O que é o Direito Administrativo?

O Direito Administrativo é o ramo autônomo do Direito Público que regulamenta a Administração Pública, ou seja: regulamenta o poder e as atividades de gestão do Estado, de seus órgãos e seus agentes.

Para começar o estudo sobre Direito Administrativo, é necessário entender como o Estado estrutura seus poderes.

Funções e Poderes do Estado

Na organização das relações sociais sob o Estado, há determinados poderes que só ele possui. Apenas o Estado pode criar normas e legislação, por exemplo.

É o Estado que tem o poder de policiar e de punir quem descumprir suas leis.

Esse poder é manifestado através das funções do Estado, que são executadas por diversos órgãos e instituições.

Porém, no Brasil vivemos sob um Estado Democrático de Direito, o que significa que todos são sujeitos à norma legal – inclusive o Estado.

Se assim não fosse, o poder do Estado não teria limite nenhum, ou seja: um teria um poder absoluto. E sempre é bom lembrar, também, que esse poder do Estado está dividido em três: o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judiciário. Sobre isso versa o artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil:

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Ao Poder Legislativo cabe a elaboração das leis e normas que regulam a e ordenam a vida em sociedade.

Ao Poder Executivo cabe a administração e a gestão das instâncias administrativas do Estado, além de manter as estruturas necessárias ao cumprimento das normas legais.

Ao Poder Judiciário, por sua vez, cabe dirimir os litígios e pendências que surjam dessas complexas relações sociais.

Pela tripartição dos poderes, se pretende que cada poder estatal tenha sua autonomia e independência, sem sobrepor-se aos outros e funcionando como um sistema de freios entre si.

Daí a importância do Direito Administrativo, que busca disciplinar, organizar e regulamentar os poderes e a atuação do Estado.

É importante ressaltar, ainda, os termos do Artigo 1º de nossa Constituição, que traz os Fundamentos do Estado Brasileiro:

Art. 1º: A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I – a soberania;

II – a cidadania;

III – a dignidade da pessoa humana;

IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V – o pluralismo político.

Há diversas definições do que vem a ser o conceito de Direito Administrativo, que variam dentre os autores do ramo, mas você pode ler mais sobre elas aqui.

Portanto, fica claro que, para que os poderes do Estado ajam de maneira correta e organizada, deve haver um sistema de normas que regule essas atividades: e aí entra o Direito Administrativo.

Para continuar a compreender o Direito Administrativo, portanto, é preciso conhecer seu objeto: a Administração Pública.

Administração Pública: o objeto do Direito Administrativo

Para entender a relevância do Direito Administrativo no nosso ordenamento jurídico, cabe uma breve introdução de seu objeto: a administração pública.

A administração pública é, basicamente, a organização do Poder Executivo sobre os interesses coletivos da população.

Podemos separar a Administração Pública em dois âmbitos: o âmbito formal, ou organizacional, e o âmbito material, ou funcional.

Âmbito formal da Administração Pública

Em seu aspecto formal ou organizacional, a Administração Pública é o que designa os órgãos do Estado que promovem serviços e atividades à população, a própria função do poder Executivo.

Âmbito material da Administração Pública

Já o aspecto material ou funcional da Administração Pública recai sobre quem ativamente executa os poderes do Estado: seus servidores, agentes e pessoas jurídicas que agem em nome do Estado.

Assim, a Administração Pública gerencia os interesses da população, além do próprio governo e seus órgãos administrativos.

Nos termos da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu Artigo 37:

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

Mais adiante, neste mesmo artigo, detalharemos cada um desses princípios, para que não reste nenhuma dúvida sobre este tema.

Esta é apenas uma breve apresentação do conceito de Administração Pública, mas é importante para qualquer cidadão entender o funcionamento prático do Estado em que vive.

Você pode expandir sua leitura sobre as funções da Administração Pública neste artigo.

Fontes do Direito Administrativo

O que são fontes do Direito?

Quando falamos em fontes do Direito, nos referimos à origem da própria norma, especificamente àquilo que leva ao surgimento da norma jurídica.

Quando a lei estampada no código não é suficiente para responder a determinada questão legal, por exemplo, o juiz se volta para as fontes e para os princípios do Direito, a fim de obter uma interpretação mais ampla da situação.

Assim, as fontes do Direito Administrativo são:

As leis

A principal fonte do Direito Administrativo é a própria legislação, ou seja, os documentos jurídicos oriundos do Poder Legislativo, que determinam as normas de conduta a serem seguidas pela sociedade e pelo Estado.

No caso do Direito Administrativo, a principal legislação é a própria Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que em seu Título III trata da Organização do Estado e, mais especificamente, no Capítulo VII desse mesmo Título, determina os regulamentos e os padrões a serem observados pela Administração Pública na sua atuação e na sua relação com os indivíduos do Estado.

Mas não só a Constituição Federal de 1988 é considerada fonte do Direito Administrativo brasileiro.

A atuação da Administração Pública em um país tão grande como o Brasil é complexa, e o restante das normas pode ser encontrada em diversas legislações, como, por exemplo:

• Lei nº. 8.112/1990: o Estatuto dos Servidores Públicos, que dispõe sobre o Regime Jurídico único dos servidores públicos civis da união, Autarquias e Fundações Públicas Federais
• Lei nº.8.666/1993: a Lei de Licitações, que estabelece as normas a serem seguidas nos processos licitatórios e contratos da Administração Pública.

A Jurisprudência

A jurisprudência é o histórico da justiça na prática.

Trata-se do conjunto dos julgamentos e das decisões judiciais acerca de um determinado tema legal. Através da análise da jurisprudência é possível perceber de que forma os tribunais e a justiça tem interpretado determinado tema ou abordado certa lacuna legal.

A Doutrina

O que se entende por Doutrina são os textos acadêmicos formulados por cientistas e estudiosos da área, por juristas e filósofos de Direito que se dedicam a estudar as matérias legais de modo aprofundado.

Esse material é fonte do Direito e serve, ainda como ferramenta de interpretação das leis e normas jurídicas.

Os Costumes

O Direito é um fenômeno que só existe por causa da sociedade.

São as relações sociais do homem, afetadas e modificadas de acordo com o tempo e o espaço em que acontecem, que geram a necessidade de um sistema como o Direito para regulamentá-las. Portanto, o Direito bebe também dos costumes e do que uma sociedade considera correto ou não, moral e imoral.

Os costumes são os hábitos e comportamentos usuais de cada grupo social ao longo do tempo e há regras sociais que não estão escritas em nenhum lugar, mas são adotadas por todos: no Brasil, o almoço como sendo a principal refeição do dia, não andar descalço ou despido na rua, desejar bom dia ao encontra alguém, enfim.

São os costumes que influenciam em decisões legais importantes como a descriminalização do aborto ou o casamento entre pessoas de mesmo sexo.

Princípios de Direito Administrativo

Princípio é tudo aquilo que fundamenta a norma jurídica, por onde se estabelecem as diretrizes que orientam o nascimento das regras.

Além disso, funcionam como um verdadeiro guia de aplicação das normas do Direito Administrativo.

Os princípios do Direito Administrativo estão elencados no artigo 37 da Constituição Federal de 1988.

Acompanhe a seguir um breve esclarecimento acerca de cada um desses princípios:

Princípio da Legalidade

O Princípio da Legalidade rege diversas áreas do direito, e trata basicamente de limitar a ação do Estado ao que está definido pela lei.

O Direito Administrativo é uma maneira de regular a atuação do Estado Democrático de Direito, dessa forma, o princípio da legalidade é funciona como uma ferramenta que afasta a possibilidade de eventuais ações arbitrárias por parte do poder estatal.

Um exemplo: uma Prefeitura não pode contratar funcionários se não existir uma lei prevendo a existência de vagas específicas para o cargo pretendido.

Aí fica bastante claro aquele freio a que nos referimos antes, quando falamos sobre a tripartição dos poderes do Estado: a nomeação de funcionários ou servidores pelo Executivo depende de um ato aprovado pelo poder Legislativo.

Princípio da Impessoalidade

Buscando afastar desvios na condução da coisa pública, como, por exemplo, a prática de nepotismo, o princípio da Impessoalidade impõe um comportamento neutro ao servidor público no cumprimento de sua função como agente do Estado.

Um servidor público não pode imprimir a suas atividades qualquer viés baseado em suas convicções pessoais, ou agir de forma a beneficiar interesses próprios.

Um outro lado da Impessoalidade é, também, importante: o agente público atua em nome do Estado.

Dessa forma, tudo aquilo que o agente público executa é atribuído à instituição pública a qual está vinculado, jamais ao agente em si – por exemplo, ao servidor.

Por exemplo: a construção de uma escola pública é obra da Municipalidade, não do Prefeito.

Portanto, quem age em nome do estado deve ter suas ações regidas pelo que prevê a Lei e tendo como objetivo os interesse do Estado e da Sociedade.

Princípio da Moralidade

Segundo esse princípio, o servidor da administração pública deve respeitar, além da norma legal, a moral e os bons costumes, não podendo ferir conceitos morais no exercício da função.

É possível ver esse princípio posto em prática com a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92).

É nessa legislação que se encontram a regulamentação e as sanções administrativas cabíveis quando um agente público adota, no exercício de suas funções, um tipo de comportamento que fira o princípio da moralidade – ou quaisquer dos outros princípios basilares do Direito Administrativo.

Importante reafirmar que essa legislação impõe as sanções cabíveis no âmbito administrativo, não no âmbito penal – embora sua aplicação não exclua uma eventual condenação penal.

Princípio da Publicidade

O princípio da Publicidade está diretamente vinculado coma própria ideia de República (palavra originada do latim, res publica, cujo significado literal é “coisa pública”).

É dever da administração pública fornecer transparência em suas ações. A toda pessoa é garantido o direito de obter informações sobre a “coisa pública”. Esse princípio está, ainda, baseado na própria ideia de cidadania.

Se o cidadão é aquela pessoa dotada de direitos – sejam eles sociais, políticos, civis – e que tem garantida a participação na condução das coisas públicas; se o artigo 1º da Constituição Federal de 1988, em seu parágrafo único determina que todo poder emana do povo e em seu nome será exercido, a publicidade dos atos do Estado é essencial para que esse direito do cidadão se consolide.

Nesse sentido, foram criadas algumas ferramentas que possibilitam a efetivação dessa Publicidade.

Mais contemporaneamente, por exemplo, foi criado o Portal da Transparência, no ano de 2004.

Trata-se de um portal virtual no qual todos os entes da federação são obrigados a divulgar os seus gastos, pagamentos, investimentos, inclusive os salários pagos a seus servidores, CNPJ e dados dos contratados, licitações, tudo.

O Portal da Transparência não só dá ao cidadão conhecimento facilitado sobre como e onde os recursos públicos são investidos, como estimula a participação e o controle social, ou seja, fortalece a cidadania e as bases do Estado Democrático.

Princípio da Eficiência

É através da figura do Princípio da Eficiência que a normativa legal exige organização da Administração Pública e dedicação e esforço do servidor público no desempenho de suas atividades, de forma a atingir os melhores e mais efetivos resultados na prestação de serviços ao cidadão e à sociedade.

Eficientes, no entanto, não tem de ser apenas os serviços prestados pelos servidores, mas também a gestão dos órgãos e instituições públicas, sempre visando a satisfação no atendimento das necessidades dos cidadãos e do Estado.

Os organismos que cumprem as funções de Estado têm de estar estruturados, organizados e ser administrados de forma eficiente.

Bem, depois de um olhar mais atento a cada um dos princípios do Direito Administrativo, é possível compreendê-los como um verdadeiro guia de conduta para os servidores públicos e agentes do Estado, bem como de estruturação e funcionamento das instituições públicas.

Esses princípios constitucionais associados à Lei de Improbidade Administrativa, buscam garantir que o exercício das funções de Estado se dê em conformidade com as diretrizes do Estado de Democrático de Direito.

Há ainda outro tipo de ferramenta normativa que auxilia a controlar a obediência aos princípios da Administração Pública: os Códigos de Ética dos servidores públicos.

No que tange aos servidores do Poder Executivo Federal, por exemplo, temos o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, estabelecido pelo Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994.

Qual o Código de Direito Administrativo?

Diferente de outros ramos do Direito, como o Direito Penal ou o Direito Civil, o Direito Administrativo não é codificado.

Isso é, as normas que regem o Direito Administrativo no Brasil não se encontram compiladas em um único ato legal, como os Códigos Penal e Civil Brasileiros.

É possível encontrar tem previsões legais relativas ao Direito Administrativo dentro da própria Constituição Federal:

• Os artigos 18 a 36 tratam da organização do Estado;
• Artigos 37 a 43 tratam especificamente da administração pública;
• Artigos 44 a 69, falam sobre a organização dos três poderes.

O restante de sua regulamentação está definido em outros institutos legais.

Certos estudiosos e juristas criticam a falta de codificação do Direito Administrativo, por gerar uma certa dificuldade para quem tem interesse no assunto e pouco conhecimento sobre, para encontrar o que precisa.

A existência de um Código, obviamente, facilita, por unificar a legislação em um único volume.

Por outro lado, há quem defenda que o Direito Administrativo permaneça não codificado, pois a sua codificação poderia criar uma estagnação em sua evolução, como acontece em relação a outros ramos do Direito que possuem código próprio.

O Código de Processo Civil de 2015, por exemplo, é uma reforma do código de 1973, e o nosso Código Penal atual data de 1940.

Não é preciso muito exercício mental para perceber a evolução brutal ocorrida nos costumes e na sociedade como um todo nas últimas décadas, considerando-se principalmente os avanços tecnológicos, para imaginar os problemas decorrentes desse engessamento.

Acontece que o Direito Administrativo é a regulamentação da função Estatal – função que, no Brasil, é compartilhada entre os entes federados.

Cada Estado que compõe a Federação rege-se sob as normas de suas próprias Constituições Estaduais, limitadas ao que estabelece a Constituição Federal.

Os Municípios e o Distrito Federal também têm sua lei maior, as Leis Orgânicas dos Municípios, hierarquicamente subordinadas às Constituições do Estado ao pertencem e da União.

Dessa forma, cada ente da Federação tem suas normas administrativas específicas, que obedecem, no que couber, ao disposto nas leis federais.

Ou seja: cada ente da federação, respeitando os limites constitucionais, é claro, tem de produzir suas próprias leis e normas administrativas, e a criação de um único código se torna inviável.

Conclusão

É pelo Direito Administrativo que se organiza e regulamenta a Administração Pública: a função Estatal, os órgãos do governo e os servidores públicos, que agem sobre os interesses da população.

Sendo o Estado Brasileiro um Estado Democrático de Direito, não só tem o direito de criar a norma e impor seu cumprimento, mas também o dever de obedecer à Constituição e a qualquer legislação que regulamente e controle sua atividade.

Como qualquer outro ramo do Direito, o Direito Administrativo surge de diversas fontes.

Das leis, da jurisprudência, da doutrina e dos costumes é que nascem as normas de Direito Administrativo que integram o sistema jurídico brasileiro.

Além disso, uma série de princípios rege a aplicação do Direito Administrativo, tais como o princípio da transparência, que garante ao povo o acesso a dados referentes ao exercício dos poderes do Estado, e o princípio da legalidade, que limita a ação estatal ao que é previamente definido em lei.

As leis de Direito Administrativo não são encontradas em um código unificado, mas sim na Constituição Federal e em diferentes institutos, como a Lei de Licitações.

Respeitando os limites da Constituição Federal, os entes federativos definem regras próprias referentes à Administração Pública, o que torna um tanto complexa a codificação do Direito Administrativo.

Esclarecidos os fundamentos do Direito Administrativo, e o conceito de seu objeto, a Administração Pública, acreditamos que ficou mais fácil compreender este ramo do Direito, essencial ao equilíbrio das relações democráticas.

Conhecer os seus direitos enquanto cidadão, e os deveres que cabem ao Estado é fundamental. Quer saber mais sobre Direito Administrativo? Não deixe de assinar a newsletter do Âmbito Jurídico!