Análise da ineficiência da execução fiscal perante a Justiça Federal

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Resumo: A Justiça Federal não tem oferecido solução rápida e eficiente às iniciativas de cobrança do passivo fiscal da União. Custosa, letárgica e destoante da realidade, a jornada processual disciplinada pela Lei nº 6.830/1980 não mais se coaduna com os resultados almejados pelo Fisco, pelo contribuinte e pela sociedade. As causas determinantes deste quadro encerram o objeto de estudo do presente artigo, de modo a gerar a precisa reflexão sobre o tema.

Palavras-chave: Execução Fiscal; Justiça Federal; Crise

Sumário: 1) Introdução; 2) Congestionamento de ações a dificultar o funcionamento do Judiciário; 3) Alto custo do processo como fator inviabilizante da fase executória fiscal perante a Justiça Federal; 4) Tempo decorrido excessivo a onerar o Estado e prejudicar a sociedade; 5) Valores cobrados versus valores arrecadados: distanciamento da realidade; 6) Considerações finais; 7) Referências.

1 – Introdução

“Quantas vezes já te disse que, depois de se eliminar o impossível, qualquer coisa que reste, por mais improvável que seja, tem de ser a verdade?”Arthur Connan Doyle[1]

A execução fiscal é a forma de o Estado obter, judicialmente, a satisfação do crédito tributário a que tem direito. A situação de inadimplemento do contribuinte acaba por deflagrar isso. Legalmente constituído, dotado de certeza e liquidez, o Poder Executivo, defrontando-se com essa configuração de eventos, vencida a fase administrativa, com o título em mãos, não tem mais o que fazer, a não ser buscar o Judiciário, a quem caberá a penosa função de tentar levar aos cofres públicos aquele numerário.

Entretanto, este procedimento, regulado pela Lei nº 6.830/1980, e apesar de contar com varas especializadas, é demorado, principalmente por seguir os moldes da execução processual civil. Interessante registrar que a “exposição de motivos” do Projeto da Lei de Execução Fiscal dispunha que o objetivo, com sua edição, era a agilização e a racionalização da cobrança da dívida. Não foi o que aconteceu, nem é o que se vê.

Partindo-se da citação do devedor, para que indique bens à penhora ou, em desejando, contraponha-se aos argumentos oferecidos, assegurando o processo com o depósito ou a fiança bancária, a marcha processual segue por uma estrada demorada. Levada a cobrança judicial a cabo, exceções de pré-executividade ou embargos podem ser opostos, os quais, em não logrando êxito, culminarão com a adjudicação pelo Estado daquela propriedade em litígio. Vê-se, com isso, que, até sua conclusão, tal ritualização consome tempo, demanda custos, onera o Estado, congestiona de processos a já estanque Justiça e inviabiliza o pleno funcionamento da Fazenda Pública (MELO, 2012).

Na análise de pontos nevrálgicos, especialmente os relativos à celeridade e à efetividade, pela alta dose de formalidade envolvida, deparamo-nos com sérios problemas, a começar pela quase total ineficiência desse sistema de cobrança. “Em suma, já não se pode conceber o ‘processo’ sob uma visão mítica, abstraindo-se o próprio meio no qual vive e se desenvolve: a justiça, seja no campo do Judiciário ou nas vertentes administrativa e legislativa” (NOGUEIRA, 2002, p.110). E, como no aforismo de Elias Canetti, “o mais difícil é redescobrir o que já se sabe” (BARELLI; PENNACCHIETTI, 2001, p.130).

Sabe-se que causas a versarem sobre matérias abrangendo a União são exclusivas da Justiça Federal. Quem deve e não paga tributos federais, ou não cumpre as obrigações a eles correlatas, submete-se aos métodos e aos meios de cobrança erigidos pela Fazenda Nacional, envolvendo desde atividades da própria Administração, até mesmo a edificação do litígio judicial, com o respectivo processo de execução fiscal, o que não soluciona nada, uma vez que essas são, simplesmente, demandas que não podem ser evitadas. Em outras palavras, permanecendo o contribuinte em posição de devedor, o Estado é obrigado, em obediência aos ditames legais, a perseguir aqueles valores lançados, de maneira que, o grande contingente de processos executivos, a paralisar o Judiciário, não está a depender de uma escolha por parte do Poder Público: eles existem e aumentam exponencialmente, independentemente do que se faça, pois encerram o cumprimento de um dever.

O Estado já faz o que pode, com o que tem a seu dispor, haja vista que, embora aplique os recursos de que dispõe, em termos de pessoal e tecnologia da informação, não se vislumbra a mínima melhora que seja no quadro da cobrança dos créditos tributários a que tem direito. E essa situação encontra guarida na constatação de que é a própria disciplina do processo de execução fiscal que se revela precária e insuficiente para abranger e lidar com a complexidade e a quantidade dos litígios que surgem diariamente, figurando como entrave a qualquer aperfeiçoamento nesse sentido.

E o eventual prejuízo para a sociedade ultrapassa os meros e corriqueiros problemas notórios e inerentes ao acesso e alcance dos serviços disponibilizados pelo Judiciário, pois, como salienta Gomes (2009), a baixa eficiência da cobrança da dívida ativa, além de prejudicar sobremaneira a arrecadação por parte do Fisco, atinge diretamente o caráter “pedagógico” da tributação, abalando a relação entre Estado e cidadão-contribuinte, minando qualquer possibilidade de avanço da temática e atravancando o desenvolvimento nacional. Faceta de uma execução fiscal que há tempos merece a devida reanálise.

Cícero proferiu que “nada é perfeito quando encontrado” (BARELLI; PENNACCHIETTI, 2001, p.7). O Judiciário Federal não funciona a contento. Eis um fato. Motivo para enfrentar os fatores determinantes desse enorme problema. Excesso de demandas, custo, tempo e arrecadação deficitária são algumas das causas.

2 – Congestionamento de ações a dificultar o funcionamento do Judiciário

Possibilitar o ingresso de novos processos representou, no passado, uma estratégia governamental para tentar abranger e oferecer solução às mais variadas contendas que emanavam da existência em coletividade. Era esse um aspecto indissociável da cidadania.  No entanto, a facilitação em se buscar o Judiciário não representou ganho positivo ou qualitativo para a pacificação dos conflitos. Muito pelo contrário. O agigantamento do Poder julgador, tanto em tamanho como em legislação aplicada, acarretou outros ônus e encargos sociais nunca antevistos, criando obstáculos inesperados à realização das expectativas de quem quer que seja, inclusive dos próprios entes estatais.

Amarrado ao ritualismo e às garantias processuais, a execução forçada de um bem, por qualquer que seja o valor discutido, exaure tempo, que, enquanto unidade construtiva, é cada vez mais precioso para o mundo atual, em atendimento a um pós-modernismo legal que reclama saída para os procedimentos jurídicos aplicados desde sempre, questão essa que acaba por ser agravada pelo número expressivo de ações. Logo, tendo esse enfoque, deparamo-nos com o congestionamento de execuções fiscais a potencializar os danos à efetividade e à celeridade do sistema.

Para o Conselho Nacional de Justiça (2010), o indicador denominado “taxa de congestionamento”, em termos sintéticos, é o correlacionado ao estoque ou a quantidade de processos “parados” em dado tribunal. Esse conceito pretende “medir se a Justiça consegue decidir com presteza as demandas da sociedade, ou seja, se as novas demandas e os casos pendentes anteriores são finalizados ao longo do ano” (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2010, p.16). A Resolução CNJ nº 76/2009 veio a substituir a variável “sentenças” por “processos baixados” e “casos pendentes de sentenças” por “casos pendentes de baixa”, de forma que, consoante a metodologia empregada na confecção das estatísticas por esse órgão, a taxa de congestionamento passa a ser contabilizada a partir do índice resultante da divisão dos casos não baixados pela soma dos casos novos e dos casos pendentes de baixa (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2010).

Atualmente, a Justiça pátria, consideradas a estadual, a federal e os tribunais superiores (menos o Supremo Tribunal Federal e os Conselhos), encontra-se em uma situação em que são 89 milhões de processos em tramitação. Destes, 26 milhões ingressaram no ano de 2011, conquanto 63 milhões já se achavam pendentes. Foram proferidas 23 milhões de sentenças (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2012, 449-450). De posse desses números, utilizando-se da fórmula revelada ao parágrafo anterior, chega-se a incrível taxa de 71% dos processos congestionados.

Para a finalidade do nosso trabalho, as execuções fiscais, detidamente no âmbito da União, sobressaem no quantitativo de casos pendentes de julgamentos, operando no aumento de demandas para além do aceitável. Mais uma vez referindo-se ao Conselho Nacional de Justiça (2012, p.448), no relatório “Justiça em Números 2012”, está cabalmente asseverado que “a maior causa da morosidade são os processos de execução de título extrajudicial fiscal”.

Tem-se ainda que considerar que “ingressaram no Poder Judiciário mais processos na fase de conhecimento do que da fase de execução, entretanto, como também foram baixados mais processos nesta fase, o estoque é composto majoritariamente por processos de execução” (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2012, 448).  Em outros termos, os processos de conhecimento encontram resolução em menos tempo, não se somando aos que, oriundos de períodos anteriores, já se encontram nas prateleiras dos fóruns, tendo impacto limitado e controlado na lentidão da Justiça Federal, ao passo que os de execução fiscal engrossam os números do congestionamento de ações, levando à piora do quadro, por não serem solucionados adequada e oportunamente, com a requerida celeridade.

Como se pode depreender, para onde quer que se olhe, qualquer diagnóstico sobre o problema da quantidade assoberbada de trabalho do Judiciário, aponta que grande parte da dificuldade em se proceder à baixa dos processos está restrita à execução, especialmente à relacionada à área fiscal. Até porque, dos 11,5 milhões de processos em tramitação na Justiça Federal, 4,3 milhões estão na fase de execução, destacando-se a execução fiscal, responsável por 3,5 milhões do volume processual, que obteve crescimento acentuado nos casos novos em 2011, passando de 275 mil processos ingressados em 2010 para quase 447 mil em 2011, ou seja, aumento de 62% (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2012, 203).

E é por informações como essas que se chega à declaração categórica de que as execuções de títulos extrajudiciais fiscais estão na base dos problemas dessa Justiça específica, “tendo em vista que representam cerca de 37% do total do estoque e apresentam taxa de congestionamento de 92%. Desconsiderando esses processos, o congestionamento da fase de execução passa de 83% para 52%” (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2012, p.200).

Portanto, resumindo esse item, afirmar-se-á que a causa essencial da morosidade do Judiciário federal, ao se considerar o volume de processos, é majoritariamente da execução fiscal, pois estas ações constituem mais de 1/3 de tudo que tramitou na primeira instância desta Justiça no ano de 2011. Mas isso não é tudo, pois, de cada 100 processos de execução de título extrajudicial fiscal iniciados, apenas 10% encontraram solução no mesmo ano de ingresso, ou seja, “[…] um estoque de execuções fiscais pendentes nove vezes maior que o total de execuções fiscais iniciadas” (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2010, p.44). Dos 2.609.866 dos processos de execução fiscal em tramitação, somente 282.099 foram baixados, com 183.351 sentenças proferidas (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2010, p.44). Se não fossem considerados esses processos, há anos aguardando desfecho, a taxa de congestionamento dessa etapa executória fiscal cairia imediatamente de 85% para 74% (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2012, p.448), com melhoria significativa na velocidade do trâmite dos demais processos.

3 – Alto custo do processo como fator inviabilizante da fase executória fiscal perante a Justiça Federal

A Justiça tem um preço? A pergunta é difícil, pelas mais diversas razões, porém, em resposta, diremos que sim. Manter a estrutura judiciária pesa, e muito, aos cofres públicos. “Recursos humanos, materiais e tecnológicos são consumidos no sofisticado processo de buscar um nível satisfatório de justiça na resolução de disputas e conflitos. Este esforço público tem um custo, que é variável e pode ser mensurado” (IPEA, 2011b, p.8). Dessa maneira, uma ação, ao ingressar no processamento comum de um tribunal, é tão somente mais uma diminuta peça a compor o intrincado problema envolvendo a prestação jurisdicional no nosso país.

E, para impor ao inadimplente as sanções de entregar forçosamente aquilo que é devido, se gasta bem mais que o próprio numerário ali discutido. A lógica passa longe disso, não existindo fórmula econômica que demonstre o contrário. Porém, é o que tem acontecido no Brasil no caso envolvendo a execução de créditos tributários, de forma que o dinheiro comprometido na cobrança desses valores é a sutileza que mais atrai aqueles que se dedicam a estudar esse problema.

Ninguém pode negar que o maior usuário da Justiça é o Estado. Existem estimativas dando conta de que, na Justiça Federal, 60% das ações envolvem o setor público de alguma forma, sobremaneira nos tribunais superiores. O Supremo Tribunal Federal, uma corte constitucional, tem 80% de seus processos relacionados ao Poder Executivo federal. No Superior Tribunal de Justiça, a situação se repete, com mais de 85% da carga de trabalho envolvendo o governo, de forma direta ou indireta. E em mais de 70% dessas causas, a subida a instâncias superiores tão somente piorou o congestionamento da justiça, sem modificar a decisão inferior contrária ao Estado (FERRAZ JÚNIOR; MARANHÃO, AZEVEDO, 2009, p.21).

Constatado isso, não se pode desviar o foco da observação de que tamanha litigiosidade adquire feições meramente protelatórias, haja vista que o Estado é o agente que mais se utiliza da estratégia de ingressar com recursos e apelações, mesmo diante de poucas chances de vitória. “Hammergren (2007) não tem dúvidas de que grande parte da carga de trabalho dos tribunais brasileiros deve-se a esta prática dos procuradores públicos” (FERRAZ JÚNIOR; MARANHÃO, AZEVEDO, 2009, p.21).

Sem restrições para litigar, o Estado, em suas esferas federal, estadual e municipal, muitas vezes em posição devedora, emprega esse subterfúgio. Em alguns desses processos, o ganho de tempo com o adiamento de uma decisão final é o maior objetivo. “É o que o Banco Mundial (2004) descreve como sendo controle do fluxo de caixa via Judiciário” (FERRAZ JÚNIOR; MARANHÃO; AZEVEDO, 2009, p.22). O alvo dessa prática altamente lesiva tem lastro em causas previdenciárias, quitação de precatórios e execuções fiscais variadas, rebaixando para além do tolerável a qualidade da prestação jurisdicional.

No avesso da história, o Estado, que emprega um processualismo nocivo e exacerbado em sua rotina de defesa executória, é também refém de idêntica circunstância quando tenta receber ou cobrar tributos e multas de sua competência. Afinal, o cidadão contribuinte em débito, denominado sonegador, tendo conhecimento das falhas e das dificuldades com as quais se depara a Fazenda Nacional e as Varas de Fazenda Pública, bem como estando ciente da morosidade da Justiça Federal, enxerga no adiamento desses pagamentos uma oportunidade única e providencial de postergar o que sabe ser inevitável, ocasionando custos para a Administração e para os tribunais, arriscando com o tempo e com a baixa efetividade dos meios de cobrança.

Micheli Pereira (2010), também antevê esse ardil em manipular procedimentos. Para tanto, a autora lista quatro características inerentes a um bom Judiciário: baixo custo, decisões justas, celeridade e previsibilidade. À medida que se distancia desse referencial, o mau funcionamento do sistema prejudica o crescimento econômico do país, levando os protagonistas sociais a escapar das “armadilhas legais”, e por consequência, a gerar danos ou prejuízos.

A etapa executória, no campo fiscal, é um verdadeiro dilema econômico, do qual os “atores” produtivos mantém uma relação estreita e ambígua, “porquanto, por vezes, consideram que a morosidade atrapalha o desenvolvimento de suas atividades empresariais, e, outras vezes, entendem que a morosidade auxilia a adiar o cumprimento de determinadas obrigações, beneficiando assim suas atividades” (PEREIRA, 2010, p.54).

Empresas que honram com seus deveres fiscais se veem, na enorme maioria das vezes, na impensável contingência de ter que concorrer com outras que, conhecedoras da ineficácia dos métodos de cobrança vigentes e com a paralisia existencial da Justiça, insistem em dever e protaem o quanto podem o pagamento de tributos, tirando vantagem, literalmente manobrando com prazos processuais. Tal conjugação de fatores repercute nos mercados, mostrando-se essencialmente danosa à livre concorrência, abalando os relacionamentos negociais, elevando os custos de transação, transferindo as inesperadas variações ao consumidor final, unicamente por lidar com aspectos relacionados à demora prestacional da esfera judicante.

Denota-se, que o manejo da litigiosidade é uma prática corriqueira em cerne tributário, tanto da parte do cidadão comum e da iniciativa privada, como do próprio Poder Público, o que enseja o ajustamento do renomado “jeitinho brasileiro”, com a providencial reescrita daquela célebre máxima “devo, não nego, pago quando puder… ou quiser”.

No encalço dos custos judiciais, cumpre frisar, consoante dados do Conselho Nacional de Justiça (2012, p.447-450), que, em 2011, o Poder Judiciário, analisado como um todo, exauriu a cifra de R$ 50,4 bilhões, o que, em termos percentuais, corroeu 1,24% do PIB nacional. Entre 2010 e 2011, a despesa cresceu 13,4%. No que tange aos recursos humanos disponíveis, eram 16.918 magistrados e 366.428 servidores. O dispêndio com pessoal, nessa época, respondeu por 90% dos gastos totais da Justiça, ou R$ 45,2 bilhões. Tivemos, nesse período, uma média de 4.594 processos por magistrado. Somente a Justiça Federal teve uma despesa de R$ 6,7 bilhões (0,2% do PIB, ou 0,4% do total da despesa pública da União), sendo R$ 151, 6 mil reais por servidor e R$ 4 milhões por magistrado. E, considerando os 192 milhões de brasileiros[2], o gasto com o Judiciário Federal alcançou a bagatela de R$ 35 por habitante, ao ano, quer estes se utilizem ou não dos serviços judiciais.

Igualmente, no rol dos gastos, assegurar-se-á que um processo novo custa R$ 1.693,94, que é o valor despendido pelo Estado para manter a estrutura requerida pelos procedimentos judiciais necessários ao correto e pleno deslinde de uma única ação, quer cognitiva, quer executória. Carlos Eduardo Richinitti diz que “isso significa que em alguns casos é mais barato o Judiciário pagar para o potencial litigante que deixar o processo gerar mais gastos com servidores, pois o valor da causa mostra-se inferior às despesas geradas com a tramitação do processo” (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2011d, p.10-11).

Por conseguinte, deve haver o reconhecimento do flagrante prejuízo ao erário a partir do instante em que um ente público arca com ônus superiores aos bens ou valores envolvidos em uma demanda, de modo que, monetariamente falando, um processo, a depender de certos fatores, pode vir a não compensar.

Na órbita da Justiça Federal, ao analisar as ações de execução fiscal, a coisa se revela muito pior. E o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA (2012, p.12), objetivando traçar um perfil de tais demandas, e tendo por farol o exercício de despesas correntes de 2009, erigiu um indicador denominado “custo médio por processo/dia”, o qual pode ser determinado a partir da conversão do orçamento executado em orçamento diário, subdividindo-o, em seguida, pelo número de processos que tramitaram no primeiro grau de jurisdição.

Portanto, “considerando-se o orçamento executado de R$ 4.912,7 milhões e um total de casos pendentes e processos baixados de 8,5 milhões, tem-se que o orçamento diário da Justiça Federal de Primeiro Grau é de R$ 13,5 milhões e o CMPD [custo médio por processo/dia] do ano de 2009 é de R$ 1,58” (IPEA, 2012, p.12). De outro lado, é também certo que o processamento dessas ações executivas gera ao Judiciário alguma renda sob a forma de custas apuradas, as quais tem valor médio de R$ 35,49. Ao final de tamanha racionalização, chega o IPEA ao “custo médio provável” de um único processo de execução fiscal promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, que é de R$ 5.606,67 (IPEA, 2012, p.13).

Seguindo adiante, o IPEA fixa a probabilidade em se obter a recuperação integral do crédito em 25,8%, o que eleva o “ponto a partir do qual é economicamente justificável” promover-se judicialmente a cobrança de créditos fiscais para o piso de R$ 21.731,45. “Ou seja, nas ações de execução fiscal de valor inferior a este, é improvável que a União consiga recuperar um valor igual ou superior ao custo do processamento judicial” (IPEA, 2012, p.14). Episódio esse que justificaria o reajuste do piso mínimo para o ajuizamento de ações de execução fiscal da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional de R$ 10.000,00, de acordo com os ditames da Lei nº 10.522/2002, para R$ 20.000,00 (IPEA, 2012, p.14). Também relata o Instituto que a mudança permitiria uma redução progressiva do volume de trabalho daquele órgão em torno de 52% ao longo dos nove anos seguintes, e em 9% o estoque de ações em andamento na Justiça Federal (IPEA, 2012, p.15).

Não há que se pensar que os estudos do IPEA estejam restritos ao plano teórico, pois os reflexos dessa crise fiscal aparecem nas mais inusitadas áreas. Basta ver que, no ano de 2011, o IBAMA, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, pensou em suspender a cobrança de pequenas multas ambientais, sob a alegação de que os altos custos dos processos judiciais, a superar o valor da maior parte das penalidades dessa categoria, inviabilizaria a cobrança. A proposta seria a de transformar todos os autos de infração com valor de até R$ 2.000,00 em meras advertências, sem consequências pecuniárias para o infrator. Mais de 95% das multas recolhidas por esse órgão tem teto nesse valor, e, caso aprovada, a medida ocasionaria a perda automática de R$ 100 milhões de reais em multas, referentes aos 115 mil processos já em andamento (FERNANDES, 2011). Como se depreende, os efeitos do caráter estanque da Lei de Execução Fiscal são sentidos na prática.

Temos agora que vencer outra vertente, ainda mais prejudicial à União, e esta é a que busca identificar os proponentes de tamanho quantidade de processos. Para o pesquisador do IPEA, Alexandre dos Santos Cunha (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2011d, p.13-16), o problema da execução fiscal é sério a ponto de distorcer as estatísticas oficiais, dificultando um estudo pormenorizado, a começar pela dificuldade em estabelecer o perfil das demandas. Segue ele discorrendo que a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional move apenas 50% das ações executórias fiscais, e que a Procuradoria Geral Federal, outro legitimado a propô-las, como representante de autarquias e fundações públicas federais, responde por cerca de 10% (8,9%) das demais. O que é estranho, pois estes dois órgãos deveriam ser seus principais autores.

Logo, indaga-se: se a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional somente é autora de metade dos processos, de onde vem todo o restante de execuções fiscais a entulhar a Justiça Federal? O entendimento no tocante a isso advém justo dos principais concorrentes das Procuradorias Federais, a não surgir nas pesquisas, que são os Conselhos Profissionais, como Ordem dos Advogados do Brasil, Conselho Regional de Engenharia e Agronomia, Conselho Federal de Medicina etc., que detém o controle sobre quase 37% das ações ingressas no sistema. “As ações movidas por essas organizações paraestatais explicam parcialmente a quantidade expressiva de executivos fiscais movidos inicialmente contra pessoas físicas (39,5%), em relação ao total patrocinado contra pessoas jurídicas (60,5%)” (IPEA, 2011b, p.30-31). Há ainda que se considerarem outros coadjuvantes menores, como os 0,6% de ações movidas pelos departamentos jurídicos de bancos públicos federais (IPEA, 2011b).

Estas, na imensa maioria dos casos, não passam de cobranças de taxas, multas decorrentes de procedimentos fiscalizatórios e mensalidades ou anuidades de profissionais liberais em atraso, com valores muito baixos, em uma média que vai de R$ 600,00 a R$ 1.500,00, e, não raro, chega-se mesmo a encontrar execuções da ordem de R$ 15,00 ou R$ 30,00, perdidas entre tantas outras. Os impostos, objeto de cobiça por parte da União, em verdade, não totalizam nem 30% (27,1%) das demandas, seguidos de perto pelas contribuições sociais, com 25%, e por outras verbas destinadas à União, como aforamentos, laudêmios e obrigações contratuais diversas, contribuindo com 10% (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2011d; IPEA, 2011b).

Em documento do IPEA (2011b), surge inclusive a afirmação de que a execução fiscal vem sendo irresponsavelmente empregada pelos conselhos de fiscalização das profissões liberais como forma primária de cobrança. O instituto diz isso com base no valor irrisório das ações propostas por tais entidades, a reduzir a quantia média cobrada, dos mais de R$ 22 mil apurados pela a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e pela Procuradoria Geral Federal, para uma mediana de apenas R$ 1.377,60. Ou seja, esses conselhos tem movimentado o aparato judicial da União para perseguir débitos cujo processamento não possuem a devida compensação entre custo e benefício, o que é inadmissível. E, “com o objetivo de reduzir, ou mesmo eliminar, essa pratica, recomenda-se que as custas judiciais e taxas judiciárias sejam fixadas de modo a desincentivar economicamente o uso abusivo”  (IPEA, 2011b, p.72-73).

Primafacie, com a conjetura exibida, o aumento do valor mínimo apto a deflagrar uma cobrança judicial pela União surtiria sim efeito prático na redução da litigiosidade, já que “a adoção de medidas que resolvam o problema da execução fiscal será importante para o desempenho institucional global do Judiciário” (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2011a, p.20). Mas a mudança sugerida pelo IPEA deve ser pensada com cautela, pois, embora o Conselho Nacional de Justiça, com propriedade, aponte a sobrecarga de trabalho da Fazenda Pública como fator imperante na morosidade da Justiça Federal, e que a letargia desta encontra-se justo no congestionamento de ações de execução fiscal, a solução mais simples, que seria a retirada de processos infrutíferos do sistema, pode não ser a mais apropriada.

O problema merece ser enfrentado e não deixado de lado. Até porque a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional tem obtido taxas de sucesso maior que os demais protagonistas na execução desses créditos, com uma média de arrecadação de R$ 54.783,77. E o custo, embora alto e desproporcional, de mais de R$ 5.000,00, para esta entidade, por execução fiscal, conforme anteriormente descrito, não é obstáculo justificável o suficiente a definir a exclusão de ações ou o abandono de determinados processos, por seu baixo valor unitário.

Com tal entendimento, esse ajuste pediria a completa reescrita das estratégias de cobrança, de modo a abarcar os óbices visualizados, sob pena de sinalizar à sociedade que multas, taxas, contribuições e impostos de pequena monta não devem ser pagos, pois nem cobrados seriam, apenas mascarando o problema, abrindo-se mão de pequenas quantias preciosas para entes públicos diversos.

4 – Tempo decorrido excessivo a onerar o Estado e prejudicar a sociedade

Em 2007, a Associação dos Juízes Federais do Brasil, criou uma comissão destinada à elaboração de um relatório sobre o Anteprojeto de Lei de Execução Fiscal Administrativa, proposto naquela época pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional. Neste, a exposição de motivos elenca alguns dos principais problemas da execução fiscal, e o componente “tempo” sobressai. Literalmente, é declarado: “estima-se, no âmbito da Procura­doria-Geral da Fazenda Nacional, que, em média, a fase administrativa dura 4 anos, enquanto a fase judicial leva 12 anos para ser concluída, o que explica em boa medida a baixa satisfação eficá­cia da execução forçada” (GOMES, 2009, p.87).

Porém, o IPEA destoa do que alegam a Fazenda Nacional e a Associação dos Juízes Federais do Brasil a respeito do tempo despendido no processamento das execuções fiscais na Justiça Federal, chegando a um cálculo díspare, consoante o qual dois resultados são contabilizados: a) para a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, “o tempo médio total de tramitação é de 9 anos, 9 meses e 16 dias” (IPEA, 2012, p.14); b) já para o “grosso” de litigantes, aí compreendidos todos os entes públicos federais autores de execuções fiscais, como a Procuradoria Geral Federal e os Conselhos Profissionais, dentre outros, inclusive a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, o tempo é de 8 anos, 2 meses e 9 dias (IPEA, 2011b, p.45).

A justificativa para a diferença está nos valores médios das execuções propostas e das recuperações efetivadas. Enquanto a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional arrecada mais de R$ 50.000,00, lidando com numerários maiores, os outros enfrentam questões menos trabalhosas, pois, quando consideramos o geral, com o somatório de todos os entes, o valor cai para R$ 9.960,48. Nada obstante, as ações desencadeadas pela Procuradoria Geral Federal são mais demoradas do que aquelas promovidas pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, ao passo que as ações patrocinadas pelos Conselhos Profissionais são, em regra, mais céleres. Como as dos Conselhos tem participação absoluta de mais de 30% do total de processos, acabam por puxar as estatísticas para baixo, estabelecendo um lapso temporal contraposto aos dos demais. Portanto, a menor complexidade do litígio repercute no tempo final da execução fiscal na Justiça Federal, o que elucida a diferença entre os tempos apurados.

Interessante que, na elaboração dessa informação, a Lei de Execução Fiscal foi decomposta em etapas, a saber: autuação, despacho da inicial, citação, penhora e avaliação, leilão, abertura de vistas ao exequente, afora a defesa do executado, com exceções (ou “objeções”, como surge no texto do IPEA) de pré-executividade, embargos do devedor, recursos (agravos, apelações, recursos especiais ou extraordinários), sentença e, por fim, baixa definitiva. Cada uma delas, autonomamente sopesada, encerra desafios ao aperfeiçoamento da execução fiscal, esgotando tempo e recursos humanos e materiais preciosos do Judiciário Federal.

Foi com uma técnica denominada “carga de trabalho ponderada” que “mediu-se o tempo médio total de tramitação, que considera o intervalo de tempo transcorrido entre o momento processual no qual se ordena a prática do ato e o instante no qual este e efetivamente concluído” (IPEA, 2011b, p.41). Determinando-se a quantidade de dias consumida em cada fase da execução fiscal, o IPEA pôde coletar e adequadamente mensurar os dados oriundos dos processos e da rotina das Varas de Fazenda Pública Federal, construindo um modelo capaz de desnudar as estatísticas, trazendo luz aos conceitos de morosidade judicial e de congestionamento de ações, permissionando uma melhor compreensão do problema, bem como o seu exato dimensionamento.

Consideremos, para fins do que passamos a abordar, o que o IPEA nomeou de “processo de execução fiscal médio”, que será objeto de exame. Entre a elaboração da petição inicial pelo exequente (que intenta a execução judicial) e a autuação na Justiça, se passam 117 dias. Após a autuação, até que um magistrado ordene um despacho, mais 66 dias se vão. Depois de 28 dias há a ordem de citação, e, pasme, necessita-se de 1.287 dias para que se ache o executado, ou se extinga o processo, caso não apareça ninguém. Não se confunda, pois ainda não superamos a citação, e o “processo de execução fiscal médio” já requereu 1.315 dias, ou 3 anos e 7 meses, sem que se encontrasse o devedor. No decorrer dos procedimentos legais, a determinação de penhora não ocorre antes de 540 dias, e o leilão precisa de 743 dias para ser organizado e efetivado. Foram-se mais 3 anos e meio sem que a execução tivesse solução. As vistas ao exequente tem prazo aberto nas fases do processo, por isso não foi aqui mencionada. Tratando-se da defesa do executado, tem-se que as exceções de pré-executividade prolongam a demanda por mais 574 dias e que os embargos de devedor ou de terceiros estende a questão por outros 1.566 dias. Lá se foram outros 5 anos e 10 meses de resistência do inadimplente sem que o Estado tenha recebido nada. Ainda na esfera dos recursos, cada agravo, recurso extraordinário, recurso especial ou embargo de declaração pede 332 dias para apreciação, atrasando a baixa definitiva do processo em 175 dias, representando um incremento de 507 dias no tempo total de tramitação. Finalizados tais meios de defesa, a sentença pedirá outros 243 dias para ser preparada e devidamente publicada. “Consequentemente, o tempo médio total de tramitação de um ‘processo de execução fiscal médio’ é de 2.989 dias, ou seja, 8 anos, 2 meses e 9 dias. Note-se que essa e uma media provável, produzida em função da frequência media provável e do tempo médio provável das etapas que compõem o executivo fiscal” (IPEA, 2011b, p.41-42).

Visto o acima expresso, a execução fiscal na Justiça Federal é muito demorada, com ocorrências principais, como a citação, insurgindo em um “imenso gargalo inicial”, a qual, dada sua inoperância, paralisa todo o processamento executório. O próprio IPEA reconhece esse como um dos grandes empecilhos a serem vencidos, uma vez que em 43,5% das vezes o devedor simplesmente não é encontrado pelo sistema de justiça (IPEA, 2011b, p.32).

Prosseguindo na avaliação do tempo desprendido, chegamos à participação e aos efeitos da mão de obra dos servidores abrangidos pelo processo, e os resultados divulgados pelo IPEA são curiosos. Senão, vejamos. Mesmo verificado que o tempo que a execução fiscal consome é da ordem de quase 3.000 dias, totalizando 8 longos anos, o trabalho das pessoas que com ela lidam consome, em média, apenas 646,2 minutos, ou seja 10 horas e 46 minutos (IPEA, 2011b, p.42). Dada a imensa distância entre os dois elementos fáticos, algumas reflexões mostram-se imprescindíveis de serem feitas.

Primeiramente, perdas em eficiência são correlatas ao trabalho humano, qualquer que seja ele. Se a pessoa trabalha 6 horas por dia, e vem a gastar somente 20 minutos por processo, ela não é obrigada a, digamos, autuar 15 processos por dia, haja vista que, “como não é uma máquina, não pode existir a expectativa razoável de que o servidor passe todo o seu período de trabalho executando exclusivamente sua atividade-fim” (IPEA, 2011b, p.45-46). É simples assim, pois ninguém é um autômato, a depender de um aperto de botão para ligar ou desligar, para realizar ou não algo útil.

Em segundo lugar, a realização das tarefas processuais não compõe uma linha de produção industrial, retilínea e sem modificações, muito pelo contrário, até porque cada fase depende da anterior para que possa se dar prosseguimento ao próximo ato, sendo comum a intervenção em atividades do mesmo tipo (por exemplo, juntada, cargas ao exequente etc.), as quais são realizadas em grandes blocos, o que envolve uma organização do trabalho voltada para o acumulo de autos que se encontram em determinada etapa do processamento para que haja movimentação conjunta com outros na mesma etapa (IPEA, 2011b, p.46). Logo, é um equívoco exigir que a Justiça adquira moldes de uma operação sequencial, o que iria de encontro ao seu próprio funcionamento.

Em terceiro lugar, o “tempo morto” do processo, qual seja aquele em que nada lhe é acrescentado, em que nenhum passo é tomado rumo à sua conclusão, ficando parado, deve-se, às vezes, aos períodos de arquivamento provisório por ordem do exequente, ou na ocorrência de prazos processuais em benefício das partes, o que é normal, em respeito à legislação (IPEA, 2011b).

Destarte, verifica-se que a morosidade do processo de execução fiscal, na Justiça Federal, tem causa, em parte, no modo como é gerenciado o trabalho desenvolvido pelos servidores públicos nas Varas da Fazenda Pública. E uma cultura organizacional burocrática e formalista não se coaduna com a modernidade legal, de maneira que não são apenas os prazos, ritos e fases recursais, prescritas à Lei nº 6.830/1980, os únicos culpados pelo aumento do tempo de processamento. As perdas temporais nas rotinas administrativas são tão prejudiciais quanto.

Nesse ínterim, a adequação da mão de obra, por intermédio da atribuição de um maior dinamismo à sua atuação, com a correlata adoção de uma sistemática que permita o melhor aproveitamento do espaço ocioso do processo, especializando-se as funções, com a preciosa cooperação intersetorial, empregando-se ao máximo as tecnologias relacionadas à informação, e direcionando-se esforços para etapas como a citação e a penhora, são algumas das iniciativas propícias a deflagrar uma revolução no trato dessas ações.

Ainda no estudo das causas do problema envolvendo a execução fiscal e o tempo de sua realização, alcançamos outro ponto relevante, que é a existência de dois patamares distintos: o processo administrativo, que é de competência de órgãos como a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e a Procuradoria Geral Federal, e o processo judicial, nas Varas da Fazenda Pública da Justiça Federal. Cada uma dessas instâncias de cobrança tem a referida e inescusável parcela de culpa no quadro atual de inadimplência, e os hodiernos obstáculos a se superar no caminho da melhora do procedimento e do consequente aumento da arrecadação acabam por serem os que desde sempre atravancam a solução rápida e eficaz de uma situação dessas, como veremos em seguida (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2011b).

Existe, em nosso país, uma duplicidade de instâncias em matéria tributária: a administrativa e a judicial. Quanto à atuação da Fazenda Nacional, todos os ditames legais são observados, assegurando-se ao sujeito passivo o amplo direito de defesa, inclusive com recurso para esferas superiores. Por sua vez, mesmo reconhecida a completude do processo administrativo, garante-se concomitantemente ao contribuinte o acesso ao Judiciário. E o Fisco, embora realize seus próprios julgamentos, só encontrará eficácia na cobrança, e a posterior arrecadação dos valores, por intermédio da competente execução fiscal, perante o Poder Judiciário (KFOURI JÚNIOR, 2010). Logo, esse traço característico gera uma curiosa situação, à medida que “as duas instâncias atuam de forma muito independente, quase como se fossem mundos à parte” (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2011b, p.20).

São universos que não operam em regime de colaboração, mas que seguem lado a lado. Não se comunicam e ainda concorrem entre si. A produção de provas, no âmbito do Fisco, não serve para fins judiciais. Além disso, a “cultura jurídica” consolidada aumenta o conflito entre esses dois campos, uma vez que o contribuinte visualiza na esfera administrativa tendência decisória a favor do Fisco, voltada para os cofres estatais. De outro lado, para esse mesmo contribuinte, o Judiciário surge como um porto seguro, uma “luz de esperança”, onde o tratamento dispensado, em sentido oposto, tende a ser mais sensível ao elo mais fraco dessa relação, qual seja o cidadão comum. Para tanto, igualmente distingue-se um aspecto misto em ambas. As procuradorias públicas, em sua atuação, administram o direito público, e a Justiça, perseguindo a neutralidade de suas sentenças, possui Varas especializadas, até para dedicar esforços e profissionais a esse setor (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2011b).

Tudo isso consome tempo, e a fase passada diante do Fisco, além de demorada, submete-se ao posterior crivo judicial. O cidadão, assumidamente inadimplente, procura esgotar as vias recursais administrativas que lhe são facultadas, para, só depois, rediscutir tudo novamente no Judiciário. E a dificuldade premente é que o devedor pode traçar, em atitude protelatória, os dois caminhos. Portanto, ao tempo de processamento da execução fiscal deve ser acrescida a média dos 4 anos em que a cobrança por parte do Executivo não logra êxito. Por sinal, é atitude recorrente das Administrações Fazendárias, ao constatar que créditos irão se perder, devido à prescrição, edificar os respectivos processos de execução, aos milhares, de uma única vez, e remetê-los à Justiça, congestionando ainda mais esse Poder julgador. Observado isso, conclui-se que, aos 8 anos, 2 meses e 9 dias declarados pelo IPEA, devem ser somados os quatro anos despendidos pelo Fisco, o que nos leva a afirmar que um crédito tributário da União pode não achar quitação antes de, no mínimo, 12 anos.

5 – Valores cobrados versus valores arrecadados: distanciamento da realidade

Em 2012, a União, no estoque de sua dívida ativa, administrada pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, tinha a quantia de R$ 1.104.963.098.381,66 a receber, valor que significou um acréscimo nominal de quase R$ 149 bilhões na comparação com o ano anterior, onde os créditos vencidos e não pagos somavam R$ 956 bilhões (PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, 2013, p.4). No período entre o biênio 2011/2012, a arrecadação só abrangeu 1,37% do montante, ou seja, apenas R$ 13.636.907.233,73 foram recuperados. Ainda em 2011, os créditos tributários não previdenciários em execução fiscal na Justiça Federal totalizavam R$ 652 bilhões, aí considerados os parcelados e os não parcelados, estes em volume quase seis vezes maior do que aqueles, ou R$ 98 bilhões e R$ 554 bilhões, respectivamente (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2011). Pior é a constatação de que a efetiva arrecadação vivenciou uma queda, já que, em 2009, esta foi de mais de R$ 17 bilhões. Quer dizer, cresceu a dívida e também a quantidade de processos, porém o que foi coletado experimentou uma diminuição de mais de R$ 4 bilhões em dois anos (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2009).

Os números anteriormente expostos são assustadores, mas repercutem o volume de trabalho enfrentado pelas Procuradorias e pelas Varas da Fazenda Pública Federal. Considerando que a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional contava com 1.996 procuradores no fim de 2011, verifica-se que cada um desses funcionários arrecadou, em média, R$ 12,7 milhões, evitando-se a perda de R$ 277,652 bilhões (SIMÃO, 2012).

Prosseguindo, haveremos de entender que a pesquisa realizada para a confecção do presente artigo científico abrange a quantidade de processos executórios fiscais de nível federal, de origem tributária e previdenciária, parcelados ou não, pendentes de resolução, com créditos vencidos e nunca quitados, e que se prestam a congestionar o sistema de cobrança judicial.

Precisa-se arrazoar que ações desse porte, enquanto perpassem nos tribunais os 8 anos estipulados pelo IPEA, encerram direito da União que não adentra aos cofres públicos, por lentidão e ineficiência, frustrando a arrecadação e prejudicando a sociedade, pois a recuperação de, digamos, um percentual de 10% desses mais de R$ 1 trilhão, representaria R$ 100 bilhões em investimentos possíveis de ganharem realidade, o que, convenhamos, viria a ser uma revolução fiscal sem precedentes históricos, haja vista que o retorno social dos tributos poderia tornar-se evidente, com avanço significativo nas obras e nos serviços públicos entregues à população.

Também há que se mencionar que as soluções das execuções fiscais, transitadas em julgado na Justiça Federal, chamam a atenção, pois não é por questões atinentes a custo ou tempo que tais processos não resultam em nada. Em 33,9% dos casos a baixa ocorre em razão do pagamento integral da dívida, índice que aumenta para 45% quando a citação obtém sucesso. Em seguida, vem o cancelamento da inscrição do débito (17%), a extinção sem julgamento do mérito (11,5%), a remissão (8%), o julgamento de embargos (1,3%), exceção de pré-executividade (0,3%) e o declínio de competência (0,2%). Ao final, apenas 12,3% das sentenças proferidas são recorridas pelo exequente (IPEA, 2011b). Pergunta-se: então, porque tamanha demora em resolver tais processos?

Na busca da resposta, esses dados nos conduzem a ponderar sobre dois outros aspectos. Um deles é que o volume de executivos fiscais extintos por pagamento ou prescrição e decadência é praticamente o mesmo, o que indica que a probabilidade de o executivo fiscal obter êxito ou fracassar é quase idêntica. O outro diz repeito à extinção por pagamento, onde se tem que a quitação do débito em parcela única ocorre em 41,3% dos casos, enquanto que a adesão e o fiel cumprimento a programa de parcelamento da divida representam 36,3% (IPEA, 2011b).

6 – Considerações finais

Em suma, o número de devedores que recorrem é baixo, e a taxa de reforma das sentenças é menor ainda, com o pagamento sendo a principal causa de extinção dos processos. Divisa-se, portanto, que é sim a ineficiência no processamento das ações perante a Justiça o que congestiona o sistema de cobrança, pois, se a resistência do inadimplente é estatisticamente baixa, não haveria outros motivos para o alto estoque de valores presos às execuções fiscais, senão os enumerados aos itens anteriormente abordados, provando as hipóteses levantadas, quais sejam às relativas à má gestão do Fisco e do Judiciário.

Se o processo não concretiza a Justiça, descumpre sua função de aplicação da lei. E é a cidadania que resta diminuída, com a sociedade e o Estado acabando prejudicados. “Numa palavra: onde houver injustiça fiscal, lá estarão os comportamentos de resistência aos impostos, o que significa dizer que não há eficiência injusta que seja eficiente, já que só a justiça é eficiente” (PAULA, 2009, p.30). “A existência de um Estado democrático e republicano comprometido com a efetivação dos direitos e garantias sociais abrigados em nossa carta fundamental depende, em grande medida, da eficiência de sua arrecadação e execução orçamentária” (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2007.p.7). Alberto Nogueira (2002, p.113) estava certo ao reconhecer que, “a situação hoje vivenciada no Brasil não tem a menor semelhança ou sequer ponto de contato com o devido processo legal tributário, constituindo-se, ao contrário, em negação de sua existência”. E é com isso em mente que, seguindo rumo ao que deveria ser um sistema tributário próximo do ideal, a Justiça haverá de funcionar a contento, reconhecendo e atendendo aos anseios do Fisco e do contribuinte.

Nas palavras de Bertolt Brecht, “apenas quando somos instruídos pela realidade é que podemos mudá-la” (BARELLI; PENNACCHIETTI, 2001, p.485). De posse desse axioma, conhecer mais a respeito das dificuldades enfrentadas pelo Estado no processamento de execuções fiscais, por tudo que fora dito aqui, inaugura a oportunidade de fomentar a reflexão, estabelecendo os pilares de um futuro debate, apto a transformar a sociedade, resolvendo o caos tributário em que nos achamos imersos.  Tocqueville raciocinou que “o passado, quando não mais ilumina o futuro, deixa o espírito andando nas trevas” (OST, 2005, p.10). Henry Ford asseverou: “o fracasso é a oportunidade de começar de novo inteligentemente” (GUARACY, 2001, p.88). Seguindo essa estrada renovatória, algumas importantes atitudes sobressaem às demais, de maneira que verticalizar uma resolução plausível deve ser a meta de qualquer governo que se preze.

“A Administração Tributária tem de fazer parte da solução e não do problema. Para tanto, os funcionários desta Administração devem se conscientizar de que não são apenas servidores do Estado, mas também assistentes dos cidadãos.” (PAULA, 2009, p. 44). Minimizar a sobrecarga de trabalho das advocacias e procuradorias públicas, enfrentar as causas do congestionamento do Judiciário, repensar o tempo das ações, gerir melhor os recursos humanos e materiais disponíveis e conscientizar-se sobre os custos envolvidos na cobrança da dívida ativa da União são apenas parcelas do desafio.

Terminando, é contraproducente persistir com um modelo inoperante como o que nos deparamos atualmente. Não obstante, mudar a estrutura de cobrança do Fisco e aperfeiçoar o funcionamento do Judiciário para que se possa arrecadar mais, com as desejadas eficiência e eficácia, respeitando o cidadão, enquanto usuário final do sistema, e estimulando o desenvolvimento do país, constituem as ideias a que se propôs a explicar e analisar o artigo que agora se encerra.

 

Referências
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Notas:
[1]  BARELLI; PENNACCHIETTI, 2001, p.695.

Informações Sobre o Autor

Thiago Nóbrega Tavares

Advogado Especialista em Direito Tributário e Mestre em Ciências Jurídicas


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