Sumário: 1 Introdução. 2 Constituição. 2.1 Importância da Constituição. 2.2 Constituição e Estado de Direito. 3 Perspectiva Jurídica do Meio Ambiente. 3.1 Aspectos da Jurídica do Meio Ambiente. 3.2 Constitucionalização do Meio Ambiente. 4 Controle de Constitucionalidade. 4.1 Controle Jurisdicional de Constitucionalidade. 4.2 Aspectos Processuais do Controle de Constitucionalidade. 4.2.1 Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva. 4.2.2 Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. 4.2.3 Ação Declaratória de Inconstitucionalidade. 4.2.4 Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental. 4.2.5 Ação Direta de Inconstitucionalidade. 5 Meio Ambiente e Ação Direta de Inconstitucionalidade nos Estados. 5 Meio Ambiente e Ação Direta de Inconstitucionalidade nos Estados. 5.1 Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade. 5.2 Decisão de Mérito na Ação Direta de Inconstitucionalidade. 5.3 Possibilidade de Recurso ao Supremo Tribunal Federal. 6 Considerações Finais. 7 Referências.
Como a cada dia são maiores em número e em gravidade os problemas ambientais, tornou-se necessário o surgimento de um ramo do Direito que se ocupasse dessa problemática. Gradualmente o Direito Ambiental se firmou como um ramo autônomo da Ciência Jurídica, primeiramente por meio de legislação ordinária e depois com o reconhecimento constitucional. Contudo, é preciso dentro do ordenamento jurídico nacional encontrar instrumentos que garantam a efetividade processual do Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A Ação Direta de Inconstitucionalidade desponta como um instrumento de processo constitucional adequado à defesa desse Direito, especialmente nos Estados e Municípios, entidades administrativas em que a política ambiental tem se mostrado peculiarmente ineficiente.
1 Introdução
A preocupação com o meio ambiente ganha cada vez maior relevância em todo o planeta em face do aumento em gravidade e em número dos problemas ambientais. O aquecimento global, o buraco na camada de ozônio, as ameaças de guerra biológica e nuclear, a escassez de água potável, a explosão demográfica, a extinção das espécies, a desertificação e a erosão, o acúmulo de lixo urbano, dentre outros, são problemas que comprometem a qualidade de vida e até a própria expectativa da continuidade da vida. Segundo o Fundo Mundial para a Natureza o ser humano ultrapassou em vinte por cento os limites ecológicos da Terra, e se estima que se o estilo de vida do restante do mundo se equiparasse ao dos quinze por cento mais ricos da humanidade seria necessário pelo menos mais dois planetas e meio[1].
Como reflexo desse fenômeno ocorre na esfera jurídica a jurisdicização da problemática ambiental, no ordenamento jurídico nacional e internacional, inclusive com a constitucionalização do meio ambiente. O meio ambiente, que encontrava proteção em diversas leis ordinárias, passou a ser elencado como um Direito Fundamental quando o art. 225 da Constituição Federal o classificou como um direito de todos e um bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida. O fato de o Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ter sido consagrado materialmente não implica necessariamente a sua efetividade, devendo o mesmo ser resguardado pelos instrumentos processuais adequados. Para isso, ao invés de tentar criar instrumentos processuais específicos para a defesa do meio ambiente, é mais eficaz enveredar pela adaptação e utilização dos instrumentos processuais já existentes.
A Ação Direta de Inconstitucionalidade desponta como um instrumento processual e uma garantia constitucional especialmente em face das leis e atos normativos estaduais e municipais que possam colocar em risco o meio ambiente. Esse é o objeto deste trabalho, que dentro desse direcionamento pouco tem sido abordado pela doutrina e pela jurisprudência. A opção pela Ação Direta de Inconstitucionalidade no âmbito estadual ocorreu porque poucos são os Estados e Municípios que desenvolvem uma política pública realmente coerente em relação ao meio ambiente. É claro que antes de chegar ao tema propriamente será necessário um panorâmico estudo sobre os principais pontos sobre a Constituição, o meio ambiente e o controle de constitucionalidade.
2 Constituição
De acordo com o uso coloquial o vocábulo constituição significa a estrutura íntima de um ser ou o modo pelo qual se constitui uma coisa, um ser vivo, um grupo de pessoas; organização, formação[2]. Tal conceituação pode ser perfeitamente aplicada às Constituições jurídicas, já que estas constituem política e juridicamente a formação e o funcionamento de um Estado. Nesse direcionamento, ensina Alexandre de Moraes[3]:
Constituição deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar, distribuição de competências, direitos, garantias e deveres dos cidadãos. Além disso, é a Constituição que individualiza os órgãos competentes para a edição de normas jurídicas, legislativas ou administrativas.
No entender de Celso Ribeiro Bastos[4], a Constituição pode ser juridicamente compreendida sob três aspectos: o material o substancial e o formal. Sob o ponto de vista material a Constituição deve ser compreendida como um conjunto de forças econômicas, ideológicas e políticas que constroem a realidade social de um Estado. Segundo essa acepção todo Estado possui Constituição, pois é algo que pertence ao mundo dos fatos e não ao mundo dos valores. Sob o ponto de vista substancial a Constituição deve ser compreendida como o conjunto de normas que conferem substância ao Estado ao delimitar competências e limites de atuação estatal e instituir os direitos e garantias dos cidadãos. A essa acepção importa somente o conteúdo normativo. E sob o ponto de vista formal a Constituição deve ser compreendida como o texto aprovado pelo poder soberano do Estado com o objetivo de conferir a estrutura deste e de define os direitos fundamentais dos cidadãos. A Constituição brasileira é classificada como formal.
2.1 Importância da Constituição
A Constituição exerce supremacia sobre todas as normas, que a ele devem se adequar no intuito de resguardar certos direitos e valores tidos como fundamentais. O significado disso é que, em caso de conflito, a norma superior prevalece sobre a inferior, devendo esta ser considerada como inválida ou viciada. A supremacia da Constituição porque ela é colocada no ápice do sistema normativo de onde o legislador vai buscar a forma e o conteúdo para a elaboração legislativa de maneira que todas as demais normas do ordenamento encontrem seu fundamento de validade.
Somente é possível distinguir a diferença entre norma constitucional e norma ordinária quanto se tratar de Constituição formal, posto que estas exigem um processo de elaboração diferente do das normas ordinárias. Trata-se de um modo mais dificultoso de produção de leis, que tem como objetivo proteger certos direitos considerados fundamentais, e que é chamado de rigidez constitucional. A rigidez constitucional, também presente no modo de reforma constitucional, conduz à supremacia dessa norma ao fazer surgir a necessidade de conformação com as espécies normativas inferiores. O exercício desse controle implica obrigar qualquer lei ou ato normativo a se coadunar à Constituição, tanto em sentido formal quanto em material, do contrário ter-se-ia uma inconstitucionalidade.
2.2 Constituição e Estado de Direito
O Estado de Direito é aquele que submete os seus atos ao Poder Judiciário, agindo frente aos indivíduos de maneira a existirem limites legalmente definidos a sua atuação. Para isso foi elaborado por uma serie de pensadores ao longo da historia, dos quais se destacam Montesquieu, um sistema de freios e contrapesos, chamado de check and balance, que consiste em uma regulação que cada poder, seja ele Executivo, Legislativo ou Judiciário, faz em relação aos outros. Assim, cada poder, que tem as suas limitações definidas constitucionalmente, será o vigilante dos outros dois poderes, sendo mais difícil a existência de arbítrios[5].
Essa é a essência do Direito Constitucional: positivar ou deixar escrito as funções, atribuições, limites, instrumentos, prerrogativas e garantias de cada poder. Ao mesmo tempo se positivam também aquelas normas relativas ao efetivo exercício da cidadania, a exemplo do direito à propriedade, à saúde, à educação, à moradia e outros, sendo tais direitos ditos fundamentais ou essenciais à concretização do sobre-princípio constitucional da dignidade da pessoa humana. Algumas das normas constitucionais, exatamente as ditas fundamentais, não podem ser suprimidas ou restringidas porque se assim ocorresse seria a própria cidadania que estaria sendo vilipendiada.
Por isso é que existe o controle de constitucionalidade: para manter esses instrumentos e princípios indispensáveis, para salvaguardar a cidadania dos governantes que atendem a interesses alheios aos da população. O Estado, seja por meio de qualquer um que seja dos três poderes, não pode agir ilimitadamente, pois o Direito serve para atender à coletividade em seu sentido mais amplo. Daí o dever de combater as leis e atos normativos eivados de vicio de inconstitucionalidade.
3 Perspectiva Jurídica do Meio Ambiente
É praticamente unânime a doutrina brasileira de Direito Ambiental ao afirmar que a expressão meio ambiente, por ser redundante, não é a mais adequada, posto que meio e ambiente são sinônimos. Com efeito, segundo o Dicionário Aurélio meio significa “lugar onde se vive, com suas características e condicionamentos geofísicos; ambiente”, ao passo que ambiente é “aquilo que cerca ou envolve os seres vivos ou as coisas”[6]. Por isso se utiliza em Portugal e na Itália apenas a palavra ‘ambiente’, à semelhança do que acontece nas línguas francesas, com milieu, alemã, com unwelt, e inglesa, com environment[7].
A despeito disso, o uso consagrou esta expressão de tal maneira que os técnicos e a própria legislação terminaram por adotá-la. A Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, não apenas acolheu como precisou a terminologia:
Art. 3º. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I — Meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
A referida lei definiu o meio ambiente da forma mais ampla possível, fazendo com que este se estendesse à natureza como um todo de um modo interativo e integrativo. Com isso a lei finalmente encampou a idéia de ecossistema, que é a unidade básica da Ecologia, ciência que estuda a relação entre os seres vivos e o seu ambiente, de maneira que cada recurso ambiental passou a ser considerado como sendo parte de um todo indivisível, com o qual interage constantemente e do qual é diretamente dependente.
Edis Milaré[8] define ecossistema como “qualquer unidade que inclua todos os organismos em uma determinada área, interagindo com o ambiente físico, de tal forma que um fluxo de energia leve a uma estrutura trófica definida, diversidade biológica e troca de materiais (troca de materiais entre componente vivos)”. Trata-se de uma visão sistêmica que encontra abrigo em ramos da ciência moderna, a exemplo da Física Quântica, segundo a qual o universo, como tudo que o compõe, é composto de uma teia de relações em que todas as partes estão interconectadas[9].
Consagrou-se definitivamente a terminologia quando em 1988 a Constituição Federal se referiu em diversos dispositivos ao meio ambiente, recepcionando e atribuindo a este o sentido mais abrangente possível. Em face disso a doutrina brasileira de Direito Ambiental passou, com fundamentação constitucional, a dar ao meio ambiente o maior número de aspectos e de elementos envolvidos.
Com base nessa compreensão holística, José Afonso da Silva[10] conceitua o meio ambiente como a “interação do conjunto de elementos naturais, artificiais, e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”. Arthur Migliari[11] repete a definição com a única diferença de destacar expressamente o elemento trabalhista – com o que, aliás, concorda a maioria dos estudiosos do assunto – ao dizer que o meio ambiente é a “integração e a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais, culturais e do trabalho que propiciem o desenvolvimento equilibrado de todas as formas, sem exceções. Logo, não haverá um ambiente sadio quando não se elevar, ao mais alto grau de excelência, a qualidade da integração e da interação desse conjunto”.
3.1 Aspectos do Meio Ambiente
Com efeito, são quatro as divisões feitas pela maior parte da doutrina brasileira de Direito Ambiental no que diz respeito ao tema: meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e meio ambiente do trabalho. Essa classificação atende a uma necessidade metodológica ao facilitar a identificação da atividade agressora e do bem diretamente degradado, visto que o meio ambiente por definição é unitário. Como afirma Celso Antônio Pachêco Fiorillo[12], independentemente dos seus aspectos e das suas classificações a proteção jurídica ao meio ambiente é uma só e tem sempre o único objetivo de proteger a vida e a qualidade de vida.
O meio ambiente natural ou físico é constituído pelos recursos naturais, como o solo, a água, o ar, a flora e a fauna, e pela correlação recíproca de cada um destes elementos com os demais. Esse é o aspecto imediatamente ressaltado pelo citado inciso I do art. 3º da Lei nº. 6.938, de 31 de março de 1981.
O meio ambiente artificial é o construído ou alterado pelo ser humano, sendo constituído pelos edifícios urbanos, que são os espaços públicos fechados, e pelos equipamentos comunitários, que são os espaços públicos abertos, como as ruas, as praças e as áreas verdes. Embora esteja mais relacionado ao conceito de cidade o conceito de meio ambiente artificial abarca também a zona rural, referindo-se simplesmente aos espaços habitáveis[13], visto que nele os espaços naturais cedem lugar ou se integram às edificações urbanas artificiais.
O meio ambiente cultural é o patrimônio histórico, artístico, paisagístico, ecológico, científico e turístico e constitui-se tanto de bens de natureza material, a exemplo dos lugares, objetos e documentos de importância para a cultura, quanto imaterial, a exemplo dos idiomas, das danças, dos cultos religiosos e dos costumes de uma maneira geral. Embora comumente possa ser enquadrada como artificial, a classificação como meio ambiente cultural ocorre devido ao valor especial que adquiriu[14].
O meio ambiente do trabalho, considerado também uma extensão do conceito de meio ambiente artificial, é o conjunto de fatores que se relacionam às condições do ambiente de trabalho, como o local de trabalho, as ferramentas, as máquinas, os agentes químicos, biológicos e físicos, as operações, os processos, a relação entre trabalhador e meio físico. O cerne desse conceito está baseado na promoção da salubridade e da incolumidade física e psicológica do trabalhador, independente de atividade, do lugar ou da pessoa que a exerça.
3.2 Constitucionalização do Meio Ambiente
Em junho de 1972 a Organização das Nações Unidas (ONU) organizou em Estocolmo, na Suécia, a 1ª Conferência Mundial Sobre o Meio Ambiente, aprovando, ao final, a Declaração Universal do Meio Ambiente que declarava que os recursos naturais, como a água, o ar, o solo, a flora e a fauna, devem ser conservados em benefício das gerações futuras, cabendo a cada país regulamentar esse princípio em sua legislação de modo que esses bens sejam devidamente tutelados. No Princípio 1 dessa declaração o direito fundamental ao meio ambiente foi definitivamente reconhecido:
O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequada em um meio, cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, e tem a solene obrigação de proteger e melhorar esse meio para as gerações futuras e presentes.
Essa declaração é na verdade um prolongamento da Declaração Universal dos Direitos do Homem, já que a conservação e a recuperação do meio ambiente é uma questão fundamental para todos os povos do planeta[15]. Na esteira dessa declaração se editou a Lei nº 6.938, de 31 de março de 1981, que declarou pela primeira vez no ordenamento jurídico nacional a importância do meio ambiente para a vida e para a qualidade de vida, delimitando os objetivos, os princípios, os conceitos e os instrumentos dessa proteção.
Como afirma José Rubens Morato Leite[16], “o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado insere-se ao lado do direito à vida, à igualdade, à liberdade, caracterizando-se pelo cunho social amplo e não meramente individual”. Por tal razão a Constituição Federal de 1988 alçou a preservação do meio ambiente à condição de direito fundamental, independente de ele estar ou não inserido no capítulo dos direitos e deveres coletivos:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Dessa maneira, a proteção jurídica ao meio ambiente é uma forma imprescindível de resguardar a vida e a qualidade de vida humana, sendo assim um direito fundamental da pessoa humana. Sem um ecossistema equilibrado nenhum direito fundamental pode existir, já que se trata de um pressuposto dos valores mais importantes para a raça humana, como a vida e a qualidade de vida. O meio ambiente é evidentemente essencial à continuidade da espécie humana e é o responsável pela dignidade do homem enquanto animal cultural.
Todas as políticas públicas, estejam na fase de discussão, planejamento, de execução ou de avaliação, devem necessariamente levar em conta o aspecto ambiental, pois o que está em jogo é a preservação e a qualidade da vida. Na realidade, segundo o art. 225 da Constituição Federal essa obrigação diz respeito a qualquer pessoa, seja física ou jurídica, seja pública ou privada, sendo o gozo e o zelo pela natureza ao mesmo tempo um direito e um dever de todos. O direito ao meio ambiente equilibrado está no epicentro dos direitos fundamentais, relacionando-se de forma direta com os demais direitos fundamentais, como os direitos sociais e os direitos individuais.
4 Controle de Constitucionalidade
A atribuição de um órgão para exercer o controle de constitucionalidade pode variar de um regime constitucional para outro, originando diferentes sistemas de controle de constitucionalidade. O sistema político é aquele exercido por órgãos de natureza não jurisdicional, geralmente criado para essa finalidade e não pertencente a nenhum dos três poderes constituídos, denominados de Cortes Constitucionais. Entretanto, pode acontecer de ser exercido pelo próprio Legislativo ou pelo Executivo. O controle jurisdicional é feito pelo Poder Judiciário, podendo ser executado por um único órgão, no sistema jurisdicional concentrado, ou por quaisquer tribunais ou juízes no sistema jurisdicional difuso. E o terceiro sistema de controle é o chamado controle misto, que consiste em uma junção dos outros dois: o controle de constitucionalidade fica a cargo tanto de órgãos políticos como de órgãos que exercem jurisdição. Tanto no ordenamento jurídico brasileiro quanto nos demais o controle político é em regra preventivo enquanto que o jurisdicional é repressivo.
A analise da constitucionalidade pode ser feita quanto ao aspecto formal ou quanto ao aspecto material, ou com relação a ambos. O primeiro aspecto diz respeito ao obedecimento das regras do processo legislativo constitucional que estão previstas nos artigos 59 e 69 da Constituição Federal. Já ao segundo aspecto diz respeito o conteúdo das normas inferiores em vista à obrigatoriedade de uma correta adequação à norma constitucional.
No que diz respeito ao momento de realização o controle de constitucionalidade pode ocorrer de maneira preventiva ou repressiva. O preventivo ocorre antes da conclusão do processo de elaboração da lei ou ato normativo e tem como escopo impedir a entrada, no ordenamento jurídico, da espécie normativa eivada de inconstitucionalidade. Cabe ao Poder Executivo, por meio do veto, e ao Poder Legislativo por meio das Comissões de Constituição de Justiça fazer esse tipo de controle.
O controle repressivo é feito em regra pelo Poder Judiciário após a conclusão da norma ou do ato normativo, ou seja, quando já promulgado e publicado o mesmo, e tem como objetivo retirar referida norma ou ato do sistema jurídico por apresentar algum vício de inconstitucionalidade. São dois os sistemas de controle de constitucionalidade repressivo: o reservado ou concentrado e o aberto ou difuso.
Há controle de constitucionalidade quando órgãos encarregados de exercer essa função fazem a verificação da adequação de uma norma ou de um ato com a Constituição, verificando seus requisitos materiais e formais. Mas a inconstitucionalidade pode ocorrer tanto por meio de uma ação, quando através da prática de um ato age-se em desconformidade com as normas e princípios constitucionais, quanto por meio de uma omissão, caso em que se está diante de uma inércia daquele a quem caberia uma iniciativa, uma ação exigida pela Constituição.
4.1. Controle Jurisdicional de Constituição
O controle jurisdicional divide-se em difuso ou concentrado. O controle difuso, também denominado de controle por via de exceção, concreto, indireto, incidenter tantum ou por via de defesa, caracteriza-se por ser exercido, em casos concretos, por qualquer juiz ou tribunal. Entrementes, é feito apenas de forma incidental, ou seja, o objeto da lide não é o reconhecimento da constitucionalidade ou não de determinado ato ou norma, mas o órgão acaba por fazer esse tipo de declaração para deferir ou não o pedido formulado pelas partes.
A inconstitucionalidade só é apreciada na medida em que seja relevante para a solução do caso concreto, posto que nesse caso, a eficácia da pronúncia do Judiciário restringe-se apenas às partes litigantes do processo em que foi suscitada a questão constitucional. Em relação aos demais, a lei continua válida e eficaz, sendo seus efeitos, portanto, inter partes.
O controle concentrado, também chamado de abstrato, em tese, direto ou por via de ação, é deferido a um único órgão, geralmente da cúpula do Poder Judiciário e é exercido em uma ação cujo objeto é o exame da validade da lei em si. Almeja-se através dele expurgar do sistema jurídico a lei ou ato normativo inconstitucional, tendo a pronúncia do Judiciário efeito erga omnes, atingindo a todos que se acham submetidos aos ditames da lei.
O que predomina no Brasil é o controle judicial, tanto o difuso como o concentrado; repressivo; de inconstitucionalidade formal e material; tanto por ação como por omissão. Porém, é bom ressaltar que há no país o controle político exercido pelo Poder Legislativo através das Comissões de Constituição e Justiça, pelo veto legislativo e pelos Tribunais de Contas, bem como pelo Poder Executivo através de veto ou inexecução de lei pelo Chefe do Poder ou ainda por intervenção.
4.2 Aspectos Processuais do Controle de Constitucionalidade
O controle concentrado no Brasil é realizado através dos seguintes tipos de ações previstos na própria Constituição Federal de 1988 e com competência para processo e julgamento atribuída em regra ao Supremo Tribunal Federal: Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIN (art. 102, I, a, CF/88), Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão – ADIN por Omissão (art. 102, I, a, CF/88), Ação Declaratória de Constitucionalidade – ADC (art. 102, I, a, CF/88), Representação Interventiva ou Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva (art. 36, III e IV, CF/88) e Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF (art. 102, §1º, CF/88 e Lei nº. 9.882/99).
4.2.1 Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva
A destinação da Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva é defender os princípios sensíveis, atingidos por Lei ou ato normativo estadual. O seu objetivo é a declaração da inconstitucionalidade de Lei ou ato normativo e a intervenção federal no Estado-Membro ou no Distrito Federal. Julgada procedente a Ação Interventiva compete ao Presidente da República expedir o decreto de intervenção. A legitimação para propor a Ação Interventiva é apenas do Procurador Geral da República.
4.2.2 Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão
A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão se destina a conceder plena eficácia às normas constitucionais que dependem de omissão, sendo cabível diante da inércia do Poder Público. Tanto a legitimidade ativa quanto todos os demais procedimentos seguem o da Ação Direta de Inconstitucionalidade, exceto no que diz respeito à possibilidade de concessão de liminar por ser esta incompatível com a natureza da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. Ao declarar a inconstitucionalidade por omissão o Supremo Tribunal Federal deverá dar ciência ao órgão ou poder competente para, em se tratando de órgão administrativo, adotar em trinta dias as providencias necessárias ou, em relação ao Poder Legislativo, tomar tais providencias sem prazo preestabelecido.
4.2.3 Ação Declaratória de Inconstitucionalidade
A Ação Declaratória de Constitucionalidade é um processo objetivo cujo objetivo é afastar a incerteza sobre determinada lei ou ato normativo federal, afastando assim a insegurança jurídica ou o estado de incerteza a preservando a ordem jurídica constitucional. É sabido que as leis e atos normativos gozam de presunção de constitucionalidade, embora essa seja uma presunção relativa porque tanto o Poder Judiciário quanto o Poder Executivo podem a um primeiro momento se recusar a cumprir uma norma legal por entendê-la inconstitucional.
Dessa maneira, a finalidade da Ação Declaratória de Constitucionalidade é fazer dessa presunção relativa uma certeza vinculante em virtude de seus efeitos, já que a decisão do Supremo Tribunal Federal sobre uma certa norma acabará com a polêmica em torno de um dispositivo que esteja sendo duramente atacado no controle difuso de inconstitucionalidade. Com efeito, tanto o Poder Judiciário quanto o Poder Executivo são obrigados a seguir a decisão proferida. Como legitimados para este tipo de ação estão o Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados e o Procurador Geral da República.
4.2.4 Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental
O artigo 102, parágrafo 1° da Constituição Federal já tinha previsto este instituto quando dispôs que a Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na forma, da lei. Observe-se que esta norma possui eficácia limitada, porque deixou espaço para que a regulamentação deste tipo de controle de constitucionalidade fosse feita por uma lei. Com isso o referido dispositivo constitucional previu, em linhas gerais, a competência da Supremo Tribunal Federal para o julgamento da ação, deixando os demais aspectos no âmbito do legislador infraconstitucional.
A lei n° 9.882, de 3 de dezembro de 1999, regulamentou a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental tendo como hipótese de cabimento a defesa dos preceitos fundamentais da Constituição Federal, no sentido de reparar ou evitar lesão a preceito fundamental resultante de ato de Poder Público ou quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição Federal. Os legitimados para a argüição de descumprimento de preceito fundamental são os mesmos da Ação Direta de Inconstitucionalidade.
O julgado da ação possui eficácia universal e efeitos vinculantes no que diz respeito aos demais órgãos públicos. Entretanto, o artigo 11 da citada Lei estabeleceu que tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu transito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Trata-se de um entendimento lamentável, porque uma determinada norma não pode ser considerada constitucional ou inconstitucional somente a partir da data que os julgadores venham a achar interessante.
4.2.5 Ação Direta de Inconstitucionalidade
O controle concentrado, representado no Brasil pela Ação Direta de Inconstitucionalidade, visa atacar o vício da lei, em tese, estadual ou federal. O órgão de cúpula competente para julgá-la é o Supremo Tribunal Federal, incumbido da guarda de nossa Constituição. Esta decisão judicial faz coisa julgada erga omnes, podendo ter efeito ex tunc ou ex nunc, dependendo do caso em concreto, com inaplicabilidade imediata da lei sem necessidade de suspensão pelo Senado Federal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende desnecessária a suspensão da eficácia quando a inconstitucionalidade foi reconhecida em decorrência de ação direta. O efeito desta decretação, portanto, além de erga omnes é imediato.
5 Meio Ambiente e Ação Direta de Inconstitucionalidade nos Estados
Os Tribunais de Justiça dos Estados ou do Distrito Federal são competentes para a Ação Direta de Inconstitucionalidade contra ato normativo ou Lei municipal ou estadual face à Constituição Estadual. Quanto ao controle concentrado, as constituições de 1946 e 1967 estabeleciam que a legitimidade pertencia ao Procurador Geral da República. Com o advento da Constituição de 1988 houve uma expansão do rol das pessoas legitimadas para propositura deste instrumento, infelizmente não se incluindo o cidadão. Vale ressaltar que, mesmo ampliado este rol, é pacífico nas decisões Pretorianas, que quando se tratar de Mesa da Assembléia Legislativa, Governador de Estado e Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional, há a necessidade de se provar o interesse específico na questão, a chamada pertinência temática, para que se possa exercer o direito de propor a referida ação.
Cabe aos Estados-Membros instituírem através de suas Constituições a Ação Direta de Inconstitucionalidade, sendo vedado, pela Constituição Federal, a atribuição para propor esse tipo de ação a um único órgão. Ou seja, as Cartas Estaduais não podem legitimar apenas um órgão para se utilizar desse instrumento. Assim, atendendo ao disposto no art. 105 da Constituição Federal, a Constituição Estadual da Paraíba elenca os detentores de legitimidade para proposição do instrumento:
Art. 105. Compete ainda ao Tribunal de Justiça:
I – processar e julgar:
a) a representação e a ação direta de inconstitucionalidade de leis ou de atos normativos estaduais ou municipais em face desta Constituição, em que obrigatoriamente intervirá a Procuradoria-Geral de Justiça, estando legitimados para agir:
1. o Governador do Estado;
2. a Mesa da Assembléia Legislativa;
3. o Procurador – Geral de Justiça e o Procurador – Geral do Estado;
4. o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil;
5. os partidos políticos com representação na Assembléia Legislativa;
6. o Prefeito e a Mesa da Câmara de Vereadores do respectivo Município, quando se tratar de lei ou ato normativo local;
7. federação sindical, sindicato ou entidade de classe de âmbito estadual.
À semelhança do controle de constitucionalidade de competência do Supremo Tribunal Federal, há algumas peculiaridades que devem ser observadas quando da propositura da representação de inconstitucionalidade nos Estados perante o Tribunal de Justiça. Apenas as normas estaduais e municipais podem ser objeto desse instrumento e, mesmo assim, para poderem fazer isso tais normas devem ter entrado no ordenamento jurídico após a promulgação da Constituição Estadual em vigor, visto que se as normas anteriores forem contrárias ao que esteja Estabelecido na Carta Estadual vigente ocorre o fenômeno da não receptividade, não sendo necessária sua impugnação. Tais espécies normativas devem estar ainda em vigor na data de apreciação da Ação Direta de Inconstitucionalidade de âmbito estadual, e devem ofender diretamente a Constituição Estadual, já que, se um ato regulamentar de uma lei constitucional não obedecer aos ditames da Carta Estadual pode ser revogado por Decreto Legislativo.
Tendo como parâmetro a Constituição do Estado da Paraíba, podemos perceber, que é amplo o rol de órgãos que podem propor a Ação Direta de Inconstitucionalidade nesse Estado, e esse tipo de controle de constitucionalidade, apesar de não ser muito utilizado, pode, de forma bastante eficaz, ser um meio hábil de defesa do meio ambiente, pois, em tese, qualquer lei ou ato normativo que possa potencialmente ser ofensivo ao meio ambiente pode ser impugnado através da ação direta de constitucionalidade no Tribunal de Justiça do Estado, já que a Constituição Estadual dispõe em seu art. 227 que “o meio ambiente é de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, sendo dever do Estado defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras gerações”.
Continuando com o exemplo citado, consoante o Capítulo IV da Seção III do Título VIII da Constituição do Estado da Paraíba, que trata do meio ambiente, quaisquer leis ou atos normativos estaduais ou municipais como, a título exemplificativo, os seguintes, podem ser objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade de âmbito estadual: normas que permitam a caça ou a pesca de animais ameaçados de extinção, que desobriguem as escolas a promover a educação ambiental, que visem dispensar do prévio licenciamento do órgão local competente a instalação de estabelecimentos capazes de causar degradação do ecossistema local, que dispensem o estudo prévio de impacto ambiental exigido para a instalação de obra ou atividade significativamente causadora de dano ao meio ambiente, que desconsiderem a zona costeira do Estado como patrimônio ambiental, que permitam a instalação de usinas nucleares e o depósito de lixo atômico não produzido no Estado, que permitam a prática de queimadas, bem como leis ou atos normativos que autorizem a construção em áreas de riscos geológicos etc.
Seguindo o mesmo raciocínio, podem ser objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão de âmbito estadual as seguintes condutas, na medida em que desconsideram o estabelecido no Capítulo IV da Seção III do Título VIII da Constituição do Estado da Paraíba, que trata do Meio Ambiente: a não instituição de um Conselho, formado por representantes de entidades cujas atividades estejam associadas ao controle ambiental e por membros do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia da Paraíba, para conservar e proteger os componentes ecológicos e o controle e a qualidade do meio ambiente, o não estabelecimento de um plano de proteção ao ecossistema, que adote medidas indispensáveis à utilização racional da natureza e à redução da poluição causada pela atividade humana, a não elaboração de um programa de recuperação do solo agrícola, conservando-o etc. Ressalte-se que o rol acima é apenas exemplificativo e que qualquer lei ou ato normativo, bem como a omissão relevante, que seja potencialmente danoso ao meio ambiente pode ser impugnado através da representação de inconstitucionalidade.
5.1 Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade
A possibilidade de concessão de medida cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade é elemento de suma importância, posto que, tem-se, dessa forma, a possibilidade de, liminarmente, sustar-se os efeitos da norma eivada de inconstitucionalidade, fazendo com que a representação de revista-se de um caráter de maior presteza. A relevância está no fato de que, em matéria de meio ambiente, muitas vezes, qualquer dano pode levar a sérias e irreparáveis conseqüências. Os pressupostos para o deferimento de liminar em Ação Direta de Inconstitucinalidade são aqueles mesmos exigidos para liminares em ações cautelares, ou seja, o fumus boni iuris e o periculum in mora. Como é sabido, aquele refere-se à plausibilidade do direito pleiteado e esse, ao perigo de dano irreparável ou de difícil reparação – em razão de decurso de tempo, o que, em matéria ambiental, não é de difícil demonstração.
De regra, o efeito da concessão de medida cautelar em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade pelo Tribunal de Justiça opera-se ex nunc, quer dizer, sem efeitos retroativos e sim a partir do momento da concessão. Entretanto, em casos excepcionais e desde que o faça expressamente, o Tribunal de Justiça pode dar à decisão efeito ex tunc, ou seja, cessando todos os efeitos produzidos pela lei inconstitucional desde o momento de sua entrada em vigor. Quanto à eficácia da liminar concedida pode-se dizer o seguinte: há a suspensão da norma impugnada até o julgamento do mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade, tornando aplicável a legislação anterior sobre a matéria tratada pela pretensa norma inconstitucional. A esse fenômeno dá-se o nome de repristinação e não ocorre no caso de o Tribunal manifestar-se expressamente em sentido contrário.
5.2 Decisão de Mérito na Ação Direta de Inconstitucionalidade
Em regra, a decisão de mérito em Ação Direta de Inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal de Justiça é erga omnes, diferentemente das decisões proferidas através do controle difuso que é apenas inter partes; ainda: vincula os juízes monocráticos e torna nula a norma impugnada, anulando todos os seus efeitos desde seu nascimento por ter efeito ex tunc.
Porém, a exemplo do que pode ocorrer nas decisões em sede de controle concentrado pelo Supremo Tribunal Federal, o Tribunal de Justiça, em razão da segurança jurídica ou relevante interesse social, pode, desde que por dois terços de seus membros, restringir os efeitos de sua decisão, concedendo efeito ex nunc ou fixando outro momento, inclusive para o futuro, para o início da eficácia de sua decisão.
5.3 Possibilidade de Recurso ao Supremo Tribunal Federal
Assim como cabe ao Supremo Tribunal Federal a guarda da Constituição Federal, é atribuição exclusiva do Tribunal de Justiça de cada Estado exercer a função de guardião da Constituição Estadual. Também não cabe àquela Corte apreciar Ação Direta de Inconstitucionalidade que se insurge contra norma municipal, sendo atribuição dos Tribunais de Justiça, conforme salientado anteriormente. Entretanto, quando em Ação Direta de inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça se impugna norma que contraria artigo da Constituição Estadual que é reprodução de norma expressa da Constituição Federal há a possibilidade de, por meio de Recurso Extraordinário, se levar tal norma à apreciação pelo Supremo Tribunal Federal.
6 Considerações Finais
A Ação Direta de Inconstitucionalidade pode e deve ser utilizada nos Estados para combater a inconstitucionalidade de leis e de atos normativos estaduais e municipais que possam causar dano ao meio ambiente, aqui compreendido o meio ambiente natural, artificial e cultural. Ademais, trata-se de um instrumento que injustificadamente tem sido pouco manejado para essa finalidade, apesar de tanto a Constituição Federal quanto a Constituição do Estado da Paraíba reconhecer o meio ambiente ecologicamente equilibrado como essencial à qualidade de vida.
Por fim, é preciso destacar que mais do que leis e princípios jurídicos, o que está sendo discutido neste trabalho é a vida, já que o meio ambiente equilibrado é um pressuposto à continuidade e a qualidade da vida não somente dos seres humanos mas de todos os seres vivos. Em um planeta onde a degradação atingiu tamanha proporção, urge resguardar cada vez mais a espaçonave terrestre e, por conseqüência, todos os seus passageiros.
Informações Sobre os Autores
Talden Queiroz Farias
Advogado militante, especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Federal de Pernambuco e em Gestão e Controle Ambiental pela Universidade Estadual de Pernambuco e mestrando em Direito Econômico pela Universidade Federal da Paraíba
Herley Brasil
Diretor da 9º Vara da Seção Judiciária Federal do Estado da Paraíba. Técnico judiciário do Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Mestre em Direito Econômico pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Especialista em Direito Processual Civil pela Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas da Paraíba (FACISA).
