De forma sucinta, mas razoavelmente esclarecedora, este artigo tem o intuito de demonstrar as principais distorções nos repasses do Fundo de Participação dos Municípios – FPM – inseridas em nosso ordenamento pela LC 91/97. Cabe-nos ressaltar, contudo, que ante a vasta e profunda discussão jurídica do tema não há como esgotá-lo em breve opinião.
Para que o objetivo seja atingido e haja facilidade no entendimento desta tese, utilizaremos um estudo do caso concreto do Município de Altônia, PR, prejudicado pela LC 91/97.
O Município em questão, por força de diversos dispositivos legais, está enquadrado no coeficiente 1,6 para o fim de recebimento de repasses do Fundo de Participação dos Municípios, sendo o referencial 1,2 calculado com base no coeficiente populacional e o de 0,4 referente ao ganho adicional, conforme determinado pela Lei Complementar 91/97, com redação dada pela LC 106/2001. Desta forma, o Município de Altônia está enquadrado no coeficiente dos municípios brasileiros com faixa populacional entre 30.565 (trinta e cinco mil quinhentos e sessenta e cinco) e 37.356 (trinta e sete mil trezentos e cinqüenta e seis) habitantes.
O Município em tela vem sofrendo redutor financeiro que incide sobre o coeficiente adicional (ganho adicional) de 0,4 para redistribuição automática aos demais participantes do Fundo de Participação dos Municípios, de acordo com LC 91/97, com redação dada pela LC 106/2001, veja-se:
“Art. 2° A partir de 1° de janeiro de 1999, os ganhos adicionais em cada exercício, decorrentes do disposto no § 2° do art. 1° desta Lei Complementar, terão aplicação de redutor financeiro para redistribuição automática aos demais participantes do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, na forma do que dispõe o § 2° do art. 91 da Lei n° 5.172, de 25 de outubro de 1966, com a redação dada pelo Decreto-lei n° 1.881, de 27 de agosto de 1981.
§ 1° O redutor financeiro a que se refere o caput deste artigo será de:
I – vinte por cento no exercício de 1999;
II – quarenta por cento no exercício de 2000;
III – trinta pontos percentuais no exercício financeiro de 2001;
IV – quarenta pontos percentuais no exercício financeiro de 2002;
V – cinqüenta pontos percentuais no exercício financeiro de 2003;
VI – sessenta pontos percentuais no exercício financeiro de 2004;
VII – setenta pontos percentuais no exercício financeiro de 2005;
VIII – oitenta pontos percentuais no exercício financeiro de 2006;
IX – noventa pontos percentuais no exercício financeiro de 2007.
§ 2o A partir de 1o de janeiro de 2008, os Municípios a que se refere o § 2o do art. 1o desta Lei Complementar terão seus coeficientes individuais no Fundo de Participação dos Municípios – FPM fixados em conformidade com o que dispõe o caput do art. 1o.” (sem destaques no original)
Para entender-se a posição atual de Município de Altônia no quadro de contas para fins de repasse do FPM, faz-se necessária a análise de alguns conceitos inerentes à questão, sobretudo os de coeficiente individual de participação do Município, de ganho adicional e de redutor financeiro.
O coeficiente individual de participação de cada Município brasileiro, também denominado de coeficiente de repasse do FPM, é calculado até o último dia útil de cada exercício pelo TCU, com base na projeção populacional repassada pelo IBGE até o final de outubro do ano em curso, com fulcro no Regimento Interno do referido Tribunal:
Art. 244. O Tribunal, até o último dia útil de cada exercício, fixará os coeficientes individuais de participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE, e no Fundo de Participação dos Municípios – FPM, para vigorarem no exercício subseqüente.
Parágrafo Único. Os coeficientes individuais de participação serão calculados na forma e critérios fixados em lei e com base em dados constantes da relação que deverá ser encaminhada ao Tribunal até 31 de outubro de cada ano pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
(sem destaques no original)
Já o ganho adicional surgiu porque a LC 91/97 manteve para o exercício de 1998 os mesmos coeficientes de participação do FPM atribuídos aos Municípios em 1997, mesmo para aqueles que apresentaram redução de seus coeficientes pela aplicação do disposto no parágrafo 2º do art. 91 do Código Tributário Nacional. Assim, o ganho adicional nada mais é do que uma parcela que é retirada do coeficiente de participação anterior de determinado Município, uma vez que esse coeficiente fora calculado com base numa estimativa populacional que não correspondia ao seu número real de habitantes. Nesse cálculo, o coeficiente retirado é novamente adicionado, não mais como definitivamente incorporado, mas como um acréscimo temporário, com vistas a não causar imediato e danoso impacto no orçamento municipal. Noutro tom: notifica-se da extinção do coeficiente maior, mas ao mesmo tempo mantém-se o coeficiente extinto por certo tempo, até o Município assimilar orçamentariamente a perda.
A justificativa, portanto, é a necessidade de adequação do coeficiente do Município ao seu novo contingente populacional. A lei estabelece ainda que, a partir de 1º de janeiro de 1999, os ganhos adicionais (os coeficientes antigos mantidos provisoriamente) desses Municípios sofrerão em cada exercício um redutor financeiro, cujo produto será utilizado para redistribuição aos demais participantes do Fundo de Participação dos Municípios – FPM.
Logo, o redutor financeiro é uma porcentagem prevista na LC 91/97 que irá incidir sobre a diferença entre o coeficiente original de determinado Município e seu coeficiente real.
Analisando-se a LC 91/97, nota-se que ela manteve para o exercício de 1998 os mesmos coeficientes de participação do FPM atribuídos aos Municípios em 1997, mesmo aqueles que apresentaram redução de seus coeficientes para aplicação do disposto no parágrafo 2º. do art. 91 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, com redação dada pelo Decreto-Lei n. 1881, de 27 de agosto de 1981, mas estabelecendo, reitera-se, que a partir de 1º de janeiro de 1999, estes ganhos adicionais sofrerão um redutor financeiro para redistribuição aos demais participantes do Fundo de Participação dos Municípios – FPM.
Neste contexto, foram 1.520 (mil quinhentos e vinte) Municípios afetados pelo citado redutor financeiro. Destes, 77,48% (setenta e sete vírgula quarenta e oito por cento) possuem população inferior a 23.772 (vinte e três mil setecentos e setenta e dois) habitantes, e vivem quase que exclusivamente dos repasses do FPM devido à dificuldade em apurarem receita própria.
Trazendo a análise para o caso aqui narrado e levando em consideração a projeção populacional realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, o Município de Altônia, teria, em 2004, 17.579 (dezessete mil quinhentos e setenta e nove) habitantes (ref. 10/12/2003). Desta forma, o coeficiente de repasse de FPM deste Município era de 1,2 com ganho adicional de 0,4. Pois bem, é sobre este último coeficiente que incide o redutor estabelecido pela LC 91/97.
No entanto, o Município, ao contrário da vontade legal, vem sendo prejudicado nos seus repasses desde o exercício 2004, se comparado com outro Município, do mesmo Estado (Paraná) e com o mesmo coeficiente, mas que não esteja sofrendo o redutor estabelecido pela LC 91/97. A incongruência (e, por que não dizer, a situação surrealista) tem origem nos efeitos causados pela equivocada inteligência da Lei Complementar 91/97.
Com efeito, hoje, os Municípios estão enquadrados em uma das seguintes classificações:
a) Sujeitos a redutor: estes Municípios, anteriormente com coeficiente maior que o devido, têm descontada parcela de seu repasse de FPM, e não participam da redistribuição dos valores resultantes do montante dos redutores (no extrato de FPM consta a rubrica REDUTOR LC 91/97). Exemplo: o Município de Altônia – PR;
b) Não sujeitos a redutor: estes Municípios não sofrem qualquer desconto em seus repasses de FPM, e participam da redistribuição dos valores decorrentes da aplicação dos redutores (no extrato de FPM consta a rubrica COTA LC 91/97). Exemplo: Município de Andirá – PR.
Confirmando a tese defendida e tomando-se como base o Município de Andirá, também no Estado do Paraná, revela-se o erro de aplicação da LC em questão. Veja-se: este Município, Andirá, possui o mesmo contingente populacional do Município de Altônia, ou seja, encontra-se na mesma faixa populacional mas não sofre qualquer redutor. Observe-se também que ambos os Municípios só deverão ter seus repasses equiparados a partir de 2008, conforme dispõe a referida Lei Complementar.
Não se tem dúvida quanto à mens legis: a LC 91/97 estabeleceu os redutores de forma gradativa para evitar o impacto que causaria uma brusca redução nos repasses para os Municípios que possuem debilitada situação financeira. Noutro tom: a LC foi concebida para amenizar as conseqüências orçamentárias dos municípios por ela atingidos, mas não, definitivamente, para causar-lhes mais e imediatos gravames, a ponto de torná-los mais carentes de recursos do que os seus exatamente iguais.
Veja-se, no entanto, que exsurge injusta diferença nos repasses para Altônia em relação aos seus iguais. Com efeito, o Município de Altônia tem como coeficiente, repita-se, 1,2, acrescido do ganho adicional de 0,4 (sobre o qual incide redutor financeiro) enquanto que o Município de Andirá, trazido a exemplo, recebe, sem ganho adicional e redutor financeiro, o coeficiente 1,2.
De pronto, um descompasso entre o que a lei pretendeu e a realidade, pois o Município de Altônia deveria estar recebendo um maior volume de recursos financeiros do que o Município de Andirá. Pelo menos, segundo a lei, até o ano de 2008!
Ressalte-se que, apesar da comparação ter sido feita com o Município de Andirá, o resultado seria o mesmo caso o cotejo fosse realizado com qualquer outro Município do mesmo Estado, que possua a mesma faixa populacional e não sofra o redutor da LC 91/97. Veja-se o quadro abaixo:
Utilizando-se o caso prático do quadro acima, o “CIFPM populacional” deve ser somado ao “Ganho adicional ajustado” do Município. Assim, no caso de Altônia, seu coeficiente final que é 1,2, deve ser acrescido de 0,16 (ganho adicional ajustado), gerando assim um coeficiente individual de participação para o ano de 2004 de 1,36. Vale ressaltar que este ganho adicional ajustado varia conforme o ano sob análise, de forma a tornar gradual a transição entre o coeficiente inicial (previsto na DN 14/1996 do TCU e sobre o qual incide o redutor) e o coeficiente individual final.
2- CONSIDERAÇÕES PERTINENTES ACERCA DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS APÓS A LC 91/97 (com redação dada pela LC 106/2001):
O montante de FPM é calculado pela aplicação simples do percentual de 22,5% sobre a arrecadação líquida do IR e do IPI. Deste montante, conforme estabelece o Código Tributário Nacional – CTN (Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966), 10% pertencem às capitais, 86,4% pertencem aos Municípios classe interior e o restante, 3,6%, constituem o FPM-reserva, distribuídos entre estes mesmos municípios do interior, na forma do Decreto-Lei 1881, de 27 de agosto de 1981 e do art. 3º. Da LC 91/97.
As faixas de coeficientes para os municípios classe interior, estabelecidas no Decreto-Lei 1881/81, variam de 0,6 (seis décimos) a 4,0 (quatro inteiros), dependendo do coeficiente populacional estimado pelo IBGE. Ou seja, os coeficientes são definidos, exclusivamente, com base na população residente no Município. Disso, extraem-se duas óbvias conclusões:
I-Dois Municípios de Estados distintos podem ter o mesmo coeficiente, mas não recebem repasses iguais tendo em vista que o valor da cota será proporcional à participação do Estado no montante a ser distribuído;
II-Municípios de um mesmo Estado devem receber cotas idênticas e possuir o mesmo coeficiente de participação se estiverem na mesma faixa populacional.
Perguntar-se-á: COMO CALCULAR O GANHO ADICIONAL E O REDUTOR FINANCEIRO?
Ora, o ganho adicional, sobre o qual incidirá o redutor financeiro, repita-se, nada mais é do que a diferença entre o coeficiente antigo, mantido pela LC 91/97, e aquele hoje estabelecido para o Município. Exemplo: o Município “x” tinha o coeficiente 3,0 em 1997, o qual estaria reduzido para 2,0, por força dos dados do Censo e da legislação vigente. Este Município, pela LC 91/97, manteria o seu coeficiente (3,0) provisoriamente, com um ganho adicional (de 1,0). É sobre este ganho adicional que incidirá, gradualmente, o redutor financeiro, até o ano de 2008, quando o seu coeficiente, mantidas as mesmas condições, estará fixado em 2,0, em situação isonômica com os demais municípios da mesma faixa populacional.
Em resumo, eis a situação do Município “x” do exemplo acima:
– Coeficiente em 1997: 3,0
– Coeficiente para 1998: 2,0
– Coeficiente mantido pela LC 91/97: 3,0
– Ganho adicional: 1,0
Agora, no mesmo padrão, veja-se o caso de Altônia:
– Coeficiente em 1997: 0,8
– Coeficiente para 1998: 0,6
– Coeficiente mantido pela LC 91/97: 0,8
– Ganho adicional: 0,2
O redutor financeiro, conforme disposto na LC 91/97 com redação dada pela LC 106/01, foi de 20% sobre o ganho adicional no ano de 1999, 40% (quarenta por cento) em 2000, 30% (trinta por cento) em 2001, novamente de 40% (quarenta por cento) em 2002, de 50% (cinqüenta por cento) em 2003, seguindo nesta progressão gradual de 10% a cada ano seguinte até se extinguir em 2008.
Sobre o ganho adicional do Município, conforme demonstrado, aplica-se o percentual do redutor financeiro estabelecido na Lei Complementar 91/97, com redação dada pela LC 106/2001. Assim, no caso do Município em questão, no exercício de 2004, sobre o ganho adicional de 0,4, aplicar-se-ia o redutor financeiro de 60% (sessenta pontos percentuais), conforme art. 2º, § 1º, VI da LC 91/97 com redação dada pela LC 106/01.
Não foi o que aconteceu. É verdade que Altônia, até o ano de 2003, teve seus repasses corretamente superiores aos do Município de Andirá. A partir de 2004, no entanto, essa situação se inverteu, pois o referido Município foi prejudicado não só neste ano, mas também em 2005, 2006 e mais ainda em 2007. É o que se verá a seguir.
3- O REAL PREJUÍZO SOFRIDO PELO MUNICÍPIO EM FOCO:
Embora já estivesse sujeito à aplicação do redutor financeiro desde 1998 (de acordo com a LC 91/97) o Município de Altônia teve sua situação agravada a partir de 2004. De fato, devendo sofrer a aplicação do redutor sobre o ganho adicional de 0,4, o Município, até aquele exercício, experimentou impacto teoricamente irrisório nos repasses de FPM, diante dos exatos termos da LC 91/97. Mas, a partir de 2004, devendo receber um pouco mais que o coeficiente de 1,2 (já que ainda mantinha provisoriamente o coeficiente de 1,6 com redutor gradual e progressivo), passou a receber menos que outros municípios de idêntico coeficiente e que não estão beneficiados até 2008 com redutor gradual e progressivo!!!
O prejuízo pode ser identificado já a partir de janeiro de 2004 e vem aumentando a cada mês, como comprovam as planilhas abaixo:
É notório, portanto, o prejuízo que sofre o Município de Altônia desde janeiro de 2004 e que vem se avolumando mensalmente. Este valor, até janeiro/2007, perfazia a quantia de R$ 2.891.934,06 (dois milhões oitocentos e noventa e um mil novecentos e trinta e quatro reais e seis centavos) – sem as devidas correções.
4- DO DESRESPEITO AO PRINCÍPIO REPUBLICANO:
Não pode haver tratamento desigual entre pessoas que se encontrem na mesma situação. É o caso dos Municípios em tela: ambos possuem a mesma faixa populacional e situam-se no mesmo Estado da federação (participam da distribuição do repasse de FPM do Estado do Paraná), mas um tem repasse inferior em relação ao Município em situação idêntica, aqui mencionado para comparação.
Sobre o princípio em questão, Roque Antônio Carraza (in Curso de Direito Constitucional Tributário, São Paulo, 2001, p. 67) assim leciona:
“De fato, o princípio republicano exige que os contribuintes (pessoas físicas e jurídicas) recebam tratamento isonômico.
… é intuitiva a inferência de que o princípio republicano leva à igualdade da tributação. Os dois princípios interligam-se e complementam-se.”
Noutros termos: a lei tributária – in casu, a que se refere à repartição das receitas tributárias – deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada sem quaisquer distinções. Quem se encontra na mesma situação jurídica deve receber o mesmo tratamento tributário.
Diante do acima exposto devem os Municípios afetados pela LC 91/97 e que estejam sofrendo prejuízo, requerer ao Judiciário a imediata regularização do coeficiente do FPM, excluindo-se, imediatamente, os equivocados cálculos que reduziram seus repasses a valores inferiores ao de Municípios em idêntica situação. Do mesmo modo, devem requerer que se adicione ao próximo repasse os valores até então indevidamente subtraídos por força de equivocada e cerebrina interpretação da redução gradual estabelecida pela LC 91/97, com redação dada pela LC 106/01.
Informações Sobre os Autores
Thiago Rocha Nardelli
Bacharel em Direito pela Faculdade de Ciências Jurídicas Vianna Júnior – Juiz de Fora/MG. Especialista em Direito Social pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais – ANAMAGES. Participante ativo de diversos encontros, seminários, cursos e congressos de Direito Trabalhista, Administrativo, Tributário e Municipal. É advogado e Gerente de Projetos do Instituto de Desenvolvimento Municipal NOVA CIDADE.
Rafael Soares de Cerqueira
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). Pós-graduando em Direito Público pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais – ANAMAGES. Possui o Curso de Planejamento Tributário ministrado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário. Participante de vários outros cursos, encontros, simpósios e seminários relativos ao Direito em geral. É articulista e parecerista do Instituto de Desenvolvimento Municipal NOVA CIDADE.
