A participação popular como instrumento de legitimidade do procedimento de licenciamento ambiental

INTRODUÇÃO

Como sabemos a análise dos princípios fundamentais de qualquer sistema jurídico dedicam a permitir a visualização global do sistema para melhor aplicação concreta de suas normas.

Em termos genéricos os princípios constituem as ideias centrais de um determinado sistema jurídico. São eles que dão ao sistema jurídico um sentido lógico, harmônico, racional e coerente.

Princípio, como esclarece Celso Antônio Bandeira de Mello, é o mandamento nuclear de um determinado sistema; o alicerce do sistema jurídico; aquela disposição fundamental que influencia e repercute sobre todas as demais normas do sistema.

Apresentadas as observações iniciais a respeito da importância dos princípios no estudo do Direito Ambiental e de suas fontes normativas, impõe-se a análise dos princípios que regem a matéria ambiental são eles: Princípio da Supremacia do Interesse Público na Proteção do Meio Ambiente em Relação aos Interesses Privados; Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público na Proteção do Meio Ambiente; Princípio da Intervenção Estatal Obrigatória na Defesa do Meio Ambiente; Princípio da Participação Popular na Proteção do Meio Ambiente; Princípio da Garantia do Desenvolvimento Econômico e Social Ecologicamente Sustentado; Princípio da Função Social e Ambiental da Propriedade; Princípio da Avaliação Prévia dos Impactos Ambientais das Atividades de Qualquer Natureza; Princípio da Prevenção de Danos e Degradações Ambientais; Princípio da Responsabilização das Condutas e Atividades Lesivas ao Meio Ambiente; Princípio do Respeito à Identidade, Cultura e Interesses das Comunidades Tradicionais e Grupos Formadores da Sociedade e o Princípio da Cooperação Internacional em Matéria Ambiental.

Diante da necessidade de aprofundamento do tema o presente trabalho cuida de estudar sobre Princípio da Participação Popular na Proteção do Meio Ambiente, em especial, no procedimento de licenciamento ambiental, e enfatizar a relevância da participação popular nas audiências públicas para licenciamento ambiental e a construção de políticas públicas ambientais mais eficazes.

O PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE

A Constituição Federal vigente conferiu ao meio ambiente o status de direito fundamental. A norma do artigo 225 consagra a proteção e garante a todos o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Registrado-o essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à sociedade em geral o dever de defendê-lo e preservá-lo.

De acordo com o artigo 225, § 1º, inc. IV, da CF o Poder Público tem o dever de impor, na forma da lei, o estudo de impacto ambiental, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, não existindo qualquer discricionariedade para a Administração Pública, quanto a exigência ou não o estudo do impacto ambiental, na hipótese de pedido de licenciamento de atividade ou obra potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, sempre que o administrador se encontrar diante de pedido de licença para atividades ou obras com essas características.

Os mecanismos de participação direta da população da proteção da qualidade ambiental são:

Primeiramente a iniciativa popular nos procedimentos legislativos (art. 61, caput e § 2º, da CF e arts. 22, inc. IV, e 24, § 3º, I, da CE), a realização de referendos sobre leis (art. 14, inc. II, da CF e art. 24, § 3º, inc. II, da CE) e a atuação de representantes da sociedade civil em órgãos colegiados dotados de poderes normativos.

Em segundo lugar, a sociedade pode atuar diretamente na defesa do meio ambiente participando na formulação e na execução de políticas ambientais, por intermédio da atuação de representantes da sociedade civil em órgãos colegiados responsáveis pela formulação de diretrizes e pelo acompanhamento da execução de políticas públicas; por ocasião da discussão de estudos de impacto ambiental em audiências públicas (art. 11, § 2º, da Resolução 001/86 do Conama e art. 192, § 2º, da CE) e nas hipóteses de realização de plebiscitos (art. 14, inc. I, da CF e art. 24, § 3º, 3, da CE).

E, finalmente, o terceiro mecanismo de participação popular direta na proteção do meio ambiente é por intermédio do Poder Judiciário, com a utilização de instrumentos processuais que permitem a obtenção da prestação jurisdicional na área ambiental (entre todos, o mais famoso deles, a ação civil pública ambiental da Lei 7.347/85).

No Brasil, a nível federal, a audiência pública de licenciamento ambiental era prevista na segunda parte do art. 11, § 2°, da Resolução 1/86 – CONAMA:

“Art. 11 (…)

§ 2º – Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental e apresentação do RIMA, o estadual competente ou o IBAMA ou, quando couber o Município, determinará o prazo para recebimento dos comentários a serem feitos pelos órgãos públicos e demais interessados e, sempre que julgar necessário, promoverá a realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussão do RIMA.” (grifou-se)

Em 1987, a audiência pública mereceu detalhamento pela Resolução 9 – CONAMA, que disciplinou a finalidade legal, iniciativa, prazos e procedimento em matéria ambiental, com destaque para o art. 1°, in verbis:

“Art. 1º. A Audiência Pública referida na RESOLUÇÃO CONAMA 1/86, tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito (…)”.

Em 1997 a audiência pública foi confirmada no art. 10, inciso V, da Resolução 237/1997 – CONAMA, como etapa do procedimento de licenciamento ambiental[1], dispondo tal preceito:

“Art. 10 – O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas (…)

V – Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente (…).”

Assim, o licenciamento ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente[2], que permite ao Poder Público intervir preventivamente no desenvolvimento de obras, planos e atividades que possam pôr em risco o ambiente, exigindo a previsão dos possíveis danos e a criação de condições para minimizá-los, quando inevitáveis.

É, portanto, instrumento de controle preventivo, passível de ser acompanhado tanto pelo Poder Público quanto pela sociedade.

Diante do exposto, infere-se que o licenciamento ambiental configura como um procedimento de fundamental importância para a efetivação do princípio da supremacia do interesse público de ver preservado o meio ambiente, constituindo-se como mecanismo crucial para a materialização dos princípios do Direito Ambiental e de concretização da norma constitucional que prevê como garantia do cidadão o meio ambiente ecologicamente equilibrado[3].

DA AUDIÊNCIA PÚBLICA

Moreira Neto (1997) conceitua audiência pública como um processo administrativo de participação aberto a indivíduos e a grupos sociais determinados, visando o aperfeiçoamento da legitimidade das decisões da Administração Pública, criado por lei, que lhe preceitua a forma e a eficácia vinculatória, pela qual os administrados exercem o direito de expor tendências, preferências e opções que possam conduzir o Poder Público a decisões de maior aceitação consensual.

Este instituto tem origem no Direito Anglo-Saxão, sendo denominada public hearings. Gordillo (2003) explica que, tanto no Direito Inglês quanto no Direito Americano, a audiência pública é considerada como parte da garantia clássica de audiência prévia, integrante do devido processo legal em sentido substancial. Especificamente no Direito Inglês é fundado no princípio da justiça natural, mas precisamente no princípio da ampla defesa; e no Direito Americano é decorrente da garantia do devido processo legal.

Portanto, as audiências públicas são canais de participação direta do povo nos planos administrativos e legislativos, em todos os níveis governamentais, abertos aos cidadãos individualmente considerados ou organizados em associações, pelos quais se exercem os direitos de informação e de manifestação de tendências, de preferências e de opções populares, a respeito de assuntos determinados, com vistas a informar e a orientar os órgãos públicos na tomada de decisões políticas e administrativas, vinculadas ou não aos seus resultados, nos termos de norma disciplinadora.

Para serem efetivados necessitam de uma verdadeira ambiência democrática, preferencialmente deliberativa, posto que esta possibilita a inclusão da discussão sobre a qualidade dos processos decisórios e da construção das preferências dos indivíduos que deles participam, visando em última instância à democratização das políticas públicas.

Segundo Moreira Neto (1997) o acolhimento da audiência pública está atrelada ao conceito formal do devido processo da lei, partindo-se da necessária existência de um direito individual que qualquer pessoa tem de ser ouvida em matéria em que esteja em jogo seu interesse, seja concreto seja abstrato.

Ampliando o sentido da afirmação, a audiência pública está ligada ao devido processo legal, não só pelo fato de envolver a existência de um direito individual, mas também de direitos coletivos e difusos, que, em uma esfera mais aberta, autoriza que todos os cidadãos sejam ouvidos quando seus interesses em determinadas matérias, por exemplo, meio ambiente, estejam envolvidos.

Derivado do devido processo legal realizado no âmbito individual, a audiência pública, praticada no âmbito da esfera de interesses públicos, deve ser alcançada toda vez que for necessário emitir normas jurídicas administrativas e legislativas, aprovar projetos de grande importância ou impacto sobre o meio ambiente ou a comunidade ou ainda controlar os serviços privatizados.

Mencio (2007) lembra que os fundamentos internacionais que deram origem ao instituto são os mesmos que tratam da democracia participativa, como o Pacto de São José da Costa Rica, a Declaração Universal de Direitos Humanos, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, tratados internacionais recepcionados pelo ordenamento jurídico brasileiro.

DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS PARA LICENCIAMENTO AMBIENTAL:

A audiência pública para licenciamento ambiental é uma espécie do gênero “audiência pública”. No que tange à temática ambiental e essencialmente à participação popular na proteção ao meio ambiente, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), em 1986, no uso de sua função normativa, editou a Resolução n. 001, que no art. 11, §2º disciplinou:

“Art. 11 (…)

§2º – Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental e apresentação do RIMA, o órgão estadual competente ou o IBAMA ou, quando couber, o Município, determinará o prazo para recebimento dos comentários a serem feitos pelos órgãos públicos e demais interessados e, sempre que julgar necessário, promoverá a realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussão do RIMA.” (grifou-se).

Em seguida, as audiências públicas em matéria ambiental mereceram detalhamento na Resolução CONAMA n. 009, de 03 de dezembro 1987, a qual dispôs sobre a finalidade, iniciativa, prazos e procedimentos dessa audiência pública.

De fato, sua criação está calcada no cumprimento dos princípios democráticos do Direito Ambiental, destacando-se o da publicidade e da participação pública, presentes no art. 225, §1º, IV da CRFB/88, que determina ao Poder Público dar publicidade ao Estudo Prévio de Impacto Ambiental, bem como, no art. 3º da Resolução CONAMA n. 237/97, que obriga o Poder Público dar publicidade ao EIA/RIMA, garantida a realização de audiências públicas.

Assim, dispõem o art. 3º e o art.10, V da Resolução CONAMA n. 237/97:

“Art. 3º. A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação. (grifo nosso).

Art. 10. O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas (…)

V – Audiência Pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente (…)” (grifo nosso).

A escopo legal das audiências públicas como possível etapa do procedimento de licenciamento ambiental está elencada no art. 1º da Resolução CONAMA n. 009/87, que dispõe:

“Art. 1º. A audiência pública referida na Resolução CONAMA n. 001/86, tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito (…).”

Portanto, tem por finalidade a demonstração aos interessados do conteúdo do EIA e seu RIMA, para comportar o esclarecimento de dúvidas e possibilitar as sugestões e críticas cabíveis. Para a Administração Pública tem a função de ser um momento no qual poderá ser feita a aferição das repercussões junto à sociedade do empreendimento proposto.

Verifica-se que se a audiência pública possibilitar um debate consistente entre Estado e Sociedade e se os resultados, as manifestações, as opiniões, os questionamentos forem acolhidos pelo Estado, o momento pode ser fértil para a construção de políticas públicas que sejam reflexo das características próprias de cada comunidade, com suas aspirações específicas de desenvolvimento.

Ocorre que, a audiência pública para o licenciamento ambiental não possui eficácia vinculatória absoluta[4], ou seja, não tem caráter decisório. É uma atividade de natureza consultiva, com eficácia vinculatória relativa[5].

É um ato oficial e deve ter os seus resultados levados em consideração, como determina o art. 5º da Resolução CONAMA n. 009/87, que vem sendo pouco explorado.

“Art. 5º. A ata da(s) audiência(s) pública(s) e seus anexos servirão de base, juntamente com o RIMA, para a análise e o parecer final do licenciador quanto à aprovação ou não do projeto.”

Deste modo, a participação popular por meio de audiência pública está prevista no licenciamento ambiental com os objetivos de garantir: a divulgação de informações sobre os projetos a serem licenciados; a apreciação de possíveis riscos à qualidade ambiental das áreas de influência dos empreendimentos; a proposição de medidas mitigadoras e de controle ambiental, para se reduzir os danos ambientais; e a captação das expectativas e inquietações das populações afetadas, permitindo ao órgão gestor recolher as manifestações e os interesses dos diferentes grupos sociais.

Conforme dispõe o art. 11, §2º da Resolução CONAMA n. 001/86, o órgão licenciador deverá, em todo procedimento de licenciamento ambiental que requeira EIA/RIMA, determinar prazo para recebimento de comentários a serem feitos pelos órgãos públicos e demais interessados. O prazo em questão não poderá ser inferior a 45 (quarenta e cinco) dias, pois o art. 2º, §1º da Resolução CONAMA n. 009/87 o adota como o prazo mínimo, contado da publicidade do RIMA, para que determinados atores sociais, que ela mesma legitima, possam ou não apresentar requerimento para realização de audiência pública.

Logo, em todo procedimento de licenciamento ambiental a audiência pública, deve servir de base para o parecer final, que decidirá sobre a possibilidade, ou não, de efetivação do empreendimento ou atividade, não podendo ser desprezado ou ignorado pelo órgão licenciador que, na decisão, deverá fundamentar e explicitar os motivos pelos quais foi favorável ou desfavorável aos argumentos e ponderações constantes da ata da audiência.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como visto a participação da comunidade na matéria ambiental são instrumentos fundamentais à proteção do Meio Ambiente e a o cumprimento do dever constitucional de zelar pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado para o presente e as futuras gerações.

Além disso, o debate consistente entre Estado e Sociedade, assegura a efetividade do princípio da prevenção e precaução, contribui no aperfeiçoamento dos mecanismos de definição das prioridades nas políticas públicas.

Portanto, a audiência pública deve ser vista como condição sine qua non em todo procedimento de licenciamento ambiental a audiência pública, para que assegure os princípios ambientais e os interesses das gerações presentes e futuras diretamente afetada pela atividade a ser desenvolvida pelo particular ou Poder Público.