Affirmative actions for egresses of the prison system in the labor market: an analyses of state laws.
Vinicius de Camargo[1]
Orientador: Helvécio Damis de Oliveira Cunha[2]
Resumo: O trabalho investiga produções legislativas estaduais que buscam mitigar a reincidência através de ações afirmativas que reservam vagas para egressos do sistema prisional no mercado de trabalho. Dessa forma, foram encontradas quinze normas estaduais com esse escopo, elas trazem diferentes recortes de beneficiados para além dos egressos, e se dividem em basicamente dois modelos de reserva de vagas, sendo o primeiro deles (amplamente mais adotado) direcionado a empresas participantes de licitações da administração pública e o segundo baseado na subvenção econômica. Ainda, é feita uma comparação entre essas normas estaduais e o decreto nº 9.450/2018 que eleva tal iniciativa ao nível federal.
Palavras chave: Ações afirmativas. Egresso. Cárcere. Mercado de trabalho.
Abstract: The paper explores states legislative productions that try to reduce the criminal recidivism through affirmative actions that reserve job opportunities for egresses of the prison system. This way, were found 15 state laws with these objectives, they bring different beneficiary cuts beyond the egresses, and are divided between basically two different models of job opportunities reservations, the first one ((the most common) directed to companies participating in public administration bids and the second based on the economic grant. Also, a comparation is made between these state norms and Decree No. 9,450/2018 that elevates such initiative to the federal level.
Keywords: Affirmative action. Egress. Jail. Labor market.
Sumário: Introdução. 1. Status quo do sistema prisional. 1.1 Quem tem direito a reserva de vagas. 1.2 Como é feita a reserva de vagas. 1.3 Comparação das legislações estaduais com o decreto nº 9.450/2018. 2. Limite de tais iniciativas. Conclusão. Referências.
Introdução
O artigo irá abordar a criação de ações afirmativas para egressos do sistema prisional no mercado de trabalho, através de pesquisa metodologicamente baseada no levantamento de dados e revisão bibliográfica, de cunho dedutivo. O primeiro capítulo irá, de forma sucinta, retratar o status quo atual do sistema carcerário nacional. Posteriormente será apresentado um levantamento de dados referentes aos estados da federação que adotaram políticas de criação de quotas para egressos do cárcere e essas medidas serão analisadas, explicadas e comparadas com o decreto nº 9.450/18 que elevou tais políticas ao nível federal. No segundo capítulo será feita uma análise criminológica de tais propostas e ao final apresenta-se a conclusão.
- Status quo do sistema prisional
Hodiernamente, observa-se, no que tange ao problema da segurança pública, uma situação de verdadeiro boom do encarceramento, demonstrado pelo fato de que na década de 1990 havia 90 mil presos no Brasil, para o atual cenário de 726,7 mil presos em 2016, resultando em um aumento percentual de 707% e em um déficit de 358.663 vagas. Demonstrado também na taxa de aprisionamento por cem mil habitantes que em 2000 era de 137,1, crescendo para 352,6 em 2016 (DEPEN, 2017). Concomitantemente ao aumento da criminalidade violenta, com aumento nas ocorrências letais e nos crimes contra a dignidade sexual (FBSP, 2018), fortalecendo, dessa forma, o sentimento de insegurança.
Nesse contexto de aumento da criminalidade, há uma ascendência de uma cultura penal marcada pela: midiatização, com programas sensacionalistas ocupando o horário nobre com violência explícita; populismo penal, o qual identifica no recrudescimento do tratamento da criminalidade a solução para a segurança e que busca atuar sob os medos da população agindo de maneira reativa a crimes chocantes, porém atípicos (GARLAND, 2008); e no avanço do modelo expansionista de lei e ordem, também chamado de modelo punitivista, em detrimento do abolicionismo, reducionismo e garantismo.
Não obstante, uma das funções declaradas da pena é a ressocialização, conforme o artigo 1º da Lei 7.210/1984 (Lei de Execução Penal – LEP), para além da simples função retributiva, deve, ao menos na teoria, a prisão favorecer a posterior inserção social do egresso. Porém, é sabido que a pena de prisão vem falhando em reinserir o apenado, de modo que, já faz parte do senso comum que as cadeias seriam a “escola do crime”, já tendo sido designadas como “sementeiras de reincidências” na exposição de motivos da LEP, dado os seus efeitos crimógenos (BRASIL, 1983).
Nesse documento é apontado para a hipertrofia da pena, ou seja, a pena para além do previsto em lei, como um dos fatores geradores de reincidência. Desse modo, em um cenário marcado pelo estado de coisas inconstitucional da execução penal reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no qual ocorre um quadro insuportável e permanente de violação de direitos, num ambiente em que algumas características marcantes dos cárceres brasileiros são: a superlotação, falta de condições básicas de higiene e saúde, atuação e presença de organizações criminosas; ou seja, um processo de desrespeito sistemático a LEP, não se pode dizer que as cadeias brasileiras favoreceram a reinserção, muito pelo contrário.
Assim sendo, Zaffaroni (1999) fala em uma progressiva “perda das penas”, no sentido de a punição ter perdido seu caráter racional justificador e ter se tornado somente a inflição de dor sem sentido. De modo que o direito penal perde sua legitimidade, já que a legalidade por si só não pode conferir legitimidade ao sistema, porém nem essa legalidade formal existe, sendo violada de forma aberta e extrema.
Tais afirmações são corroboradas pelos altos índices de reincidência registrados, segundo o relatório de pesquisa: “Reincidência Criminal no Brasil”, a taxa de reincidência, é de 24,4%, ou seja, aproximadamente um em cada quatro condenados reincide (IPEA, 2015). Foi utilizado nesse relatório o conceito legal de reincidência, qual seja, condenação judicial por novo crime até cinco anos após a extinção da pena anterior, de modo que índices que levam em conta somente a reentrada prisional alcançam patamares muito superiores, mas são de difícil averiguação.
Mesmo quanto a esse indicador do IPEA cabe dizer que existe certa divergência, pelo fato da amostragem de processos ser pequena e abranger apenas cinco estados da federação, o que notadamente é problemático, frente as disparidades do aprisionamento nos diferentes estados, com taxas de aprisionamento amplamente distintas, a título de exemplo, a Bahia possui taxa de 101,1 presos por 100 mil habitantes, enquanto na outra ponta o Mato Grosso do Sul possui taxa de 696,7 (DEPEN, 2017). Dessa forma, pode-se dizer que um traço marcante do aprisionamento em massa é a falta de uniformidade nacional.
Logo, há um certo abandono no que tange a perspectiva ressocializadora da pena, precipuamente da pena de prisão. Dessa forma, a tentativa de adoção de um modelo de “welfarismo penal”, com a assinatura das Regras Mínimas para o Tratamento dos Reclusos em 1977 (BRASIL, 2016), com a aprovação da LEP em 1985; normas as quais não ganharam eficácia (MADEIRA, 2008, p. 13) perde espaço para a cultura penal da lei e ordem. Mesmo assim, permanece sendo uma realidade que os condenados irão retornar a sociedade, exceto aqueles que falecerem durante o cumprimento da pena. Nessa esteira, surgem diversas políticas públicas visando propiciar condições extra cárcere para a reintegração.
Desse modo, se torna cada vez mais relevante analisar a reinserção do egresso do sistema prisional na sociedade. Nesse sentido, um dos aspectos mais importantes no que tange a inserção do indivíduo na sociedade diz respeito a sua colocação no mercado de trabalho, sem recair no velho chavão de que “o trabalho liberta”, é preciso reconhecer a importância do trabalho à vida do indivíduo. De modo, que diferentemente do preso que pode trabalhar internamente no presídio, como fazem 87% do total de 15% dos presos que trabalham (DEPEN, 2017) o egresso tem de buscar o trabalho na sociedade livre e lidar diretamente com o estigma.
Analisando o Programa de Reinserção de Egressos (PRESP) em Minas Gerais, Toledo, Kemp e da Mata Machado identificaram que: “Paradoxalmente, embora as atividades laborais oferecidas a eles não utilizem as competências que eles trazem, não lhes confiram qualquer autonomia nem garantam condições mínimas de inserção social e segurança, esses sujeitos relataram satisfação com o trabalho” (2014, p. 97).
Dentre os elementos positivos do trabalho aos saídos do sistema prisional os autores identificaram: eles se compreendem como participantes de um trabalho significativo, moralmente aceitável, fonte de relações favoráveis e passam a ter sua cabeça ocupada com uma atividade que favorece a sociedade. Além disso, se sentem agradecidos pela oportunidade, por isso os funcionários de Recursos Humanos, na pesquisa citada, consideram que essa parcela da população deveria ser mais dedicada e comprometida, por valorizarem mais a situação em que se encontram, superando os limites impostos pelo estigma (TOLEDO, KEMP e DA MATA MACHADO, 2014, p. 91 a 96).
Logo, buscando reverter os efeitos nocivos do cárcere e sua completa ineficácia no que concerne a função ressocializadora, surgem políticas públicas de cunho reformista que buscam atuar juntamente ao indivíduo que deixou o cárcere. De forma que, tais leis buscam mitigar o fenômeno da reentrada prisional, atuando juntamente com a sociedade no sentido de (re)inserir o apenado.
Para tanto, surgem as ações afirmativas, medidas que através de discriminações positivas concretizam o princípio da igualdade, para além da igualdade do plano abstrato e formalista. Vale dizer que discriminações positivas já são consagradas no direito pátrio, tais como a reserva de vagas no mercado de trabalho e em concursos para deficientes físicos, as cotas sociais e raciais para entrada no ensino superior público, entre outras.
Raquel Carvalho (2018) ressalta a mudança no caráter dos processos licitatórios cuja compreensão de negócio mais vantajoso deixou de ser meramente economicista, sendo vista como meio: “a) de se regular a atividade econômica; b) de promover o desenvolvimento nacional sustentável e c) de realizar objetivos outros impostos ao Estado brasileiro pelo ordenamento, mediante o uso do seu poder de compra”.
Nesse escopo, observa-se grande incidência de leis estaduais reservando vagas no mercado de trabalho para egressos do sistema prisional. Nesse sentido, dos 26 estados do Brasil e o Distrito Federal (DF), foram encontradas leis direcionadas a reserva de vagas aos egressos em 14 estados e no DF, conforme a tabela abaixo:
Ainda, vê-se que a iniciativa ganhou ares federal com o decreto nº 9.450/2018 que cria a Política Nacional do Trabalho (PNAT) no âmbito do Sistema Prisional e com a lei nº 13.500/2017 que altera a lei 8.666/93 acrescentando a seguinte previsão:
“Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
- 5º A Administração Pública poderá, nos editais de licitação para a contratação de serviços, exigir da contratada que um percentual mínimo de sua mão de obra seja oriundo ou egresso do sistema prisional, com a finalidade de ressocialização do reeducando, na forma estabelecida em regulamento” (BRASIL, 1993, grifo nosso)
Além das diversas leis estaduais supramencionadas, existem inúmeras leis municipais que tratam do tema. Abaixo será feita uma análise das escolhas legislativas de cada estado e uma breve crítica de tais iniciativas.
1.1 Quem tem direito a reserva de vagas
A priori, há a necessidade de se definir quem é o egresso. Para a LEP, nos termos do seu artigo 26, egresso é todo indivíduo liberado definitivo, pelo prazo de 1 (um) ano a contar da saída do estabelecimento prisional e o liberado condicional, em período de prova (BRASIL, 1984).
Além do egresso, tais leis estaduais reservam vagas para outras categorias de atingidos pelo sistema penal. Dentre estes estão: presos (sem recorte de regime); presos em regime semiaberto e aberto[4]; cumpridores de penas restritivas de direitos (penas alternativas); desinternados; suspensão condicional da pena (SURSIS); anistiados, agraciados, indultados e perdoados; que já tenham cumprido a pena integralmente (sem recorte temporal); cumpridores de medidas de segurança; e egresso de medida de internação no sistema socioeducativo.
Dessas categorias supramencionadas as mais adotadas são: presos em regime semiaberto e aberto (adotada por: AC, RO, RR, BA, CE, MA, DF e SP) e condenados a restritivas de direito (adotada por: AC, RR, PI, RJ e SP). Observa-se uma discrepância bastante marcante no rol dos beneficiários das ações afirmativas no mercado de trabalho nestas leis. Enquanto, por exemplo, o Alagoas se limita a oferecer vagas aos egressos, São Paulo traz rol significativamente maior, incluindo no Decreto nº 55.126/2009 no art. 2º entre os benificiários:
“I – o egresso do sistema penitenciário, assim considerado para os fins deste decreto:
a) o que tenha sido liberado definitivamente, pelo prazo de 1 (um) ano a contar da data da saída do estabelecimento prisional, conforme preceitua o inciso I do artigo 26 da Lei de Execução Penal e alterações posteriores;
b) o que tenha cumprido sua pena integralmente há mais de 1 (um) ano;
c) o desinternado nos termos do § 3º do artigo 97 do Código Penal Brasileiro;
d) o que esteja no gozo do benefício de Livramento Condicional, durante o período de prova, nos termos do inciso II do artigo 26 e artigo 131 e seguintes da Lei de Execução Penal e alterações posteriores e artigo 83 e seguintes do Código Penal Brasileiro e alterações posteriores;
II – o que cumpre pena em regime semiaberto ou aberto, nos termos do artigo 33 e seguintes do Código Penal Brasileiro e alterações posteriores c/c o parágrafo único do artigo 19, § 1º do artigo 82, artigos 89, 91 a 95 e 110 a 119, todos da Lei de Execução Penal e alterações posteriores;
III – o favorecido pela concessão da suspensão condicional da pena – “SURSIS”, regulada pelo artigo 77 e seguintes do Código Penal Brasileiro e alterações posteriores, e artigo 156 e seguintes da Lei de Execução Penal e alterações posteriores;
IV – o condenado a penas restritivas de direitos, nos termos do artigo 43 e seguintes do Código Penal Brasileiro e alterações posteriores, ou contemplado com o benefício da transação penal, oferecido e aceito conforme dispõe o artigo 76 e seus §§ da Lei federal nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, e alterações posteriores;
V – o anistiado, agraciado, indultado e perdoado judicialmente e os demais casos cuja punibilidade tenha sido declarada extinta nos termos do artigo 107, incisos II a VI e IX, do Código Penal Brasileiro e alterações posteriores e artigos 187 a 193, da Lei de Execução Penal e alterações posteriores” (SÃO PAULO, 2009).
Observa-se, portanto, que São Paulo optou por rol extenso, que abrange diversas categorias. Dessa forma, é visível a falta de uniformidade entre as legislações estaduais, tal disparidade se torna ainda mais aguda quando se analisa as leis municipais concernentes ao tema. Nesse ponto, pode-se aferir que o Decreto 9.450/18 possa trazer mais uniformidade as produções legais.
1.2 Como é feita a reserva de vagas
São dois os modelos adotados pelos estados para estimular a contratação dos egressos. O primeiro é a previsão de que nas licitações da administração pública, direta ou indireta, para a execução de obras e serviços, as pessoas jurídicas contratadas deverão empregar determinado percentual de egressos. Nessa primeira categoria observa-se a adoção de duas posturas distintas pelos estados, enquanto Acre, Roraima e São Paulo optaram por tornar facultativo a presença de cláusula nos editais de licitação, os demais estados (com exceção de Alagoas e Minas Gerais que optaram pelo segundo modelo) tornaram obrigatório o preenchimento do percentual mínimo de egressos contratados.
A opção de tais estados pela facultatividade da exigência em editais demonstra o caráter tímido de tais legislações, as quais correm grande risco de se tornarem somente cartas de intenção sem eficácia prática.
O segundo modelo, adotado por Alagoas e Minas Gerais, como supramencionado, é o da subvenção econômica. Tal medida econômica não se confunde com o subsídio, e se trata de uma política na qual ocorre uma transferência de recursos públicos para os cofres de um ente privado (ELALI, 2007, p. 47), nesse caso em específico, quando a empresa contrate determinado percentual de egressos. O aporte financeiro será trimestral e no valor de dois salários mínimos em MG, e um salário mínimo em Alagoas, o ente privado interessado deverá se credenciar junto ao estado.
No que concerne ao percentual de egressos que devem ser contratados para que as empresas se adequem a política pública do primeiro modelo, boa parte das leis elegeram patamares mínimos de acordo com o número de funcionários da empresa. Vale dizer que, das leis que abrangem mais de uma categoria de atingidos pelo sistema penal não há a criação de percentuais específicos para cada tipo de atingido (exemplo: 1% para egressos, 1% para regime semiaberto e aberto). Somente as legislações do Ceará e do Espírito Santo estabelecem percentuais distintos, no primeiro o percentual poderá variar de 3 a 10%, mas sendo necessariamente ao menos 1% para jovens do sistema socioeducativo, e ao menos 2% para os demais beneficiários da política pública. No segundo, dos 6% previstos, 3% serão de presidiários e 3% de egressos.
As legislações do Acre, Rondônia, Distrito Federal, Espírito Santo e Rio de Janeiro não estabeleceram o quantum necessário de empregados para que a empresa passe a ser obrigada a contar com egressos. Essa especificação se demonstra relevante principalmente nas contratações em que serão empenhados menos de 20 trabalhadores. Por outro lado, a maioria das legislações optou por tornar facultativo quando houver apenas cinco funcionários, obrigatório o preenchimento de uma vaga quando houver entre seis e 19 funcionários, e exigência de 5% a partir de 20.
Já no que concerne ao modelo de subvenção econômica, Minas Gerais optou por criar uma série de patamares, até 500 funcionários, a partir desse montante a exigência passa a ser de 5%. Enquanto a lei de Alagoas prevê no artigo 6º que as condições para credenciamento da pessoa jurídica serão definidas em edital.
A principal vantagem do método da subvenção econômica é que ele não fica adstrito aos contratos realizados pela Administração Pública, podendo atingir as mais diversas áreas. Contudo o caráter de obrigatoriedade imposto pela maioria dos estados que adotam o primeiro modelo garante de forma mais segura a consecução dos objetivos.
1.3 Comparação das legislações estaduais com o decreto nº 9.450/2018
O decreto nº 9.450/2018 cria, em âmbito federal, a Política Nacional de Trabalho (PNAT) para egressos do sistema prisional e presos provisórios, ou em regime fechado, semiaberto e aberto. Logo, observa-se que o decreto tem abrangência média, não abarcando tantas categorias de atingidos pelo sistema penal quanto fazem algumas leis estaduais, porém inova ao incluir os presos provisórios, os quais correspondem a 40% da população carcerária (DEPEN, 2017).
O modelo adotado pela legislação federal foi o aqui denominado de primeiro modelo, o qual reserva vagas em licitações realizadas pela administração pública direta e indireta (nesse caso, federal, conforme permite o §5º do art. 40 da lei 8.666/1993) para egressos e apenados, ou presos provisórios. Porém, inova também nesse quesito a PNAT ao prever que só é exigível a observância de tal normativa nos contratos cujo valor da contratação seja acima de R$330.000,00.
Quanto ao percentual, a PNAT propõe percentuais de exigibilidade de contratação diferentes a média do proposto pelas legislações estaduais. O percentual máximo de reserva de vagas proposto é de 6%, quando da contratação de mais de mil funcionários; patamar superior ao máximo exigido pela maioria das políticas estaduais, que reservam na maior parte dos casos até 5% das vagas.
O decreto propõe a articulação entre as legislações estaduais e municipais congêneres a PNAT. Além disso, busca estimular a adoção e implementação de medidas como essas nos demais estados da federação:
Art. 4º São objetivos da Pnat:
V – incentivar a elaboração de planos estaduais sobre trabalho no sistema prisional, abrangendo diagnósticos, metas e estratégias de qualificação profissional e oferta de vagas de trabalho no sistema prisional;
Art. 8º O Ministério da Segurança Pública estimulará a apresentação, pelos Estados e Distrito Federal, a cada dois anos, de Plano Estadual da Política Nacional de Trabalho no âmbito do Sistema Prisional, conforme as diretrizes e os objetivos dispostos neste Decreto, em articulação da secretaria responsável pela administração prisional com aquela responsável pelas políticas de trabalho e educação.
Logo, a lei realiza o incentivo aos estados para que desenvolvam políticas nesse sentido. Para além disso, como retro mencionado, pode favorecer a uniformização das legislações congêneres, sob pena de leis que sejam muito díspares ao apregoado no decreto serem consideradas inconstitucionais, por conflito com a lei federal, o que deve haver é a adequação as condições regionais, muito diferentes, por exemplo, no montante de funcionários contratados em licitações.
2. Limites de tais iniciativas
De antemão, tal política é apontada como limitada pela baixa escolaridade e desqualificação da mão de obra dentre os egressos. No que concerne aos encarcerados, 4% são analfabetos, 6% alfabetizados (sem cursos regulares), 51% possui ensino fundamental incompleto, 14% fundamental completo, 15% ensino médio incompleto e 9% ensino médio completo e 1% ensino superior incompleto (DEPEN, 2017).
Vale dizer que diferentemente do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o DEPEN não faz diferenciações por idade. Seria razoável que o DEPEN utilizasse as mesmas categorias usadas pelo IBGE, facilitando assim uma comparação mais adequada. Ademais cabe dizer que as informações obtidas pelo DEPEN se referem a somente 70% da população privada de liberdade (2017).
Na população em geral, na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD, 2016), os resultados foram: 7,2% de analfabetismo (pessoas de 15 anos ou mais). No que tange ao nível de instrução os resultados abrangem pessoas de 25 anos ou mais, 11,2% não possui instrução, 30,6% fundamental incompleto, 9,1% fundamental completo, 3,9 médio incompleto, 26,3 médio completo. 3,4 superior incompleto e 15,3 superior completo.
São visíveis as disparidades na escolaridade entre encarcerados e população em geral, principalmente quando se observa os percentuais de ensino médio completo e ensino superior completo. Mas, de um modo geral, o nível de escolaridade brasileira é baixo como um todo, tendo o Brasil a menor média de anos de estudo da América do Sul (UNDP, 2018).
No que tange à essa problemática, Fortini (2018), tratando especificamente do decreto 9.450/2018 oferece a seguinte crítica: “Imputar à contratada o dever de contratar traduzirá, na prática, imputar-lhe o dever de capacitá-los, o que implica maior onerosidade.” Entretanto, concorda-se com a conclusão posterior da autora de que a administração pública irá utilizar-se do §4º do art. 5º para mitigar a obrigatoriedade da contratação do egresso: “A administração pública poderá deixar de aplicar o disposto neste artigo quando, justificadamente, a contratação de pessoa presa ou egressa do sistema prisional se mostrar inviável” (BRASIL, 2018). Desse modo, pode-se entender como um dos fatores de inviabilidade a demonstração da falta de candidatos capacitados para a vaga.
Outrossim, arremata Fortini (2018) ao demonstrar a fragilidade e possível ineficácia de tal exigência mediante a baixa qualificação dos beneficiários da ação afirmativa “[…] se a inviabilidade decorrer da inexistência de pessoas já preparadas/treinadas para o trabalho, a cogência da contratação será mera retórica, sobretudo a depender do tipo de serviço demandado.”
Pesquisa de Wauters (2003, p. 37 a 40) demonstrou que dentre os entrevistados em seu trabalho apenas um deles passou a exercer a função aprendida na prisão. A função mais desenvolvida pelos entrevistados por Wauters foi o artesanato, função que corresponde a parcela ínfima dentre as profissões que mais geram emprego. Ademais, segundo o DEPEN (2017) apenas 15% da população prisional estava envolvida em atividades laborais, e 12% envolvida em atividades educacionais. Logo, o presídio dificilmente qualificará alguém para o mercado de trabalho.
Para tanto, Carvalho (2018) chama a atenção para os limites de tal inclusão, já que é necessário compatibilizar as habilidades disponíveis entre os beneficiados e as demandas especificas necessárias nos contratos firmados com a Administração Pública. Além disso, Fortini (2018) destaca a necessidade de o Estado brasileiro definir de maneira clara quais objetivos deseja com as licitações, seja a distribuição de riquezas, competitividade, entre outros tantos.
Ademais, questão importante de ser trazida a debate é a viabilidade e impacto de tal proposta mediante o atual cenário de desemprego estrutural vivenciado no Brasil. De modo que, o Brasil a partir da década de 90 observa um processo de reestruturação do capital, o que se poderia chamar de uma passagem do fordismo ao toyotismo, marcado pela flexibilização do trabalho, subcontratação e terceirização, produção “just in time” e descentralização produtiva (ANTUNES, et. al 2006). Mészáros aponta que o problema do trabalho no presente e no futuro próximos podem ser condensados em: flexibilidade e desregulamentação. Segundo o autor “atingimos uma fase de desenvolvimento histórico do sistema capitalista em que o desemprego é sua característica dominante” (ANTUNES, et. al 2006, p. 31).
Observa-se o aumento do desemprego em todos os segmentos sociais, mas ainda predominantemente nas classes mais baixas, as quais são precipuamente selecionadas pelo sistema prisional. Wacquant (2003) defende que o sistema penal vem sendo usado para a gestão das classes indesejadas, no funcionamento de um estado centauro, com sua cabeça liberal adotando o livre-mercado e seu corpo repressivo no controle da criminalidade cometida pelos setores mais pobres.
A questão do desemprego é levantada pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), considerando tal imposição injusta e de efeitos contrários, afirma que o setor atualmente está diminuindo o quadro de funcionários[5] e que além disso a entrada forçada dos beneficiários gerará rejeição por parte dos outros funcionários (SOARES, 2018). Contudo, tal afirmação final não encontra respaldo nos estudos sobre a inserção dos egressos, e principalmente, não há a necessidade de rotular os funcionários como ex-presidiários para os demais funcionários, deixando ao arbítrio do indivíduo decidir se compartilhará essa informação com os colegas de trabalho. Na pesquisa de Toledo, Kemp e Machado (2014, p. 95 a 97) as autoras colheram o depoimento de um funcionário de recursos humanos que declarou que a condição de egresso é mantida de forma sigilosa.
Ao mesmo tempo, o trabalho de Toledo, Kemp e Machado (2014, p. 88 a 89) observou que muitos dos egressos encaminhados pelo Programa de Reintegração Social do Egresso do Sistema Prisional (PRESP) da Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS) de Minas Gerais, já haviam saído do emprego formal. Porém, a partir da baixa amostragem da pesquisa e do não acompanhamento dos egressos pelo PRESP após a saída da empresa, não há como explicar de maneira generalizável essas saídas.
Logo, pode-se perguntar, se o emprego é uma condicionante importante no que se refere a ressocialização, e nesse sentido, é uma condicionante relevante a socialização em geral, a reserva de vagas para egressos, em um sistema econômico marcado pela escassez de empregos, não estaria retirando a oportunidade de um cidadão que não cometeu um crime, e portanto, reduzindo suas possibilidades de socialização. Em síntese, para beneficiar um ex-detento não estar-se-ia minando a condição de um não infrator, e facilitando seu ingresso no crime, já que se propõe a relação direta entre emprego e criminalidade?
A razão de tal política e a resposta para tal pergunta encontra-se na maior propensão do egresso do sistema prisional em voltar a delinquir, 24,4% adotando o conceito legal de reincidência (IPEA, 2015), muito superior a possibilidade de uma pessoa que jamais delinquiu ser rotulada como criminosa. A ação afirmativa visa atender as necessidades dessa parcela da população marginalizada e estigmatizada pela marca do cárcere.
Por óbvio não se deve realizar uma conexão determinista entre desemprego e criminalidade, deixando claro que essa relação é indireta. Ainda, cabe dizer, que mesmo com o desemprego tendo caído de 12,4% em 2003, para 5,4% em 2013 (G1, 2014), não é possível observar influência desse fenômeno na redução do número de encarcerados, que durante todo o período cresceu (DEPEN, 2017).
Cabe ainda dizer, que do ponto de vista criminológico tal política pública continua a ver o crime como fruto da privação social e econômica, numa perspectiva previdenciária do sistema penal. Segundo Garland (2008), o previdenciarismo que vigeu nos EUA e na Grã-Bretanha entre 1890 a 1970 aproximadamente, tinha como grandes axiomas a busca pela racionalização das penas, defesa da ressocialização em detrimento da mera retribuição, além da crença de que mudanças sociais juntamente com a prosperidade iam reduzir a criminalidade.
O Brasil, durante seu processo de saída da ditadura militar, em 1984 adotou o previdenciarismo na LEP 1984, conceito que já era fortemente atacado nos EUA e Grã-Bretanha. A crença na ressocialização e na possibilidade de “correção” do preso, com exames criminológicos e um sistema baseado na disciplina, ainda exigindo o prognóstico criminológico, cessação de periculosidade, é nítida ao longo da execução penal brasileira.
Porém, as críticas quanto a falência da prisão e a incapacidade dela em ressocializar já eram frequentes na literatura, com crítica de grande eco de Zaffaroni (1999) apontando o total descompasso entre legislação e realidade. Desse modo, observa-se que as condições que Garland (2008) aponta para a emergência e sobrevivência do previdenciarismo não estavam presentes no Brasil. Não havia prosperidade econômica, forte controle econômico por parte do Estado (pelo contrário, a economia brasileira estava se abrindo após a ditadura), Estado de bem-estar social, disponibilidade de emprego mesmo para desqualificados e inconfiáveis, e tais condições sociais gerando maior possibilidade de solidariedade e menor preocupação com o crime.
O cenário brasileiro guarda mais semelhanças com as condições determinantes para o ocaso do previdenciarismo penal do que com as condições para seu implemento. De tal forma que, observa-se a crítica à esquerda e à direita do espectro político ao modelo atual de encarceramento, disseminação da noção de fracasso da pena em ressocializar, recessão e instabilidade econômica[6], disponibilidade decrescente de trabalho, entre outros fatores estruturais e superestruturais que influenciam no sucesso de determinada política, ainda que indiretamente.
Desse modo, tal política pública não chega no melhor cenário possível, ainda mais com a ascensão do governo de Jair Bolsonaro cujos planos são de endurecimento do regime penal[7]. Porém, segundo Garland (2008) o processo de recrudescimento penal não é uniforme, havendo movimentos contraditórios nesse processo, portanto deve haver a análise da implementação de tal política, sem decretar seu insucesso já em seu nascimento.
Conclusão
A partir dos argumentos e dados expostos acima, observa-se que é grande a difusão de leis que instituem ações afirmativas para egressos do sistema prisional no mercado de trabalho. Sendo relevante acentuar a existência de dois modelos principais de ação afirmativa, devendo haver análises futuras acerca da eficiência de ambos no que concerne a geração de empregos e diminuição de reincidência.
Por fim, vale dizer que para tais iniciativas funcionarem é necessário o acompanhamento dos egressos, a criação de um banco de dados com informações acerca dos possíveis beneficiários da política pública. Em adição, é necessário que os órgãos competentes elaborem relatórios acerca dos registros de qualificação profissional dos presos e egressos e que as empresas credenciadas comprovem o vínculo empregatício com estes, sob pena da política social restar ineficaz.
Portanto, a iniciativa apesar das dificuldades de ordem prática, tem justificação ao tentar mitigar os efeitos do estigma e buscar a reinserção social do egresso através do mercado de trabalho, se inserindo no âmbito de uma política penal previdenciária em contraposição a um cenário político que dá destaque à defesa da lei e ordem e tolerância zero, principalmente no recente governo Bolsonaro, cujos discursos indicam o recrudescimento penal, mas com pouco impacto prático visto até aqui.
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[1] Acadêmico de Direito na Universidade Federal de Uberlândia.
[2] Doutor em Direito, professor associado na Faculdade de Direito Prof. Jacy de Assis da Universidade Federal de Uberlândia.
[3] Alterada pela lei 6.346/2012.
[4] Rondônia e Distrito Federal só trazem previsão para o regime semiaberto, sem menção ao aberto.
[5] Nesse sentido, ver: CARDOSO, Letycia. Em quatro anos, a construção perdeu quase 1,5 milhão de postos de emprego no país. Extra. Rio de Janeiro, p. 1-1. 08 jul. 2018. Disponível em: <https://extra.globo.com/emprego/em-quatro-anos-construcao-perdeu-quase-15-milhao-de-postos-de-emprego-no-pais-22832462.html>. Acesso em: 31 jul. 2019.
[6] Ver: FERNANDES, Anaïs; FRAGA, Érica. Brasil oscila entre a estagnação e a depressão, avaliam economistas. Folha de São Paulo. São Paulo. 19 maio 2019. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2019/05/brasil-oscila-entre-a-estagnacao-e-a-depressao-avaliam-economistas.shtml>. Acesso em: 30 jul. 2019.
[7] Para conferir o plano de governo de Jair Messias Bolsonaro ver: <http://carlosbolsonaro.com.br/pdf/plano_degoverno_jair_bolsonaro.pdf>
