A legitimidade do congresso nacional e a reformação que deve anteceder a reforma política

Resumo: O Congresso Nacional, formado pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados, não representa adequadamente a maioria do povo brasileiro, o que contradiz o princípio fundamental da República de que é do povo que emana todo o Poder do Estado. A ideia do bicameralismo está ultrapassada, pois os Senadores, que deveriam representar os Estados Membros e o Distrito Federal, são da mesma forma que os Deputados eleitos pelo voto popular; ademais, o Parlamento está entre os mais dispendiosos do mundo e, da mesma forma que os partidos políticos, são mal avaliados pela opinião pública. Assim, é necessária uma reformação que confira legitimidade à atuação do Poder Legislativo, para que somente depois sejam iniciadas reformas no sistema político.

Palavras- chave: Congresso Nacional; Reforma Política; Senado Federal; Federação; Câmara dos Deputados; Extinção do Senado; Representação Proporcional. 

Abstract: The National Congress, formed by the Federal Senate and the House of Representatives, does not adequately represent the majority of the brazilian people, which contradicts the fundamental principle of the Republic that is the people that emanates throughout the State Power. The idea of bicameralism is outdated, for the Senators, who should represent the United States and the Federal District are the same as the Representatives Members elected by popular vote; moreover, Parliament is among the most expensive in the world and in the same way that political parties are poorly evaluated by public opinion. Thus, a reformation is necessary to confer legitimacy to the actions of the Legislative Power, so that only after reforms are initiated in the political system.

Keywords: National Congress; Political Reform; Federal Senate; Federation; House of Representatives; Extinction of the Senate; Proportional Representation.

Sumário: 1- Introdução; 2- Democracia; 2.1- Da elite dirigente; 2.2- Da democracia brasileira; 2.3- Da soberania popular; 3- Da Federação; 3.1- Da autonomia dos Estados e Municípios; 4- Do Congresso Nacional; 4.1- Do custo do Congresso; 4.2- Do Senado Federal; 4.2.1- Da importância da Câmara Alta; 4.2.2- Dos suplentes; 4.3- Da Câmara dos Deputados; 4.3.1 Da representação proporcional; 4.4- Das emendas ao orçamento; 5- Conclusão.  

1. INTRODUÇÃO

A atual discussão sobre reforma política caminha a passos largos de temas proeminentes à consolidação do Estado Democrático de Direito pretendido pelos constituintes de 1988. Basicamente, as propostas estão relacionadas ao fim da reeleição aos ocupantes do Poder Executivo, à doação de recursos por pessoas físicas e jurídicas, à cláusula de barreira, ao fim das coligações proporcionais, dentre outros temas (GOIS; PEREIRA, 2014) que, embora importantes, não constituem o núcleo que poderia, e deveria, representar a temática fundo da reforma política nacional.

Dessarte, não se discute a essência da Federação, que é a autonomia dos Entes que a compõem, tampouco a adequada representação do Poder Legislativo que, no plano Federal, é constituído pela Câmara Alta, com representantes dos Estados e do Distrito Federal, e pela Câmara Baixa, com representantes da população.

Temas dessa envergadura antecedem, de forma lógica, quaisquer outros assuntos, por mais relevantes que possam parecer. Como salientado em voto no STF pelo Ministro Barroso (2014, p. 39), é imprescindível a reforma do sistema político para que a população se sinta verdadeiramente representada pelos que exercem atividades em nome do interesse coletivo.

Há um descompasso evidente entre a premissa constitucional segundo a qual o poder do Estado emana do povo, reconhecido como princípio fundamental (parágrafo único do art. 1º) e a avaliação da população sobre as instituições que deveriam simbolizar a soberania popular. Em pesquisa do IBOPE (2013) sobre a confiança inspirada por instituições, das 22 que compunham a lista o Congresso Nacional e os partidos políticos obtiveram as duas piores colocações.

Sem inspirar confiança na população, e sem representar adequadamente a sociedade no Parlamento Federal, carece o Congresso Nacional da legitimidade necessária para implementar reformas no Estado, como a autonomia dos Entes Federados e, principalmente, a proporcionalidade na composição do Poder Legislativo, pressupostos indispensáveis à posterior reforma política. 

2. DEMOCRACIA

Para Fernandes (2013, p. 291), conceituar “democracia é simplesmente uma tarefa hercúlea”, pois se o foco for “em sua etimologia, nos referiríamos ao ‘governo do povo’, mas mais que isso, seria correto afirmar que democracia é uma lógica na qual o povo participa do Governo e do Estado”. Daí porque Silva (2013, p. 127-128) aponta que a definição de democracia é histórica:

“Não sendo por si um valor-fim, mas meio e instrumento de realização de valores essenciais de convivência humana, que se traduzem basicamente nos direitos fundamentais do homem, compreende-se que a historicidade destes a envolva na mesma medida, enriquecendo-lhe o conteúdo a cada etapa do evolver social. Mantido sempre o princípio básico de que ela revela um regime político em que o poder repousa na vontade do povo. Sob esse aspecto, a democracia não é um mero conceito político abstrato e estático, mas um processo de afirmação do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai conquistando no correr da história” (SILVA, 2013, p. 128).

Adverte Fernandes (2013, p. 291), contudo, que hodiernamente a ordem jurídica deve consagrar “instrumentos não apenas de democracia direta- plebiscito e referendo- como de democracia indireta- eleição de representantes que concorrerão aos cargos políticos”, assentando, contudo, que não basta a escolha dos atores políticos, mas também “uma proteção constitucional” que resguarde “a superioridade da Constituição; a existência de direitos fundamentais”; a “legalidade das ações estatais; um sistema de garantias jurídicas e processuais”. Nesse sentido Luigi Ferrajoli (2006, p. 8), que destaca duas concepções antagônicas sobre democracia: “a primeira, que a identifica essencialmente com sua dimensão política, ou seja, com a vontade da maioria”, e “a segunda, que a identifica, ao contrário, pelo menos em seu paradigma constitucional contemporâneo, com a vontade da maioria, limitada e vinculada com aquele complexo de princípios e direitos que se encontram rigidamente estabelecidos nas cartas constitucionais”. Para o jurista italiano, a primeira concepção representa um conceito formal de democracia, “porquanto fundada na legitimação dos poderes políticos atendendo exclusivamente a formas e procedimentos idôneos para garantir que as decisões produzidas sejam expressão direta ou indireta da vontade popular, independentemente de seu conteúdo”, e a segunda concepção um conceito substancial, porque resulta da “legitimação daqueles mesmos poderes, não somente sobre a forma representativa e majoritária das decisões”, mas também pela “substancial conformidade de seu conteúdo com os direitos de liberdade e com os direitos sociais constitucionais estabelecidos, e que nenhuma maioria, nem sequer por unanimidade, pode violar ou deixar de satisfazer” (FERRAJOLI, 2006, p. 8). E o professor elucida:

“Conforme a imagem simplificada proposta para a primeira concepção, democracia consistiria, por conseguinte, na onipotência da maioria, identificada com a soberania popular. Disto deriva uma grande quantidade de corolários: a desqualificação das regras e dos limites pelo Poder Executivo, expressão da maioria, e –por tanto- da separação de poderes e das funções de controle e garantia do Judiciário e do próprio Parlamento; a ideia segundo a qual o consenso da maioria legitima qualquer abuso; o rechaço, em suma, daquele sistema de mediações, de limites, de contrapesos e de controles que formam a substância daquilo que poderíamos denominar “democracia constitucional”; e se alcança, sobretudo, uma conotação plebiscitária e antiparlamentar de democracia, que encontra sua expressão mais apropriada no presidencialismo, vale dizer, na delegação de funções a um chefe, assumido como expressão direta da soberania popular”. (FERRAJOLI, 2006, p. 8)

2.1 DA ELITE DIRIGENTE

Para Peter Bachrach (1967, p. 20), “Todas as teorias da elite repousam em duas premissas: primeiro, que as massas são intrinsecamente incompetentes e, segundo, que são, pior, seres ingovernáveis e desenfreados, com uma proclividade a minar a cultura e a liberdade”. Nesse sentido Ferreira Filho (1972, p. 29), ao dispor que a “democracia que é possível na realidade consiste no governo de uma minoria democrática”, qual seja, “por uma elite formada conforme a tendência democrática, renovada de acordo com o princípio democrático, imbuída do espírito democrático, voltada para o interesse popular: o bem comum”.

Esse pensamento era partilhado por Gurgel (1975, p. 95) que, ao discorrer sobre a tarefa da elite na promoção do bem comum, estabeleceu que esse processo deveria acontecer

“[…] mediante um processo de “interação” com a massa. Auscultando o povo, as elites nacionais identificam seus anseios e aspirações. Possuindo um maior conhecimento da realidade histórico-cultural e dos dados conjunturais, elas têm uma visão mais elaborada dos autênticos interesses nacionais. Cabe-lhes, assim, interpretar os anseios e aspirações, difusos no meio ambiente, harmonizando-os com os verdadeiros interesses da Nação e com o Bem Comum, apresentando-os, de volta, ao povo que, desse modo sensibilizado, poderá entender e adotar os novos padrões que lhe são propostos.”

Todavia, Silva (2013, p. 129) repudia esse pensamento de elite democrática, “que é fora de dúvida uma expressão contraditória”, aduzindo que esse conceito “foi também a doutrina da segurança nacional que fundamentou o constitucionalismo do regime militar que a atual Constituição suplantou”. O autor é categórico:

“É equívoco pensar que esse chamado “elitismo democrático” se contenta com a tese de governo da minoria, que se limita a sustentar um “elitismo de dirigentes”. Coerente com sua essência antidemocrática, o elitismo assenta-se em sua inerente desconfiança do povo, que reputa intrinsecamente incompetente. Por isso sua “democracia” sempre depende de pressupostos notoriamente elitistas, tais como de que o povo precisa estar preparado para a democracia, de que esta pressupõe certo nível de cultura, certo amadurecimento social, certo desenvolvimento econômico, e reclama que o povo seja educado para elas, e outros semelhantes que, no fim das contas, preparam os fundamentos doutrinários do voto de qualidade e restritivo.

A contradição é evidente, pois supõe que o povo deve obter tais requisitos para o exercício da democracia dentro de um regime não democrático; que as elites devem conduzi-lo a uma situação que justamente se opõe aos interesses delas e as elimina. Teremos, enfim, a singularidade de aprender a fazer democracia em um laboratório não democrático.

Ora, em verdade, a tese inverte o problema, transformando, em pressupostos de democracia, situações que se devem ter como parte de seus objetivos: educação, nível de cultura, desenvolvimento, que envolva melhoria de vida, aperfeiçoamento pessoal, enfim, tudo se amálgama com os direitos sociais, cuja realização cumpre ser garantida pelo regime democrático. Não são pressupostos desta, mas objetivos. Só numa democracia pode o povo exigi-los e alcançá-los”. (SILVA, 2013, p. 129- 130)

2.2 DA DEMOCRACIA BRASILEIRA

O Brasil constitui, nos termos do art. 1º da Carta Política, um Estado Democrático de Direito, e no parágrafo único desse dispositivo, componente dos princípios fundamentais constitucionais, está posto que é do povo que emana todo o poder do Estado. Fernandes (2013, p. 288- 289) leciona que, na tradição lusitana, o termo democrático é utilizado para adjetivar Direito, e não o Estado, daí porque Portugal constitui um Estado de Direito democrático, “Contudo, o art. 1º da atual Constituição da República brasileira fez uso da outra expressão, muito possivelmente para realçar a ruptura com a postura autocrática assumida pelo Estado brasileiro a partir de 1964”. Para José Afonso da Silva (2013, p. 121), “A configuração do Estado Democrático de Direito não significa unir formalmente os conceitos de Estado Democrático e Estado de Direito”, mas sim estabelecer um novo conceito, onde se “leva em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera na medida em que incorpora um componente revolucionário de transformação do status quo”, que já nasce proclamado e fundado, e “não como mera promessa de organizar tal Estado”.

Esse novel conceito de Estado Democrático de Direito, bem como dos valores que o fundamentam, devem ser interpretados a partir da ideia básica de que a titularidade do Poder que legitima a atuação estatal é do povo. Como anota Binenbojm (2006, p. 441), “O povo é a autoridade última e primeira em uma democracia”. Na verdade, como destaca Agra (2012, p. 127), diversos são os exemplos na atualidade de governos legitimados apenas teoricamente pelo povo, lembrando que, “ao início do terceiro milênio, a legitimidade popular se tornou um dogma intransponível, mesmo transformada em ordenamento semântico”. Durante muitos anos esse conceito teve força meramente formal, daí o pensamento constitucionalista atual, que pugna por conferir-lhe força material.

Essa alteração conceitual impõe ao intérprete das normas constitucionais a extração de efeitos à luz de um Estado Democrático de Direito. Do contrário, estaria violado o escopo pretendido pelos constituintes de 1988 e, talvez, se equipararia à letra morta dos dispositivos encontrados em constituições pretéritas, solapados de efeitos concretos, como o presente no § 1º do art. 1º da Constituição de 1967, cuja redação foi repetida na Carta oriunda da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, de que “Todo o poder emana do povo e em seu nome é exercido”; ora, no Brasil de 1964 a 1985 houve uma sucessão de governos militares, e de forma alguma o dispositivo constitucional externava efeitos concretos, pois não havia democracia, tampouco Estado de Direito, e muito menos respeito aos direitos humanos fundamentais. Da mesma forma a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, outorgada em 1937, que na parte final do seu art. 1º dispunha que “O poder político emana do povo e é exercido em nome dele e no interesse do seu bem-estar, da sua honra, da sua independência e da sua prosperidade”; durante seu interregno, de 1937 a 1945, denominado Estado Novo, havia um governo ditatorial.

De fato, não se pode admitir, “no estágio atual do constitucionalismo, palavras e expressões elencadas na Lei Maior desprovidas de resultado prático e efetivo, ainda mais quando expressam fundamentos principiológicos da República” (POLÍZIO JÚNIOR, 2014, p. 99). Como leciona Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, p. 958-959), princípio constitui “mandamento nuclear de um sistema”, funcionando como “verdadeiro alicerce”, que alcança as diversas normas “compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico”. O professor é taxativo:

“Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.

Isso porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada.” (MELLO, 2010, p. 959)

Dessarte, aos conceitos de Estado Democrático de Direito, presente no caput do art. 1º da Constituição Federal, e no de soberania popular, do parágrafo único daquele dispositivo, reconhecidos como princípios fundamentais pelos constituintes de 1988, é necessário sempre buscar um sentido mais consentâneo à evolução do constitucionalismo. Como lembra Barroso (2013, p. 288-289):

“O novo direito constitucional […] tem sido referido, por diversos autores, pela designação de neoconstitucionalismo. O termo identifica, em linhas gerais, o constitucionalismo democrático do pós-guerra, desenvolvido em uma cultura filosófica pós-positivista, marcado pela força normativa da Constituição, pela expansão da jurisdição constitucional e por uma nova hermenêutica. Dentro dessas balizas gerais, existem múltiplas vertentes neoconstitucionalistas. Há quem questione a efetiva novidade dessas ideias, assim como seus postulados teóricos e ideológicos. Mas a verdade é que, independentemente dos rótulos, não é possível ignorar a revolução profunda e silenciosa ocorrida no direito contemporâneo, que já não se assenta apenas em um modelo de regras e de subsunção, nem na tentativa de ocultar o papel criativo de juízes e tribunais. Tão intenso foi o ímpeto das transformações que tem sido necessário reavivar as virtudes da moderação e da mediania, em busca de equilíbrio entre valores tradicionais e novas concepções.” (destaques no original)

2.3 DA SOBERANIA POPULAR

Em que pese o reconhecimento constitucional, na condição de princípio, de que é do povo que emana a totalidade de Poder do Estado, “os partidos políticos e os exercentes de cargos eletivos do Poder Legislativo e do Poder Executivo comumente são mal avaliados pela população. Seria como se houvesse um hiato entre a sociedade e os que são eleitos para representá-la e seus respectivos partidos” (POLÍZIO JÚNIOR, 2014, p. 94).

Moisés (2013, p. 202) aponta a corrupção política como “um dos problemas mais severos e complexos enfrentados por novas e velhas democracias”, lembrando que frauda “o princípio da igualdade política inerente à democracia”, porque não só permite aos que dela se utilizam “obter ou manter poder e benefícios políticos desproporcionais aos que alcançariam pelos modos legítimos e legais de competir politicamente”, como também “distorce a dimensão republicana da política moderna, porque faz as políticas públicas resultarem não do debate e da disputa aberta entre projetos diferentes, mas de acordos de bastidores que favorecem interesses espúrios”. O autor completa:

“A conduta irregular de líderes e de partidos políticos também compromete a percepção das pessoas sobre as vantagens da democracia em comparação às suas alternativas, pois, ao fazer crer que tal conduta é parte da rotina usual tanto do regime democrático como do autoritário, ela desqualifica os mecanismos adotados pelo primeiro para controlar o abuso do poder e para garantir a soberania dos cidadãos. Em contrapartida, ao desqualificar a relação dos cidadãos com os Estados democráticos, ela compromete a cooperação social e afeta negativamente a capacidade de coordenação dos governos para atender às preferências dos eleitores. Os seus efeitos influenciam, portanto, tanto a legitimidade quanto a qualidade da democracia, ao comprometer o princípio segundo o qual nesse regime ninguém está acima da lei, e contribui para o esvaziamento dos mecanismos de responsabilização dos governos (accountability vertical, social e horizontal).” (MOISÉS, 2013, p. 202) (grifei)

Nesse sentido o pensamento de Luís Roberto Barroso (2014, p. 39), manifestado por ocasião do seu voto no julgamento do sétimo embargos infringentes oposto na Ação Penal nº 470, pelo STF:

“Logo no início da minha participação neste julgamento, fiz três observações: a primeira foi uma crítica à centralidade do dinheiro no sistema político brasileiro, com custos estratosféricos das campanhas majoritárias e proporcionais. A segunda, a de que tal sistema, além do seu déficit democrático, era indutor da criminalidade. E penso que tal diagnóstico foi confirmado pela recorrente sucessão de escândalos políticos que continuam a aparecer em todos os níveis da Federação, sem distinção de partidos, indo de um lado a outro do espectro político. E a minha terceira observação, ao início deste julgamento, foi a de que a imensa energia jurisdicional despendida no julgamento da ação penal nº 470 terá sido em vão se nós não produzirmos uma profunda reforma política capaz de baratear o custo das eleições, dar maior autenticidade ao sistema partidário e ajudar na formação de maiorias consistentes no Congresso Nacional. Ao retomar esta última fase do julgamento, eu reitero essas convicções, e destaco que nada de relevante aconteceu, ou parece estar em vias de acontecer, em relação à reforma do sistema político. Por essa razão continuamos a viver um abominável espetáculo de hipocrisia, em que todos apontam o dedo para todos, enquanto muitos procuram manter ocultos os seus cadáveres no armário. Pior que tudo, temos um sistema político que não atrai vocações, não mobiliza a juventude, compreensivelmente afastada pelo medo do contágio das práticas aqui denunciadas e condenadas. Vivemos a derrota do idealismo, diluído no argentalismo e na criminalidade política”. (grifei)

Em que pese o desejo de mudança externado nas diversas manifestações populares ao longo de 2013 (GRIPP, 2013), houve reeleição da presidente da República (DIAP, 2014, p. 10); com relação aos Congressistas, o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar- DIAP, aponta que dos 513 Deputados Federais, 387 (75,44%) disputaram a reeleição, dos quais 274 conseguiram renovar os mandatos (2014, p. 13), e das 27 vagas que seriam renovadas no Senado (1/3 do total), 10 Senadores tentaram a reeleição e 5 conseguiram renovar os mandatos (2014, p. 14). Por outro lado, a confiança da população nos partidos políticos e no Congresso Nacional apresentam reiterados índices diminutos em diversas pesquisas, como a elaborada pelo IBOPE (2013), na qual se analisa o Índice de Confiança nas Instituições (ICI) entre os anos de 2009 e 2013:

3. DA FEDERAÇÃO

O federalismo, como modelo de organização do Estado, surgiu nos Estados Unidos da América, lembra o professor Paulo Gustavo Gonet Branco (2011, p. 827), “como resposta à necessidade de um governo eficiente em vasto território, que, ao mesmo tempo, assegurasse os ideais republicanos que vingaram com a revolução de 1776”. Posteriormente, “outros Estados assumiram também esse modo de ser, ajustando-os às suas peculiaridades, de sorte que não há um modelo único de Estado federal a ser servilmente recebido como modelo necessário” (BRANCO, 2011, p. 828). Entretanto, há características comuns entre os vários modelos possíveis de Estado federal, como a distinção entre soberania, que no federalismo constitui “atributo do Estado Federal como um todo”, e a autonomia, de que dispõem os Estados-membros, caracterizada pela descentralização do Poder, administrativa e politicamente (BRANCO, 2011, p. 828).

“Os Estados assumem a forma federal tendo em vista razões de geografia e de formação cultural da comunidade. Um território amplo é propenso a ostentar diferenças de desenvolvimento de cultura e de paisagem geográfica, recomendando, ao lado do governo que busca realizar anseios nacionais, um governo local atento às peculiaridades existentes.

O federalismo tende a permitir a convivência de grupos étnicos heterogêneos, muitas vezes com línguas próprias, como é o caso da Suíça e do Canadá. Atua como força contraposta a tendências centrífugas.

O federalismo, ainda, é uma resposta à necessidade de se ouvirem as bases de um território diferenciado quando da tomada de decisões que afetam o país como um todo. A fórmula opera para reduzir poderes excessivamente centrípetos.

Aponta-se, por fim, um componente de segurança democrática presente no Estado federal. Nele o poder é exercido segundo uma repartição não somente horizontal de funções- executiva, legislativa e judiciária-, mas também vertical, entre Estados-membros e União, em benefício das liberdades políticas”. (BRANCO, 2011, p. 832)

A divisão de recursos é essencial para a concretização da Federação, lembrando Ferreira Filho (2012, p. 88) que constitui “a medida da autonomia real dos Estados-membros”. Oportuno seu escólio:

“Na verdade, essa partilha pode reduzir a nada a autonomia, pondo os Estados a mendigar auxílios da União, sujeitando-os a verdadeiro suborno. Como a experiência americana revela, pelo concurso financeiro, a União pode invadir as competências estaduais, impondo sua intromissão em troca desse auxílio.

A questão é mais complexa ainda nos tempos que correm. Pode a União, com suas faculdades econômicas e financeiras, manipular a seu bel-prazer o crédito mais o câmbio e o volume de papel-moeda. Daí decorre que de sua política é que depende a substância dos recursos à disposição dos Estados-Membros. Uma política inflacionária, por exemplo, pode reduzi-los a nada, tornando incapazes os Estados de pagar seus próprios funcionários.” (FERREIRA FILHO, 2012, p. 88-89)

Todavia, em que pese a influência do modelo estadunidense na formação da Federação brasileira, esta, “em função do modelo de Estado que existia à época do Império, originou-se da divisão política do Estado Unitário, com a conversão das antigas províncias em Estados federados”, de modo que “a Federação brasileira é de formação distinta daquela que lhe serviu de paradigma, pois é por segregação, e não por agregação” (CUNHA JÚNIOR, 2013, p. 861).   

“Em casos como o dos Estados Unidos, da Alemanha, da Suíça, o Estado federal resultou de uma agregação (federalismo por agregação) de Estados que a ele preexistiam. O Estado federal veio superpor-se a tais Estados. Noutros, como no Brasil, o Estado unitário, em obediência a imperativos políticos (salvaguarda das liberdades) e de eficiência, descentralizou-se a ponto de gerar Estados que a ele foram “subpostos” (federalismo por segregação)”. (destaques no original) (FERREIRA FILHO, 2012, p. 82)

 3.1 DA AUTONOMIA DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS

A autonomia dos Estados é assegurada pelos arts. 18, 25 e 28 da Constituição Federal, “que se consubstancia na sua capacidade de auto-organização, de autolegislação, de autogoverno e de autoadministração” (SILVA, 2013, p. 610)

Como lembra André Ramos Tavares (2013, p. 844), o “Estado-membro pode-se organizar, administrar e governar por si mesmo, sem precisar recorrer à União ou obter-lhe vênia”, embora essa “autonomia em seus diversos elementos” não possa  jamais “desgarrar-se dos contornos traçados pela Constituição Federal”, de sorte que “Autonomia não implica soberania, de forma que a obediência aos termos constitucionais é inafastável”. Para o autor, a capacidade de autogoverno decorre da não dependência do Estado “das autoridades da União, que não têm gerência sobre seus negócios” (TAVARES, 2013, 847).

“A essência da organização político-administrativa do Brasil é a sua estrutura federativa. Os entes que a compõem são: a União, Estados-membros, Municípios e o Distrito Federal. Cada um deles tem uma plêiade de competências que foram demarcadas pelo Texto Constitucional.

Eles possuem autonomia e capacidade para realizar as atribuições deferidas, como a capacidade administrativa, a capacidade tributária, a capacidade financeira, a capacidade legislativa etc. Como todos gozam de autonomia, nos limites estipulados constitucionalmente, não podemos dizer que haja uma hierarquia entre eles, como erroneamente se tem afirmado, que, por exemplo, a União prepondera sobre os Estados-membros e estes sobre os Municípios. A União não pode estorvar as competências tributárias dos Estados, sob pena de se atribuir ao Presidente da República a prática de crime de responsabilidade e de se requerer a declaração de inconstitucionalidade da medida ao Poder Judiciário.

Se não há uma hierarquia entre os entes federativos, o que existe é um sistema de repartição de competência em espaços de incidência, e nessa separação há maiores prerrogativas para a União, com o superdimensionamento de suas atribuições. Se um ente federativo não pode mandar no outro, se todos devem obedecer ao que foi estipulado na Lei Maior, se não pode existir usurpação de competências, impossível se torna a existência de uma hierarquia, em que um ente federativo deva se submeter ao outro.” (AGRA, 2012, p. 355)

4. DO CONGRESSO NACIONAL

Na Federação Brasileira, o Poder Legislativo é bicameral, formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, que juntos compõem o Congresso Nacional (art. 44/ CF). Leciona Silva (2013, p. 511):

“É da tradição constitucional brasileira a organização do Poder Legislativo em dois ramos, sistema denominado bicameralismo, que vem desde o Império, salvo as limitações contidas nas Constituições de 1934 e 1937, que tenderam para o unicameralismo, sistema segundo o qual o Poder Legislativo é exercido por uma única câmara. Debate-se muito sobre as vantagens e desvantagens de um ou de outro sistema. Mas a dogmática constitucional, desde a promulgação da Constituição dos EUA, recua aceitar o unicameralismo nas federações, por entender que o Senado é a câmara representativa dos Estados federados, sendo, pois, indispensável sua existência ao lado de uma câmara representativa do povo.” (destaques o original)

São quatro os tipos conhecidos de bicameralismo, como salienta Ferreira Filho (2012, p. 195-196), variáveis “conforme a natureza da segunda Câmara”: (i) o aristocrático, que preponderou no século XIX mas, hodiernamente, experimenta sua “quase completa desaparição”, onde “a segunda Câmara destina-se a representar uma classe, a nobreza”, sendo “exemplo de Câmara assim destinada a dos Lordes, na Grã Bretanha, cuja influência juridicamente é quase nula mas que ainda é ponderável politicamente”, por englobar “a elite intelectual e profissional enobrecida pela Coroa, em razão de seus serviços”; (ii) o federal, onde “a Câmara alta representa os Estados; a baixa, o povo”; (iii) o sistemático, também conhecido como de moderação, no qual “a existência da segunda Câmara deriva da consideração da necessidade de se refrearem os impulsos da representação, estabelecendo uma Câmara cuja composição  faça agir o contrapeso”, sendo exemplos “o Senado italiano e do Senado francês contemporâneos”; e (iv) o técnico, no qual “a segunda Câmara é especializada, tendo uma função de assessoria técnica”, como as Câmaras Corporativas estabelecidas na Áustria de 1934.

4.1 DO CUSTO DO CONGRESSO

Com dados de 2007, a Transparência Brasil-TB apurou que apenas os valores despendidos anualmente aos congressistas estadunidenses, em média R$ 15,3 milhões, supera custos dos parlamentares brasileiros, em média R$ 10,2 milhões, “montante é 12 vezes maior do que os R$ 850 mil que o mandato de cada parlamentar custa na Espanha”; os gastos brasileiros são concentrados no Senado Federal, onde “cada um dos 81 senadores custa aos cofres públicos R$ 33,1 milhões por ano, enquanto o número correspondente para os 513 deputados federais é de R$ 6,6 milhões”. Entretanto, “elevado custo por mandato no Legislativo brasileiro não se limita ao Congresso Nacional”, porque também os legislativos das demais Unidades da Federação são dispendiosos:

Sopesando as ponderações apresentadas pelo Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal contra o referido estudo elaborado pela Transparência Brasil, de que (i) a amostragem de Parlamentos estrangeiros foi muito diminuta; (ii) não foram consideradas “diferenças institucionais entre os países (em especial o fato de que o Congresso Nacional inclui entre seus gastos o pagamento de aposentadorias e pensões, o que não necessariamente ocorre nos demais parlamentos considerados nos estudos da TB)”; (iii) não foram consideradas “as diferentes atribuições dos parlamentos, que variam desde um papel figurativo até ampla inserção no processo decisório do Estado”; e (iv) existem equívocos metodológicos na aferição da “taxa de câmbio, não considerando a volatilidade do câmbio dos países envolvidos na análise nem se preocupando em ajustar os gastos pela ‘paridade do poder de compra’” (MENDES, 2009, p. 3-4), Marcos Mendes (2009, p. 29) conclui, com relação à remuneração dos parlamentares, que os valores pagos (i) “não parecem exagerados quando comparados com os das carreiras de nível superior do setor público federal”, porque “diversas carreiras, ao agregar gratificações de chefia e outros adicionais, tendem a ganhar mais que os parlamentares”; (ii) são superiores à remuneração “de cargos de direção de empresas privadas”. Com relação a esta última situação, o autor explica:

“Esse fato, contudo, não pode ser apresentado como prova de remuneração excessiva dos parlamentares, pois decorre de dois efeitos:

a) a superioridade dos salários do setor público em relação ao setor privado;

b) a preponderância das micro e pequenas empresas no universo de empresas privadas, que tendem a puxar para baixo a média da remuneração de seus dirigentes (dado o grau de responsabilidade, o ideal seria comparar a remuneração dos parlamentares com a de dirigentes de empresas médias e grandes, mas essa informação não está disponível)”. (MENDES, 2009, p. 29- 30)

Ao final, Marcos Mendes (2009, p. 30) aduz que “os gastos do Legislativo nacional situam-se na média ou acima da média internacional, havendo espaço para enxugamento de gastos”, embora “um ajuste substancial da despesa depende muito mais de mudanças no sistema previdenciário do setor público do que de medidas administrativas das duas Casas legislativas”, e que não houve avaliação com relação à “qualidade e eficácia dos gastos: parlamentos com despesa abaixo da média podem estar gastando mal os seus recursos, e vice-versa”.

4.2 DO SENADO FEDERAL

Compreende-se o Senado Federal “como órgão legislativo federativo, uma vez que é formado por representantes de entidades da federação, eleitos pelo sistema de escrutínio majoritário, em número de 3 membros por Estado ou Distrito Federal”, aos quais é “assegurada a renovação da representação de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços, totalizando 81 Senadores da República, para o mandato de oito anos”. (PEÑA DE MORAES, 2013, p. 403- 404)

Suas atribuições estão fixadas no art. 52, embora atuem também conjuntamente com Deputados Federais nas matérias dos arts. 48 e 49, todos da Carta Política.

4.2.1 Da importância da Câmara Alta

Para Araújo (2012, p. 124- 125), “o Senado se equipara à Câmara em termos das respectivas listas de atribuições constitucionais legiferantes e extralegiferantes, ainda que os graus de simetria entre elas variem conforme os campos de atuação política”, ressaltando que, na seara “das atribuições legislativas relacionadas com a produção de políticas, ficou claro que a Câmara tem maior controle sobre as deliberações” porque, na maioria das vezes, a única possibilidade “de o Senado dar a palavra final é vetando os projetos previamente aprovados na Câmara, mas essa decisão nem sempre é possível, devido ao caráter dramático das escolhas”, resultando que, “em certos casos, os custos de uma rejeição total podem ser altos demais para serem assumidos pelos senadores”. O autor completa:

“O certo é que, em decorrência da simetria e da incongruência típicas do bicameralismo brasileiro, o potencial legiferante do Senado vai muito além de sua função de eficiência, que promove o aprimoramento da legislação, e toca na essência das questões políticas, redistributivas e conflitivas, que afetam o processo legislativo e a produção de leis no Brasil. A segunda conclusão, igualmente importante e carente de estudos, relaciona a atuação do Senado à dinâmica de coalizões que fundamenta as relações entre Legislativo e Executivo. Se por um lado a incongruência bicameral pode gerar incentivos à manifestação ostensiva da simetria por parte dos senadores, por outro as estratégias adotadas pelo Executivo para formar sua base de apoio podem aumentar ou diminuir as bases para divergências políticas entre Senado e Câmara. Em outros termos, a configuração bicameral das coalizões montadas pelo governo pode reforçar ou mitigar os efeitos da incongruência nas interações do Senado com a Câmara. A propósito, o efeito da política de coalizões sobre a dinâmica das relações bicamerais não há de ser mera casualidade, ao contrário, deve ser o resultado de estratégias bem planejadas dos sucessivos chefes do Executivo para se entenderem com o Congresso”. (ARAÚJO, 2012, p. 125- 126)

Em que pese o pensamento de Araújo (2012, p. 123), para quem é inegável “importância política do Senado brasileiro em face da estrutura bicameral vigente”, Silva adverte (2013, p. 513) que “A dogmática federalista firmou a tese da necessidade do Senado no Estado Federal como câmara representativa dos Estados federados”, adotada pelos constituintes de 1988, com a premissa de que os Senadores deveriam representar os interesses de seus Estados, o que não necessariamente ocorre:

“O argumento da representação dos Estados pelo Senado se fundamentava na idéia, inicialmente implantada nos EUA, de que se formava de delegados próprios de cada Estado, pelos quais estes participavam das decisões federais. Há muito que isso não existe nos EUA e jamais existiu no Brasil, porque os Senadores são eleitos diretamente pelo povo, tal como os Deputados, por via de partidos políticos. Ora, a representação é partidária. Os Senadores integram a representação dos partidos tanto quanto os Deputados, e dá-se o caso não raro de os Senadores de um Estado, eleitos pelo povo, serem de partido adversário do Governador, portanto defenderem, no Senado, programa diverso deste; e como conciliar a tese da representação do Estado com situações como esta?”

Nesse sentido Bulos (2012, p. 1084), para quem, “Na prática, o Senado em quase nada representa os Estados-membros; simplesmente funciona como uma espécie de segunda Câmara de representação popular”[1].  Daí porque Ferreira Filho (2012, p. 199) reconhece que o Senado Federal constitui uma Câmara “com laivos de inspiração moderadora”, ressaltando que, “em razão da existência de partidos nacionais que dividem entre si as cadeiras nele existentes, na realidade dos fatos o Senado é bem menos uma Câmara de representação dos Estados que uma outra assembleia popular, de espírito mais conservador”.

4.2.2 Dos suplentes

Os Deputados Federais são eleitos “pelo sistema proporcional” (caput do art. 45/ CF), enquanto os Senadores são “eleitos segundo o princípio majoritário” (caput do art.46/CF), com dois suplentes (§3º do art. 46/ CF). Para Altafin (2011),

“O modelo atualmente em vigor tem recebido críticas dos próprios senadores. Essas críticas se devem ao fato de o eleitor votar no candidato a senador e depois ver um suplente, quase sempre desconhecido, assumir o lugar daquele que recebeu os votos. O número de suplentes na legislatura passada, que chegou a representar 20% das cadeiras no Senado, mostrou ser essa uma situação muito presente. Atualmente são dez os suplentes que exercem mandato na Casa.”

 No caso de Deputados Federais, está pacífico no Supremo Tribunal Federal- STF que a ordem dos suplentes observa a ordem de votação da coligação partidária, não bastando apenas pertencer ao mesmo partido do substituído[2]. Já no âmbito do Poder Executivo, Presidente, Governadores e Prefeitos são eleitos com seus respectivos vices[3].  

Assim, na esfera do Poder Legislativo, apenas com relação aos Senadores existe a possibilidade do prévio conhecimento de quem substituirá ao titular nas hipóteses legalmente previstas, da mesma forma como dos ocupantes da Prefeitura, da Governadoria e da Presidência; nos demais Legislativos, a substituição do titular se dará conforme a ordem de votação. 

4.3 DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

A Câmara dos Deputados é entendida “como órgão legislativo popular, na medida em que é formada por representantes do povo, eleitos pelo sistema de escrutínio proporcional, em número não inferior a 8 e superior a 70 membros por Estado ou Distrito Federal”, o que totaliza “513 Deputados Federais, para o mandato de quatro anos”. (MORAES, 2013, p. 403)

 Suas atribuições estão fixadas no art. 51, embora atuem também conjuntamente com os Senadores nas matérias dos arts. 48 e 49, todos da Carta Política.

Nos Estados Unidos, o número de deputados não pode exceder 435, e deve representar proporcionalmente a população dos 50 Estados; disso resulta, por exemplo, que em 2015 Estados como Alaska, Montana, Delaware e o Distrito de Columbia tenham apenas um representante cada, Florida 27, Louisiana 6, Massachusetts 9, Michigan 14, New York 27 etc .

4.3.1 Da representação proporcional

Dentro do sistema bicameral mantido pelos constituintes de 1988, caberia ao Senado Federal a representação equitativa dos Estados-membros e do Distrito Federal, e na Câmara dos Deputados a representação populacional de cada Unidade da Federação no Parlamento. 

Entretanto, a Câmara dos Deputados deve atentar-se, na sua composição, aos limites estabelecidos entre o mínimo de oito e o máximo de setenta deputados (art. 45, §1º, CF). Para Silva, “Essa regra que consta do art. 45, §1º, é fonte de graves distorções do sistema de representação proporcional”, pois

“[…] com a fixação de um mínimo de oito Deputados e o máximo de setenta, não se encontrará meio de fazer uma proporção que atenda o princípio do voto com valor igual para todos, consubstanciado no art. 14, que é aplicação particular do princípio democrático da igualdade em direitos de todos perante a lei. É fácil ver que um Estado com quatrocentos mil habitantes terá oito representantes enquanto um de trinta milhões será apenas setenta, o que significa que um Deputado para cada cinquenta mil habitantes (1:50.000) para o primeiro e um para quatrocentos e vinte e oito mil e quinhentos e setenta e um habitantes para o segundo (1:428.571).”

Em qualquer matemática, isso não é proporção, mas brutal desproporção […]. (2013, p. 512-513)

Essa desproporcionalidade tem sido acentuada ao longo dos Textos constitucionais republicanos. Em 1891, a Constituição fixava que “A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo eleitos pelos Estados e pelo Distrito Federal, mediante o sufrágio direto, garantida a representação da minoria” (art. 28), “em proporção que não excederá de um por setenta mil habitantes, não devendo esse número ser inferior a quatro por Estado” (art. 28, §1º). Na Constituição de 1934, foi assentado que os eleitos deveriam representar, proporcionalmente, a população dos Estados e do Distrito Federal, “não podendo exceder de um por 150 mil habitantes até o máximo de vinte, e deste limite para cima, de um por 250 mil habitantes” (art. 23, §1º). Em 1937, a Carta Magna estabeleceu que “O número de Deputados por Estado será proporcional à população e fixado por lei, não podendo ser superior a dez nem inferior a três por Estado” (art. 48), o que perdurou até o advento da Lei Constitucional nº 9, de 1945, que modificou aqueles limites para um mínimo de cinco e um máximo de trinta e cinco.  Na Constituição de 1946, ficou dito que “O número de Deputados será fixado por lei, em proporção que não exceda um para cada cento e cinqüenta mil habitantes até vinte Deputados, e, além desse limite, um para cada duzentos e cinqüenta mil habitantes” (art. 58), que com o advento da Emenda Constitucional nº 17, de 1965, teve a parte final do dispositivo alterada para que a proporcionalidade “não exceda de um para cada trezentos mil habitantes, até vinte e cinco Deputados, e, além dêsse limite, um para cada quinhentos mil habitantes”. Em 1967, a Lei Maior determinou que a quantidade de Deputados obedecesse a “proporção que não exceda de um para cada trezentos mil habitantes, até vinte e cinco Deputados, e, além desse limite, um para cada milhão de habitantes” (art. 41, §2º). Com o novo Texto Constitucional em 1969, a quantidade de parlamentares na Câmara Federal passou a ser calculada conforme faixas preestabelecidas: (i) “até cem mil eleitores, três deputados” (art. 39, §2º, “a”); (ii) “de cem mil e um a três milhões de eleitores, mais um deputado para cada grupo de cem mil ou fração superior a cinqüenta mil” (art. 39, §2º, “b”); (iii) “de três milhões e um a seis milhões de eleitores, mais um deputado para cada grupo de trezentos mil ou fração superior a cento e cinqüenta mil”; e (iv) “além de seis milhões de eleitores, mais um deputado para cada grupo de quinhentos mil ou fração superior a duzentos e cinqüenta mil”; posteriormente, a Emenda Constitucional nº 8, de 1977, estabeleceu que “nenhum Estado tenha mais de cinqüenta e cinco ou menos de seis deputados”, o que novamente foi alterado pela Emenda Constitucional nº 22, de 1982, “para que nenhum Estado tenha mais de sessenta ou menos de oito deputados”. Os constituintes de 1988 apenas ampliaram o teto para setenta Deputados, sem corrigir efetivamente qualquer desproporção.

Tomando por base dados do IBGE de 2007, a somatória da população dos Estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, do Paraná, de São Paulo, de Minas Gerais e do Rio de Janeiro ultrapassa 50% da brasileira. Todavia, esses Estados ocupam apenas 18 vagas no Senado Federal, restando as outras 63 para outras unidades da Federação; tampouco a questão se resolve pela quantidade de assentos na Câmara dos Deputados, porque enquanto os Estados mencionados ocupam 246 cadeiras, os demais, que representam menos que a metade da população brasileira, possuem 267 lugares.

A desproporção fica mais flagrante quando tomados os dados populacionais do Estado de São Paulo, que em 2007 possuía 39,838 milhões de habitantes e representação no Congresso Nacional de 70 Deputados Federais e 3 Senadores. Somadas as populações dos sete Estados das regiões norte e dos três do centro oeste, mais a do Distrito Federal, perfaziam 27,789 milhões de habitantes, mas estavam representadas no Congresso Nacional com 106 Deputados Federais e 33 Senadores.

4.4 DAS EMENDAS AO ORÇAMENTO

Hodiernamente, conforme consta no endereço eletrônico do Senado Federal, existem quatro tipos possíveis de emendas apresentadas ao orçamento da União: as individuais, de autoria de cada Senador ou Deputado; as de bancada, sejam estaduais ou regionais; as de comissões técnicas, sejam da Câmara ou do Senado; e as de relatorias, apresentadas pelas Mesas Diretoras, sejam do Senado ou da Câmara.

A atual Constituição “resgatou a possibilidade de apresentação de emendas individuais ao projeto de lei orçamentária anual”, ao contrário da anterior, onde “somente os órgãos colegiados tinham essa prerrogativa”, leciona Túlio Cambraia, (2011, p. 1), que arremata:

“As emendas individuais podem desempenhar importante papel na distribuição das receitas públicas, uma vez que procuram satisfazer os pedidos de verba elaborados por autoridades locais, nas quais os parlamentares estão politicamente vinculados. Elas procuram reduzir o desequilíbrio entre as receitas dos entes da Federação e as despesas necessárias para cumprir suas atribuições a fim de atender os anseios da população. No que tange ao aspecto político, por seu turno, elas representam uma maneira de renovar os relacionamentos políticos dos parlamentares com suas bases”. (CAMBRAIA, 2011, p. 30)

Daí porque feliz a síntese de Roberto Macedo (2015), para quem

“As emendas […] são as apresentadas por parlamentares federais ao orçamento que o Poder Executivo envia anualmente ao Congresso Nacional. Seu principal objetivo? Agradar à base eleitoral de suas excelências nos Estados e municípios de origem, de olho na reeleição e, em qualquer caso, no aumento do prestígio político pessoal. No discurso, o propósito é trazer benefícios para comunidades carentes de serviços públicos.”

Na verdade, “As emendas parlamentares são um dos pontos mais sensíveis na relação entre o Congresso e o Executivo”, porque “A liberação das verbas é usada como moeda de troca, pelos dois lados, especialmente em meio a votações de projetos estratégicos”, de modo que “O governo, não só a atual gestão, quase sempre usou a liberação extra de emendas em momentos de votações importantes para garantir apoio a matérias de seu interesse” (FALCÃO; BRAGON, 2015).

Como salientam Figueiredo e Limongi (2005, p. 739),

“O Executivo precisa de votos dos parlamentares, mas não disporia dos meios para obtê-los. […] como o presidente controla a execução orçamentária, o Executivo poderia trocar os recursos que os parlamentares querem levar às suas bases eleitorais pelos votos que necessita para aprovar sua agenda. A liberação de recursos do orçamento, portanto, seria o meio utilizado pelo Executivo para obter apoio dos parlamentares.”

5. CONCLUSÃO

Constitui a República um Estado Democrático de Direito, no qual o poder que legitima a atuação estatal emana do povo, conforme estabelecido pelos constituintes de 1988. Entretanto, a ideia de soberania popular, presente desde a primeira constituição republicana, inúmeras vezes restou deturpada pela adoção de um sentido restritivo ao conceito de democracia que, nos termos da melhor doutrina, não deve se contentar tão só com a forma adotada pelos exercentes do poder político, mas sim pelo conteúdo de suas ações, de modo que nem mesmo a maioria possa se sobrepor aos princípios que devem embasar a atuação estatal; dito de outro modo, democracia, e consequentemente a supremacia do poder popular, importam na prevalência invencível dos princípios constitucionais que fundamentam o atuar do Estado.

A democracia brasileira, entretanto, enfrenta uma aparente contradição, porque partidos políticos e Congresso Nacional, expoentes máximos do Estado Democrático de Direito, são mal avaliados em pesquisas de opinião pública. A contradição é apenas aparente, porque ambos, na verdade, representam a ideia de uma elite dirigente, interessada na defesa dos próprios interesses, os quais não se confundem com os interesses do povo, verdadeiro titular do poder estatal.

A própria ideia de Federação constitui um engodo. Nela, os Entes que a compõem devem possuir autonomia, para que possam gerir suas atividades sem dependência do poder central. Entretanto, o atual modelo permite que os congressistas, por meio de emendas orçamentárias, privilegiem seus redutos eleitorais.

O Poder Legislativo de todos os Entes da Federação consome vultosos recursos do erário, pois não é crível que um edil de Vitória, de Aracaju ou de Boa Vista produza mais que um parlamentar espanhol; que um deputado estadual de Goiás, de Rondônia ou do Ceará produza mais que um parlamentar alemão; ou mesmo que um membro do Congresso Nacional brasileiro produza quase quatro vezes mais que um membro do Parlamento francês. O Senado Federal, com 81 membros, consome do erário mais que o Estado alemão com seus 614 parlamentares.    

    Na Câmara dos Deputados, deveria a população brasileira estar proporcionalmente representada, porque no Senado Federal cada Estado Membro e Distrito Federal possuem três representantes cada. Entretanto, a própria Constituição (art. 45 §1º) dispõe que a representação mínima é de 8 Deputados Federais e a máxima de 70 por unidade da Federação, resultando que o voto de um cidadão de Estado menos populoso tenha mais valor que o de outro cidadão de Estado mais populoso, o que viola a própria ideia do bicameralismo. E, pior, resulta na constituição de uma Câmara dos Deputados que não representa a maioria da população brasileira.

Somada à eivada formação da Câmara dos Deputados a composição do Senado Federal, com três representantes por Estado Membro e do Distrito Federal, o resultado é um Congresso Nacional de questionável legitimidade, cuja maioria não reflete o majoritário pensamento da população; constitui exemplo, o Parlamento brasileiro, do que denomina Ferrajoli (2006, p. 8) “conceito formal de democracia”. Dito de outro modo, é maioria no Congresso Nacional a minoria da população: no Senado Federal, a representação é paritária, e na Câmara dos Deputados, os Estados mais populosos estão sujeitos ao limite de 70 parlamentares, enquanto os menos populosos tem garantido o mínimo de 8.

Dessarte, é necessária a reformação do Poder Legislativo da União.

Se a República constitui uma Federação, é indispensável que haja representação proporcional real na Câmara dos Deputados, e não fictícia, como hodiernamente, pena de não gozar da legitimidade necessária para a consumação do seu objetivo fundamental, legislar.

Já o Senado Federal, com três representantes por Estado Membro e Distrito Federal, eleitos com seus respectivos suplentes, constitui, nos dias atuais, um ranço inconcebível e desnecessário; inconcebível, porque a autonomia dos Entes Federativos é assegurada pela Constituição, e por não haver de se falar em representantes dos Estados Membros e do Distrito Federal quando todos, quaisquer parlamentares, são eleitos pelo voto popular, de sorte que, também os Senadores, são representantes do povo; desnecessário, porque mesmo aos Estados com diminuta população deve ser assegurada proporcional representação no Parlamento e, num Estado Democrático de Direito, como pretendido pelos constituintes de 1988, democracia deve ser compreendida em seu conceito substancial, como aponta Ferrajoli (2006, p. 8), de sorte que nenhuma maioria, ainda que unânime, possa violar ou deixar de satisfazer os direitos de liberdade e sociais fixados no Texto Constitucional, o que afasta a necessidade da existência de uma Casa Legislativa que almeje representar os Entes Federativos.

Destarte, a reforma do sistema político reclama, pois, a proemial reestruturação do Poder Legislativo Federal, para que suas deliberações reflitam a vontade da maioria da população brasileira. Nesse diapasão, temas como reeleição, financiamento de campanhas, cláusula de barreira e coligações, embora de inegável relevância social, não podem anteceder a imprescindível legitimação do Poder estatal incumbido de legislar.

A evolução do direito constitucional, de constitucionalismo democrático, como aponta Barroso (2013, p. 288-289), permite a extração direta do Texto Constitucional da força dos seus princípios. Daí a proeminência inconteste da máxima de que a titularidade do Poder do Estado cabe ao povo, e não à elite dirigente, ou melhor, aos que se arvoram das instituições que deveriam constituir o elo entre os cidadãos e o Estado, desviando-as de suas relevantes atribuições.

Apenas um Parlamento legítimo, que reflita o conceito substancial de democracia, pode atrair a confiança da população e, consequentemente, implementar outras reformas políticas. Antes, contudo, é imprescindível buscar essa legitimidade, enfrentando temas como a quantidade de congressistas, as atribuições dos parlamentares, os valores despendidos ao trabalho parlamentar, a representação dos Entes Federativos no Congresso e o sistema bicameral.