Recentemente, regulamentou-se mediante legislação infraconstitucional a utilização das Forças Armadas na segurança pública, apesar de a Constituição da República Federativa do Brasil determinar que as funções desse ramo do aparelho estatal se destinam eminentemente à segurança da Pátria[1].
É evidente que não se pode excluir das funções constitucionalmente delegadas ao Exército aquela de defesa da lei e da ordem, por iniciativa de qualquer dos poderes constitucionais. Contudo, a garantia a que se refere a Carta Magna nem sempre legitima a atuação na segurança pública, como vem freqüentemente ocorrendo em Estados como São Paulo e Rio de Janeiro, em época de rebeliões ou disputa entre “facções criminosas”. Trata-se, na verdade, do patrulhamento subsidiário na faixa de fronteira, evitando delitos transfronteiriços (imigração ilegal, contrabando e tráfico, por exemplo) e ambientais[2]. Em casos como esses, a simples presença de militares contribui ao inibir a ação de possíveis malfeitores.
Nas situações em que o caos já se instaurou, todavia, a adequação do emprego militar passa a ser ao menos questionável. O armamento utilizado pelo Exército possui um poder de fogo muito maior que o exigido (e tolerado) em áreas urbanas. Deve-se tomar imenso cuidado quando se age em locais de passagem e habitação de civis e é justamente por esse motivo que as polícias civil, militar e federal recebem treinamento especificamente voltado para essas situações.
O Exército Nacional representa a totalidade das Forças Armadas de terra, formando uma unidade organizada e distinta dos demais órgãos do Estado. Constitucionalmente falando, insere-se no contexto de Estado Social e Democrático de Direito, visando à estabilidade das instituições e ao equilíbrio do pacto federativo. Deve contribuir ainda nas relações internacionais, afirmando os ideais pacifistas ou travando batalhas em nome do país.
Responsável pelo caráter democrático e participativo do Exército Brasileiro é o Serviço Militar (obrigatório), que engaja todos os estratos sociais que integram o País, em sua defesa. [3]
Entretanto, o que se tem observado na atual situação brasileira é um Exército desprestigiado em razão dos fatos ocorridos durante a Ditadura Militar e, ainda mais, cumprindo funções que não lhe são características. isernacionais, afirmando os ideais pacifistas ou travando batalhas em nome do nosso pa
Sobre o tema, Celso Castro e Maria Celina D’Araújo, em sua obra Militares e política na Nova República, asseveram:
“Isto, posto, parecem-nos evidentes a menor presença militar no cenário político nacional durante a Nova República e a crescente aceitação, pelos militares, de um no padrão nas relações civis-militares. Acreditamos, como Hunter (1997) e Oliveira e Soares (2000), que os militares tenham de fato perdido força e influência na nova ordem política brasileira. […]
Em primeiro lugar, como foi enfatizado por Hunter, um dos principais fatores a diminuir a influência política dos militares foi o próprio funcionamento da democracia – e a percepção, pelos militares, dessa situação. No entanto, é interessante pensar na sugestão de Ferraz (1999:181) de que, em vez de uma “erosão” do poder militar, tenha sido desencadeada uma “retirada” militar, em face da “combinação das investidas bem-sucedidas dos políticos civis em suas possessões e prerrogativas políticas, das dificuldades e perigos da cizânia no seio da tropa e do peso de uma auto-estima institucional seriamente comprometida pelo passado recente”. Outros elementos, portanto, devem ser mencionados, como as influências externas derivadas do cenário internacional.”[4]
Infere-se, assim, que inúmeros são os fatores determinantes para o enfraquecimento do Exército Nacional, mas dentre eles certamente se encontra o desvio das funções historicamente determinadas à Instituição.
As Forças Armadas, conceituadas no artigo 142 da Constituição Federal de 1988, indicam as instituições nacionais permanentes e regulares, constituídas pelo Exército, pela Aeronáutica e pela Marinha, organizadas com base na hierarquia e na disciplina e destinadas à garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem. [5]
Conforme estabelece José Afonso da Silva, as Forças Armadas
“[…] constituem, assim, elemento fundamental da organização coercitiva a serviço do Direito e da paz social. Esta nelas repousa pela afirmação da ordem na órbita interna e do prestígio estatal na sociedade das nações. São, portanto, os garantes materiais da subsistência do Estado e da perfeita realização de seus fins. Em função da consciência que tenham da sua missão está a tranqüilidade interna pela estabilidade das instituições. É em função de seu poderio que se afirmam, nos momentos críticos da vida internacional, o prestígio do Estado e a sua própria soberania.” [6]
De acordo com o mesmo autor, a Constituição estabelece que as Forças Armadas devem defender o país contra agressões estrangeiras em caso de guerra externa, mas também as instituições democráticas, visando à garantia dos poderes constitucionais emanantes do povo. [7]
As funções precípuas da Instituição são, pois, a defesa da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais e da lei e da ordem.
As normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas são estabelecidas por Lei Complementar e, nesse sentido, devemos citar o Decreto n° 88.777, de 30 de setembro de 1983, que aprova o regulamento para as polícias militares e corpos de bombeiros militares (R-200), a Lei Complementar n° 97, de 9 de junho de 1999, alterada pela Lei Complementar n° 117, de 02 de setembro de 2004, que dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas, e o Decreto n° 3.897, de 24 de agosto de 2001, que fixa as diretrizes para o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem.
O conteúdo dos arts. 15 e 16 da Lei Complementar n° 97/99 deve ser ressaltado, in verbis:
“Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais […]
Art. 16. Cabe às Forças Armadas, como atribuição subsidiária geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da República.” [8]
Percebe-se assim que a atuação, subsidiariamente legalizada, das Forças Armadas na Segurança Pública, suprindo lacunas deixadas pelas Polícias Militar, Civil e Federal, deve ser sempre autorizada pelo Chefe de Estado e oficialmente comunicada ao Ministro da Defesa.
Faz-se mister ainda diferenciar a atuação militar em situações de normalidade, como nos casos de “defesa interna”, ou seja, manutenção da segurança pública, das situações de não normalidade, como as caracterizadas no Estado de Defesa e no Estado de Sítio, previstos nos arts. 136 e 137 da atual Carta Magna, in verbis:
“Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza. […]
Art. 137. O presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio nos casos de:
I – comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa;
II – declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira”. [9]
A ocorrência de fatos de “não normalidade” é um pré-requisito para o emprego das tropas federais, situação em que um dos poderes constitucionais está ameaçado e as atividades normais dos órgãos responsáveis pela sua manutenção não são capazes de controlar essa conjuntura. As Forças Armadas agem, assim, no intuito de auxiliar essas instituições, suprindo lacunas que, nem mesmo com políticas ou aparelhamento e treinamento, as polícias civis, militares e federais poderiam solucionar. São casos certamente diferenciados pela origem do problema e também pela sua repercussão na sociedade em geral.
Fora desses casos, as Forças Armadas estão constitucionalmente designadas para defender a lei e a ordem, o que pode ser interpretado como uma autorização legal para atuar na “defesa interna”.
Quanto à atuação em situações de normalidade, os requisitos foram estabelecidos em legislação infraconstitucional. O Decreto 3.897/01 fixou, no seu artigo segundo, a competência exclusiva do Chefe se Estado para determinar o envio das Forças para as áreas de conflito.
O artigo terceiro do mesmo Decreto determina que tal emprego ocorrerá apenas quando esgotados os instrumentos previstos no art. 144 da Constituição (Polícias Civil, Militar e Federal).[10] Para o legislador, consideram-se esgotados quando indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão.
Outro requisito é que a atuação deve ser episódica, em área previamente definida e com a maior celeridade possível. Exceto a definição prévia da área, o art. 5º também não é suficientemente objetivo, pois não se sabe quão episódico deve ser o emprego, nem qual a duração necessária para caracterizar a celeridade.
Além das dificuldades com as quais se depara para decidir a conveniência e a adequação das Forças Armadas na segurança pública, afigura-se o problema de comando, pois a operação envolverá diversas instituições dotadas de poder de polícia. Sobre o tema, o art. 15 da Lei Complementar nº 97/99, em seu §5º:
“§5º Determinado o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, caberá à autoridade competente, mediante ato formal, transferir o controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações para a autoridade encarregada das operações, a qual deverá constituir um centro de coordenação de operações, composto por representantes dos órgãos públicos sob seu controle operacional ou com interesses afins.” (Incluído pela Lei Complementar nº 117/04) [11]
Deve-se atentar ao cumprimento de todos os requisitos legais, a fim de que a Instituição não perca a legitimidade e seus membros não passem a ser pessoalmente responsáveis por seus atos, não mais investidos do poder de polícia ou corroborados por ordem do Presidente da República.
A Lei Complementar n° 97/99 prevê como atribuição subsidiária geral a cooperação com o desenvolvimento nacional e a defesa civil. [12] Assim, compete a todos os ramos das Forças Armadas a repressão aos delitos de grande repercussão, o que deveria ser competência exclusiva da polícia judiciária, treinada a combater crimes após sua eclosão.
Sobre o deferimento de poder de polícia ao Exército, o professor de Direito da Universidade Católica de Brasília, Luiz Otavio O. Amaral, argumenta da seguinte maneira:
“Fala-se nesses dias de sobressaltos de um cogitado “deferimento de poder de polícia ao Exército”. Com efeito, tal poder, já no âmbito preventivo e até mesmo no repressivo, as Forças Armadas sempre tiveram, até porque são nesse setor a polícia das polícias, a última polícia na garantia da ordem interna. Ora, as Forças Armadas quando empenhadas na segurança pública (substituta eventual das polícias tradicionais) possuem o mesmo poder de polícia que a PM. O problema não é de poder de polícia, mas sim de exercício excepcional das funções de autoridade policial para fins judiciais (ou seja, processualmente falando-se) que, em princípio, é competência das polícias civis (estaduais e Federal) consoante nosso mais que ultrapassado Código de Processo Penal de 1942”. [13]
Em treinamento oferecido aos militares, o Exército assim se manifestou quanto ao tema:
“Em meio à insegurança pública crescente, com paralisação das atividades inadiáveis de policiais civis e militares, as Forças Armadas vêm de assumir o poder de polícia exercido das Polícias civis e PMs. Esse poder de polícia que ora fala-se em conceder às Forças Armadas é deferido, também, a muitos outros segmentos da Administração Pública […] As Forças Armadas, aliás, sempre detiveram poder de polícia (restringir direitos/liberdades) no âmbito da defesa interna no que tange à garantia da lei e da ordem (arts. 177/CF/1946; 91/CF/69; 92, § 1º/CF/67 e 142/CF/88); antes livre de qualquer solicitação, agora condicionada a requerimento de qualquer dos Poderes estatais.” [14]
Sob inúmeros argumentos, já mencionados, seria possível opor-se à referida atuação. Deve-se, contudo, vislumbrar a situação com que muitas vezes se depara o nosso país e ter em vista que as medidas que poderiam solucionar alguns problemas só apresentariam resultados em longo prazo. Assim, não havendo outros recursos disponíveis, não seria correto que a população fosse prejudicada pela falta de planejamento e investimento do governo.
Destarte, pode-se concluir que, não obstante as funções precípuas das Forças Armadas não açambarquem a defesa interna, referida atuação é legal, desde que cumpridos todos os requisitos estabelecidos na legislação infraconstitucional.
Informações Sobre o Autor
Fernanda Mambrini Rudolfo
Pós-graduanda em Direito Penal e Processual Penal na Escola de Preparação e Aperfeiçoamento do Ministério Público de Santa Catarina
