O plano de trabalho genérico nas transferências voluntárias sob a égide da lei 13.019/2014: a necessidade de parâmetros objetivos para a aferição de resultados na prestação de contas

Autoria histórica em conferência documental.

Autora:
Bianca Alencar Farias de Paula – graduada em Direito pela Universidade Luterana do Brasil (ULBRA), advogada (OAB/AM nº 6.858), residente jurídica do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (TCE/AM)

E-mail: [email protected]

Resumo:

O presente artigo trata do plano de trabalho como instrumento primordial de planejamento e controle nas parcerias celebradas entre a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs) sob a égide da Lei nº 13.019/2014. Verificou-se, na prática administrativa, reiteradas aprovações de planos de trabalho genéricos pela Administração concedente, os quais estabelecem metas descritivas, porém com a ausência dos indicadores quantitativos e de parâmetros objetivos de aferição, comprometendo a fase de prestação de contas e deslocando para o controle externo dos Tribunais de Contas o ônus de identificar falhas que deveriam ter sido observadas e sanadas na fase de celebração do ajuste. A metodologia empregada é a pesquisa bibliográfica e o estudo de caso comparativo, com análise de processos de Prestação de Contas de Transferência Voluntária julgados pelo Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (TCE/AM). Conclui-se, portanto, pela necessidade de aprimoramento do filtro preventivo exercido pela Administração Pública concedente, para que o plano de trabalho seja objetivo e que as metas nele previstas possam ser aferidas na prestação de contas com o máximo de precisão.

Palavras-Chave: Transferências Voluntárias. Plano de Trabalho. Controle Preventivo. Administração Pública. Tribunal de Contas.

Abstract: This article examines the work plan as a fundamental instrument for planning and control in partnerships established between the Public Administration and Civil Society Organizations (CSOs) under Law No. 13.019/2014. Administrative practice has revealed repeated instances of the granting authority approving generic work plans; while these plans set out descriptive goals, they lack quantitative indicators and objective measurement parameters. This compromises the accountability phase and shifts the burden of identifying flaws—which should have been detected and rectified when the agreement was concluded—to the external oversight performed by Courts of Auditors. The methodology employed combines bibliographic research with a comparative case study, analyzing proceedings regarding the rendering of accounts for voluntary transfers adjudicated by the State of Amazonas Court of Auditors (TCE/AM). The study concludes that the granting Public Administration needs to improve its preventive screening process to ensure that work plans are objective and that the goals outlined therein can be measured with maximum precision during the accountability phase.

Keywords: Voluntary Transfers. Work Plan. Preventive Oversight. Civil Society Organization. Public Administration. Court of Auditors.

Sumário: Introdução. 1. O plano de trabalho e a Administração Pública como primeiro filtro de controle. 1.1. As transferências voluntárias e o dever constitucional de planejamento. 2. O plano de trabalho na Lei nº 13.019/2014: conceito, natureza e conteúdo obrigatório. 2.1. A estruturação do plano de trabalho pela OSC antes da assinatura do termo: parâmetros objetivos de quantificação. 3. Estudo de casos: a jurisprudência do TCE-AM sobre planos de trabalho genéricos. 3.1. Processo nº 14993/2025 (Termo de Fomento nº 102/2018 – FPS): falhas formais e ressalva pela ausência de linha de base. 3.2. Processo nº 14297/2024 (Termo de Convênio nº 01/2023 – SEPROR): a inconsistência do plano de trabalho como vício material invalidante. 3.3. Processo nº 13275/2025 (Termo de Fomento nº 30/2024 – SEC): metas descritivas e a ilegalidade por ausência de mensurabilidade. Conclusão. Referências.

Introdução

As Organizações da Sociedade Civil cooperam em grande medida com a Administração Pública na prestação de serviços públicos, sendo as transferências voluntárias um relevante instrumento para essa execução conjunta de políticas públicas em áreas sociais diversas, tais como assistência social, cultura, educação, saúde. Com o advento da Lei nº 13.019/2014, popularmente conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), buscou-se conferir maior segurança jurídica e uniformidade a essas parcerias, substituindo o tradicional regime dos convênios pelos termos de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação.

Entretanto, a experiência acumulada na análise de processos de prestação de contas perante os Tribunais de Contas revela um problema recorrente e estrutural: a aprovação, pela Administração Pública concedente, de planos de trabalho genéricos, cujas metas são descritas de forma abstrata, sem a definição de indicadores quantitativos ou parâmetros objetivos que permitam sua efetiva mensuração. Esse problema não é uma patologia, mas parece indicar uma falha sistêmica na fase de celebração dos ajustes, na qual a Administração, atuando como primeiro filtro de controle, deveria exigir da OSC proponente a formulação de metas claras, mensuráveis e dotadas de mecanismos de verificação.

O problema central deste artigo, portanto, reside no fato de que a ausência de delimitação objetiva do plano de trabalho, que deveria ser percebida e corrigida já na fase de celebração pela Administração Pública concedente acaba sendo descoberta somente na fase de controle externo, quando o dano à efetividade da política pública já se consumou e as possibilidades de correção são reduzidas. A tese central deste trabalho é a de que o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas não deve ser a primeira e a única oportunidade em que se percebe a ausência de delimitação objetiva do objeto pactuado e tal percepção deveria ocorrer previamente, na fase de aprovação do plano de trabalho pela Administração Pública. 

Para tanto, o artigo está estruturado da seguinte forma: na primeira seção, analisa-se o plano de trabalho como instrumento de planejamento e controle, e a Administração como primeiro filtro dessa verificação, à luz do dever constitucional de planejamento. Na segunda seção, examina-se como a Lei nº 13.019/2014 disciplina o conteúdo obrigatório do plano de trabalho, com destaque para a exigência de legal de definição de parâmetros objetivos de aferição de metas, e como a OSC deve estruturá-lo antes da assinatura do termo. Na terceira seção, são analisados, a título de estudo de caso, três processos julgados pelo TCE-AM, contrapondo-se soluções distintas dadas pela Corte a hipóteses de planos de trabalho insuficientemente delimitados. Por fim, na conclusão, defende-se que o plano de trabalho deve ser objetivo desde sua concepção, de modo que as metas propostas possam ser aferidas na prestação de contas com o máximo de objetividade.

• O PLANO DE TRABALHO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO PRIMEIRO FILTRO DE CONTROLE

• As transferências voluntárias e o dever constitucional de planejamento 

Como ponto de partida, é importante compreender que a adequada prestação de contas e a eficiente aplicação dos recursos públicos pressupõem planejamento por parte das organizações da sociedade civil. Esse planejamento deve assumir caráter estratégico, mediante a construção de cenários de curto, médio e longo prazo, capazes de orientar a atuação institucional e de compatibilizar os recursos disponíveis com as ações necessárias ao cumprimento de sua missão.

No âmbito das parcerias celebradas com o Poder Público, esse planejamento assume especial relevância, uma vez que a transferência de recursos públicos não se encerra no ato de seu repasse, mas pressupõe a definição prévia de objetivos, metas, etapas e mecanismos de acompanhamento capazes de permitir a verificação dos resultados alcançados. O planejamento, nesse contexto, constitui elemento estruturante da governança da parceria, na medida em que estabelece parâmetros para execução do objeto e cria condições para o posterior controle e prestação de contas dos recursos empregados.

Dessa forma, não basta a elaboração de um planejamento inicial, construído a partir de pesquisa e alinhado à missão institucional da OSC. É igualmente necessário que os projetos sejam submetidos a processos contínuos de monitoramento e avaliação, de modo a possibilitar a verificação sistemática dos resultados alcançados. Assim, as atividades desenvolvidas devem ser acompanhadas por indicadores relacionados aos objetivos e às metas previamente estabelecidos, permitindo a mensuração objetiva de sua execução, mediante parâmetros quantitativos, expressos em números absolutos e percentuais. Não se mostra suficiente, portanto, a definição abstrata de resultados esperados, uma vez que o monitoramento e a avaliação pressupõem a existência de parâmetros previamente delimitados que permitam aferir, concretamente, se as metas propostas no Plano de Trabalho foram efetivamente alcançadas.

Essa exigência de planejamento, por sua vez, não decorre de mera boa prática de gestão: encontra fundamento no próprio arcabouço legal que disciplina as transferências voluntárias. Com efeito, a doutrina especializada destaca que antes da Lei nº 13.019/2014 o único instrumento cuja regulamentação exigia a apresentação de plano de trabalho era o convênio. Os demais, cada qual com sua peculiaridade, não faziam menção ao Plano de Trabalho. Com a nova lei, contudo, essa exigência foi generalizada e aprofundada, tornando o plano de trabalho elemento indissociável de qualquer parceria celebrada com o terceiro setor.

Nesse sentido, verifica-se que “Constará como anexo do termo de colaboração, do termo de fomento ou do acordo de cooperação o plano de trabalho, que deles será parte integrante e indissociável”, de modo que sua centralidade normativa é inequívoca. 

É nítido então que a elaboração de um plano de trabalho genérico, especialmente no que se refere às metas e aos resultados a serem alcançados pelas OSCs, mostra-se incompatível com a própria lógica de planejamento, monitoramento e avaliação que orienta o regime instituído pela Lei nº 13.019/2014. A definição insuficiente ou abstrata das metas compromete a transparência e a segurança jurídica da parceria, além de dificultar a aferição objetiva da aplicação dos recursos públicos e dos resultados efetivamente alcançados. Essa dificuldade repercute tanto na atuação da Administração Pública, responsável pela análise e pelo acompanhamento da parceria, quanto no exercício do controle externo pelos Tribunais de Contas.

A relevância dessa discussão se evidencia, ainda, diante de modalidades de transferência de recursos que dispensam a celebração de convênios ou instrumentos congêneres, como ocorre com as transferências especiais previstas no art. 166-A da Constituição Federal, introduzidas pela Emenda Constitucional nº 105/2019. Embora submetidas a regime jurídico próprio, essas transferências evidenciam a importância da existência de mecanismos capazes de assegurar transparência, rastreabilidade e controle sobre a aplicação dos recursos públicos, especialmente quando a formalização do repasse ocorre de maneira simplificada.

Vale destacar que essa exigência de planejamento não constitui peculiaridade brasileira nem simples preciosismo formal: decorre da própria essência da atividade de fomento estatal que pressupõe a existência de uma contrapartida de resultados sociais em troca do repasse de recursos públicos.

Nesse contexto, as parcerias intersetoriais fundamentam-se em uma rede interconectada de obrigações recíprocas voltadas à prestação de serviços diretos à coletividade, figurando os cidadãos como os beneficiários finais dessa relação. Essa natureza colaborativa e finalística exige, justamente por isso, que o objeto pactuado e as metas que o compõem sejam formulados com precisão suficiente para permitir o controle de sua efetiva consecução.

• O PLANO DE TRABALHO NA LEI Nº 13.019/2014: CONCEITO, NATUREZA E CONTEÚDO OBRIGATÓRIO

A Lei nº 13.019/2014 disciplina, em seu art. 22, o conteúdo mínimo obrigatório do plano de trabalho, exigindo que dele constem: “I – descrição da realidade que será objeto da parceria, devendo ser demonstrado o nexo entre essa realidade e as atividades ou projetos e metas a serem atingidas; II – descrição de metas a serem atingidas e de atividades ou projetos a serem executados; II-A – previsão de receitas e de despesas a serem realizadas na execução das atividades ou dos projetos abrangidos pela parceria; III – forma de execução das atividades ou dos projetos e de cumprimento das metas a eles atreladas; IV – definição dos parâmetros a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas.”

Nota-se, portanto, que a própria estrutura legal do plano de trabalho exige parâmetros objetivos de aferição, rechaçando a aprovação de metas abstratas ou meramente enunciativas. Tal comando concretiza a diretriz de priorização do controle de resultados consagrada pela Lei nº 13.019/2014, assegurando que a avaliação da parceria recaia sobre a eficácia e o alcance dos objetivos propostos.

A propósito, é oportuno registrar que a redação original da Lei nº 13.019/2014 era ainda mais minuciosa quanto ao conteúdo do plano de trabalho, exigindo expressamente “descrição pormenorizada de metas quantitativas e mensuráveis a serem atingidas e de atividades a serem executadas, devendo estar claro, preciso e detalhado o que se pretende realizar ou obter, bem como quais serão os meios utilizados para tanto.” Embora a Lei nº 13.204/2015 tenha simplificado essa redação, a exigência de mensurabilidade das metas não foi suprimida, mas apenas reorganizada em dispositivo autônomo (inciso IV do art. 22), que trata especificamente da “definição dos parâmetros a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas”.

Essa exigência legal de mensurabilidade guarda estreita relação com a natureza jurídica das parcerias reguladas pela Lei nº 13.019/2014, que se afastam do modelo tradicional dos convênios. Tais arranjos caracterizam-se como vínculos cooperativos por meio dos quais as entidades do terceiro setor recebem fomento estatal, sejam recursos financeiros, físicos ou humanos para a execução conjunta de projetos de interesse público. E como esses acordos fundam-se no alinhamento de interesses, na conjunção contínua de esforços e, fundamentalmente, na partilha dos resultados alcançados, o resultado torna-se o elemento central da parceria, tornando indispensável que sua formulação no plano de trabalho seja precisa e mensurável.

Soma-se a isso o papel crucial da prestação de contas, fase processual que valida o alcance dos objetivos pactuados. Em termos práticos, o plano de trabalho ostenta protagonismo superior ao do próprio instrumento formal do ajuste, uma vez que este costuma seguir modelos padronizados, ao passo que o plano de trabalho exige customização ao objeto concreto. É ele que orienta todas as etapas de monitoramento, avaliação e fiscalização, atuando como a verdadeira bússola da parceria. Por essa razão, a aprovação de um plano de trabalho genérico equivale a guiá-la por uma bússola descalibrada, inviabilizando qualquer controle objetivo sobre os resultados alcançados.

•  A estruturação do plano de trabalho pela OSC antes da assinatura do termo: parâmetros objetivos de quantificação

A doutrina é uníssona ao apontar que a adequada prestação de contas não se limita à fase de execução da parceria, iniciando-se muito antes dela. Esse processo tem origem na elaboração do próprio plano de trabalho, momento que antecede a assinatura do ajuste. É nessa etapa de planejamento e seleção que se estabelecem as bases do controle, pois o plano de trabalho e seu respectivo orçamento financeiro são os instrumentos que definem e justificam os custos necessários para a realização do projeto.

Por essa razão, a Organização da Sociedade Civil (OSC) precisa estruturar sua proposta de forma criteriosa antes mesmo de submetê-la ao chamamento público ou de pactuar suas cláusulas com a Administração Pública. Cada meta estabelecida deve contar com parâmetros claros, quantificáveis e mensuráveis. A literatura jurídica reforça que a avaliação do cumprimento de resultados depende diretamente da qualidade desse planejamento inicial, visto que serão essas metas e indicadores prévios que permitirão comprovar as entregas e os impactos efetivamente alcançados.

Existe, portanto, uma clara relação de causa e efeito: metas mal delineadas na fase de planejamento comprometem de forma inevitável a prestação de contas futura. Isso ocorre porque o controle de legalidade dos atos executados e o controle dos resultados obtidos caminham juntos e dependem de um planejamento rigoroso. Trata-se de uma relação de interdependência, na qual o alcance dos objetivos exige o uso de meios legais e adequados, enquanto a comprovação dos resultados só se torna viável quando pautada em critérios objetivos e racionais.

Nesse contexto, a estruturação do plano de trabalho, antes da assinatura do termo, deve observar ao menos três parâmetros objetivos: 

1. Definição de linha de base (baseline): a OSC deve apresentar, sempre que possível, dados de referência anteriores à execução da parceria, que permitam mensurar a evolução (ou não) da situação-problema que a parceria pretende enfrentar. A ausência de linha de base, como se verá adiante no estudo de casos, tem sido apontada como falha grave pelos órgãos de controle, por inviabilizar a comprovação matemática do impacto social prometido.
2. Metas quantitativas, e não meramente qualitativas ou descritivas: as metas devem ser expressas em números absolutos ou percentuais (por exemplo, “atendimento de X beneficiários” ou “redução de Y% da presença de atravessadores”), e não em fórmulas vagas como “fomentar a cadeia produtiva” ou “contribuir para o desenvolvimento”. A jurisprudência do TCE-AM, como se verá, tem reiteradamente identificado essa confusão entre meios de execução (materiais, insumos) e metas finalísticas mensuráveis como uma das principais causas de irregularidade.
3. Parâmetros objetivos de aferição do cumprimento das metas: não basta definir a meta numérica; é necessário indicar o método pelo qual essa meta será verificada (questionários, listas de presença, relatórios técnicos, comparativos estatísticos), sob pena de a meta, ainda que quantitativa, tornar-se inverificável na prática).

Firmadas essas premissas teóricas, passa-se à análise de três processos julgados pelo TCE-AM que ilustram, de maneira exemplar, as consequências práticas da ausência desses parâmetros objetivos.

• ESTUDO DE CASOS: A JURISPRUDÊNCIA DO TCE-AM SOBRE PLANOS DE TRABALHO GENÉRICOS

A análise da jurisprudência recente do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas revela um padrão decisório relevante: a natureza das falhas identificadas no plano de trabalho, se meramente formais ou se materiais e determina o desfecho do julgamento, podendo conduzir da simples ressalva à declaração de ilegalidade do próprio ajuste. Os três casos a seguir analisados demonstram esse espectro de gravidade.

•  Processo nº 14993/2025 (Termo de Fomento nº 102/2018 – FPS): falhas formais e ressalva pela ausência de linha de base

Este termo de fomento em análise foi celebrado entre o Fundo de Promoção Social e Erradicação da Pobreza (FPS) e a Cooperativa dos Produtores Rurais de Borba (COOPBOR), cujo objeto consistiu na aquisição de um veículo para o transporte terrestre para o escoamento da produção agrícola dos cooperados nos locais de difícil acesso, no valor global de R$ 125.000,00, em que o Ministério Público de Contas identificou falha relevante quanto à mensuração dos resultados.

Segundo consta do relatório, “o MPC acrescentou, ainda, a inviabilidade de mensuração objetiva das metas, pois o ajuste estabeleceu objetivos percentuais como o aumento de 30% na renda, redução de 25% na presença de atravessadores e acréscimo de 30% na oferta de produtos, mas os autos carecem de dados de referência (linha de base) que permitissem confirmar o efetivo alcance desses indicadores”. Nota-se que, nesse caso, as metas foram formuladas de maneira quantitativa (percentuais), mas a ausência de linha de base inviabilizou a comprovação de seu efetivo alcance.

Ainda assim, o Conselheiro-Relator acompanhando o entendimento do Ministério Público de Contas, considerou que “as falhas identificadas são de natureza formal e não comprometeram a execução do objeto nem o benefício social almejado. Delas não resultou dano ao erário, tampouco prejuízo de materialidade relevante”, votando pela regularidade com ressalvas da prestação de contas. Contudo, o voto trouxe recomendação expressa e relevante para o futuro das parcerias celebradas pelo órgão concedente, no sentido de que este deveria “condicionar a aprovação dos Planos de Trabalho à pactuação de metas claras, objetivas e mensuráveis, com estabelecimento de dados de referência (linha de base) que permitam a aferição objetiva dos resultados alcançados”.

Esse caso ilustra que, mesmo diante de metas quantitativas bem formuladas, a ausência de instrumentos de aferição (linha de base) compromete a comprovação do resultado, embora, nesse caso concreto, o Tribunal tenha relevado a falha por entendê-la formal, diante da comprovação da execução física do objeto por outros meios (relatórios de execução, fotografias, listas de beneficiários).

• Processo nº 14297/2024 (Termo de Convênio nº 01/2023 – SEPROR): a inconsistência do plano de trabalho como vício material invalidante

Situação diametralmente distinta ocorreu no processo referente ao Termo de Convênio nº 01/2023, celebrado entre a Secretaria de Estado de Produção Rural (SEPROR) e a Prefeitura Municipal de Rio Preto da Eva, cujo objeto foi o “Apoio Financeiro para a realização da 6ª Feira de Piscicultura de Rio Preto da Eva”. Nesse caso, o Conselheiro-Relator destacou que, embora o plano de trabalho contivesse formalmente os elementos exigidos pela Resolução nº 12/2012 – TCE/AM, “foi detectada uma incongruência no tocante às metas a serem atingidas. Apesar da meta “fomentar a cadeia produtiva da piscicultura”, com vistas a fortalecer o comércio local e criar novas oportunidades de emprego e constar no mencionado plano, ela carece de indicadores objetivos e de uma metodologia de mensuração, o que a torna subjetiva e de difícil verificação pelo controle externo.

Diferentemente do caso anterior, o Tribunal não relevou a falha como meramente formal. Ao contrário, entendeu que “o Plano de Trabalho, por mais que liste detalhadamente as despesas com a estrutura do evento, a falha em sua função primordial de ser um instrumento de planejamento e controle, portando, não é possível atestar se o convênio ultrapassou a mera realização de um evento festivo e alcançou o objetivo de fomento setorial para o qual foi justificado. Portando, concordo com a manifestação do MPC, no sentido de considerar ilegal o Termo de Convênio nº 01/2023 – SEPROR”.

Além disso, verificou-se divergência quantitativa grave no público-alvo: o Plano de Trabalho previa o atendimento de 600 beneficiários diretos. A documentação comprobatória (lista de presença) registrou apenas 69 participantes, ou seja, 6,57% do público-alvo direto pretendido. Diante desse quadro, o relator assentou entendimento de especial relevância para a tese central deste artigo: “A falha perpassa a simples execução. Um plano de trabalho que estabelece metas objetivas, sem prever qualquer critério de verificação de seu alcance padece de inconsistência intrínseca, conforme bem pontuado pelo MPC, citando jurisprudência do Tribunal de Contas da União (Acórdão 11161/2021 – Segunda Câmara). Um guia que contenha metas genéricas e insuficientemente descritas, compromete a própria legitimidade do ajuste, pois impede o controle sobre a efetiva destinação dos recursos públicos. A ausência de comprovação do atingimento da meta principal não é uma mera falha formal, mas um indicativo robusto da ineficácia da despesa, maculando a validade do convênio desde a sua concepção.”

O Tribunal foi ainda mais incisivo ao afirmar que “a inconsistência do Plano de Trabalho, que não previu mecanismos de aferição para suas metas, representa um vício de origem, que inviabiliza a verificação do cumprimento do objeto em sua plenitude. Tal falha não pode ser relevada, sob pena de transformar o controle de resultados, fim último da fiscalização de convênios, em mera verificação formal de despesas. A gestão pública deve ser orientada para resultados, e a comprovação destes é dever inafastável do gestor”. Como consequência, o Termo de Convênio foi julgado ilegal, a prestação de contas foi julgada irregular, e foram aplicadas multas tanto ao representante da concedente quanto ao da convenente.

• Processo nº 13275/2025 (Termo de Fomento nº 30/2024 – SEC): metas descritivas e a ilegalidade por ausência de mensurabilidade

O terceiro caso, relativo ao Termo de Fomento nº 30/2024 – SEC, celebrado entre a Secretaria de Estado de Cultura e Economia Criativa e a Associação Folclórica Cultural Boi Bumbá Corre Campo com o objeto de “viabilizar a participação da Associação Folclórica Boi Bumbá Corre Campo – AFCBBC, no 66º Festival Folclórico do Amazonas”, é talvez o mais didático quanto à distinção entre “meios de execução” e “metas finalísticas mensuráveis”, problema estrutural que se repete nos três processos analisados.

A notificação da unidade técnica apontou que “as metas apresentadas de forma exclusivamente descritiva, sem mensurabilidade, sem etapas finalísticas e sem padrões mínimos de desempenho (artigo 22, inciso II, da Lei nº 13.019/2014) e ausência de parâmetros de aferição do cumprimento das metas (artigo 22, inciso IV, da Lei nº 13.019/2014)”. Detalhando a falha, o Auditor Relator registrou que “as restrições tratam da insuficiência do Plano de Trabalho na definição de metas quantitativas, mensuráveis e acompanhadas de parâmetros objetivos de aferição. Verificou-se que as metas foram descritas de modo genérico, limitando-se à fabricação das alegorias e à indicação de materiais e serviços, sem padrões mínimos de desempenho, critérios de qualidade, especificações técnicas finalísticas ou resultados esperados”.

Em sua defesa, a OSC argumentou que a Lei nº 13.019/2014 não exigia discriminação específica de etapas, mas o Tribunal refutou tal alegação com precisão conceitual que merece destaque, por sintetizar exatamente a distinção que este artigo propõe entre meios e fins: “a Unidade Técnica, contudo, destacou que a simples enumeração de materiais e serviços não atende ao art. 22, inciso II, da Lei nº 13.019/2014, pois tais elementos representam meios de execução, e não metas finalísticas, quantitativas e mensuráveis”. E complementou: “Também observou que o art. 22, inciso IV, exige parâmetros objetivos para aferição do cumprimento das metas, não bastando a listagem de insumos”.

O ponto de maior interesse para este artigo reside no fato de que, mesmo diante da comprovação de que o objeto foi fisicamente executado, com apresentação de fotografias, notícias e a própria conquista do título no festival, essa execução material não teve o condão de sanar o vício de planejamento. Conforme assentado pelo Relator: “embora a documentação apresentada demonstre a execução material do objeto e o alcance da finalidade pública imediata da parceria, tal circunstância não afasta a irregularidade constatada no Plano de Trabalho. A ausência de metas quantitativas e mensuráveis, bem como de parâmetros objetivos de aferição, compromete a conformidade jurídica do ajuste com o art. 22, incisos II e IV, da Lei nº 13.019/2014.”

Como resultado, o Tribunal declarou a ilegalidade do Termo de Fomento (mantendo, contudo, a regularidade das contas do parceiro privado, já que a execução material foi comprovada). Esse desfecho intermediário, ilegalidade do instrumento, mas regularidade na execução, evidencia que para o TCE-AM, o vício no plano de trabalho contamina a validade jurídica do ajuste independentemente do resultado prático alcançado, por comprometer o próprio processo decisório e de controle que deveria ter ocorrido desde a celebração.

Dessa forma, a análise conjunta dos três julgados selecionados permite identificar um espectro de gravidade que decorre diretamente da qualidade do plano de trabalho aprovado pela Administração concedente, evidenciando gradações relevantes para a compreensão do problema.

No processo nº 14993/2025, envolvendo o Fundo de Promoção Social e a COOPBOR, a falha identificada foi a fixação de metas quantitativas, como o aumento percentual de renda dos beneficiários desacompanhadas de linha de base, isto é, sem qualquer dado de referência que permitisse aferir objetivamente o ponto de partida e, consequentemente, o efetivo alcance do resultado pretendido. Essa impropriedade, conquanto relevante, não comprometeu a totalidade do ajuste, tendo o relator optado pela regularidade com ressalvas, cumulada com recomendação de que futuras aprovações de planos de trabalho exijam parâmetros de referência mais rigorosos.

Situação de maior gravidade verificou-se no processo nº 14297/2024 (SEPROR), no qual a meta pactuada era genérica, destituída de indicadores e de qualquer metodologia de mensuração. Nesse caso, a ausência de instrumentos mínimos de verificação objetiva conduziu não apenas à ilegalidade do convênio, mas também à irregularidade da prestação de contas com aplicação de multa ao responsável, numa clara demonstração de que a inexistência de parâmetros de controle compromete a própria possibilidade de fiscalização posterior.

Por fim, o processo nº 13275/2025 (SEC) revela uma terceira modalidade de vício: a confusão conceitual entre metas finalísticas e meios de execução, em que a simples enumeração de materiais e serviços foi apresentada como se constituísse meta mensurável, em violação direta ao art. 22, incisos II e IV, da Lei nº 13.019/2014. Nesse julgado, muito embora tenha sido reconhecida a ilegalidade do termo de fomento, a execução material comprovada do objeto não afastou a irregularidade formal, mas permitiu, excepcionalmente, o reconhecimento da regularidade das contas.

Esse quadro comparativo revela, em suma, que o filtro preventivo exercido pela Administração Pública concedente mostrou-se insuficiente em todos os casos analisados: em nenhuma das três hipóteses, a falha na delimitação do plano de trabalho foi detectada e corrigida antes da assinatura do instrumento, tendo sido identificada somente na fase de prestação de contas, quando a execução já se havia consumado e as possibilidades de correção eram praticamente inexistentes. Essa constatação empírica confirma a tese central deste artigo: o controle externo não deve ser a primeira oportunidade em que se detecta a ausência de delimitação objetiva do plano de trabalho.

Conclusão

A análise doutrinária e jurisprudencial desenvolvida ao longo deste artigo permite concluir que o plano de trabalho, no regime da Lei nº 13.019/2014, não constitui mera formalidade documental exigida para a celebração de parcerias entre a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil, mas verdadeiro instrumento estruturante de governança, cuja qualidade técnica repercute diretamente sobre a legalidade do ajuste e sobre a possibilidade de controle de resultados na fase de prestação de contas.

A pesquisa bibliográfica demonstrou que a própria arquitetura legal da Lei nº 13.019/2014 (art. 22, incisos II e IV), exige que as metas sejam formuladas de modo quantitativo e mensurável, acompanhadas de parâmetros objetivos de aferição, exigência que não é atendida pela simples descrição de atividades, meios de execução ou insumos a serem empregados. O estudo de casos junto ao TCE-AM, por sua vez, revelou que essa exigência legal é sistematicamente descumprida na prática administrativa, e que a Administração Pública concedente frequentemente aprova planos de trabalho genéricos, deslocando para o controle externo o ônus tardio, e por vezes, ineficaz de identificar a falha estrutural do planejamento.

Os três processos analisados demonstram, em gradação crescente de gravidade, que a ausência de parâmetros objetivos no plano de trabalho pode: (i) ser relevada como falha meramente formal, quando a execução física do objeto é comprovada por outros meios, ainda que sem embasamento estatístico robusto (Processo nº 14993/2025); (ii) macular a própria validade do ajuste desde sua origem, quando a meta é tão genérica que se torna impossível verificar se houve efetivo fomento setorial, e não mera realização de evento (Processo nº 14297/2024); ou (iii) ensejar a declaração de ilegalidade do instrumento por ausência de mensurabilidade, ainda que a execução material do objeto tenha sido comprovada (Processo nº 13275/2025).

Diante desse quadro, conclui-se, no sentido proposto na introdução deste artigo, que o plano de trabalho deve ser objetivo desde sua concepção pela Organização da Sociedade Civil e desde sua aprovação pela Administração Pública concedente, de modo que as metas nele previstas possam ser aferidas na prestação de contas com o máximo de objetividade. Para tanto, propõe-se o aprimoramento do filtro preventivo exercido pela Administração Pública, mediante: (i) a exigência de linha de base (dados de referência) para toda meta de impacto social; (ii) a proibição expressa, na fase de análise técnica do plano de trabalho, da confusão entre meios de execução (materiais, insumos, cronograma de despesas) e metas finalísticas mensuráveis; e (iii) a definição, já no plano de trabalho, do método e da periodicidade de verificação de cada indicador pactuado.

Somente com a efetiva internalização dessas exigências pela Administração Pública concedente, e não apenas pelos órgãos de controle externo em momento posterior, será possível assegurar que as transferências voluntárias regidas pela Lei nº 13.019/2014 cumpram sua finalidade precípua: a efetiva promoção do interesse público, com aplicação transparente, eficiente e comprovável dos recursos públicos repassados às Organizações da Sociedade Civil.

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.

BRASIL. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público; define diretrizes para a política de fomento e de colaboração com organizações da sociedade civil; institui o termo de colaboração e o termo de fomento; e altera as Leis nºs 8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999. Brasília, DF: Presidência da República, 2014.Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13019.htm. Acesso em: 1 out. 2026.

MÂNICA, Fernando Borges. Objeto e natureza das parcerias sociais: limites para a execução privada de tarefas estatais e o novo Direito do Terceiro Setor. In: MOTTA, Fabrício; MÂNICA, Fernando Borges; OLIVEIRA, Rafael Arruda (coords.). Parcerias com o terceiro setor: as inovações da Lei nº 13.019/2014. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017. p. 109-133.

RESENDE, Tomáz de Aquino; RESENDE, André Costa; SILVA, Bianca Monteiro da. Roteiro do terceiro setor: associações, fundações e organizações religiosas. Belo Horizonte: Fórum, 2019.

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