Resumo: O presente estudo visa analisar a importância da adoção da denominada Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) no Brasil. Para tanto, analisamos como se deu a incorporação da Avaliação de Impactos Ambientais (AIA) no ordenamento jurídico brasileiro, bem como a diferença entre AIA, Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e AAE. Após, apresentamos a conceituação, abordagens e objetivos da AAE, de modo a verificar a sua importância no caso brasileiro. Por fim, concluímos que institucionalização da AAE é fundamental para a integração da sustentabilidade ao complexo de fatores que influenciam o processo decisório em políticas públicas, sendo de importância destacada em países como o Brasil, onde muitos planos, políticas e programas são elaborados sem que se levem as variáveis sócio-ambientais em consideração.
Palavras chave: Avaliação de Impactos Ambientais. Avaliação Ambiental Estratégica. Lei da Política Nacional de Meio Ambiente. Histórico. Importância.
Sumário: 1. Introdução. 2. A Incorporação da Avaliação de Impactos Ambientais no Ordenamento Jurídico Brasileiro. 3. Conceituação, abordagens e objetivos da AAE 4. Conclusões. 5. Referências bibliográficas.
1. Introdução
O presente trabalho visa analisar a importância da adoção da denominada Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) no Brasil. Para tanto, analisaremos como se deu a incorporação da Avaliação de Impactos Ambientais (AIA) no ordenamento jurídico brasileiro, bem como a diferença entre AIA, Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e AAE. Após, apresentaremos a conceituação, abordagens e objetivos da AAE, de modo a verificar a importância da sua institucionalização, especialmente no caso brasileiro.
2. A Incorporação da Avaliação de Impactos Ambientais no Ordenamento Jurídico Brasileiro
A Organização das Nações Unidas – ONU, desde a Conferência de Estocolmo em 1972, passou a apoiar uma política ambiental global, influenciando as organizações financeiras internacionais a exigir o estudo de impacto ambiental para o financiamento de projetos[1]. Desde então, iniciou-se o processo de aplicação das ideias e métodos de previsão de impactos de grandes projetos no Brasil, o que envolveu, em sua maioria, a construção de hidrelétricas e sua cadeia de consequências ambientais[2].
Ao incorporar a avaliação de impactos ambientais no seu ordenamento jurídico, o Brasil teve como inspiração o National Environmental Policy Act – NEPA[3] de 1969 do direito norte-americano, o primeiro diploma legal a cuidar expressamente do tema, ao estabelecer tais estudos quando da realização de projetos, planos e programas e propostas legislativas de intervenção no meio ambiente[4]. Devemos ressaltar, porém, que, apesar dessa inspiração no modelo norte-americano, o sistema brasileiro, ante as particularidades do país, sofreu adaptações e aperfeiçoamentos[5]. Por essa razão, a análise das questões ligadas ao tema deve ter sempre em conta a realidade nacional e do ordenamento jurídico em vigor, em que pese possível proximidade na redação dos dispositivos legais brasileiros com os do direito comparado.
No âmbito federal[6], a primeira lei a estabelecer a necessidade de realização de estudos de avaliação de impacto como ato prévio à tomada de decisão por parte do poder público foi a Lei nº 6.803, de 02 de julho de 1980, que trata do zoneamento industrial em áreas críticas de poluição. Tal Lei, todavia, tinha o alcance muito restrito e setorizado.
Em 1981, o Congresso Nacional, em resposta ao clamor público provocado pelos efeitos da poluição industrial da cidade de Cubatão, no Estado de São Paulo, extensamente noticiado à época, aprovou a Lei nº 6.938, estabelecendo a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, e instituindo o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA[7]. De se destacar que tal Lei, que alterou o panorama normativo da proteção e defesa do meio ambiente no Brasil, foi recepcionada pelo disposto no art. 225 da CF/88, o que demonstra a sua atualidade e importância[8].
A Lei da PNMA, de modo a compatibilizar o desenvolvimento econômico-social do País com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, instituiu como instrumentos para a sua efetivação a avaliação de impactos ambientais – AIA e o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Tais instrumentos significaram um marco no direito ambiental brasileiro, pois, até então, apenas as variáveis econômicas eram consideradas no desenvolvimento de planos, projetos e empreendimentos, sem a inserção da preocupação com o meio ambiente.
A AIA, em sua concepção original, era destinada a todos os níveis de decisão, incluindo a avaliação de políticas, planos e programas – PPPs[9], que é mais conhecida como avaliação ambiental estratégica – AAE. O Decreto regulamentador da Lei da PNMA, e a Resolução Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA nº 01/86, contudo, ao vincularem a AIA ao processo de licenciamento ambiental de empreendimentos, terminaram por restringir a aplicação do instrumento[10], como se constata pela quase exclusividade da experiência brasileira com AIA ser voltada para projetos[11]. Também por esse fato, verifica-se a confusão[12] existente entre AIA e o Estudo de Impacto Ambiental – EIA, sendo o EIA apenas uma das formas de AIA de abrangência restrita ao licenciamento de obra ou atividade que possa causar significativa degradação ao meio ambiente, ou seja, AIA de projetos.
Essa confusão entre AIA e EIA acaba por restringir a abrangência da AIA à análise de impactos de projetos, restando fora do seu alcance às políticas, planos e programas, ou seja, a AAE. Ademais, diversos outros tipos de estudos ambientais podem ser enquadrados como espécies de AIA, a exemplo do estudo de viabilidade ambiental, relatório preliminar ambiental, relatório do controle ambiental, entre outros[13]. Tais estudos, em se equiparando a AIA ao EIA, deixam de ter previsão na Lei da PNMA, o que demonstra não ser a interpretação mais adequada.
No presente trabalho adotamos, assim, o entendimento de que, no caso brasileiro, a AIA prevista como instrumento da Lei da PNMA é o gênero, no qual são incluídas diversas espécies de instrumentos de avaliação ambiental, a exemplo do EIA e da AAE, sendo o EIA referente a projetos individuais, e a AAE a ações mais amplas, envolvendo políticas, planos e programas, motivo pelo qual muitas vezes denominadas, respectivamente, de AIA de Projetos e AIA de PPPs. Vejamos, então, o que seria a AAE e quais os seus objetivos.
3. Conceituação, abordagens e objetivos da AAE
Conforme referido na seção anterior, a AAE é o nome que se dá às formas de avaliação de impactos mais amplas que as de projetos individuais, referindo-se à avaliação, de caráter prévio, das consequências ambientais de políticas, planos e programas, a influenciar a sua própria formulação[14]. Uma das definições mais conhecidas é a que a entende como “um processo sistemático para avaliar as consequências ambientais de uma política, plano ou programa propostos, de modo a assegurar que elas sejam plenamente incluídas e adequadamente equacionadas nos estágios iniciais mais apropriados do processo decisório, com o mesmo peso que considerações sociais e econômicas”[15].
De tal conceituação, verifica-se que a AAE deve discutir as políticas públicas, e não ser apenas um instrumento para justificá-las, necessitando estar articulada com o seu processo de formulação, a fim de subsidiar a tomada de decisão frente a alternativas viáveis e sua comparação. Ademais, deve envolver e refletir às visões dos diversos atores, de modo que as escolhas adotadas sejam mais adequadas às questões socioambientais, objetivando a promoção do desenvolvimento sustentável[16]. Ressalte-se, ainda, que, para uma correta gestão dos recursos ambientais, são necessárias políticas ambientalmente definidas[17], o que não é possível ser obtido com a AIA direcionada apenas para projetos.
Dois são, portanto, os principais fatores que tem levado à adoção e desenvolvimento da AAE como instrumento de planejamento: o reconhecimento de que as políticas públicas podem ter impactos sócio-ambientais adversos e as limitações inerentes ao EIA[18]. De fato, reconhece-se hoje que as decisões tomadas em políticas públicas podem implicar impactos que dificilmente poderão ser evitados ou minimizados com soluções propostas a nível de projetos, sendo que a AAE pode contribuir não só para a melhoria e eficácia desses processos de decisão, mas também para o próprio EIA[19], e o respectivo licenciamento ambiental.
Dentre os inúmeros exemplos políticas públicas que ocasionaram efeitos socioambientais adversos, temos o caso das políticas do governo federal brasileiro relativas à ocupação da Amazônia durante as décadas de 1970 e 1980, adotadas em razão da visão governamental dominante à época, no sentido de que era necessário ocupar a região a qualquer custo[20]. Para a implementação dessa política foram, por exemplo, transferidos grandes contingentes populacionais de outras regiões do país para a região, concedendo-se benefícios fiscais para que empresas e cidadãos que promovessem a derrubada da floresta, sem qualquer preocupação com a conservação da biodiversidade ou com as comunidades tradicionais e indígenas que já a habitavam.
Quanto ao EIA, o instrumento encontra limitações inerentes à sua própria dimensão, tendo dificuldades em analisar em profundidade as alternativas tecnológicas e de localização dos projetos, e de levar em consideração, satisfatoriamente, os impactos cumulativos, sinérgicos e indiretos que os envolvem, e cuja mitigação requer ação governamental coordenada que não há como ser adotada em nível de projeto[21]. Ademais, muitas vezes no processo de EIA são apresentadas controvérsias referentes a decisões tomadas anteriormente ou decorrentes da mera continuidade de políticas públicas já estabelecidas, como se deu no caso extensamente noticiado do licenciamento ambiental da Usina Hidrelétrica de Belo Monte, a ser construída no Rio Xingu, Estado do Pará.
Outro ponto importante da AAE é a possibilidade de promover a compatibilidade da PPP em análise com outras PPPs, articulando-as horizontalmente. Nesse sentido, seria necessário, por exemplo, verificar a compatibilidade de um plano de transportes, com as políticas de recursos hídricos, de conservação da biodiversidade, de uso do solo, entre outras. As dificuldades práticas, contudo, dizem respeito especialmente ao fato das PPPs a serem levadas em consideração já não serem compatíveis entre si, e que muitas vezes são formuladas com contradições internas[22].
O desenvolvimento da AAE, e de seus procedimentos e métodos que permitam a integração de considerações socioambientais na formulação e avaliação de políticas públicas é considerado, assim, um instrumento para a promoção do desenvolvimento sustentável[23]. É também, meio de fortalecimento e facilitação do EIA e do licenciamento ambiental de projetos, identificando-se previamente os impactos potenciais das políticas e dos efeitos ambientais cumulativos e sinérgicos das ações e projetos necessários a sua implementação[24].
Entre os objetivos da AAE apontados pela doutrina, destacamos, assim: a) contribuir para um processo de tomada de decisão em políticas públicas que seja adequado ao desenvolvimento sustentável; b) melhorar a qualidade e efetividade de políticas, planos e programas; e c) fortalecer e facilitar o EIA[25].
Foge ao escopo do presente trabalho, contudo, tratarmos dos procedimentos e métodos da AAE, ou seja, sobre como fazer a avaliação, sendo esta ainda uma questão em elaboração, e em estágios diferentes, nos diversos países em que é adotada. Cabe destacarmos, porém, que, atualmente, duas grandes escolas direcionam a prática da AAE, uma que a entende como uma extensão da AIA de projetos, adotando métodos e procedimentos semelhantes, e outra que considera a AAE como um exercício de planejamento, expandindo os seus horizontes para incorporar questões relativas à proteção ambiental e ao desenvolvimento sustentável[26]. A primeira abordagem fundamenta-se no reconhecimento da limitação do EIA, e a segunda nas consequências adversas de muitas políticas públicas, ou seja, nas duas grandes justificativas para a adoção da AAE.
Na visão da AAE como extensão do EIA, em geral, parte-se de uma proposta já elaborada, avaliando-se as suas consequências, o que pode levar a recomendações de mitigação ou compensação, ou mesmo de alterações substanciais, sendo chamada, assim, de reativa. Já na segunda abordagem, a proposta em si é construída durante o processo de AAE, ou seja, à medida que as consequências socioambientais são cotejadas com os possíveis benefícios da política pública[27].
Assim, o primeiro modelo é visto como uma abordagem de cima para baixo (top-down), adotando mecanismos mais abrangentes e estratégicos de formulação de políticas, e aplicando os procedimentos de avaliação ambiental aos mesmos, enquanto o de abordagem de projetos é de baixo para cima (bottom-up), generalizando a experiência da avaliação de impacto ambiental de projetos a decisões em níveis mais altos na hierarquia de planejamento[28]. O modelo de abordagem política confere, deste modo, uma natureza estratégica e contínua à AAE, integrando-a aos processos de decisão das PPPs, sendo mais adotada em países com um sistema de planejamento e avaliação de políticas bem desenvolvido, como o Reino Unido e a Dinamarca. Já o modelo de abordagem de projetos tem sido mais aplicado nos países em que a avaliação de impactos ambientais de projetos está bem institucionalizada, como a Holanda e os EUA[29].
Seja qual for o enfoque de AAE adotado, deve-se reconhecer que existem diferenças substanciais entre uma AAE e o EIA, ou AIA de projetos, sendo apontadas em geral algumas distinções fundamentais, que seguem elencadas na Tabela abaixo:
A literatura desenvolvida sobre a AAE, e a experiência internacional demonstram, contudo, a necessidade de adoção de uma natureza flexível e estratégica para o instrumento, que seja consistente com os seus objetivos, independentemente da escala e abordagem adotada. Importam, assim, mais do que uma fixação de uma metodologia rígida, a observância dos princípios da responsabilização, participação e transparência, e sua capacidade de acompanhar e facilitar, os ciclos preparação, execução e revisão dos processos de planejamento, ou seja, do ciclo de gestão das PPPs[30],.
No mesmo sentido, as orientações firmadas pela International Association for Impact Assessement – IAIA de que um processo de AAE de qualidade, visando subsidiar e informar os planejadores, decisores e sociedade quanto à sustentabilidade das decisões estratégicas a serem tomadas, de forma a se atingir o desenvolvimento sustentável, deve, entre outros, ser ajustável e envolver todo o processo de decisão. Ademais, deve assegurar, o mais cedo possível, a disponibilidade dos resultados da avaliação, contendo informações suficientes acerca dos impactos reais da implementação da decisão estratégica, a influenciar efetivamente o processo decisório, avaliando-se se a decisão deve ser corrigida, bem como fornecer bases para futuras decisões[31]. O desenvolvimento da AAE está, assim, fortemente ligado ao conceito de ciclo de decisão, no qual noção de continuidade é essencial, pois as decisões estratégicas são tomadas sucessivamente ao longo do processo.
A importância da AAE é destacada em países como o Brasil, onde, na prática, a maioria dos PPPs são elaboradas com pouca ou nenhuma consideração ambiental, e sem articulação entre si, embora possam mencionar ou mesmo se referir ao desenvolvimento sustentável como objetivo, sem com que de fato tenha sido levado em consideração[32], ou seja, utilizando-se da sustentabilidade no nível da retórica a fim de legitimar as decisões já tomadas. Nos países em que a AAE foi institucionalizada por meio de mecanismos legais, as implicações ambientais e de sustentabilidade passam a ser integradas concretamente ao processo decisório, devendo ser levadas em consideração antes da tomada de decisão. A institucionalização da AAE é, assim, fundamental para a integração da sustentabilidade ao complexo de fatores que influenciam a tomada de decisão em políticas públicas, promovendo-se, assim, o desenvolvimento sustentável.
4. Conclusões
A AAE, como forma de avaliação de impactos ambientais de políticas, planos e programas, numa escala mais ampla que a do estudo de impacto ambiental de projetos, é instrumento que objetiva contribuir para que o processo de tomada de decisão em políticas públicas seja adequado ao desenvolvimento sustentável, melhorando a sua qualidade e efetividade.
Deste modo, a institucionalização da AAE é fundamental para a integração da sustentabilidade ao complexo de fatores que influenciam o processo decisório em políticas públicas. Tal medida é de importância destacada em países como o Brasil, onde muitos planos, políticas e programas são elaborados sem que se levem essas variáveis em consideração, ainda que o desenvolvimento sustentável seja indicado, retoricamente, como objetivo fundamental a ser alcançado.
Informações Sobre o Autor
Marcela Albuquerque Maciel
Procuradora Federal junto à PFE/IBAMA. Ex-Consultora Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Especialista em Direito Público pelo Centro Universitário do Distrito Federal – UDF. Especialista em Desenvolvimento Sustentável e Direito Ambiental pela Universidade de Brasília – UnB. Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo Centro Universitário de Brasília – UniCEUB. Associada ao Instituto Brasileiro de Advocacia Pública – IBAP
