A crise de refugiados na Síria e o papel do Brasil: influências da Lei nº 13.445/2017

Resumo: O conflito na Síria vem se arrastando durante anos, passando a ser um problema que extrapola suas fronteiras atingindo a inúmeros países, na medida em que sua população é forçada a sair do país em razão da guerra civil. Dessa forma, o presente trabalho visa analisar, em síntese, o conflito mencionado e suas origens, bem como verificar o conceito de refugiados explícito na Convenção de 1951 e o papel exercido pelo ACNUR no acolhimento destes. Por fim, buscará apontar o papel do Brasil, principalmente com o surgimento da Lei nº 13.445/2017 (nova Lei de Migração), no amparo aos refugiados, assim como apresentar entraves e dificuldades enfrentados pelo país que dificultam sua maior atuação humanitária, levando em consideração o posicionamento de Jahyr-Philippe Bichara.

Palavras-chave: conflitos, guerra-civil, refugiados, ACNUR, Lei de Migração.

Abstract: The conflict in Syria has been dragging on for years, becoming a problem that goes beyond its borders reaching countless countries, as its population is forced to leave the country because of the civil war. In this way, the present work aims to analyze, in summary, the conflict mentioned and its origins, as well as verify the concept of refugees explicit in the Convention of 1951 and the role played by the UNHCR in the reception of these. Finally, it will seek to highlight the role of Brazil, especially with the emergence of Law No. 13,445 / 2017 (new Migration Law), in the refugee protection, as well as to present obstacles and difficulties faced by the country that hinder its greater humanitarian action,
taking into account the positioning of Jahyr-Philippe Bichara..

Keywords: conflict, war-civilian, refugees, UNHCR, Migration Law.

Sumário: Introdução. 1. A cerne do conflito na Síria. 1.1 No que consiste a expressão “refugiado”? 2. As funções exercidas pelo ACNUR e o CONARE. 3. O papel exercido pelo brasil e seus entraves: expectativas da lei de migração (lei nº 13.445/2017). Considerações Finais. Referências.

INTRODUÇÃO

Ao longo dos últimos anos, uma grave crise interna afeta a Síria, ocasionando inúmeras mortes de cidadãos sírios que perderam suas vidas no conflito entre tropas leais ao presidente Bashar al-Assad e as forças de oposição. Essa tensão interna gerou uma onda de violência, destruindo bairros inteiros e deixando milhares de desabrigados, forçando grande parte da população síria a deixar o país em busca de um recomeço em suas vidas.

A raiz do conflito atual foram os protestos de março de 2011 na cidade de Deraa, no sul do país, após a prisão e tortura de jovens que pintaram slogans revolucionários no muro de uma escola. À época ocorria a chamada “Primavera Árabe”, que consistia numa onda de revoltas e protestos populares contra os governos ditatoriais árabes, onde os protestantes lutavam não somente em busca da democracia, como também melhores condições de vida após uma profunda crise econômica enfrentada pelos países árabes.

Diante desse cenário, inúmeros grupos revolucionários surgiram se valendo de forte poder bélico para combater o governo, dando início a uma longa guerra civil que se arrasta até os dias atuais. Ao longo dos anos o conflito apenas aprofundou-se, de modo que a violência atingiu as duas maiores cidades do país, Damasco (capital) e Aleppo.

Muito mais do que um combate ao regime do presidente Bashar Al-Assad, a guerra civil tornou-se num conflito entre sunitas (contra o governo) e xiitas (pró-governo), acarretando na fuga de milhares de sírios que buscavam uma vida nova principalmente nos países europeus, ensejando uma verdadeira crise de refugiados, dado o grande número de pessoas que buscavam sair da Síria.

Nesse sentido, o presente trabalho visa minudenciar um pouco mais o conflito que se arrasta na Síria, que, durante anos, ensejou ondas imigratórias de inúmeros cidadãos sírios que buscavam refúgio. A partir da análise da Constituição Federal de 1988, das Leis nº 9.474/97 e 13.445/2017, bem como relatório do Ministério da Justiça, se buscará verificar o papel que o Brasil vem exercendo e poderá exercer para acolher e amenizar essa grave crise de refugiados com a edição da Lei de Migração (Lei nº 13.445/2017), além de apontar eventuais entraves a serem enfrentados pelo país, levando-se em conta as lições de Jahyr-Philippe Bichara.

1. A CERNE DO CONFLITO NA SÍRIA

Inicialmente, convém registrar que em 2011 eclodiu uma onda de protestos, manifestações e revoluções populares em face dos governos do mundo árabe, mundialmente conhecida como “Primavera Árabe”. Vários países árabes à época vivenciavam uma profunda crise econômica que, consequentemente, acarretou na elevação de taxas de desemprego e altas nos preços de alimentos, atingindo diretamente as populações árabes. Atrelado a isso, a ausência de representantes que efetivamente atuavam em prol da nação fez com que efervescesse ainda mais os protestos em busca da democracia.

Países como Egito e Tunísia não resistiram aos movimentos populares, ocasião em que houve a derrubada da ditadura e logo iniciaram um processo de democratização com eleições presidenciais. Na Líbia, a resistência do então ditador Muammar Kadafi não durou muito tempo até lhe sobrevir a morte após a Organização das Nações Unidas (ONU) autorizar intervenção militar no país[1]. A Síria do presidente Bashar al-Assad foi o único país que, até então, não conseguiu “derrubar” o ditador.

Especificamente na Síria, as revoltas se iniciaram pacificamente na cidade de Daraa, localizada à 100km da capital Damasco. Aos poucos, os protestos passaram a ser reprimidos violentamente por forças militares que atuavam sob ordens governamentais, acarretando no alastramento do movimento por todo o país que ganhou força e novos aliados, tais como, militares desertores, grupos islamitas e radicais (inclusive, ligados a grupos terroristas como a Al-Qaeda) com um único objetivo: a derrubada de Bashar al-Assad.[2]

Com o passar do tempo, o que era, a princípio, uma revolta pacífica tornou-se uma guerra civil armada. O governo de Assad resiste até os dias atuais ao fundamento de que a rebelião está ligada a grupos terroristas que tentam implantar o verdadeiro caos no país e, sustenta que o motivo de sua resistência no poder consiste na manutenção da integridade nacional.

Por outro lado, rebeldes contra o regime ditatorial ainda permanecem à luta rumo a seu objetivo, todavia, além de enfrentar o governo, teve de enfrentar, nos últimos anos, a investida de grupos jihadistas[3] que tentam desvirtuar foco inicial do conflito, eis que o escopo destes é formar um estado islâmico próprio.

Tal resistência, todavia, tem trazido incontáveis consequências ao povo sírio. Como é de se notar na história mundial, os efeitos de uma guerra civil são nefastos. Isso porque, conforme se vê na Síria, após anos de conflitos, a população é quem mais sofre, na medida em que milhares de pessoas (mulheres, homens, idosos, crianças, soldados) foram mortas e outros milhares tiveram de deixar suas residências e partir rumo a lugares desconhecidos. Além disso, a guerra também traz prejuízos ao país, visto que inúmeras cidades foram completamente destruídas e abandonadas, remontando um verdadeiro cenário de guerra.

Nesse sentido, destaca-se o relatório “Tendências Globais” divulgado em 2017 pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), também conhecido como Agência da ONU para Refugiados, relatando que “em todo o mundo, o deslocamento forçado causado por guerras, violência e perseguições atingiu em 2016 o número mais alto já registrado”[4].

O mencionado relatório informa ainda que a Síria representa os maiores números de deslocamento no mundo, com 12 milhões de pessoas, que, ou estão deslocadas dentro do país ou foram forçadas a fugir e hoje são refugiados ou solicitantes de refúgio. Desses 12 milhões de pessoas, 5,5 milhões são refugiados, fazendo com que a Síria seja o local de origem da maior parte de refugiados. Portanto, verifica-se que se está diante de um cenário grave onde milhares de pessoas são forçadas a deixar suas casas rumo a um destino incerto e que precisa ser tratado com cautela.

Nesse contexto, convém analisar no próximo tópico o conceito de refugiado e quem pode se enquadrar como tal.

1.1 NO QUE CONSISTE A EXPRESSÃO “REFUGIADO”?

A Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 são instrumentos legais internacionais relativos aos refugiados e fornece a mais compreensiva codificação dos direitos dos refugiados a nível internacional. Tais ferramentas estabelecem padrões básicos para o tratamento de refugiados – sem, no entanto, impor limites para que os Estados possam desenvolver esse tratamento.[5] Vale registrar que a Convenção deve ser aplicada sem discriminação alguma, bem como estabelece cláusulas essenciais que não devem ser descumpridas.

Assim, o artigo 1º da Convenção de 1951 dispõe que refugiados são aqueles que:

“em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele.”[6]

Conforme verifica-se do mencionado dispositivo, a Convenção considerava refugiados somente aqueles decorrentes de fatos ocorridos antes de 1º de Janeiro de 1951. Todavia, com o passar do tempo, inúmeras situações de emergência surgiram e, consequentemente, a necessidade de providências que colocassem os novos fluxos de refugiados sob a proteção das provisões da Convenção. Foi então que surgiu o Protocolo de 1967, submetido à apreciação da Assembleia Geral das Nações Unidas e, posteriormente, à ratificação dos Estados membros, dando fiel cumprimento aos dispositivos previstos na Convenção de 1951.

Conceito semelhante é também encontrado na Lei nº 9.474/1997, conhecida como “Estatuto dos Refugiados” que define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providências, dispondo em seu artigo 1º que:

“Art. 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

I – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II – não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III – devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.”

Nessa toada, é importante distinguir dois termos que são comumente confundidos pela grande maioria: refugiados e imigrantes. Conforme dito anteriormente, refugiados são aqueles que fogem de seus países para se salvarem ou preservarem sua liberdade, eis que o governo de seus Estados de origem os perseguem. Por sua vez, os migrantes são aqueles que ao buscarem melhores condições de vida (entre outros motivos) para si e para seus familiares, saem de seu país de origem.

Daí decorre a importância do acolhimento aos refugiados, haja vista que a não aceitação e o não auxílio destes importa numa equivalente “condenação à morte ou uma vida insuportável nas sombras, sem sustento e sem direitos”[7].

A principal importância na diferenciação decorre do tratamento dispensado pelos países que recebem os refugiados e migrantes. Isso porque, as nações têm autonomia para deportarem os migrantes que chegam a seu território sem documentos regulares. Essa liberdade não é conferida em se tratando de refugiados,[8] ou seja, quanto a estes, os países não tem a livre autonomia para expulsá-los e mandá-los novamente ao país de origem, conforme se depreende do artigo 36.1 da Convenção de 1951:

“Art. 33 -Proibição de expulsão ou de rechaço

1. Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou rechaçará, de maneira alguma, um refugiado para as fronteiras dos territórios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaçada em virtude da sua raça, da sua religião, da sua nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opiniões políticas.

2. O benefício da presente disposição não poderá, todavia, ser invocado por um refugiado que por motivos sérios seja considerado um perigo para a segurança do país no qual ele se encontre ou que, tendo sido condenado definitivamente por crime ou delito particularmente grave, constitui ameaça para a comunidade do referido país”.[9] (grifo nosso)

Portanto, tanto a Convenção de 1951 como o Protocolo de 1967 são meios pelos quais qualquer pessoa, em caso de necessidade, possa exercer o direito de procurar e de gozar de refúgio em outro país.

2. AS FUNÇÕES EXERCIDAS PELO ACNUR E O CONARE

O auxílio e acolhimento a refugiados não é uma tarefa fácil, envolvendo a atuação de Estados e organismos internacionais, políticas e verbas públicas suficientes ao atendimento dessas pessoas tão necessitadas. Nesse sentido, o ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados), conhecido como a Agência da ONU para Refugiados, tem o mandato de dirigir e coordenar a ação internacional para proteger e ajudar as pessoas deslocadas em todo o mundo e encontrar soluções duradouras para elas[10].

Por decisão da Assembleia Geral, no dia 1º de Janeiro de 1951, foi criado o ACNUR. Seu estatuto próprio dispõe que toda pessoa que se enquadre nos critérios estabelecidos pode invocar a proteção da Organização das Nações Unidas através do ACNUR, independentemente de se encontrar em um país que seja Parte da Convenção de 1951 ou do Protocolo de 1967, ou de ter sido reconhecido pelo país de acolhida como refugiado com base em qualquer um destes instrumentos. Nesse sentido, os refugiados reconhecidos sob o mandato do ACNUR denominam-se “refugiados sob o mandato”[11].

O Brasil, além de ser signatário da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, integra também o Comitê Executivo do ACNUR. A política brasileira tem avançado significativamente, no que se refere ao acolhimento dos refugiados. Exemplo disso, é a promulgação do Estatuto do Refugiado (Lei nº 9.474 de 1997) que criou o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE), órgão nacional, vinculado ao Ministério da Justiça, incumbido de analisar e declarar o pedido de reconhecimento da condição de refugiado, decidir acerca da cessão dessa condição, bem como orienta e coordena as ações de apoio aos refugiados e institui as instruções normativas esclarecedoras da Lei, nos termos do art. 12 da Lei nº 9.474/1997[12]. Soma-se a isso, a recente criação da Lei nº 13.445/2017 (Lei de Migração) que fortalece o sistema de refúgio no Brasil, conforme será analisado mais à frente no presente trabalho.

3. O PAPEL EXERCIDO PELO BRASIL E SEUS ENTRAVES: EXPECTATIVAS DA LEI DE MIGRAÇÃO (LEI Nº 13.445/2017)

No que se refere à proteção internacional de refugiados, o Brasil exerce um papel desbravador, sendo o primeiro país latino americano a ratificar a Convenção de 1951 (Estatuto Internacional dos Refugiados), além de integrar o Comitê Executivo do ACNUR, aprovando programas e orçamentos anuais da agência.

Segundo Jahyr-Philippe Bichara, a principal obrigação assumida pelo Brasil em relação aos refugiados revela-se numa cooperação que se insere em um sistema global de proteção dos direitos humanos, promovido pela ONU e coordenado pelo ACNUR, enfrentando as crises humanitárias relativas a essa espécie de migração, com base na Convenção de 1951[13].

O país é detentor de uma Constituição extremamente garantista que tem como um de seus fundamentos a dignidade da pessoa humana e, internacionalmente, rege-se pela cooperação entre os povos visando o progresso da humanidade (artigo 1º, inciso III e artigo 4º, inciso IX, ambos da Constituição Federal), assegurando a todos direitos e garantias fundamentais. Interessante ressaltar que, mesmo o constituinte originário não prevendo expressamente, alguns direitos e garantias fundamentais são estendidos àqueles que estão temporariamente em território brasileiro, visando o mínimo respeito à dignidade da pessoa humana.

Nesse mesmo sentido, o Brasil assegura aos refugiados o gozo de direitos e sujeição aos deveres estampados na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, bem como na Lei nº 9.474/1997, garantindo o direito à vida, à liberdade, à segurança, à saúde, o acesso ao Poder Judiciário, a cédula de identidade comprobatória de sua condição jurídica, carteira de trabalho, entre outros.

Em relatório elaborado pelo Ministério da Justiça, desde que iniciou o conflito na Síria, 3.772 sírios solicitaram refúgio no país. Em 2016, foram 391 sírios que solicitaram o reconhecimento da condição de refugiado, número muito inferior a anos anteriores, mas, que fazem da Síria um dos 05 países com maior número de refúgios no Brasil.[14]

Devido a este cenário mundial de grandes movimentos de migrantes e refugiados é que o Brasil resolveu sancionar em maio de 2017 a Lei nº 13.445/2017, visando o fortalecimento de refúgio no Brasil (por meio da estruturação de políticas públicas acolhedoras, medidas humanitárias – que garantam o respeito integral aos direitos humanos e o pleno acesso à justiça, à educação e à saúde), a ampliação da estrutura administrativa atuante no amparo dos estrangeiros, a informatização dos processos de refúgio (através do Sistema Informatizado do CONARE), garantindo maior celeridade, transparência, padronização e segurança ao solicitante do refúgio.

Tais medidas objetivam atender não somente as demandas atuais, como também as que hão de vir, principalmente, com a adoção de um pacto global sobre o compartilhamento das responsabilidades relativas aos refugiados, no ano de 2018.

Todavia, em que pese o aprimoramento do país no tratamento a refugiados e migrantes, sendo destaque na América do Sul e elogiado no contexto internacional, não se pode fechar os olhos para os entraves encontrados.

Nesse aspecto, há dificuldades encontradas nos planos externo e interno[15]. Isso porque, no plano externo, a distância geográfica e os altos custos para o deslocamento são fatores que limitam a chegada de refugiados sírios no Brasil. No âmbito interno, vale registrar que o país vem passando por uma crise financeira que acaba refletindo em áreas de atendimento essencial à população. O contexto atual brasileiro evidencia milhares de cidadãos desempregados, empresas encerrando suas atividades, sem contar a precária prestação de serviços por parte do Estado.

Dessa forma, por mais que o país esboce um recente reaquecimento da economia (com a alteração de políticas econômicas), a situação ainda é grave. Facilitar o acolhimento de pessoas que necessitam de refúgio é uma questão humanitária extremamente importante que deve cada vez mais ser incentivada.

Contudo, o agir do Estado deve ser cauteloso, haja vista que se não houver orçamento e políticas públicas eficazes ao atendimento e inserção social de refugiados, consequências graves poderão surgir. Dentre elas, se destacam a precarização ainda maior dos serviços públicos bem como a marginalização dessas pessoas.

Uma possível medida a ser tomada para a solução (ou ao menos, a atenuação) da crise de refugiados, consiste no compartilhamento de responsabilidades relativas aos refugiados (por meio de um pacto global), de modo que um país não fique extremamente sobrecarregado em relação a outros, que também são signatários da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, efetivando os direitos consagrados em tais diplomas e garantindo o respeito à dignidade da pessoa humana.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O conflito na Síria que se arrasta desde 2011 até os dias atuais tem gerado inúmeras consequências, dentre elas, a intensa movimentação de sírios que são forçados a deixar seu país de origem em busca da sobrevivência, sendo estes conceituados como refugiados.

Segundo dados do ACNUR, no primeiro semestre de 2016, 3,2 milhões de pessoas foram forçadas a sair de seus locais de residência devido a conflitos ou a perseguições. Neste cenário o Brasil vem exercendo um papel pioneiro na concessão de refúgio a estes necessitados, sendo o primeiro país da América Latina a ratificar a Convenção de 1951 e do Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, e ter uma Constituição Federal extremamente garantista, assim como uma legislação infraconstitucional moderna acerca do tema, destacando-se as Leis nº 9.474/1997 e 13.445/2017.

Em maio do presente ano foi sancionada a Lei nº 13.445/2017 (Lei de Migração), objetivando o fortalecimento do sistema de refúgio no Brasil, a ampliação da estrutura administrativa e a informatização de tramitação de processos, garantindo maior celeridade no trâmite de processos. Contudo, essas providências devem ser tomadas com cautela, sob pena de esvaziamento do conteúdo legal e violação a direitos fundamentais intrínsecos ao homem, de modo que, conforme restou evidenciado no trabalho, o compartilhamento da responsabilidade relativa aos refugiados entre os Estados signatários da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967 é uma medida essencial para que não haja a sobrecarga de um país em relação ao outro.