b” traz a finalidade da segurança pública, a qual já estava
prevista no art. 144 de nossa Carta Magna.

Na alínea “c” temos a
preocupação do legislador contra a ilegalidade ou abuso de poder, a qual
sustenta o constante controle de legalidade dos atos das polícias, e a alínea “d” nos traz o princípio da
indisponibilidade da persecução penal. Por último, na alínea “e”, o legislador defendeu o respeito às
atribuições dos órgãos policiais, do art. 144 da C.F.

O Capítulo III da LC 75/1993 descreve tipos de medidas adotadas pelo MPU
para realizar o Controle Externo da Atividade Policial:

“Art. 9º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da
atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo:

I – ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;

II – ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim
policial;

III – representar à autoridade competente pela adoção de providências
para sanar a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou
abuso de poder;

IV – requisitar à autoridade competente para instauração de inquérito
policial sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade
policial;

V – promover a ação penal por abuso de poder.

Art. 10. A prisão de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou
do Distrito Federal e Territórios, deverá ser comunicada imediatamente ao
Ministério Público competente, com indicação do lugar onde se encontra o preso
e cópia dos documentos comprobatórios da legalidade da prisão.”

Comentando esse art. 9° e seus incisos, o ilustre jurista Aury Lopes Jr.
(2003, p. 151) afirma: “nada mais faz do que dispor acerca do acesso a
estabelecimentos e documentos, possibilidade que o promotor fiscalize a
legalidade da atuação policial e exerça um limitado controle formal do
inquérito”.

Sobre o art. 10 da LC 75/1993, o Promotor Rodrigo Guimarães (2002, p.
78) destacou:

“A principal inovação da Lei Orgânica do Ministério
Público da união limitou-se àquela medida prevista no art. 10, supra
transcrita, que estabelece a obrigatoriedade de imediata comunicação da prisão
de qualquer pessoa ao Ministério Público, com indicação do local e motivos de
sua prisão”

A Lei nº 8.625,
de 12 de fevereiro de 1993
, a qual instituiu a Lei Orgânica Nacional
do Ministério Público e estabeleceu normas gerais para a organização do
Ministério Público dos Estados, não abordou o Controle Externo da Atividade
Policial, mas seu art. 80 dispõe: “Aplicam-se aos Ministérios Públicos dos
Estados, subsidiariamente, as normas da Lei Orgânica do Ministério Público da
União”. Portanto, o referido controle externo está mantido também para os MPEs.

Para Aury Lopes Jr. (2003, p. 152), a Lei Complementar 75/93
é mais progressista que a Lei 8.625/93, mas lembra ainda que o assunto não está
suficientemente disciplinado em nosso país:

“Contudo, continua faltando um dispositivo que diga de forma clara que o
Ministério Público exercerá o controle externo da atividade policial, dando
instruções gerais e específicas para a melhor condução do inquérito policial,
as quais estarão vinculados os agentes da polícia judiciária. (…). Ninguém
quer transformar o gabinete do promotor em delegacia de polícia, não é isso. O
que se pretende é que o MP possa exercer um certo controle, uma fiscalização e
até a direção da investigação quando o caso exigir. Só com a possibilidade de
dar instruções gerais vinculantes à atividade policial, muitos dos problemas já
estariam resolvidos. Sem embargo, ainda perdura a lacuna e o controle externo
da atividade policial continua sem estar devidamente regulamentado”.

Recentemente, o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) elaborou
a Resolução Nº 20, de 28 de maio de 2007, a qual regulamenta o art. 9º da Lei
Complementar nº 75/93 e o art. 80 da Lei nº 8.625/93, disciplinando o controle
externo da atividade policial.  O CNMP
com a aprovação dessa resolução visou uniformizar esse controle externo, tendo
em vista a falta de regulamentação sobre esse assunto em alguns Estados e a
grande resistência por parte dos órgãos policiais de serem controlados
externamente.

O art. 1° desta resolução sujeitou ao controle externo do Ministério
Público os organismos policiais relacionados no art. 144 da Constituição
Federal e também as polícias legislativas ou qualquer outro órgão ou
instituição, civil ou militar, o qual tenha poder de polícia, e seja
relacionado com a segurança pública e persecução criminal.

Já o art. 2° da referida resolução traz a finalidade do controle externo
da atividade policial e as diretrizes a serem adotadas para o exercício do
mesmo:

“Art. 2º O controle externo
da atividade policial pelo Ministério Público tem como objetivo manter a
regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da
atividade policial, bem como a integração das funções do Ministério Público e
das Polícias voltada para a persecução penal e o interesse público, atentando,
especialmente, para:

I – o respeito aos direitos
fundamentais assegurados na Constituição Federal e nas leis;

II – a preservação da ordem
pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público;

III – a prevenção da
criminalidade;

IV – a finalidade, a celeridade,
o aperfeiçoamento e a indisponibilidade da persecução penal;

V – a prevenção ou a
correção de irregularidades, ilegalidades ou de abuso de poder relacionados à
atividade de investigação criminal;

VI – a superação de falhas
na produção probatória, inclusive técnicas, para fins de investigação criminal;

VII – a probidade
administrativa no exercício da atividade policial.”

O Controle Externo da Atividade Policial, segundo o art. 3° da Res.
20/2007 do CNMP, é exercido de duas formas: pelo controle difuso ou pelo
concentrado. Sendo o primeiro realizado por todos os membros com atribuições
criminais, já o segundo será por membros com atribuições específicas para o
referido controle, dependendo do âmbito de cada Ministério Público.

No art. 4º da resolução, o CNMP definiu as principais atividades para o
exercício ou resultado do Controle Externo da Atividade Policial:

“I – realizar visitas
ordinárias periódicas e, quando necessárias, a qualquer tempo, visitas
extraordinárias, em repartições policiais, civis e militares, órgãos de perícia
técnica e aquartelamentos militares existentes em sua área de atribuição;

II – examinar, em quaisquer
dos órgãos referidos no inciso anterior, autos de inquérito policial, inquérito
policial militar, autos de prisão em flagrante ou qualquer outro expediente ou
documento de natureza persecutória penal, ainda que conclusos à autoridade,
deles podendo extrair cópia ou tomar apontamentos, fiscalizando seu andamento e
regularidade;

III – fiscalizar a
destinação de armas, valores, substâncias entorpecentes, veículos e objetos
apreendidos;

IV – fiscalizar o
cumprimento dos mandados de prisão, das requisições e demais medidas
determinadas pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário, inclusive no que
se refere aos prazos;

V – verificar as cópias dos
boletins de ocorrência ou sindicâncias que não geraram instauração de Inquérito
Policial e a motivação do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a
instauração do inquérito, se julgar necessário;

VI – comunicar à autoridade
responsável pela repartição ou unidade militar, bem como à respectiva
corregedoria ou autoridade superior, para as devidas providências, no caso de
constatação de irregularidades no trato de questões relativas à atividade de
investigação penal que importem em falta funcional ou disciplinar;

VII – solicitar, se
necessária, a prestação de auxílio ou colaboração das corregedorias dos órgãos
policiais, para fins de cumprimento do controle externo;

VIII – fiscalizar
cumprimento das medidas de quebra de sigilo de comunicações, na forma da lei,
inclusive através do órgão responsável pela execução da medida;

IX – expedir recomendações,
visando à melhoria dos serviços policiais, bem como o respeito aos interesses,
direitos e bens cuja defesa seja de responsabilidade do Ministério Público,
fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis”

Com o advento dessa
resolução o Ministério Público passou a ter importantes meios de atuação para
controlar externamente as polícias, como o livre ingresso às unidades policiais,
penitenciárias e outros estabelecimentos; obter o acesso a qualquer documento
relativo à atividade-fim policial; exercer a fiscalização do cumprimento das
medidas de quebra de sigilo de comunicações; acompanhar, a condução da
investigação policial civil ou militar e etc.

Como já vinham ocorrendo
muitas manifestações contrárias ao Controle Externo da Atividade Policial,
desta vez não foi diferente, as entidades organizadas das Polícias
posicionaram-se contra a Resolução 20/2007 do Conselho Nacional do Ministério
Público, como observamos no seguinte artigo de Maria Fernanda Erdelyi:

“O
presidente do Sindicato Nacional dos Delegados da Polícia Federal (Sindepol),
delegado Joel Mazo, antecipou que já fez contato com outras entidades, como a
Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (Adepol) e que o consenso é
proposição de uma ação conjunta na Justiça para atacar a resolução.

“A
intenção da resolução é boa, mas alguns incisos são capciosos”, disse. Para
Mazo, a resolução concede aos membros do MP atribuições e capacidades sem base
legal. Um dos incisos “capciosos”, segundo o delegado, é aquele que
permite o acesso dos membros do MP aos inquéritos em andamento. “A aprovação
desta resolução foi uma decisão de afogadilho para aproveitar o momento em que
está sendo questionada a conduta da Polícia”, afirmou o delegado referindo-se
às críticas de alguns parlamentares e membros do Judiciário em relação às
últimas operações da Polícia Federal.

Na
avaliação do presidente da Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal
(ADPF), Sandro Avelar, a proposta de resolução, em vários dispositivos,
confunde a atuação do MP no controle externo da atividade policial com
atividade específica da corregedoria da Polícia. “Nós temos uma corregedoria
tradicionalmente muito forte e eficiente. E alguns dispositivos desta proposta
tocam em papéis que é da corregedoria”, sustenta.

Um dos
dispositivos da proposta questionados pelo presidente da ADPF o que possibilita
aos membros do MP, na função de controle, instaurar procedimento investigatório
sobre ilícito penal ocorrido no exercício da atividade policial, desde que haja
fundada necessidade e conveniência. Para Avelar, isso é papel da Corregedoria
da Polícia.

Avelar
destaca também o dispositivo que permite ao membro de MP, na função de
controle, examinar autos de inquérito policial, autos de prisão em flagrante ou
qualquer outro expediente ou documento de natureza persecutória penal, ainda
que conclusos à autoridade, fiscalizando seu andamento e regularidade. O
presidente da ADPF, assim como o delegado Joel Mazo, critica o fato da
resolução possibilitar o MP ter acesso ao material da investigação antes que
ela seja concluída”. [1]

Primeiramente, os argumentos dos contrários ao controle externo da
atividade policial baseavam-se na falta de regulamentação, isto é, de leis
complementares que disciplinassem o referido controle no âmbito estadual. E no
âmbito federal, já com o advento da LC 75/1993, da falta de uma maior previsão
da extensão do controle externo, pois esta lei o trata de forma minimalista.

Atualmente, como podemos ver nos discursos dos representantes dos órgãos
de polícia, referidos no artigo acima, é defendida a idéia, principalmente, de
que o controle externo é uma tentativa de ingerência do Ministério Público sobre
a atividade policial, e, assim sendo, militam por exercer o controle interno da
polícia, o que é função de suas Corregedorias.

3.1 Da Legislação referente ao Ministério Público Federal

Conforme o art. 38 da Lei Complementar 75/1993, o Ministério Público
Federal (MPF) exercerá o controle externo da atividade das polícias federais,
então a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária
Federal estão submetidas ao referido controle externo.

O Regimento Interno do
Ministério Público Federal, republicado pela Portaria nº 358, de 02 de Junho de
1998, traz no inc. VII do seu art. 1º, o exercício do controle externo da
atividade policial como uma finalidade do MPF.

A Resolução nº 32, de 9 de
dezembro de 1997, do Conselho Superior do Ministério Público Federal,
regulamentando o referido controle externo, instituiu os Setores de
Acompanhamento do Controle Externo da Atividade Policial nas Procuradorias da
República.  Também trouxe obrigações de
fiscalização aos agentes do MPF, conforme seu art. 1°:

“Art. 1º
– É dever do membro do Ministério Público Federal, com atuação em ofício com
atribuições em matéria criminal, em 1º grau, realizar inspeções bimestrais
ordinárias e, quando necessário, extraordinárias em estabelecimento policial ou
prisional; neste último, quando se encontre presa pessoa sujeita à jurisdição
federal”.

Já o art. 2º desta resolução descreve os procedimentos administrativos
adotados pelo MPF para realizar o Controle Externo da Atividade Policial:

“Art. 2º
– O controle externo da atividade policial compreende:

I) a
verificação e análise dos livros de registro:

a) de
ocorrência;

b) de
inquéritos policiais;

c) de
remessa de autos de inquérito policial;

d) de
objetos apreendidos; e

e) de
fianças;

II) o
acesso aos dados e ao andamento de todos os procedimentos inquisitoriais
iniciados no âmbito policial, ainda que sob a forma preliminar;

III) a
fiscalização do cumprimento da requisição de diligências investigatórias à
Polícia Federal, com ou sem inquérito policial instaurado;

IV) a
requisição, a qualquer tempo, dos autos de investigação policial em curso,
devendo o requisitante restituí-los à autoridade policial federal no prazo
máximo de 10 (dez) dias;

V) a
fiscalização do cumprimento das promoções, inclusive quanto aos prazos,
exaradas nos autos de inquérito policial, ou de investigação preliminar;”

3.2 Da Legislação referente ao Ministério Público Militar

O Ministério Público Militar (MPM) exercerá o controle externo da
atividade da polícia judiciária militar, conforme o inc. II do art. 117 da Lei
Complementar 75/1993.

A Resolução nº 55, de 9 de
abril de 2008, do Conselho Superior do Ministério Público Militar,
regulamentando o Controle Externo da Atividade Policial, sujeitou a esse
controle todos os organismos policiais elencados no art. 144 da Constituição
Federal, as polícias legislativas e, principalmente, a polícia judiciária
militar ou civil, federal ou estadual, a que seja atribuído poder de polícia
relacionado com a persecução de crimes militares de competência da Justiça
Militar da União, conforme seu art. 1º.

No art. 4º desta resolução são descritas as atividades adotadas pelo MPM
ao realizar o Controle Externo da Atividade Policial:

“Art. 4º Incumbe
aos órgãos do Ministério Público Militar, quando do exercício ou do resultado
da atividade de controle externo, no âmbito de suas atribuições funcionais:

I realizar
visitas ordinárias periódicas e, quando necessárias, a qualquer tempo, visitas
extraordinárias, em repartições policiais, civis e militares, órgãos de perícia
técnica e aquartelamentos militares, estabelecimentos ou qualquer dependência,
área sob administração militar, existentes em sua área de atribuição;

II –
examinar, em quaisquer dos órgãos referidos no inciso anterior, autos de
inquérito policial, inquérito policial militar, autos de prisão em flagrante ou
qualquer outro expediente ou documento de natureza persecutória penal, ainda
que conclusos à autoridade, deles podendo extrair cópia ou tomar apontamentos,
fiscalizando seu andamento e regularidade;

III –
fiscalizar a destinação de armas, munições e artefatos bélicos, valores,
substâncias entorpecentes, veículos e objetos apreendidos;

IV –
fiscalizar o cumprimento dos mandados de prisão, das requisições e demais
medidas determinadas pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário, inclusive
no que se refere aos prazos;

V verificar
as cópias dos boletins internos, partes de ocorrência, boletins de ocorrência
ou sindicâncias que não geraram instauração de Inquérito Policial e a motivação
do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a instauração do
inquérito, se julgar necessário;

VI –
comunicar à autoridade responsável pela repartição ou unidade militar, bem como
à respectiva corregedoria ou autoridade superior, para as devidas providências,
no caso de constatação de irregularidades no trato de questões relativas à
atividade de investigação penal que importem em falta funcional ou disciplinar;

VII –
solicitar, se necessária, a prestação de auxílio ou colaboração das
corregedorias dos órgãos policiais, para fins de cumprimento do controle
externo;

VIII –
fiscalizar cumprimento das medidas de quebra de sigilo de comunicações, na
forma da lei, inclusive através do órgão responsável pela execução da medida;

IX –
expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços policiais, bem como o
respeito aos interesses, direitos e bens cuja defesa seja de responsabilidade
do Ministério Público, fixando prazo razoável para a adoção das providências
cabíveis.”

Comparando as atribuições estabelecidas pela Resolução do Conselho
Superior do Ministério Público Federal com a do Conselho Superior do Ministério
Público Militar, podemos observar que o CSMPM tratou de maneira mais detalhada
sobre o Controle Externo da Atividade Policial. Enquanto o MPF atua somente no
controle externo das polícias federais, o MPM atua controlando todos os
organismos policiais que realizem a persecução de crimes militares. Também
podemos observar que a Res. 55/2008 do CSMPM foi bastante influenciada pela
Res. 20/2007 do CNMP.

3.3 Da Legislação referente ao Ministério Público
do Distrito Federal e Territórios

Conforme o inc. IV do art. 150 da Lei Complementar 75/1993, o Ministério
Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) exercerá o controle externo
da atividade da polícia do Distrito Federal e da dos Territórios.

A Constituição Federal, em seu art. 144 § 6º,
define que as polícias militares e corpos de bombeiros militares do Distrito
Federal e Territórios são forças auxiliares, reserva do Exército, subordinadas,
assim como a polícia civil do DF e Territórios, ao Governador do Distrito
Federal e dos Territórios. Portanto, o MPDFT exerce o controle externo das
atividades da polícia militar, civil e corpos de bombeiros militares do DF e
Territórios.

A Portaria nº 799, de 21 de novembro de 1996, do Procurador-Geral de
Justiça do Distrito Federal, criou o Núcleo de Investigação Criminal e Controle
Externo da Atividade Policial no Distrito Federal, o qual é vinculado ao
Gabinete do Procurador-Geral de Justiça, e é destinado a realizar diligências
investigatórias e exercer o controle externo da atividade policial no Distrito
Federal.

No art. 2º desta portaria são descritas as medidas adotadas pelo MPDFT
ao realizar o Controle Externo da Atividade Policial:

“Art. 2º
Cabe ao Núcleo de Investigação Criminal e Controle Externo da Atividade
Policial no Distrito Federal exercer o controle externo da atividade policial
por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, e especialmente:

a)
comparecer às delegacias de polícia e estabelecimentos prisionais do Distrito
Federal, independentemente de prévio aviso, assegurado o livre ingresso nessas
repartições e em suas dependências;

b)
verificar as condições em que se encontram os presos, promovendo, se for o
caso, entrevista pessoal reservada;

c)
examinar quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial, podendo
extrair cópias, fazer anotações e retirá-los quando necessário mais acurado
exame. Neste último caso, mediante recibo;

d)
representar à autoridade competente, quando esta não for o Ministério Público
do Distrito Federal e Territórios, para adoção de providências que visem sanar
omissões, prevenir, corrigir ou reprimir ilegalidade ou abuso de poder
relacionados com a atividade de investigação policial;”

Como podemos ver, a Portaria 799/96 não trouxe nenhuma novidade em
matéria de Controle Externo da Atividade Policial, limitando-se apenas a
repetir as medidas já previstas pelo art. 9º da Lei Complementar 75/1993.

4. Da Legislação Estadual Vigente

A Constituição
Estadual do Rio Grande do Sul, de 3 de outubro de 1989, em seu art. 111, inc.
IV, estabeleceu
como função institucional do Ministério Público
Estadual o controle externo da atividade policial, o qual seria regulado na
forma da legislação complementar.

A Lei Orgânica do Ministério Público (LOMP) do Rio
Grande do Sul, Lei Estadual nº 7.669, de 17 de junho de 1982, sofreu diversas
alterações, dentre algumas pela Lei Estadual nº 11.583, de 09 de janeiro de
2001, a qual ampliou significamente o rol de funções do MP/RS, dando nova
redação ao art. 31 da LOMP, incluindo também o inc XXIII:

“Art. 31
– Além das funções previstas na Constituição Federal, na Constituição Estadual,
na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, nesta e em outras leis,
incumbe, ainda, aos membros do Ministério Público: (…)

XXIII –
exercer o controle externo da atividade policial civil e militar, nos termos da
lei complementar, por meio de medidas administrativas e judiciais, visando
assegurar a indisponibilidade da persecução penal e a prevenção ou correção de
ilegalidades ou do abuso de poder.”

Então, podemos observar que no Rio Grande do Sul as polícias,
tanto a Brigada Militar como a Polícia Civil, estão submetidas ao Controle
Externo do Ministério Público. Também ficaram assegurados os princípios
constitucionais da indisponibilidade da persecução penal e da prevenção e correção
de ilegalidade ou de abuso de poder.

A Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul propôs à Assembléia Legislativa do RS o Projeto de Lei
Complementar (PLC) Nº 162/1999, o qual regulamentaria o controle externo da
atividade policial pelo Ministério Público no âmbito estadual.

Somente após alguns anos de discussão sobre o tema,
a Lei Complementar nº 11.578, de 05 de janeiro de 2001, veio regulamentar o
controle externo da atividade policial pelo Ministério Público do Estado do Rio
Grande do Sul. O art. 1°, definiu como órgãos controlados: a Polícia Civil e a
Polícia Militar (Brigada Militar), estabelecendo também que o exercício do
referido controle externo se daria através de medidas administrativas e
judiciais, podendo:

“I – ter
livre ingresso em estabelecimentos e em unidades policiais civis e militares;

II – ter
acesso a quaisquer documentos, informatizados ou não, relativos à atividade de
polícia judiciária civil e militar e que digam respeito à persecução penal;

III –
requisitar à autoridade competente a adoção de providências para sanar omissão
indevida, fato ilícito penal ocorridos no exercício da atividade policial,
prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder, podendo acompanhá-los;

IV –
acompanhar, quando necessário ou solicitado, a condução da investigação
policial civil ou militar;”

Os três primeiros incisos do art. 1° desta lei complementar somente
reproduziram o que já estava disposto no art. 9° da Lei Complementar 75/93 para
o âmbito federal e o inciso IV traz o acompanhamento da condução da
investigação policial, portanto, o controle externo não foi disciplinado de
maneira suficiente para se ter realmente um controle externo eficiente, o qual
consiga cumprir com sua finalidade.

O Ministério Público do Rio Grande do Sul pretendia ter um controle
maior sobre a atividade policial para, assim, evitar que irregularidades e
abusos aconteçam por parte dos órgãos policiais. Com essa finalidade o PLC Nº
162/1999, o qual deu origem a LC 11578/2001, previa em seu art. 1º, além dos
atuais incisos o seguinte inciso: “VI – avocar inquéritos policiais civis ou
militares em andamento, quando descumprida a lei”. Porém, esse inciso foi
suprimido pela emenda de número 5 do PLC 162/1999, a qual apresentou a seguinte
justificativa:

“A
redação do PLC original retira competência que é exclusiva do exercício das
atividades de polícia judiciária militar e civil, contrariando o que dispõe a
constituição federal e os códigos de processo penal militar e civil. Invade
também a competência do Poder Judiciário, por que em caso de haver diferença de
entendimentos quanto à lei a ser aplicada, cabe ao Poder Judiciário atuar.“

A avocação de inquéritos
policiais pelo Ministério Público facilitaria o controle externo, pois assim,
em caso de irregularidades, o MP poderia assumir a condução da investigação
policial, controlando efetivamente a atividade policial.

A Assembléia Legislativa do
Estado do Rio Grande do Sul sofreu um grande lobby das classes policiais, as quais visavam minimizar ou até mesmo
acabar com o controle externo pelo Ministério Público. Vejamos o que disse o
presidente da Associação dos Delegados da Polícia Civil, José Carlos Weber,
sobre o PLC 162/1999:

“Essa
matéria (controle externo das atividades policiais) já deu conflitos sérios em
outros Estados. Em Brasília, delegados cercaram promotores. Não queremos que
isso se repita aqui. Considero essa proposta absolutamente inconstitucional em
alguns itens, que vêm afrontar a Constituição Federal. Há uma confusão de
entendimento. A Constituição autoriza o Ministério Público a fazer o controle
externo da polícia, mas o que está impresso no projeto de lei é controle
interno, um direito indevido. Em vez de harmonizar o relacionamento entre
delegados e promotores, vai desarmonizar, e a comunidade, já carente de
segurança, é quem irá pagar. O item que pede para o promotor o direito de
avocar inquéritos é inconstitucional. O artigo 144, parágrafo 4º, da
Constituição Federal diz que é exclusividade da Polícia Civil a investigação
criminal. Essa proposta não somará nada para melhorar o sistema”.[2]

Como podemos ver no discurso acima do presidente da ADEPOL-RS, foi
defendida a idéia de que o PLC 162/1999 trazia o controle externo da atividade
policial como uma forma de controle interno das polícias pelo Ministério
Público, o que seria função das Corregedorias de Polícias.

Considerações finais

Este estudo procurou trazer à tona a discussão atinente ao controle
externo da atividade policial pelo Ministério Público, o qual foi instituído
pela Constituição Federal de 1988, porém, por ser essa uma norma constitucional
de eficácia limitada, não produziu efeitos com sua entrada em vigor, já que
dependia de regulamentação.

Somente com a Lei Complementar 75 de 1993 houve sua primeira
regulamentação para o âmbito do Ministério Público da União. Já no âmbito do
Ministério Público dos Estados, a Lei nº 8.625
de 1993
não  versou sobre o
controle externo da atividade policial, porém, em seu art. 80 possibilitou a
aplicação subsidiária da Lei Orgânica do MPU. Logo, mesmo que um Estado da
Federação não possuísse a regulamentação deveria ser aplicada subsidiariamente
a norma federal sobre o referido tema.

O Controle Externo realizado pelo Ministério Público estende-se a todos
os órgãos policiais existentes no Brasil, já que são os responsáveis pela
atividade policial. Logo, o Ministério Público Federal controla a Polícia
Federal, a Rodoviária Federal e a Ferroviária Federal; o Ministério Público
Militar exerce o controle externo sobre as polícias judiciárias militares; o
Ministério Público do Distrito Federal e Territórios controla a polícias
militar e civil, os corpos de bombeiros militares do DF e Territórios; e os
Ministérios Públicos Estaduais controlam as polícias civis, as militares e os
corpos de bombeiros militares dos estados da Federação, e ainda, as Guardas
Municipais. 

De todo o exposto, verificou-se a importância do controle externo da
atividade policial pelo Ministério Público para evitar irregularidades e abusos
por parte de nossos organismos policiais, os quais têm a missão de garantir a
segurança pública, porém, muitas vezes, acabam cometendo crimes, ilegalidades,
desmandos, abusos de poder, torturas e etc. Não menos importante, também,
necessitamos da efetivação desse controle externo para aperfeiçoar e agilizar a
colheita de provas pelas polícias judiciárias.

Atualmente, sabemos que o
Ministério Público dispõe de muitos instrumentos legais para o exercício do
controle externo das polícias, mas ainda necessitamos de um maior regramento
sobre esse tema.

A Resolução 20/2007 do
Conselho Nacional do Ministério Público ampliou o rol de atribuições para o
exercício do controle externo tentando uniformizá-lo, já que cada estado da
Federação tem seu próprio Ministério Público Estadual, e assim, normas
diferentes a respeito desse assunto.

Porém, poderia ter
disciplinado a avocação de inquéritos policiais pelo Ministério Público, pois assim
facilitaria o controle externo em casos de irregularidades, no qual,
excepcionalmente, o MP poderia assumir a condução da investigação criminal,
controlando efetivamente a atividade policial.

Em momento algum, defende-se
que o Ministério Público exerça atividades internas, administrativas ou
funcionais das polícias, já que não há subordinação destas ao MP. Porém, existe
a necessidade de que o controle externo seja efetivado na prática para que se
cumpra com as suas finalidades.

Também podemos observar ao
longo deste trabalho a oposição ferrenha das entidades classistas policiais, as
quais não desejam sofrer o referido controle externo, mas não existe outra
saída, já que o Ministério público tem esse dever constitucional.

Então, o corporativismo dos
órgãos policiais é mais um entrave a ser enfrentado pelo Ministério Público
para a efetivação do controle externo da atividade policial.

Por fim, é válido destacar
que como titular da ação penal, o Ministério Público precisa ter os elementos
necessários para a propositura da denúncia, portanto, o controle externo da
atividade policial é essencial para que se possa ter uma boa investigação
criminal, obtendo as provas suficientes para a realização da Justiça.

 

Bibliografia

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<http://www.advogado.adv.br/artigos/2000/emersonwendt/controleexternopolicia.htm>
Acesso em: 04 mai. 2008.

Notas:

[1]
ERDELYI, Maria Fernanda. Fiscal do policial: CNMP aprova resolução para
controle externo da Polícia. Disponível em: http://www.conjur.com.br/static/text/56020,1  Acesso em: 11 ago. 2008.

2 NUNES, Plínio. MP propõe controle externo das polícias.
Disponível em: http://www.mail-archive.com/[email protected]/msg00174.html
Acesso em: 1º set. 2008.


Informações Sobre o Autor

Rafael de Carvalho Missiunas

Pós-graduando em Direito Ambiental pela Universidade Federal de Pelotas – UFPEL; Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Educação Ambiental – PPGEA/FURG; Pesquisador integrante do GTJUS – Grupo Transdisciplinar em Pesquisa Jurídica para a Sustentabilidade (Grupo de Pesquisa do CNPq) – FURG; Pesquisador integrante do NUPEDH – Núcleo de Pesquisa e Extensão em Direitos Humanos – da Universidade Federal do Rio Grande – FURG. Professor Assistente das Faculdades Atlântico Sul – Anhanguera Educacional, onde ministra as disciplinas de Direito Administrativo e Direito Processual Penal; Tutor de apoio docente do Curso de Especialização em Direitos Humanos, da Universidade Federal do Rio Grande – FURG;


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