Resumo: A disponibilidade hídrica vem se tornando cada vez mais limitada e através do instrumento de outorga, o ordenamento jurídico brasileiro possibilita que haja um controle sobre as águas, permitindo que todos os usuários possam dela, fazer uso. O homem, inconscientemente, utiliza as águas de forma predatória, consumindo-a desvairadamente e desperdiçando-a sem preocupar-se com as consequências que podem advir de seus atos. Apropriou-se das águas sem considerar a necessidade em preservar seu ciclo natural, poluindo os reservatórios ou desviando os seus cursos naturais. Em virtude disso, surge a inópia de tentar reverter o estado em que os recursos hídricos se encontram, na tentativa de garantir a disponibilidade e a qualidade da água não apenas para o agora, mas também, para o futuro, e isso será viabilizado através da proteção jurídica das águas, da mudança de hábitos em relação ao seu uso, evitando o desperdício e a poluição, impedindo assim, que o acesso equitativo a este bem sofra restrições.
Palavras-chave: Disponibilidade hídrica; outorga; proteção jurídica.
1 INTRODUÇÃO
Muito se tem escrito e falado a propósito da água ou da falta dela. O planeta começou a dá sinais de que precisa ser mais bem cuidado e o homem passou a não mais olvidar quanto à imprescindibilidade deste bem para vida. As atitudes humanas não mais eram, e de certa forma ainda não são, condizentes com as necessidades ambientais, portanto, carece adequação a realidade imposta pela natureza, cujo estado é decorrente, boa parte, de atos humanos.
As discussões que giravam em torno desta problemática foram crescendo e o assunto, águas, adquiriu solidez e respaldo em todas as esferas sociais e acadêmicas. A água é um direito universal e ninguém pode ser privado do acesso a esse bem, pelo fato de ter diversos outros direitos igualmente violados. O ser humano não pode poupar-se do acesso a esse líquido, pois ele é inerente a sua natureza.
Somado a esses fatores constatou-se o fato de que apesar de sua grande abundância, a água é um bem de consumo limitado possuindo então caráter finito, estando passível de uma desigual distribuição sobre a superfície e portanto, merece maiores cuidados com relação ao seu uso.
Em virtude disso é indubitável a relevância de um mecanismo que venha proteger e controlar de forma amplamente organizada o uso dos recursos hídricos garantindo a sua distribuição, levando-se em conta, a qualidade e a quantidade utilizada de modo que não comprometa o uso posteriormente.
Destarte, vale salientar a existência do instrumento de outorga, no ordenamento jurídico brasileiro, que assegura ao individuo o direito de utilizar a água de uma determinada fonte hídrica, em quantidade e finalidade limitada por um período pré-estabelecido sendo, portanto, uma forma de controlar o uso exacerbado e a apropriação indevida, propiciando assim o efetivo exercício do direito de acesso à água.
Por meio da outorga se viabiliza os usos múltiplos das águas e o acesso a este bem por todos da coletividade, ou seja, assegura o controle quantitativo e qualitativo da utilização deste recurso. Assim, tem-se a possibilidade de reduzir os conflitos pertinentes a água, sendo um guia indispensável na gestão dos recursos hídricos, feita mediante imposição de critérios de uso, o que requer uma atuação conjunta entre sociedade e Poder Público.
O consumo indiscriminado das águas compromete gradativamente em curto prazo a utilização dos recursos hídricos não só no presente, como também, os dias que ainda estão por vir e os questionamentos que surgem a seu respeito ainda anseiam por soluções efetivas. As medidas jurídicas tomadas na tentativa de sanar qualquer embate ficam atadas as ações humanas, já que, a educação ambiental é tão importante quanto o amparo legal dado aos recursos hídricos.
2 REFERÊNCIAL TEÓRICO
2.1 CONCEITO
Por se tratar a água de um bem de domínio publico, de uso comum do povo, e diante do despertar das pessoas para a realidade, em que os recursos hídricos se encontram cada vez mais escassos, cuja importância é indubitável para vida, surgiu o imperativo de que o uso das águas deve obedecer a regulamentos administrativos, impostos por que exerce o seu domínio.
Guiando-se pelos princípios da precaução e prevenção, basilares da gestão ambiental, o ordenamento jurídico brasileiro prever uma forma de gerenciamento das águas de maneira integrada e desse modo, a sociedade civil organizada, atua junto ao Poder Público na Política de recursos hídricos. Para tanto, possui uma legislação ampla, e com vista a assegurar a conservação desse bem à atual e as futuras gerações, mantendo a necessária disponibilidade e qualidade adequada aos usos designados, a lei de tutela das águas tem como um instrumento para viabilizar este dispositivo, a outorga de direito de uso, descrita pela Agência Nacional de Águas como:
“o ato administrativo mediante o qual o poder público outorgante (União, Estado ou Distrito Federal) faculta ao outorgado (requerente) o direito de uso de recursos hídricos, por prazo determinado, nos termos e nas condições expressas no respectivo ato administrativo”
A outorga possibilita a gestão descentralizada e participativa, sendo ainda um documento que assegurará o direito de uso das águas. Por meio dela, o Poder público cede ao interessado, o direito de utilizar privativamente os recursos hídricos de certo manancial por prazo e pretensões anteriormente acordados.
É preciso acabar com a falsa idéia de que a água é um bem inesgotável e partir daí percebe-se que deve haver a utilização racional e integrada dos recursos hídricos. Assim, dada à necessidade de se garantir o acesso à água por todos da coletividade, o direito fundamenta-se no instrumento de outorga, essencial ao controle do uso desenfreado desse recurso.
2.2 COMPETÊNCIA
O Poder Público, através da concessão da outorga autoriza o usuário a utilizar as águas de seu domínio com o mister de estabelecer o equilíbrio entre o dispêndio das atividades humanas e a manutenção da capacidade de suporte ambiental. Ou seja, a outorga é emitida pelo poder público, cuja expedição implica em intervenção do Poder Executivo, federal ou estadual, que variará conforme for o domínio das águas do referido objeto.
A competência para legislar sobre a matéria das águas é privativa da União ficando evidenciado pelo artigo 22 da Constituição Federal de 1989. O domínio da União sobre os seus bens hídricos fora elencado pelo artigo 20 desta mesma Carta, que estabelece o rol taxativo das águas que são de sua posse e a partir dele fora traçado o circulo de abrangência que lhes compete. Após a promulgação deste diploma foi editada a Lei 9.433/97 que veio instituir a Política Nacional de Recursos Hídricos e, uma das novidades trazidas por ela foi justamente a caracterização da outorga como um instrumento essencial para regulamentação de um sistema de gestão de fato eficaz.
Nesse sentido e conforme a previsão do artigo 29 da lei supracitada, quando as águas da União forem o item almejado pela outorga, ficará a cargo do Poder executivo Federal a concessão dos direitos de uso de tais recursos especificamente, caberá a ANA, Agência Nacional de águas, expedir outorga quando a solicitação tiver por objeto águas de domínio da União, posto que este é o órgão responsável pela regulamentação dos usos dos recursos hídricos pertencentes a este ente, e cujo gerenciamento far-se-á mediante outorga e fiscalização.
A Constituição Federal vigente também estipulou quais águas eram pertencentes aos Estados-membros e em seu artigo 26 dispôs que não sendo decorrentes de obras da União, que emergem e deságua no próprio território estadual tais recursos hídricos são de domínio do respectivo estado. Vale salientar que o seu 24 § 2º estabelece a competência suplementar dos estados para tratar sobre as questões que envolvem esta temática na tentativa de assegurar o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Somente será possível a competência para os estados legislarem de maneira plena no caso de inexistência de Lei Federal e para atender as suas particularidades, conforme reza o § 3º deste mesmo dispositivo.
Com isso, em se tratando de águas de domínio estadual, entende-se como sendo dos estados a competência para outorgar os direitos de uso destes recursos, de acordo com o artigo 30, inciso I, da Lei 9.433/97. Desse modo, a solicitação de outorga que tiverem por objeto os corpos hídricos de domínio dos estados, assim como do Distrito Federal, deverá ser feita às respectivas autoridades outorgantes estaduais e distritais responsáveis pela gestão desses recursos, tendo em vista as diretrizes estabelecidas nas legislações específicas de cada Estado.
Por meio da outorga, o usuário adquire uma maior segurança para exercer seu direito de acesso a água, uma vez que com a aquisição deste documento poderá legalmente fazer uso das águas. No entanto, aqueles que estiverem explorando estes recursos de maneira ilícita, ou seja, fazendo uso das águas de determinada fonte hídrica sem que possua autorização para isso, estará condicionado a receber notificações, multas e até mesmo embargos previsto em lei, além de que, em casos em que se deparem em situação de escassez, esses usuários podem ser os primeiros a sofrerem racionamento. Frisa-se ainda que a outorga, apesar de ser concedida pelo Poder Público, está sujeita as diretrizes estabelecidas pelos Planos de Bacias Hidrográficas aprovados pelos respectivos comitês.
Impende ressaltar que a outorga também está passível de ser delegada, ou seja, o poder de concessão de outorga pode ser transferido da seara federal aos estados e distrito federal e desse modo, estes entes deixam de ser apenas terceiros e passam a ter a competência para outorgar sobre águas de domínio da união. Ratificando esta prerrogativa tem o seguinte entendimento dado pelo Desembargador Wellington Pacheco Barros:
“O Poder Executivo Federal, por força do art. 14, § 1º, da Lei nº 9.433/97, pode delegar a qualquer Estado ou ao Distrito Federal a competência de outorgar o direito de uso de águas de sua competência. O Estado ou o Distrito Federal age em nome do delegante.”
O ato abusivo decorrentes de ações de cunho do ente delegado estará sob a sua responsabilidade. Independente do interessado em receber a outorga, seja ele público ou particular, o titular outorgante deve sempre analisar os casos de conveniência e da oportunidade fazendo valer em todos os casos a supremacia do interesse público.
2.3 CASOS DE EXIGIBILIDADE E DE DISPENSA DA OUTORGA
A legislação que tutela os recursos hídricos tem o escopo de assegurar o controle quantitativo dos usos da água e com isso visa garantir que a coletividade não sofra restrições no tocante ao acesso deste bem. Através da outorga tem-se o intuito de evitar, ou, no mais tardar de algumas situações, atenuar os impactos padecidos pelas águas, que precisam ser utilizadas de forma coordenada.
O uso desenfreado das águas compromete gradativamente em curto prazo as suas potencialidades, além disso, este bem é intrínseco a pessoa humana devendo haver o compartilhamento da água entre seus diversos usuários. Então, devido a necessidade de se delimitar a utilização das águas, para que esta esteja ao alcance de todos, a legislação dispõem os casos em que a autorização para fazer uso das águas é indispensável. No artigo 12 da lei nº 9.433/97 está disposto os usos dos recursos hídricos sujeito a outorga pelo Poder Público, que são:
“I – Derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo d’água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;
II – Extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;
III – Lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;
VI – Uso de recursos hídricos com fins de aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;
V – Outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água.”
Por tanto, a observação destas prerrogativas é um meio pelo qual se busca assegurar o uso mais eficaz e duradouro, conciliando desenvolvimento de forma sustentável a equidade social.
O parágrafo primeiro deste mesmo artigo estipula os casos em que a outorga não é exigida, mas é importante ressaltar que cada região definirá quais os usos que não precisam ser submetidos á apreciação do Poder Público para concessão da outorga.
“I – O uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural;
II – As derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes, tanto do ponto de vista de vazão como de carga poluente;
III – As acumulações de volumes de água consideradas insignificantes.”
Há outros Usos que apesar de não serem objetos de outorga, dependem obrigatoriamente de cadastro junto a ANA, em formulário específico, que são:
“- Serviços de limpeza e conservação de margens, incluindo dragagem, desde que não alterem o regime, a quantidade ou qualidade da água existente no corpo de água;
– Obras de travessia de corpos de água que não interferem na quantidade, qualidade ou regime das águas, cujo cadastramento deve ser acompanhado de atestado da Capitania dos Portos quanto aos aspectos de compatibilidade com a navegação; e;
– Usos com vazões de captação máximas instantâneas inferiores a 1,0 L/s ou 3,6m3/h, quando não houver deliberação diferente do CNRH”.
Mostrando-se incontestavelmente um dos recursos mais escassos no atual estágio ambiental, pela necessidade de se concretizar um equilíbrio entre desenvolvimento tecnológico, científico e econômico, primando pela sustentabilidade dos recursos hídricos e pelo aspecto essencial da fundamentalidade da água para a vida, pode-se afirmar o quão a outorga é importante para controlar o uso deste bem.
2.4 PRAZOS
Com relação aos prazos para concessão da outorga, a lei federal que disciplina a Política nacional dos Recursos Hídricos, 9.433/97, estabelece em seu artigo 16 que este mecanismo pode durar não excedendo o limite de trinta e cinco anos, podendo ainda ser renovado.
Observa-se que para a fixação do prazo referente à outorga do direito de uso dos recursos hídricos, o tempo de duração estabelecido refere-se apenas ao seu limite máximo, no entanto, pode se instituir prazos diferentes para cada tipo de outorga conforme regulamentos específicos ou ficar a cargo da administração que poderá discricionariamente estipulá-los.
2.5 SUSPENSÃO
O Poder Público ao conceder a outorga, transfere a terceiros o direito de dispor sobre as águas que são de sua titularidade, mas permanece com direito de exercer a fiscalização sobre o bem concedido.
O artigo 15 da lei 9.433/97 elenca os casos em que a concessão da outorga será suspensa dispondo as seguintes circunstâncias:
“I – não cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga;
II – ausência de uso por três anos consecutivos;
III – necessidade premente de água para atender a situações de calamidade, inclusive as decorrentes de condições climáticas adversas;
IV – necessidade de se prevenir ou reverter grave degradação ambiental;
V – necessidade de se atender a usos prioritários, de interesse coletivo, para os quais não se disponha de fontes alternativas;
VI – necessidade de serem mantidas as características de navegabilidade do corpo de água.
O não cumprimento das obrigações impostas contratualmente pode levar a suspensão da outorga pré-estabelecida, uma vez que esta é um tipo de contrato administrativo cuja inobservância das cláusulas vicia a continuidade do acordo. É de suma importância deixar claro ainda, conforme ensinamentos do Desembargador Wellington Pacheco Barro o seguinte:
“A suspensão administrativa da outorga não é ato administrativo puro e imotivado. Para ser declarada ela necessita de processo administrativo prévio em que se garantia ao outorgado o direito ao contraditório, à ampla defesa e ao recurso administrativo, como princípios constitucionais garantistas mínimos.”
A suspensão não será decretada sem que para isso haja um motivo e em cada caso se analisará norteando-se pelos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. A outorga pode ser suspensa em seu todo ou somente de maneira parcial, por prazo determinado ou peremptório.
O não uso da outorga também é caso de suspensão e isso se dá pelo fato da inércia na utilização ensejar contra a própria destinação natural das águas. Além disso, em casos de calamidade ocorrerá à suspensão natural do contrato, que perdurará enquanto persistir a situação de flagelo, podendo abrange o objeto da outorga em sua integra ou somente parte dele. Desse modo, o interesse público prevalece sobre o privado do outorgado, já que se trata a água de um bem de uso comum do povo.
Em casos de dano ambiental ou iminência deste, a outorga também será suspensa, posto que, o meio ambiente deve ser mantido em perfeitas condições para que a coletividade tenha seu direito de viver em um seio ecologicamente equilibrado garantido. A suspensão se dá conforme a necessidade de afastar a potencialidade do perigo ou por tempo suficiente para reverter à gravidade já ocorrida. Em ambos os casos observa-se de acordo com o Desembargador Wellington Pacheco Barros que:
“A suspensão da outorga exige prova da potencialidade do perigo de dano ambiental ou que ele tenha corrido e necessita ser revertido. Dessa forma não se trata de ato administrativo simples e imotivado.”
Por fim, a outorga também é suspensa quando se pretende atender usos prioritários, que sejam de interesse maior, de toda coletividade, e que para saná-los não há vias alternativas para se dispor. Neste caso cabe a Administração Pública demonstrar a inexistência de outras fontes hídricas que poderiam ser utilizadas. A outorga também deve respeitar as condições de navegabilidade sob pena de ter a concessão do direito de uso suspensa.
3 CONCLUSÃO
Em virtude do que foi mencionado percebe-se a importância do instrumento de outorga como instrumento de proteção dos recursos hídricos, sendo um meio garantidor da acessibilidade a este bem por todos da coletividade.
Hoje a escassez e o desperdício são os fatores que mais dificultam a efetivação do desenvolvimento sustentável e a proteção ao meio ambiente. A água é intrínseca a natureza da pessoa humana, e privação desta, comprometem seriamente a sua dignidade, posto que são crescentes as ameaças a saúde e ao bem estar, como também, a garantia de alimentos e o desenvolvimento industrial e principalmente a vida. Todos estes elementos estarão sob risco caso a gestão das águas não se torne uma realidade e além da legislação eficaz, há a necessidade de conscientizar a população do real valor das águas para suas vidas, semeando a cultura da utilização racional e do consumo sustentável.
É preciso que o paradigma dos desperdícios seja quebrado e que a atividade humana esteja de acordo com os ditames jurídicos, para que de fato a lei cumpra o seu papel e, de mãos dadas com a sociedade possibilite à viabilização do uso de recursos hídricos de forma equilibrada e, sem restrições, como legalmente deve ser.
Informações Sobre os Autores
Nathalie da Nóbrega Medeiros
Acadêmica de Direito na Universidade Federal de Campina Grande
Erivaldo Moreira Barbosa
Doutor em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande – UFCG. Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Federal da Paraíba – UFPB. Graduado em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba – UEPB. Professor Adjunto II da Universidade Federal de Campina Grande – UFCG, no Curso de Bacharelado em Direito do Centro de Ciências Jurídicas e Sociais. Professor e Orientador do Mestrado e Doutorado em Recursos Naturais da UFCG/PPGRN e de Especialização em Direito do CCJS/UFCG. Autor dos livros: Direito Constitucional: uma abordagem histórico-crítica; Direito Ambiental: em busca da sustentabilidade. Introdução ao Direito Ambiental. Introdução ao Estudo do Direito. História Ambiental e Direito Ambiental: diálogos possíveis. Direito Ambiental e dos Recursos Naturais: biodiversidade, petróleo e águas (no prelo). Capítulo do livro – Trabalhador Rural, intitulado: O Trabalhador Rural na Região Nordeste. Capítulo do livro – Água Doce: Direito Fundamental da Pessoa Humana. Experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Constitucional, Direito Ambiental, Direito Econômico, Direito de Águas.
