O estudo dos Princípios da Eficiência, Eficácia e Economicidade na Administração Pública

Resumo: A aplicabilidade da eficiência e da economicidade nas ações do Estado foram levadas mais a sério após a chamada reforma administrativa, ocorrida com a Emenda Constitucional nº 19 de 1998. O processo neoliberal na economia mundial, a globalização, a crise do Estado na década de 80 foram fatores que contribuíram para uma nova visualização do sistema. O aparelho do Estado deveria, pois, encontrar em si mesmo um fim mais imediato, mais funcional, em busca de uma eficiência que, se não alcançada, levaria o setor público ao descrédito da sociedade. A nova norma constitucional, contudo, somente positivou o entendimento que já mantinham os tribunais. O Superior Tribunal de Justiça, antes da supracitada emenda, considerava a eficiência um dever do administrador, como um princípio constitucional implícito da administração pública (Cf. STJ. 6ª T – RMS nº 5.590/95 – DF – Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, Diário da Justiça, Secção I, 10 jun. 1996, p. 20.395). Com a nova emenda e os novos princípios, surgiu o entendimento de um Estado-mínimo, subsidiário, não bastando estar a eficiência inserida como princípio implícito, mas, sim, explicitamente citada no corpo da Carta Magna, com toda a força de um dispositivo legal de ordem constitucional. Máxima da vontade, neste momento, institutos como os contratos de gestão surgiram, ampliando-se a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração direta e indireta, exigindo-se, para tanto, a fixação das metas de desempenho, algo mais comum até então às instituições privadas.  Regras foram inseridas quanto ao comportamento dos agentes públicos, sabidamente os responsáveis pela práxis cotidiana dos serviços públicos. Aqui, a estabilidade não mais se tornou perpétua ao agente ineficiente, submetendo-o a avaliações periódicas de desempenho, visando à maximização dos resultados de suas ações. Desestatizações surgiram como maneira de maior agilidade e presteza na concretização dos serviços públicos, lançando às agências reguladoras o papel de fiscalizar o cumprimento dos preceitos de ordem pública nas atividades privadas aos administrados. Princípios como o da economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal, fez convergir celeridade, qualidade e um menor custo aos cofres públicos, devendo-se, antes da realização de quaisquer contratações, a análise do custo/benefício do ato administrativo. A preocupação do Estado, portanto, vem de encontro ao próprio interesse da coletividade.  A eficiência, contudo, não deve ser olhada apenas sob um aspecto material, calculado, lógico.  Os princípios, aqui, tomam uma forma também moral, ética, onde os administrados não avistem da Administração Pública somente números positivos, como que em uma frieza glacial de gráficos, mas, principalmente, o respeito desta aos seus próprios direitos, onde os meios, além de eficazes, mantenham afinidade com a moral e o senso comum, compatível com a evolução desejada pela própria sociedade, que caminha rumo ao progresso na proporção que levanta o véu sob seus próprios vícios, enxergando com maior clareza que, para tornar-se melhor, deve unir em matrimônio indissolúvel dois institutos: a lei e a moral.

Palavras-chave: Eficiência; Administração Pública; Eficácia.

Sumário: 1 Conceitos sobre o Princípio da Eficiência; 2 Eficiência, Eficácia e Economicidade; 3 O Princípio da Eficiência e o Servidor Público; 4 O Controle Administrativo da Eficiência e sua importância para o Estado.

1 Conceitos sobre o Princípio da Eficiência

Princípio norteador do verdadeiro fim da realidade administrativa, o princípio da eficiência, aqui no Brasil, é matéria constitucional implícita, expressa, constitui estudo doutrinário e jurisprudencial. Encontra-se em vários dispositivos, e é expressamente citado no art. 37 da Constituição Federal.

Na Espanha, está expresso no art. 102, inc. I da Constituição, sendo chamado de “princípio da eficácia”. Na Itália, é defendido no art. 97 da Constituição, denominando-se “princípio do bom atendimento ou da boa administração”. 

Assim, “a eficiência pretendida pelo texto constitucional (art. 37, caput) não se esgota na adoção pelo Poder Público de procedimentos formalmente corretos. A sociedade aspira a que a Administração adote os métodos mais apropriados, dentro de avançados padrões técnicos. O administrador não será responsabilizado se o resultado não for o esperado, mas apenas se não diligenciou para que a Administração adotasse todos os procedimentos ao seu alcance para obter o melhor intento. O que se exige é que a Administração trabalhe com qualidade, opere de forma a colocar à disposição da sociedade os avanços tecnológicos próprios da modernidade, esteja voltada para o atendimento satisfatório das necessidades do todo coletivo. A correção dos métodos será determinante na obtenção dos melhores resultados”[1].

Este princípio é o mais novo entre os princípios constitucionais, sendo colocado na chamada “reforma administrativa”.

O fato é que existiu uma época onde se percebeu que a Administração Pública, representada por seus agentes, estava ficando obsoleta. Surgiu deste pensamento, a necessidade de criar mecanismos de redução da morosidade na prestação dos serviços e da sonolência funcional que a estabilidade sempre deu aos agentes públicos.

Neste sentido, veio a Emenda Constitucional 19/98, que contribuiu para que a Administração Pública criasse novos mecanismos, mais ágeis e menos burocráticos para a consecução de seus fins, tais como a criação de agências executivas e as agências reguladoras, os contratos de gestão, entre outros.[2] Os conceitos comunicam que “o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”[3].

Com este pensamento, uma grande mudança se deu na parte do funcionalismo público. Hoje, a estabilidade é relativa, uma vez que a Emenda Constitucional nº 19/98 fez redação à Constituição Federal, ao delimitar que:

O servidor público só perderá o cargo: III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

Assim sendo, um servidor, mesmo após ter passado o estágio probatório, pode perder o cargo se auferir que se trata de um agente ineficiente, sem comprometimento condizente com a função que ocupa. Será feita uma avaliação periódica de desempenho para verificar a verdadeira atuação do agente. Responderá pelos seus atos em eventual processo disciplinar administrativo, sendo-lhe assegurada ampla defesa. 

É o bem comum que se busca com o próprio direito, que se transmuta cada vez mais imparcial e democrático, com garantias que correspondem aos anseios mais íntimos da coletividade. É com este pensamento que o princípio da eficiência pode caracterizar-se como “aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta a seus agentes a persuasão do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços essenciais à população, visando à adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum” [4].

Esta evolução do processo administrativo, que se compatibiliza com a nova forma de prestação e modernidade do Estado, impõem que “a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional.[5].

O pensamento europeu já se preocupava com esta corrente, “sendo conhecido entre os italianos como “dever de boa administração” […]  o princípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a exemplo o princípio da legalidade. Pela EC nº 19/98, que o acrescentou ao rol dos consignados no art. 37, esse princípio ganhou status constitucional. [..] As atribuições devem ser executas com perfeição, valendo-se das regras técnica e conhecimentos necessários a tornar a execução a melhor possível, evitando sua repetição e reclamos por parte dos administrados. Ademais, a realização cuidadosa das atribuições evita desperdício de tempo e de dinheiro públicos, tão necessários na época atual. Por fim, ditas competências devem ser praticadas com rendimento, isto é, com resultados positivos para o serviço público e satisfatórios para o interesse da coletividade. Resultados positivos não significam lucros, embora, alguns casos possam existir. Deve-se com esse desempenho, rápido e perfeito, atingir um maior número de beneficiários. Procura-se maximizar os resultados em toda e qualquer intervenção de alçada da Administração Pública. Qualquer ação ou decisão deve ter essa preocupação, evitando-se as que não têm ou não atentam a este princípio. É, pois, a relação custo-benefício que deve presidir todas as ações públicas”[6] .

Apesar da sua interpretação pragmática, a eficiência difere-se do conceito de eficácia e de Economicidade, embora sejam estes últimos filhos do primeiro.

2 Eficiência, Eficácia e Economicidade

No que tange à comparação entre eficiência e eficácia, a doutrina nos ensina que “esta última é a concreção dos objetivos desejados por determinada ação do Estado, não sendo levados em consideração os meios e os mecanismos utilizados para tanto. Assim, o Estado pode ser eficaz em resolver o problema do analfabetismo no Brasil, mas pode estar fazendo isso com mais recursos do que necessitaria. Na eficiência, por sua vez, há clara preocupação com os mecanismos que foram usados para a obtenção do êxito na atividade do Estado. Assim, procura-se buscar os meios mais econômicos e viáveis, para maximizar os resultados e minimizar os custos. Em síntese: é atingir o objetivo com o menor custo e os melhores resultados possíveis” [7].

A eficiência, assim, caracterizar-se-ia em “um conceito econômico, que introduz, no mundo jurídico, parâmetros relativos de aproveitamento ótimo de recursos escassos disponíveis para a realização máxima de resultados desejados. Não se cuida apenas de exigir que o Estado alcance resultados com os meios que lhe são colocados à disposição pela sociedade (eficácia), mas de que os efetue o melhor possível (eficiência), tendo, assim, uma dimensão qualitativa. […] A eficiência diz respeito ao cumprimento das finalidades do serviço público, de molde a satisfazer necessidades dos usuários, do modo menos oneroso possível, extraindo-se dos recursos empregados a maior qualidade na sua prestação”[8].

Quanto à valoração da economicidade, “o gestor público deve, por meio de um comportamento ativo, criativo e desburocratizante tornar possível, de um lado, a eficiência por parte do servidor, e a economicidade como resultado das atividades, impondo-se o exame das relações custo/benefício nos processos administrativos que levam a decisões, especialmente as de maior amplitude, a fim de se aquilatar a economicidade das escolha entre diversos caminhos propostos para a solução do problema, para a implementação da decisão”[9].

Assim, “eficiente é a atuação administrativa que promove de forma satisfatória e os fins em termos quantitativos, qualitativos e probabilísticos. Para que a administração esteja de acordo com o dever de eficiência, não basta escolher meios adequados para promover seus fins. A eficiência exige muito mais do que mera adequação. Ela exige satisfatoriamente na promoção dos fins atribuídos à administração. Escolher um meio adequado para promover um fim, mas que promove o fim de modo insignificante, com muitos efeitos negativos paralelos ou com pouca certeza, é violar o dever de eficiência administrativa. O dever de eficiência traduz-se, pois, na exigência de promoção satisfatória dos fins atribuídos à Administração Pública, considerando promoção satisfatória, para esse propósito, a promoção minimamente intensa e certa do fim. Essa interpretação remete-nos a dois modos de consideração do custo administrativo: a um modo absoluto, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada, indiferente se outras alternativas, apesar de mais custosas, apresentam outras vantagens; a um modo relativo, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada somente se as vantagens proporcionadas por outras opções não superarem o benefício financeiro” [10].

3 O Princípio da Eficiência e o Servidor Público

Em nossa práxis cotidiana usual, sabemos que o servidor público brasileiro, em termos de agilidade, precisa otimizar sua própria conduta, não somente para o respeito à lei, como, também, por uma questão moral de ordem pessoal, advinda da sua própria evolução, dada por uma sentinela vigilante, chamada consciência. Sua conceituação pela doutrina é dada, em sentido amplo, “ como todos os agentes públicos que se vinculam à Administração Pública, direta e indireta do Estado, sob regime jurídico estatutário regular, geral ou peculiar, ou administrativo especial, ou celetista, de natureza profissional e empregatícia”[11].

Adentrando nesta convergência entre o servidor e a eficiência administrativa, “a eficiência, muito mais que um pressuposto da assim denominada administração gerencial, constitui dever indeclinável e extensível a todo agente público. Cuida-se da busca contínua do aperfeiçoamento no desempenho das funções públicas que lhe sejam conferidas, tendo como norte a consciência da extrema importância e relevância de cuidar daquilo que é de todos sem ser de ninguém, do bem, do patrimônio, que constitui precisamente a soma dos esforços coletivos que através de gerações vieram a construir um país” [12].

A associação entre a eficiência e a Administração Pública é salutar, pois “associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções”[13].

Conforme vemos, o servidor público não deve somente respeitar a legalidade quanto à prática dos seus atos, mas, também, atuar dentro de um rendimento satisfatório, voltado à eficiência do serviço público, posto que é o interesse da coletividade, maior por excelência, e não o seu particular, que está em jogo nas atribuições das suas funções.

Para o entendimento atual, não basta que o servidor público adentre na Administração Pública através de certames públicos, através de aprovação prévia em concursos públicos de provas ou de provas e títulos. A doutrina ensina-nos que “a existência de concurso, pressuposto prévio de admissão e conquista futura da estabilidade pelo servidor efetivo, era vista, aprovado o candidato, como suficiente para garantir a contínua habilitação do candidato para o desempenho do cargo ou função. Essa mentalidade foi exatamente o que a nova redação do artigo 41 da Carta Magna procurou atacar. Buscar-se-ia o contínuo aperfeiçoamento e atualização dos servidores, de modo a adaptá-los e motivá-los a se prepararem às contínuas mudanças tecnológicas e operacionais. Isso supostamente acabaria por fazer com que o servidor atuasse de maneira necessariamente mais eficiente, na busca do aprimoramento funcional e profissional”[14].

Assim sendo, o Servidor Público poderá perder seu cargo por meio de sentença judicial transitada em julgado, mediante processo disciplinar administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa e, após as mudanças ocorridas em 1998, através de avaliação periódica de desempenho. Nesta linda, a doutrina defende que "a estabilidade é a garantia de permanência no serviço público assegurada, após três anos de exercício, ao servidor nomeado por concurso, que somente pode perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa e, após a reforma administrativa de 1998, mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar que vier a disciplinar a matéria, assegurada também ampla defesa, segundo o novo regime jurídico estabelecido pela Emenda Constitucional 19/98[15].

O Servidor Público tem, pela lei, todos os seus direitos assegurados, mas, pela função importante que ocupa na sociedade, posto atuar em atribuições de interesse de toda a coletividade, deve respeitar determinados deveres, imprescindíveis pela posição que ocupa. Os deveres dos servidores públicos vêm normalmente previstos nas leis estatutárias, abrangendo, entre outros, os de assiduidade, pontualidade, discrição, urbanidade, obediência, lealdade. O descumprimento dos deveres enseja punição disciplinar[16].

Importante tema é a responsabilidade pelos atos do servidor público. Neste caso, o Direito Brasileiro adotou a chamada teoria da responsabilidade objetiva, sendo que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. Este é um mero agente da Administração Pública, de sorte que não é ele o autor institucional do ato Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal[17].

4 O Controle Administrativo da Eficiência e sua importância para o Estado

Atividade essencial para o Estado, o controle administrativo mostra-se fundamental para a aplicação dos princípios da eficiência e da eficácia, tendo sua conceituação como “todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de suas realizações, pelo quê é um controle de legalidade e mérito. Sob ambos esses aspectos pode e deve operar-se o controle administrativo para que a atividade pública em geral se realize com legitimidade e eficiência, atingindo a finalidade plena, que é a satisfação das necessidades coletivas e atendimento aos direitos individuais dos administrados” [18].

Aufere-se pelo exposto que, em que pese a eficiência ter sido sempre um princípio intrínseco à Administração Pública, mais precisamente após a reforma do aparelho do Estado, dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998, ela tornou-se um mandamento, um cumprimento de dever por parte dos agentes públicos, traduzindo-se como o mais novo e mais moderno princípio da atividade púbica, que já não se satisfaz com o respeito aos aspectos de legalidade, mas procura, acima de tudo, rendimento funcional às suas entidades, órgãos e agentes públicos.

A busca por esta melhora foi sentida através dos vários dispositivos de flexibilização da estabilidade do agente público, notadamente pelo controle dos gastos e redução dos custos da atividade pública, bem como em uma maior abertura para os administrados participarem dos atos do Estado, através de uma amplitude aos direitos de informação.

A eficiência constitui-se, seguramente, em um dos princípios de grande escala valorativa, pois que não paralisa a atuação estatal somente quanto aos aspectos de legalidade mas, inteligentemente, lança aquela a uma atuação específica, com caráter progressista, não engessando os atos do Estado a um modelo meramente burocrático de gestão administrativa, valendo-se da máxima que, o verdadeiro ato administrativo, deve ser eficaz, pleno, visando algum resultado útil em sua realização.

O servidor público, por conseguinte, em busca de sua estabilidade, deve buscar – antes de tudo – a realização dos interesses da coletividade, não somente como forma moral de conduta mas, principalmente, por respeito ao princípio da eficiência, pois que a Administração Pública, em respeito a este preceito, deve atuar da melhor forma possível, buscando seu aprimoramento  contínuo, garantindo aos administrados não só seus direitos, mas também a garantia das suas necessidades.

A eficiência, por conseguinte, não se transmuta em princípio utópico, uma vez que existem mecanismos internos e externos de controle, sejam autuados pelo Poder Executivo, Legislativo ou mesmo pelo Judiciário.

Devemos ter em mente, pois, que este princípio não representa cunhos meramente mercantilistas. Ao contrário, é sinônimo de estabilidade social, de moralidade na atuação da gestão pública, e só não será eficazmente respeitado, caso não haja, dentro da própria Administração Pública, as disposições morais que ela mesma defende.