Autores: Sarah Batista da Silva 1
Valber Cruz Cereza 2

RESUMO

O presente trabalho analisa o Benefício de Prestação Continuada (BPC), sob a ótica da flexibilização do critério de miserabilidade. A temática central reside na assistência social como garantias constitucionais do mínimo existencial para idosos e pessoas com deficiência. A problemática investiga a insuficiência do critério aritmético de renda familiar per capita inferior a 1/4 do salário mínimo, previsto na Lei 8.742/1993, frente ao princípio da dignidade da pessoa humana. A metodologia adotada consiste em uma pesquisa bibliográfica e documental, com abordagem qualitativa, fundamentada na doutrina de autores como Carlos Alberto Pereira de Castro, Gustavo Felipe Barbosa Garcia, João Batista Lazzari e José Antonio Savaris, além da análise de precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. As discussões destacam a inconstitucionalidade parcial do critério rígido de renda, conforme decidido no RE 567.985, e a necessidade de uma avaliação biopsicossocial que considere gastos com saúde e condições habitacionais. Como resultado, a pesquisa demonstra que a flexibilização do critério econômico, consolidada pela jurisprudência e por atualizações legislativas recentes, é indispensável para a efetiva proteção social. Conclui-se que o Poder Judiciário exerce papel fundamental na superação de barreiras matemáticas, assegurando que o benefício alcance aqueles que comprovadamente vivenciam vulnerabilidade social extrema, independentemente de fórmulas numéricas restritivas.

1    Graduanda do Curso de Direito da Faculdade de Direito de Cachoeiro de Itapemirim (FDCI). E-mail: [email protected]. ORCID: 0009-0000-3249-8622 

2 Professor universitário, advogado. Mestre em políticas públicas. Correio Eletrônico: [email protected]. ORCID: 0009-0005-7775-2539 

Palavras-chave: Benefício de Prestação Continuada; miserabilidade; flexibilização; Dignidade da Pessoa Humana; Direito Previdenciário.

ABSTRACT

This study analyzes the Benefício de Prestação Continuada (BPC) through the lens of making the criteria for establishing “state of need” (or poverty) more flexible. The central theme focuses on social assistance as a constitutional guarantee of the “existential minimum” for the elderly and persons with disabilities. The study examines the limitations of the arithmetic category—specifically, a per capita family income of less than one-quarter of the minimum wage, as stipulated in Law No. 8.742/1993—when weighed against the principle of human dignity. The methodology employed consists of bibliographic and documentary research with a qualitative approach, grounded in the legal scholarship of authors such as Carlos Alberto Pereira de Castro, Gustavo Felipe Barbosa Garcia, João Batista Lazzari, and José Antonio Savaris, alongside an analysis of binding precedents from the Supremo Tribunal Federal (STF) and the Supremo Tribunal de Justiça (STJ). The discussion highlights the partial unconstitutionality of rigid income restrictions—as ruled in Recurso Extraordinário (RE) No. 567.985—and the necessity of a biopsychosocial assessment that takes into account healthcare expenses and housing conditions. The findings demonstrate that making economic eligibility criteria more flexible—a shift consolidated by judicial precedents and recent legislative updates—is essential for the effectiveness of social protection. The study concludes that the Judiciary plays a pivotal role in overcoming mathematical barriers, ensuring that the benefit reaches those who demonstrably experience extreme social vulnerability, regardless of restrictive numerical formulas.

Keywords: Benefício de Prestação Continuada; misery; flexibilization; human dignity; social security law.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objetivo analisar a flexibilização do critério de miserabilidade para a concessão do Benefício de Prestação Continuada (BPC), examinando se a aplicação rígida e exclusiva do limite de renda familiar per capita inferior a um quarto do salário mínimo, previsto no art. 20, § 3.º, da Lei n.º 8.742/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social, LOAS), é capaz de refletir a real condição de vulnerabilidade de idosos e pessoas com deficiência ou se, ao contrário, viola o princípio constitucional da dignidade da pessoa humana ao excluir indivíduos que, embora com renda ligeiramente superior ao corte, enfrentam gastos extraordinários que inviabilizam sua subsistência digna. Busca-se demonstrar que a superação desse critério aritmético, fundamentada em uma avaliação multidimensional da vulnerabilidade, é não apenas possível como constitucionalmente necessária, à luz do art. 203, inciso V, da Constituição Federal de 1988.

A primeira seção percorre o histórico e os marcos legislativos da assistência social e do BPC no Brasil. O ponto de partida é a longa tradição caritativa e filantrópica que precedeu qualquer forma de proteção estatal sistematizada: por séculos, o amparo a enfermos, órfãos e indigentes esteve a cargo das Santas Casas de Misericórdia e de instituições religiosas, sem qualquer vinculação à ideia de direito subjetivo exigível do Estado. O primeiro marco legislativo de relevo foi o Decreto Legislativo n.º 4.682/1923, a Lei Eloy Chaves, que inaugurou a previdência social contributiva no Brasil, ainda que restrita aos empregados das ferrovias. Essa proteção, de natureza estritamente contributiva, deixava de fora os pobres, os idosos sem vínculo formal e as pessoas com deficiência, que permaneceram desassistidos até a ruptura promovida pela Constituição Federal de 1988.

A Constituição de 1988 elevou a assistência social ao status de direito fundamental não contributivo, devida a quem dela necessitar, conforme o art. 203, reconhecendo-a como pilar do sistema de seguridade social ao lado da saúde e da previdência. A regulamentação do BPC veio cinco anos depois, com a LOAS, que fixou o limite de ¼ do salário mínimo per capita como critério de miserabilidade. A seção documenta ainda as sucessivas atualizações normativas que moldaram o instituto: a redução da idade mínima para 65 anos pelo Estatuto do Idoso (Lei n.º 10.741/2003), a formalização do SUAS pela Lei n.º 12.435/2011, a ampliação do conceito de deficiência pela Lei n.º 13.146/2015, adequado à Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, e a declaração de inconstitucionalidade parcial do critério de renda pelo STF em 2013, no julgamento do RE 567.985/MT.

A segunda seção examina o BPC enquanto instituto jurídico, em seus elementos essenciais. Define-se sua natureza assistencial e não contributiva e distingue-o dos benefícios previdenciários: ao contrário das aposentadorias do Regime Geral de Previdência Social, o BPC não gera pensão por morte, não contempla décimo terceiro salário, é vedada sua cumulação com outros benefícios da seguridade social, salvo assistência médica e pensão especial indenizatória, e está sujeito à revisão periódica a cada dois anos. Apresentam-se os três requisitos cumulativos para a concessão do benefício: a condição de idoso com 65 anos ou mais, ou de pessoa com deficiência com impedimento de longo prazo de no mínimo dois anos, e o critério econômico de renda familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo, equivalente a R$ 405,25 mensais em 2026. Analisa-se também a composição do grupo familiar para fins de cálculo da renda, nos termos do art. 20, § 1.º, da LOAS, e a regra do art. 34, parágrafo único, do Estatuto do Idoso, estendida pelo STJ ao Tema 640 para excluir do cálculo os benefícios de valor mínimo percebidos por idosos.

A seção examina ainda o critério de miserabilidade em sua formulação legal original, como presunção absoluta vinculada ao corte aritmético, as críticas que desde cedo lhe foram dirigidas e a declaração de constitucionalidade proferida pelo STF na ADI 1.232-1/DF de 1998, que por mais de uma década embasou indeferimentos administrativos e judiciais. Ao final, analisa-se a avaliação biopsicossocial como critério complementar de aferição da vulnerabilidade, lastreada na Classificação Internacional de Funcionalidade (CIF/OMS) e realizada por equipe multiprofissional do INSS. A Lei n.º 14.176/2021, ao acrescentar o art. 20-B à LOAS, positivou a possibilidade de concessão do BPC a famílias com renda entre ¼ e ½ salário mínimo per capita, desde que verificados o grau de deficiência, a dependência de terceiros e o comprometimento orçamentário com gastos médicos não cobertos pelo SUS, consolidando legislativamente a superação do modelo puramente aritmético.

A terceira seção, dedicada aos debates doutrinários e jurisprudenciais, identifica as críticas doutrinárias ao critério aritmético: a renda nominal nada informa sobre o comprometimento do orçamento familiar com despesas essenciais e inadiáveis, de modo que duas famílias com renda idêntica podem vivenciar realidades radicalmente distintas. Penalva, Diniz e Medeiros (2010) demonstraram a defasagem do corte de ¼ em relação ao patamar de ½ salário mínimo adotado em programas sociais posteriores, incongruência normativa que seria depois expressamente reconhecida pelo STF. Silva (2012), a partir de dados do INSS, quantificou o impacto da judicialização: quase 6% dos BPCs mantidos no país no início da década de 2010 haviam sido concedidos apenas por ordem judicial, correspondendo a 199.863 pessoas beneficiadas, o que revela tanto o papel do Judiciário quanto a inadequação dos critérios administrativos de triagem.

O marco central da seção é o julgamento, em 18 de abril de 2013, do RE 567.985/MT (Tema 27), do RE 580.963/PR (Tema 312) e da Rcl 4.374/PE pelo Plenário do STF. O Tribunal declarou a inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do § 3.º do art. 20 da LOAS, reconhecendo o processo de inconstitucionalização do critério por omissão do legislador em atualizá-lo diante das mudanças fáticas e normativas ocorridas desde 1993. Antes mesmo desse julgamento, o STJ havia fixado, no Tema 185 (REsp 1.112.557/MG, 2009), que a renda per capita é apenas um dos meios de prova da miserabilidade, e não condição absoluta. A Súmula 79 da TNU (2015) disciplinou os meios alternativos de prova admissíveis. O IRDR n.º 12 do TRF4 (2018) consagrou a presunção absoluta de miserabilidade abaixo do corte legal, com base em dados do INSS que indicam que apenas 13,2% dos indeferimentos decorrem de renda acima do limite, contra 82,7% por parecer contrário da perícia médica. O Tema 369 da TNU (2026), por sua vez, impôs balizas restritivas ao delimitar que benefícios previdenciários superiores a um salário mínimo devem ser integralmente computados no cálculo da renda familiar, evidenciando que a construção do critério de miserabilidade permanece em disputa.

Do ponto de vista metodológico, a pesquisa adota abordagem qualitativa, com método dedutivo: parte dos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana (art. 1.º, III, CF/88) e do mínimo existencial para analisar sua incidência sobre os critérios legais e jurisprudenciais de concessão do BPC. A técnica é bibliográfica e documental, fundamentada na doutrina previdenciarista de Gustavo Filipe Barbosa Garcia, Carlos Alberto Pereira de Castro, João Batista Lazzari e José Antonio Savaris, e nas fontes primárias constitucionais e infraconstitucionais: a Constituição Federal de 1988, a Lei n.º 8.742/1993 e suas atualizações, o Estatuto do Idoso, o Estatuto da Pessoa com Deficiência, o Decreto n.º 6.949/2009 e a Lei n.º 14.176/2021.

Complementam a base empírica os dados de pesquisas sobre judicialização do BPC (Silva, 2012) e sobre elegibilidade ao benefício (Penalva, Diniz e Medeiros, 2010), além da análise da jurisprudência vinculante do STF (RE 567.985/MT, RE 580.963/PR, Rcl 4.374/PE), das teses repetitivas do STJ (Temas 185 e 640) e dos precedentes da TNU (Súmula 79 e Tema 369) e dos Tribunais Regionais Federais (IRDR 12 do TRF4 e processo n.º 5002362-77.2021.4.02.5102 do TRF2). A delimitação temporal abrange o período de 2013 a 2026, sem prejuízo do exame histórico-legislativo da Seção 1 para contextualização do debate.

REFERENCIAL TEÓRICO

1. HISTÓRICO E MARCOS LEGISLATIVOS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL E DO BPC NO BRASIL

1.1 A proteção social antes da Constituição de 1988: das origens caritativas à previdência social

A trajetória da proteção social no Brasil tem raízes em práticas de natureza eminentemente caritativa e filantrópica, desenvolvidas por instituições religiosas e entidades privadas muito antes de qualquer intervenção estatal sistematizada. As Santas Casas de Misericórdia, estabelecidas ainda no período colonial, representaram as primeiras iniciativas voltadas ao amparo de enfermos, órfãos e indigentes, evidenciando que a responsabilidade pelo cuidado dos vulneráveis recaía, historicamente, sobre a sociedade civil e sobre a Igreja Católica, e não sobre o Estado. Essa lógica assistencial de cunho caritativo prevaleceu por séculos, sem qualquer vinculação com a ideia de direito subjetivo ou de obrigação estatal, o que conferia à proteção social um caráter precário, fragmentado e desprovido de universalidade. Somente com a industrialização e a urbanização do início do século XX é que o Estado brasileiro começou a ser pressionado a assumir um papel mais ativo na organização da proteção social dos trabalhadores.

O marco inaugural da previdência social no Brasil é comumente identificado com a edição do Decreto Legislativo n.º 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido como Lei Eloy Chaves, que determinou a criação de Caixas de Aposentadorias e Pensões para os empregados das empresas ferroviárias. A referida norma representou a primeira iniciativa estatal de caráter contributivo e obrigatório voltada à proteção do trabalhador em situações de invalidez, velhice e morte, estabelecendo contribuições tripartites envolvendo empregadores, trabalhadores e o Estado. Conforme aponta a doutrina previdenciarista, Castro e Lazzari destacam que a Lei Eloy Chaves consolidou a base do sistema protetivo brasileiro, ainda que de forma restrita a uma categoria profissional específica.

É importante ressaltar, contudo, que a proteção inaugurada pela Lei Eloy Chaves era de natureza estritamente previdenciária e contributiva, voltada aos trabalhadores formalmente empregados, não contemplando qualquer forma de proteção não contributiva aos pobres, idosos sem renda ou pessoas com deficiência. A assistência social, como política pública de direito, permanecia inexistente no ordenamento jurídico brasileiro. O atendimento às populações em situação de vulnerabilidade social continuava sendo feito de forma dispersa, caritativa e sem estrutura jurídica definida. Essa dicotomia entre previdência (para quem contribui) e assistência (para quem necessita) somente seria superada com a Constituição Federal de 1988, que tratou ambas como pilares de um sistema integrado de seguridade social.

Ao longo das décadas seguintes, o sistema previdenciário foi sendo ampliado gradualmente. A Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), instituída pela Lei n.º 3.807/1960, promoveu a uniformização dos benefícios e a extensão da cobertura previdenciária a diversas categorias de trabalhadores urbanos. Em 1966, com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), houve a unificação administrativa dos institutos previdenciários então existentes, racionalizando a gestão do sistema. No entanto, o trabalhador rural permanecia à margem da proteção estatal, e as pessoas em situação de extrema pobreza sem vínculo empregatício formal continuavam desassistidas. Esse cenário de exclusão estrutural somente começaria a ser enfrentado após a redemocratização do país e a promulgação da Constituição Cidadã de 1988, que redesenhou completamente a lógica da proteção social brasileira.

1.2 A Constituição Federal de 1988 e a institucionalização da assistência social como direito

A Constituição Federal de 1988 representou uma ruptura paradigmática na história da proteção social brasileira, ao elevar a assistência social ao status de direito fundamental e componente indissociável do sistema de seguridade social. Pela primeira vez na história constitucional do país, a assistência social foi expressamente reconhecida como dever do Estado e direito do cidadão, independentemente de qualquer contribuição prévia, conforme o disposto no art. 203 da Carta Magna. Essa mudança de perspectiva refletiu os ideais do movimento pela redemocratização e incorporou ao texto constitucional uma concepção de dignidade da pessoa humana como valor supremo a ser protegido pelo ordenamento jurídico. A proteção social deixou, portanto, de ser um favor ou ato de caridade para se tornar uma exigência do próprio Estado Democrático de Direito.

O art. 194 da Constituição Federal definiu a seguridade social como um “conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. A inclusão da assistência social nessa tríade representou uma conquista histórica, pois reconheceu que a proteção social não pode se restringir àqueles que possuem capacidade contributiva. A doutrina especializada, na linha do que sustenta Garcia (2026), ressalta que a assistência social tem natureza não contributiva e deve ser pautada pela garantia do mínimo existencial e pela dignidade da pessoa humana, devendo os critérios de concessão de benefícios ser interpretados de forma a não excluir indivíduos que comprovadamente vivenciam a miséria.

De especial relevância para o presente estudo é o art. 203, inciso V, da Constituição Federal de 1988, que previu expressamente a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Esse dispositivo constitucional consagrou o que viria a ser regulamentado pelo Benefício de Prestação Continuada (BPC), estabelecendo desde logo os seus dois elementos nucleares: a condição de deficiência ou de idade avançada e a situação de hipossuficiência econômica. A constitucionalização desse direito representou um avanço significativo, pois vinculou o legislador ordinário e o administrador público ao dever de criar mecanismos eficazes de sua implementação, sob pena de violação à própria Constituição.

Importa destacar que a Constituição de 1988 não apenas criou direitos, mas também estabeleceu os princípios que deveriam nortear a organização da assistência social, entre eles a universalidade da cobertura e do atendimento, a uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, e a seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços. Esses princípios, positivados no art. 194, parágrafo único, da Carta Magna, evidenciam que a proteção social deve alcançar prioritariamente os mais vulneráveis, orientando a interpretação das normas infraconstitucionais que regulamentam o acesso aos benefícios assistenciais. É justamente essa tensão entre o princípio da seletividade, que impõe critérios para a concessão dos benefícios, e o princípio da universalidade, que exige a maior abrangência possível, que está no cerne dos debates sobre a flexibilização do critério de miserabilidade do BPC.

1.3 A Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/1993) e a criação do BPC

Embora o art. 203, inciso V, da Constituição Federal de 1988 já houvesse previsto o benefício assistencial ao idoso e à pessoa com deficiência, a sua regulamentação somente veio cinco anos depois, com a promulgação da Lei n.º 8.742, de 7 de dezembro de 1993, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). A demora na regulamentação é em si mesma reveladora das dificuldades políticas e econômicas envolvidas na efetivação de direitos sociais de custo elevado, pois a implementação do BPC implicava significativo dispêndio de recursos públicos. A LOAS nasceu, portanto, em um contexto de intensa disputa entre os compromissos constitucionais de proteção social e as restrições fiscais impostas pelo ajuste econômico da época, o que influenciou diretamente a formulação dos critérios de acesso ao benefício.

A LOAS estruturou a assistência social como política pública de direito não contributivo, organizando seus princípios, diretrizes, objetivos e formas de gestão. Em seu art. 20, a lei regulamentou o BPC, estabelecendo que fariam jus ao benefício, no valor de um salário mínimo mensal, o idoso com 70 anos ou mais e a pessoa com deficiência incapacitada para a vida independente e para o trabalho, desde que a renda mensal per capita familiar fosse inferior a um quarto do salário mínimo. Esse critério aritmético de renda — fixado em ¼ do salário mínimo — tornou-se o principal elemento de triagem para o acesso ao benefício, funcionando como uma presunção legal de miserabilidade para quem estivesse abaixo do limite e de suficiência econômica para quem o ultrapassasse, independentemente de outras circunstâncias da vida do requerente.

O art. 20, § 3.º, da Lei n.º 8.742/1993, em sua redação original, dispunha que: “Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo.” (BRASIL, 1993, art. 20, § 3.º). Tal dispositivo, ao estabelecer um valor fixo como único critério de aferição da miserabilidade, gerou desde cedo controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais. Críticos apontavam que o limite de ¼ do salário mínimo era excessivamente restritivo, pois desconsiderava a realidade de famílias que, embora com renda ligeiramente superior ao corte, enfrentavam despesas extraordinárias com saúde, medicamentos e cuidados especiais que comprometiam inteiramente sua capacidade de subsistência. A rigidez do critério produzia situações de manifesta injustiça, excluindo do benefício pessoas em evidente estado de vulnerabilidade social, o que colocava a norma em tensão com os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana e da proteção ao mínimo existencial.

A constitucionalidade do § 3.º do art. 20 da LOAS foi objeto de questionamento perante o Supremo Tribunal Federal ainda na década de 1990. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1.232-1/DF, o STF, em 1998, declarou a constitucionalidade do critério de renda estabelecido pela LOAS, sob o argumento de que competia ao legislador definir os requisitos do benefício assistencial, sendo vedado ao Poder Judiciário substituir-se ao Congresso Nacional na fixação de políticas públicas. Essa decisão, embora contrariasse parte da doutrina previdenciarista, produziu efeitos vinculantes e durante anos serviu de fundamento para o indeferimento de pedidos de BPC em âmbito administrativo e judicial. A superação desse entendimento, conforme se verá adiante, somente ocorreria em 2013, com o julgamento do RE 567.985.

1.4 Atualizações legislativas: da redação original da LOAS às reformas até 2026

A partir de sua promulgação, a Lei n.º 8.742/1993 passou por um processo contínuo de atualização legislativa, reflexo das transformações sociais, das pressões da jurisprudência e das demandas crescentes por uma proteção social mais inclusiva. Um dos primeiros ajustes relevantes diz respeito à idade mínima para concessão do BPC ao idoso: a redação original da LOAS fixava o limite em 70 anos, que foi reduzido para 67 anos pela Lei n.º 9.720/1998; e o Estatuto do Idoso (Lei n.º 10.741/2003) promoveu nova redução, fixando o patamar em 65 anos, que permanece vigente. Essa progressiva redução reflete o reconhecimento de que a vulnerabilidade associada ao envelhecimento se manifesta em idades cada vez mais precoces, especialmente entre as populações que realizaram trabalho físico intenso ao longo da vida.

Em 2011, a Lei n.º 12.435, de 6 de julho de 2011, promoveu alterações significativas na LOAS, instituindo formalmente o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no texto legal e ampliando a estruturação da política de assistência social em âmbito nacional. Nesse mesmo ano, a Lei n.º 12.470, de 31 de agosto de 2011, modificou o conceito de pessoa com deficiência para fins de concessão do BPC, abandonando a noção de incapacidade para a vida independente e para o trabalho e adotando uma perspectiva mais ampla, alinhada ao modelo social de deficiência. Essas alterações representaram um avanço importante, pois reconheceram que a deficiência não é um atributo fixo do indivíduo, mas o resultado da interação entre as limitações funcionais da pessoa e as barreiras impostas pelo ambiente social.

Um marco legislativo de particular relevância foi a promulgação da Lei n.º 13.146, de 6 de julho de 2015, conhecida como Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência ou Estatuto da Pessoa com Deficiência, que alterou dispositivos do art. 20 da LOAS para adequar o conceito de deficiência à Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro com status de emenda constitucional. A nova redação passou a definir como pessoa com deficiência, para fins de concessão do BPC, aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. Essa ampliação conceitual refletiu a consolidação do modelo biopsicossocial de avaliação da deficiência no direito brasileiro.

Embora o critério de miserabilidade, especificamente o limite de ¼ do salário mínimo estabelecido no § 3.º do art. 20 da LOAS, tenha permanecido inalterado pelo legislador por quase três décadas após a edição da LOAS, a sua alteração formal somente veio por provocação da jurisprudência: a Lei n.º 13.982/2020 alterou o § 3.º e criou o § 14; e a Lei n.º 14.176/2021 deu nova redação ao § 3.º e acrescentou o § 11-A e o art. 20-B. Nesse interregno, o Poder Judiciário exerceu papel determinante na sua relativização. Como se verá nas seções subsequentes, o Supremo Tribunal Federal, em julgamento realizado em 18 de abril de 2013, fixou a seguinte tese, no âmbito da Repercussão Geral – Tema 27:

[…] é inconstitucional o § 3.º do art. 20, da Lei 8.742/1993, que estabelece a renda familiar mensal per capita inferior a ¼ do salário-mínimo como requisito obrigatório para concessão do benefício assistencial de prestação continuada previsto no art. 203, V, da Constituição (STF, RE 567.985/MT, Tribunal Pleno, DJe 03.10.2013). 

Essa decisão não implicou a revogação formal do dispositivo, mas determinou que o critério aritmético não poderia ser aplicado como condição absoluta e excludente, abrindo espaço para a avaliação multidimensional da vulnerabilidade dos requerentes, que será examinada em detalhes na Seção 3 deste trabalho.

2. O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA: NATUREZA, CARACTERÍSTICAS E CRITÉRIOS DE CONCESSÃO (NO SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL)

2.1 Natureza jurídica, finalidade do BPC e distinção entre assistência social e previdência social

O Benefício de Prestação Continuada (BPC) é um benefício de natureza estritamente assistencial, não contributivo, previsto no art. 203, inciso V, da Constituição Federal de 1988 e regulamentado pelo art. 20 da Lei n.º 8.742/1993, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Sua finalidade essencial é garantir o mínimo existencial a idosos e pessoas com deficiência que se encontrem em situação de incapacidade de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, assegurando-lhes uma renda mensal no valor de um salário mínimo. Diferentemente dos benefícios previdenciários, o BPC independe de qualquer contribuição prévia ao sistema de seguridade social, constituindo-se como uma prestação devida pelo Estado a todo aquele que preencha os requisitos legais, independentemente de ter ou não exercido atividade laboral formal ao longo da vida. Trata-se, portanto, de manifestação direta do princípio constitucional da solidariedade social e do dever estatal de reduzir as desigualdades e promover a dignidade da pessoa humana.

A distinção entre assistência social e previdência social é estrutural e fundamental para a compreensão do BPC. A previdência social, regulada pelo art. 201 da Constituição Federal, é organizada sob regime contributivo e de filiação obrigatória, destinando-se à cobertura de eventos como doença, invalidez, morte, desemprego involuntário, velhice e reclusão, garantida aos seus segurados e dependentes. O acesso aos benefícios previdenciários pressupõe o cumprimento de carência, que é o número mínimo de contribuições mensais exigido, o que vincula o direito à prestação ao esforço contributivo do trabalhador ao longo da vida. A assistência social, por sua vez, rege-se pela lógica oposta: nos termos do art. 203 da Constituição Federal, será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, voltando-se prioritariamente às populações em situação de vulnerabilidade extrema. Nessa perspectiva, conforme salienta Castro e Lazzari (2023), a assistência social tem natureza não contributiva e deve ser pautada pela garantia do mínimo existencial e pela dignidade da pessoa humana.

[…] seguro e assistência, por suas naturezas e técnicas completamente diferentes, agem, em realidade, em dois planos completamente distintos. O seguro social garante o direito a prestações reparadoras ao verificar-se o evento previsto, antes que os danos possam determinar o estado de indigência, de privação, da pessoa golpeada. A assistência intervém, não de direito, mas segundo avaliação discricionária, somente quando, por causa de eventos previstos ou não previstos, esteja já em ato um estado de indigência, de privação, que ela tem o fim de combater. (Castro; Lazzari, 2023, p. 44) 

Do ponto de vista das características operacionais do BPC, merecem destaque algumas vedações expressamente previstas na legislação que reforçam sua natureza assistencial e o distinguem dos benefícios previdenciários. Em primeiro lugar, o BPC não gera pensão por morte em favor de dependentes do beneficiário, ao contrário do que ocorre com as aposentadorias previdenciárias. Em segundo lugar, o benefício não contempla o pagamento de décimo terceiro salário, prerrogativa exclusiva dos benefícios de natureza previdenciária. Em terceiro lugar, o art. 20, § 4.º, da LOAS veda expressamente a acumulação do BPC com qualquer outro benefício no âmbito da seguridade social ou de outro regime, admitindo-se tão somente a percepção conjunta com assistência médica e pensão especial de natureza indenizatória. Por fim, o benefício está sujeito à revisão periódica a cada dois anos, com o objetivo de verificar se as condições que ensejaram sua concessão (deficiência e miserabilidade) permanecem presentes, conforme dispõe o art. 21 da LOAS.

2.2 Requisitos legais: deficiência, idade e miserabilidade (Lei 8.742/1993)

Para a concessão do Benefício de Prestação Continuada, a Lei n.º 8.742/1993 estabelece três requisitos cumulativos, que devem ser comprovados pelo requerente no momento do pedido administrativo ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). O primeiro requisito diz respeito à condição do beneficiário: poderá requerer o BPC o idoso com idade igual ou superior a 65 anos ou a pessoa com deficiência. O segundo requisito é o da deficiência, aplicável apenas à pessoa com deficiência, que, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 13.146/2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência), passou a ser conceituada como aquela que tem impedimento de longo prazo (de no mínimo dois anos de duração) de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. O terceiro e mais controverso requisito é o econômico, também denominado critério de miserabilidade, representado pela renda familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo.

O conceito de família para fins de apuração da renda per capita no BPC é definido pelo art. 20, § 1º, da LOAS, que estabelece como grupo familiar o conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto e são compostas pelo requerente, seu cônjuge ou companheiro, seus pais, madrasta ou padrasto, seus filhos e enteados solteiros e seus irmãos solteiros. Importa destacar, ainda, a regra protetiva prevista no art. 34, parágrafo único, da Lei n.º 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), segundo a qual o benefício assistencial já concedido a qualquer membro idoso da família não será computado para fins do cálculo da renda familiar per capita, de modo a evitar que a concessão de um BPC a um idoso impeça outro familiar idoso de também obter o benefício. Essa exclusão foi estendida pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, por analogia, aos benefícios previdenciários de valor mínimo recebidos por idosos, conforme fixado no Tema 640 do STJ.

Merece destaque também a norma do art. 20, § 2.º, da LOAS, que determina que, para efeito de concessão do BPC, a pessoa com deficiência deverá ser submetida à avaliação do impedimento e do grau da deficiência, considerando os impedimentos nas funções e nas estruturas do corpo, bem como a restrição da participação social. Essa avaliação, de natureza biopsicossocial, é realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar do INSS e será examinada em detalhes no item 2.5 deste trabalho. Por ora, importa registrar que a concessão do BPC à pessoa com deficiência não depende apenas do critério econômico: a ausência de impedimento de longo prazo, mesmo que a renda esteja dentro do limite legal, impede a concessão do benefício, evidenciando o duplo requisito que caracteriza o acesso ao BPC nessa modalidade.

2.3 Distinção entre BPC e benefícios previdenciários

A distinção entre o BPC e os benefícios previdenciários é tema de grande relevância prática, uma vez que a confusão entre essas modalidades de proteção social é frequente tanto no senso comum quanto em situações concretas de requerentes que buscam o amparo do Estado. Embora ambas as espécies integrem o sistema de seguridade social brasileiro, suas bases jurídicas, seus pressupostos de acesso e seus efeitos jurídicos são substancialmente distintos. O BPC, como visto, é um benefício assistencial de natureza não contributiva, concedido em razão da condição de vulnerabilidade socioeconômica do requerente, ao passo que os benefícios previdenciários, como a aposentadoria por incapacidade permanente e a aposentadoria por idade, pressupõem filiação ao Regime Geral de Previdência Social e o cumprimento de período de carência. Castro e Lazzari (2023) destacam que a natureza jurídica diversa dessas prestações implica diferenças significativas quanto à titularidade, à transmissibilidade e aos direitos delas decorrentes, o que torna indispensável a correta identificação do benefício cabível em cada caso concreto.

A fim de sistematizar as principais diferenças entre o BPC e os benefícios previdenciários, apresenta-se a seguir um quadro comparativo que sintetiza os critérios de maior relevância para o presente estudo:

Quadro 1 – Comparativo entre BPC e benefícios previdenciários

Do quadro acima, sobressai a vedação à cumulação do BPC com outros benefícios da seguridade social, prevista no art. 20, § 4.º, da LOAS. Tal restrição visa preservar o caráter substitutivo do benefício e evitar a concentração de recursos em um único titular em detrimento de outros potenciais beneficiários em situação de vulnerabilidade. Na prática, essa regra significa que o requerente que já seja titular de aposentadoria ou pensão previdenciária não poderá acumular o BPC, devendo optar por um dos benefícios. Em contrapartida, é admitida a percepção simultânea do BPC com a assistência médica prestada pelo Sistema Único de Saúde (SUS) e com pensões especiais de natureza indenizatória.

2.4 O critério de miserabilidade: conceito, fundamento e o limite de ¼ do salário mínimo

O critério de miserabilidade constitui o requisito econômico exigido para a concessão do BPC, funcionando como o mecanismo legal de triagem destinado a identificar aqueles que, comprovadamente, não possuem condições de prover a própria subsistência. Em sua concepção original, tal critério operava como uma presunção legal absoluta segundo a qual a renda familiar mensal per capita inferior a ¼ do salário mínimo seria suficiente para demonstrar a condição de miserabilidade do requerente, enquanto o valor acima desse limite seria tomado como indicativo de que o requerente possui capacidade econômica para prover suas necessidades básicas. Essa lógica de presunção absoluta, ao estabelecer um corte aritmético rígido, impedia qualquer análise das circunstâncias individuais do requerente, desconsiderando gastos extraordinários com saúde, medicamentos de uso contínuo, alimentação especial, adaptações no domicílio e demais despesas decorrentes da condição de deficiência ou da fragilidade da velhice.

O fundamento legislativo do critério de miserabilidade encontra-se no art. 20, §3º, da Lei n.º 8.742/1993, que, em sua redação vigente, dada pela Lei n.º 14.176/2021, dispõe que considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja igual ou inferior a ¼ do salário mínimo. Em valores concretos, considerando o salário mínimo nacional vigente em 2026, fixado em R$ 1.621,00 pelo governo federal, o limite de ¼ equivale a R$ 405,25 mensais por pessoa do grupo familiar. Trata-se de um patamar de renda extremamente restritivo, que não acompanhou a evolução do custo de vida brasileiro nas últimas décadas e que se afasta da realidade de famílias que, embora com renda ligeiramente superior ao corte, enfrentam despesas elevadas e inescapáveis que comprometem integralmente sua capacidade de subsistência digna.

As críticas ao critério aritmético de ¼ do salário mínimo são amplas e encontram respaldo tanto na doutrina quanto na jurisprudência. Savaris (2022) aponta que a rigidez do limite econômico produz efeitos perversos sobre as famílias que se encontram em zona limítrofe, ou seja, com renda per capita ligeiramente acima do corte, submetendo-as a uma presunção legal de suficiência econômica que não corresponde à sua realidade material. A crítica se intensifica quando se considera que o valor de ¼ do salário mínimo, ao longo das décadas, perdeu poder representativo da condição de miséria real, especialmente diante dos gastos com saúde que tipicamente oneram as famílias de pessoas com deficiência e idosos. Tal desconexão entre o critério legal e a realidade social foi, aliás, expressamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 567.985/MT, em 2013, quando a Corte declarou que o referido critério estava defasado e era inadequado para aferir a condição de miserabilidade.

A primeira vez que a constitucionalidade do critério de ¼ do salário mínimo foi questionada perante o Supremo Tribunal Federal ocorreu no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 1.232-1/DF, em 1998. Naquela oportunidade, o STF declarou a constitucionalidade do § 3.º do art. 20 da LOAS, sob o fundamento de que competia ao legislador, e não ao Poder Judiciário, fixar os critérios objetivos de concessão de benefícios assistenciais, sendo vedada a substituição da escolha legislativa por critérios judicialmente criados. Esse entendimento prevaleceu por mais de uma década e embasou inúmeros indeferimentos administrativos e judiciais, impedindo o acesso ao BPC de pessoas em evidente situação de vulnerabilidade que apresentavam renda per capita acima do limite legal. A superação desse paradigma, promovida pelo próprio STF em 2013, será objeto de análise aprofundada na Seção 3 deste trabalho.

2.5 A avaliação biopsicossocial como critério complementar de aferição da vulnerabilidade

Além do critério econômico de renda familiar per capita, a concessão do BPC à pessoa com deficiência exige a comprovação do impedimento de longo prazo por meio de avaliação biopsicossocial, instrumento que reflete a incorporação ao direito brasileiro do modelo social de deficiência, em contraposição ao modelo médico que prevalecia anteriormente. O modelo médico concebia a deficiência como um atributo negativo do indivíduo, uma patologia a ser curada ou reabilitada, ao passo que o modelo social, consagrado pela Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (Decreto n.º 6.949/2009), compreende a deficiência como o resultado da interação entre as limitações funcionais da pessoa e as barreiras impostas pelo ambiente social, físico e atitudinal. Essa mudança paradigmática implica que a avaliação da deficiência não pode se restringir ao diagnóstico clínico, devendo considerar a realidade de vida do indivíduo em seu contexto social específico, incluindo a acessibilidade do ambiente, as redes de apoio disponíveis e as barreiras concretas que limitam sua participação social.

A avaliação biopsicossocial no âmbito do BPC é realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar do INSS, composta por médico perito e assistente social, que analisam, respectivamente, os aspectos clínicos e os aspectos socioambientais que impactam a condição do requerente. Esse processo de avaliação tem como referência a Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde (CIF), instrumento elaborado pela Organização Mundial da Saúde (OMS), que permite avaliar não apenas as estruturas e funções do corpo, mas também as atividades realizadas pelo indivíduo e sua participação na vida social, considerando os fatores contextuais, ambientais e pessoais, que influenciam esse funcionamento. A utilização da CIF como parâmetro avaliativo representa, em si mesma, uma forma de flexibilização do modelo puramente biomédico, pois obriga o avaliador a considerar dimensões da vida do requerente que vão além do diagnóstico médico isolado.

A Lei n.º 14.176, de 22 de junho de 2021, promoveu alterações relevantes na LOAS no que se refere à avaliação biopsicossocial. Ao acrescentar o art. 20-B à Lei n.º 8.742/1993, a referida lei introduziu a possibilidade de utilização de avaliação biopsicossocial para a aferição da condição de miserabilidade nos casos em que a renda familiar per capita seja superior ao limite de ¼ do salário mínimo, mas não exceda ½ do salário mínimo, desde que verificados determinados critérios complementares: (a) o grau da deficiência; (b) a dependência de terceiros para o desempenho de atividades básicas da vida diária; e (c) o comprometimento do orçamento familiar com gastos médicos não ofertados pelo SUS ou pela assistência social. Para os idosos, apenas os dois últimos critérios são aplicáveis. Essa inovação legislativa ampliou, em certa medida, o alcance do benefício, ao permitir que famílias com renda entre ¼ e ½ salário mínimo per capita possam ter acesso ao BPC desde que comprovada, por avaliação biopsicossocial, a situação de vulnerabilidade multidimensional. Importa ressalvar, contudo, que o § 11-A do art. 20 da LOAS e o § 1.º do art. 20-B estabelecem que essa ampliação do limite para até ½ salário mínimo se dará “na forma de escalas graduais, definidas em regulamento”, tratando-se, portanto, de norma autorizativa dependente de ato regulamentar do Poder Executivo, e não de direito de aplicação imediata. Essa distinção entre norma autorizativa e norma autoaplicável é relevante: a positivação legislativa da flexibilização permanece, nesse ponto, condicionada à efetiva edição do regulamento, o que limita, na prática, o alcance imediato do dispositivo.

A introdução da avaliação biopsicossocial como critério complementar de aferição da miserabilidade representa, portanto, um avanço significativo na lógica de proteção social, ao reconhecer que a vulnerabilidade não é um fenômeno unidimensional redutível à renda mensal per capita. Ao considerar o grau de dependência do indivíduo, as barreiras socioambientais que enfrenta e os gastos extraordinários que comprometem seu orçamento familiar, o modelo biopsicossocial inaugura uma perspectiva mais humana e mais aderente à realidade das pessoas que buscam o BPC. Essa perspectiva dialoga diretamente com o princípio constitucional da dignidade da pessoa humana e com a doutrina previdenciarista contemporânea, que sustenta, na linha do que propõe Savaris (2022), que a proteção social deve alcançar quem efetivamente se encontra em situação de vulnerabilidade, e não apenas quem se enquadra em fórmulas matemáticas pré-fixadas. A tensão entre o critério aritmético e a avaliação multidimensional, bem como os desdobramentos jurisprudenciais desta tensão, será aprofundada na Seção 3 deste trabalho.

3. A FLEXIBILIZAÇÃO DO CRITÉRIO DE MISERABILIDADE: DEBATES DOUTRINÁRIOS E JURISPRUDENCIAIS

3.1 A insuficiência do critério aritmético e as críticas doutrinárias

A fixação da renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo como critério único de aferição da miserabilidade foi objeto de críticas doutrinárias desde a edição da LOAS. O argumento central é o de que a pobreza constitui fenômeno multidimensional, que não se deixa capturar integralmente por um corte de renda monetária. A renda nominal da família nada informa sobre o seu comprometimento com despesas essenciais e inadiáveis, de modo que duas famílias com renda idêntica podem vivenciar realidades radicalmente distintas, conforme a presença ou não de gastos contínuos com saúde, medicamentos e cuidados especiais.

A esse argumento somou-se, com o passar dos anos, a constatação de que o próprio legislador passou a adotar, em programas sociais posteriores, o patamar de meio salário mínimo per capita como referência de vulnerabilidade, o que evidenciava a defasagem do corte de um quarto estabelecido pela LOAS. Essa incongruência normativa foi expressamente considerada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento que reconheceu o processo de inconstitucionalização do § 3.º do art. 20, como se verá no item seguinte. Em estudo dedicado ao tema, Penalva, Diniz e Medeiros (2010) analisaram as decisões do STF sobre o BPC, contestaram a adequação do recorte de renda estabelecido pela LOAS como critério de elegibilidade e demonstraram que a elevação do limite para meio salário mínimo ampliaria a população legalmente elegível, embora com expansão de custos inferior ao aumento do número de elegíveis, em razão dos erros de focalização da política.

A judicialização tornou-se, nesse contexto, a via de acesso ao benefício para milhares de requerentes cujos pedidos eram indeferidos administrativamente pela aplicação estrita do critério aritmético. Pesquisa empírica realizada com dados do sistema de informações de benefícios do INSS apurou que, do total de benefícios de prestação continuada mantidos no país no início da década de 2010, quase seis por cento haviam sido concedidos apenas por determinação judicial, o que correspondia a 199.863 pessoas beneficiadas, número expressivo que revela tanto o papel do Poder Judiciário na garantia do direito quanto a inadequação dos critérios administrativos de triagem (Silva, 2012). A mesma pesquisa apontou, ainda, a desigualdade regional no acesso às instâncias judiciais, o que agrava a exclusão das populações mais pobres justamente nas regiões em que a proteção seria mais necessária.

3.2 O Recurso Extraordinário n.º 567.985 e a inconstitucionalidade do critério objetivo

O marco decisivo da flexibilização ocorreu em 18 de abril de 2013, quando o Plenário do Supremo Tribunal Federal julgou, na mesma sessão, o Recurso Extraordinário n.º 567.985/MT, com repercussão geral reconhecida (Tema 27), o Recurso Extraordinário n.º 580.963/PR (Tema 312) e a Reclamação n.º 4.374/PE. No julgamento do RE 567.985, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, com acórdão redigido pelo Ministro Gilmar Mendes, a Corte fixou a tese de que é inconstitucional o § 3.º do art. 20 da Lei n.º 8.742/1993, que estabelece a renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo como requisito obrigatório para a concessão do benefício assistencial de prestação continuada (Brasil, 2013a).

A declaração de inconstitucionalidade foi parcial e sem pronúncia de nulidade, o que significa que o dispositivo não foi extirpado do ordenamento jurídico, permanecendo válido como parâmetro objetivo de aferição da miserabilidade, mas deixando de operar como condição absoluta e excludente. Na Reclamação n.º 4.374, também de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, a Corte reconheceu expressamente que o critério de um quarto do salário mínimo, embora declarado constitucional em 1998 no julgamento da ADI 1.232, havia passado por um processo de inconstitucionalização decorrente das significativas mudanças fáticas, políticas, econômicas e sociais, e jurídicas, notadamente a adoção do patamar de meio salário mínimo em legislações assistenciais supervenientes, ocorridas desde então (Brasil, 2013c). Trata-se de exemplo notável de mutação no controle de constitucionalidade, em que a mesma norma, sem qualquer alteração textual, tornou-se incompatível com a Constituição em razão da evolução do contexto normativo e social.

Na mesma sessão, ao julgar o RE 580.963 (Tema 312), o Tribunal declarou a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 34 do Estatuto do Idoso, que permitia excluir do cálculo da renda familiar apenas o benefício assistencial percebido por outro idoso, e não os benefícios previdenciários de valor mínimo nem os benefícios assistenciais percebidos por pessoas com deficiência, por violação ao princípio da isonomia (Brasil, 2013b). Essa decisão anteciparia a solução legislativa que viria a ser adotada pelo § 14 do art. 20 da LOAS, incluído pela Lei n.º 13.982/2020, em mais uma demonstração do diálogo entre a jurisprudência constitucional e o legislador ordinário. Registre-se, ainda, que a leitura universalizante do art. 203, inciso V, da Constituição foi reafirmada pela Corte em 2017, no julgamento do RE 587.970 (Tema 173), que assentou que os estrangeiros residentes no país são beneficiários da assistência social, uma vez atendidos os requisitos constitucionais e legais (Brasil, 2017).

3.3 A consolidação da flexibilização no STJ, na TNU e nos Tribunais Regionais Federais

Antes mesmo do pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça já havia firmado orientação flexibilizadora. No julgamento do Recurso Especial n.º 1.112.557/MG, submetido ao rito dos recursos repetitivos (Tema 185), a Terceira Seção, sob a relatoria do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, assentou que a limitação do valor da renda per capita familiar não deve ser considerada a única forma de comprovar que a pessoa não possui outros meios para prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, admitindo-se que o julgador, diante do caso concreto, verifique a condição de miserabilidade por outros meios de prova (Brasil, 2009). Consolidou-se, a partir desse precedente, a compreensão de que a renda inferior a um quarto do salário mínimo gera presunção de miserabilidade, mas a renda superior a esse patamar não impede, por si só, a concessão do benefício, desde que a hipossuficiência seja demonstrada por outros elementos.

A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, por sua vez, disciplinou os meios de prova da condição socioeconômica ao editar, em 17 de abril de 2015, a Súmula n.º 79, segundo a qual, nas ações em que se postula benefício assistencial, é necessária a comprovação das condições socioeconômicas do autor por laudo de assistente social, por auto de constatação lavrado por oficial de justiça ou, sendo inviabilizados os referidos meios, por prova testemunhal (Brasil, 2015). O enunciado reforça que a aferição da miserabilidade exige instrução probatória concreta, afastando tanto o indeferimento automático fundado exclusivamente no corte de renda quanto a concessão desprovida de base empírica.

No âmbito dos Tribunais Regionais Federais, merece destaque o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas n.º 12 do Tribunal Regional Federal da 4.ª Região, processo n.º 5013036-79.2017.4.04.0000, julgado pela Terceira Seção em 21 de fevereiro de 2018, sob a relatoria do Desembargador Federal Paulo Afonso Brum Vaz, no qual se fixou a tese de que o limite mínimo previsto no art. 20, § 3.º, da Lei n.º 8.742/1993 gera, para a concessão do benefício assistencial, uma presunção absoluta de miserabilidade (Brasil, 2018). O precedente, que transitou em julgado em 13 de setembro de 2024, consagra o que se pode denominar flexibilização em favor do requerente: abaixo do corte legal de renda, não cabe ao Poder Judiciário nem à Administração duvidar da condição de miserabilidade do postulante. Na fundamentação, o relator destacou dados fornecidos pelo INSS segundo os quais apenas 13,2% dos requerimentos administrativos do benefício eram indeferidos em razão de renda per capita superior a um quarto do salário mínimo, enquanto 82,7% dos indeferimentos decorriam de parecer contrário da perícia médica, o que confirmaria a eficácia da presunção legal de vulnerabilidade.

No Tribunal Regional Federal da 2.ª Região, a orientação flexibilizadora também se faz presente. A 9.ª Turma Especializada, no processo n.º 5002362-77.2021.4.02.5102, manteve a concessão do benefício de prestação continuada mesmo diante de renda familiar per capita superior a um quarto do salário mínimo, em aplicação do entendimento consolidado pelo STF no Tema 27 e dos parâmetros introduzidos pela Lei n.º 14.176/2021. O tribunal também reconhece a perícia social como meio hábil para a comprovação da miserabilidade prevista na LOAS, em consonância com a Súmula 79 da TNU.

O movimento de flexibilização, contudo, não é linear nem imune a inflexões restritivas. Em julgamento realizado em 11 de fevereiro de 2026, a Turma Nacional de Uniformização apreciou o Tema Representativo n.º 369 e firmou orientação segundo a qual o benefício previdenciário de valor superior a um salário mínimo recebido por integrante do grupo familiar deve ser computado integralmente no cálculo da renda familiar per capita, uma vez que a regra de exclusão do § 14 do art. 20 da LOAS restringe-se aos benefícios de valor até um salário mínimo (Brasil, 2026). O precedente, ao delimitar o alcance da regra de exclusão, evidencia que a construção do critério de miserabilidade permanece em disputa e que a tendência expansiva convive com balizas restritivas fixadas pelos órgãos de uniformização.

3.4 Dignidade da pessoa humana e mínimo existencial como vetores interpretativos

O fio condutor de toda a evolução descrita nas seções anteriores é a força normativa do princípio da dignidade da pessoa humana, fundamento da República inscrito no art. 1.º, inciso III, da Constituição Federal de 1988. É a dignidade humana que impede a redução do ser humano a uma cifra estatística e que exige do intérprete a consideração das condições concretas de existência do requerente do benefício assistencial. Estreitamente vinculada à dignidade está a noção de mínimo existencial, compreendido como o conjunto de prestações materiais indispensáveis a uma vida com dignidade, que abrange a alimentação, a saúde, a moradia e os demais bens essenciais à sobrevivência física e à participação minimamente autônoma na vida social.

Aplicados ao BPC, esses vetores interpretativos conduzem à conclusão de que o critério de renda não pode ser manejado como barreira absoluta de exclusão quando a realidade demonstra a insuficiência material da família do requerente. Se a finalidade constitucional do benefício é garantir o mínimo existencial à pessoa idosa e à pessoa com deficiência desamparada, a interpretação dos requisitos legais deve orientar-se por essa finalidade, sob pena de o instrumento de proteção converter-se em mecanismo de negação do próprio direito que visa a assegurar. Foi precisamente essa a lógica que animou a jurisprudência flexibilizadora do STF, do STJ, da TNU e dos Tribunais Regionais Federais, e que acabou incorporada pelo legislador nas reformas de 2020 e 2021, demonstrando que a efetividade dos direitos fundamentais sociais depende da atuação coordenada dos poderes constituídos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho propôs-se a investigar se a aplicação rígida e exclusiva do critério de renda familiar per capita inferior a um quarto do salário mínimo, estabelecido pelo art. 20, § 3.º, da Lei n.º 8.742/1993, reflete adequadamente a condição de vulnerabilidade de idosos e pessoas com deficiência ou se viola o princípio da dignidade da pessoa humana ao excluir do BPC indivíduos que comprovadamente vivem em situação de desamparo. A análise desenvolvida nas três seções que compõem o trabalho demonstrou que o critério aritmético isolado é insuficiente para cumprir a finalidade constitucional do benefício, e que a sua flexibilização, por meio de avaliação multidimensional da vulnerabilidade, é exigência do próprio texto constitucional.

A primeira seção evidenciou que a proteção social no Brasil percorreu um longo trajeto antes de se tornar um direito. A origem caritativa, centrada nas Santas Casas de Misericórdia e em entidades religiosas, cedeu lugar, ao longo do século XX, a uma previdência contributiva restrita aos trabalhadores formalmente empregados, inaugurada pela Lei Eloy Chaves de 1923 e expandida gradualmente pelas Leis n.º 3.807/1960 (LOPS) e pela criação do INPS em 1966. Pobres, idosos sem vínculo formal e pessoas com deficiência permaneceram sem proteção estatal sistematizada até a Constituição Federal de 1988, que rompeu com esse paradigma ao consagrar a assistência social como direito não contributivo, devida a quem dela necessitar.

A regulamentação do direito previsto no art. 203, inciso V, da Constituição veio com a LOAS em 1993, que criou o BPC com o critério de ¼ do salário mínimo per capita como pressuposto de miserabilidade. A norma foi progressivamente atualizada, pela redução da idade mínima para 65 anos, pela ampliação do conceito de deficiência ao modelo social trazido pela Lei n.º 13.146/2015, e pela positivação de critérios complementares de vulnerabilidade pela Lei n.º 14.176/2021, e pressionada pela jurisprudência, que reconheceu, em 2013, a inconstitucionalidade parcial do critério aritmético. Esse percurso revelou que a distância entre o critério legal e os valores constitucionais que lhe dão fundamento tornou-se, com o tempo, juridicamente intolerável.

A segunda seção demonstrou que o BPC, como instituto jurídico, distingue-se estruturalmente dos benefícios previdenciários: não gera pensão por morte, não contempla décimo terceiro salário, veda a cumulação com outros benefícios da seguridade social e submete-se à revisão periódica. O critério de miserabilidade, equivalente a R$ 405,25 mensais por pessoa em 2026, operava originalmente como presunção absoluta insensível às despesas extraordinárias das famílias com idosos e pessoas com deficiência. A avaliação biopsicossocial, lastreada na CIF/OMS e positivada pela Lei n.º 14.176/2021, representou o reconhecimento formal de que a vulnerabilidade é fenômeno multidimensional que não se deixa capturar por um único corte aritmético de renda.

A terceira seção confirmou, no plano doutrinário e jurisprudencial, que a construção do critério de miserabilidade é um campo em permanente disputa. A doutrina, apoiada nos estudos empíricos de Silva (2012) e Penalva, Diniz e Medeiros (2010), demonstrou a defasagem do corte de ¼ e o alto custo social da judicialização a que ele conduz. No plano jurisprudencial, o STF declarou, no RE 567.985/MT, a inconstitucionalidade do critério por omissão legislativa; o STJ consolidou, no Tema 185, a possibilidade de comprovação da miserabilidade por outros meios de prova; a TNU editou a Súmula 79 para disciplinar esses meios; e o TRF4, no IRDR 12, firmou a presunção absoluta de miserabilidade abaixo do corte legal, com base em dados do INSS que revelam que apenas 13,2% dos indeferimentos decorrem de renda acima do limite. O Tema 369 da TNU (2026), ao delimitar que benefícios previdenciários superiores a um salário mínimo integram o cálculo da renda familiar, evidenciou que a tendência flexibilizadora convive com balizas restritivas, e que o debate está longe de ser encerrado.

À luz do conjunto analisado, é possível afirmar que a pergunta central deste trabalho encontra resposta clara: a aplicação rígida e exclusiva do critério de ¼ do salário mínimo viola a dignidade da pessoa humana quando utilizada como barreira absoluta de exclusão do BPC, pois trata a miserabilidade como fenômeno unidimensional e estático que um único número é capaz de capturar. A vulnerabilidade real das famílias que demandam o benefício não se encerra no valor da renda: ela se expressa nos gastos com medicamentos de uso contínuo, em fraldas geriátricas, em transporte para tratamento, em alimentos especiais e em todos os itens que a renda nominal não revela. Quem tem renda de R$ 1,00 acima do limite e arca com essas despesas não é menos miserável do que quem está abaixo do corte.

A flexibilização do critério, portanto, não representa ativismo judicial nem invasão do Poder Judiciário na esfera reservada ao legislador. Representa, ao contrário, o cumprimento da função constitucional dos tribunais de assegurar a efetividade dos direitos fundamentais quando o legislador permanece inerte diante de uma norma que, com o passar do tempo, deixou de realizar os valores que a Constituição consagrou. O próprio STF reconheceu, no RE 567.985/MT, que o processo de inconstitucionalização do critério foi produto de omissão legislativa. E a legislação, ao absorver progressivamente os entendimentos jurisprudenciais, nos §§ 11, 14 e no art. 20-B da LOAS, demonstrou que o diálogo entre os poderes é o mecanismo pelo qual a proteção social se aperfeiçoa.

O modelo que emerge desse processo é o da avaliação multidimensional da vulnerabilidade: o critério de renda permanece como piso de presunção absoluta de miserabilidade, abaixo de ¼ do salário mínimo, a concessão do benefício é garantida sem necessidade de prova adicional, mas não pode operar como teto absoluto de exclusão. Acima desse limite, a miserabilidade pode e deve ser demonstrada por laudo de assistente social, auto de constatação lavrado por oficial de justiça, comprovantes de despesas com saúde ou prova testemunhal, conforme a Súmula 79 da TNU. A avaliação biopsicossocial, por sua vez, expande esse modelo ao considerar o grau de deficiência, a dependência de terceiros e o comprometimento orçamentário com gastos médicos, consolidando uma lógica de proteção centrada na pessoa e não na cifra.

Conclui-se que a proteção social constitucionalmente prometida ao idoso e à pessoa com deficiência somente se efetiva quando o critério de miserabilidade é interpretado à luz dos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial que lhe dão sentido. O fio condutor que une a ruptura constitucional de 1988, as reformas legislativas de 2015, 2020 e 2021 e a jurisprudência do STF, do STJ, da TNU e dos TRFs é a percepção de que o Estado não pode abdica do compromisso com a dignidade humana ao aplicar normas de proteção social. A barreira matemática do ¼ do salário mínimo pode ser o ponto de partida da análise; jamais pode ser o seu ponto de chegada.

REFERÊNCIAS

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