“Amicus curiae” – A legitimação do procedimento – repercussão geral e súmula vinculante

Resumo: O objetivo do presente artigo é ampliar a discussão sobre a atuação desta poderosa ferramenta de pluralização do debate jurídico, o amicus curiae, fortalecendo a democratização da Jurisdição constitucional, uma vez que permite que terceiros passem a integrar a demanda, para discutir objetivamente teses jurídicas que vão afetar a sociedade como um todo.


Palavras-chave: Amicus Curiae – Repercussão Geral – Súmula Vinculante – Democratização – Sociedade.


Sumário: 1. Introdução. 2. Referências Históricas do Instituto.  3. A Trajetória no Direito Brasileiro. 4. Natureza Jurídica: 5. A legitimação do procedimento na Repercussão Geral e na Súmula Vinculante através da participação dos amici. 6. Aspectos finais. 7. Bibliografia.


1. Introdução.


O amicus curiae pode ser considerado como uma pessoa estranha ao processo a quem se permite manifestação para influenciar na decisão ou para prestar esclarecimentos.


Ocorre que muito embora sua presença no direito brasileiro já date de muito, o amicus curiae ainda é, parafraseando Greg Overstreet[1], como o monstro do Lago Ness – você já ouviu falar dele, mas provavelmente nunca viu a atuação de um.


Assim, este artigo busca ampliar a discussão sobre a importante atuação desta poderosa ferramenta de pluralização do debate jurídico, fortalecendo a democratização da Jurisdição constitucional, uma vez que permite que terceiros passem a integrar a demanda, para discutir objetivamente teses jurídicas que vão afetar a sociedade como um todo.


Considerando em especial a edição da emenda constitucional nº 45, de 08/12/2004, e o impacto das inovações mais importantes, como a inserção no artigo 103-A e a previsão do artigo 102, parágrafo 3º, da Constituição Federal, que recentemente tiveram as leis disciplinadoras sancionadas, que inovaram em muito o nosso sistema legal, com a aprovação das súmulas vinculantes e a figura da repercussão geral como requisito de admissibilidade para a interposição de recurso extraordinário. Assim é importante que se amplie a atuação dos amici curiae, tornando a análise desta figura o mais permeável possível, despertando a  atenção para a participação da sociedade, fortalecendo assim a democracia, e proporcionando uma prestação jurisdicional mais qualificada.


2. Referências Históricas do Instituto.


Segundo Elisabetta Silvestri[2], a origem do instituto do amicus curiae está no direito inglês (mais especificamente no direito penal inglês medieval), sendo que de lá o instituto passou para outros países, em especial para os Estados Unidos, onde a aplicação e desenvolvimento da figura dos amici alcançaram sua maior evolução. Nesta mesma obra a autora defende outra tese que entende ter o instituto suas mais remotas origens no direito romano, onde os amici possuíam a função de colaborador dos juízes.


Doutrina e jurisprudência norte-americanas, muito embora ressaltem a atuação do amicus curiae nas origens mais remotas do direito romano, são unânimes em referir que o instituto, entretanto, somente surgiu de forma sistematizada no direito inglês, de onde passou para o direito americano.


Ocorre que os relatos mostram que na “passagem” do amicus curiae do direito inglês para o direito americano, uma das suas mais relevantes características foi perdida, qual seja, a neutralidade da sua atuação. No direito americano, o amicus surge como um interessado na solução da causa, interesse este concebido de forma mais ampla do que entendemos por interesse jurídico, subjetivado em uma das partes[3].


E como o sistema processual dos Estados Unidos prevê, assim como no direito italiano e também no nosso direito brasileiro, uma gama de figuras de intervenção de terceiros, para disciplinar a admissão dos amici foram feitas alterações na Regra 37 da Suprema Corte Americana[4], regra esta que sistematizou a atuação do amicus curiae, de onde podemos salientar os principais itens: 1. O amicus curiae que traz à Corte matéria relevante (relevant matter), ainda não cogitada pelas partes, é reconhecido pela Corte por sua colaboração. O dispositivo regimental lembra que  se  não  forem observados esses itens (matéria relevante,  não trazida antes pelas partes), a manifestação do amicus  sobrecarregará inutilmente a Corte. 2. O amicus curiae deve trazer, por escrito, o assentimento das partes em litígio, nos casos especificados regimentalmente. Caso seja negado o consentimen­to, o amicus terá de juntar, com seu pedido, os motivos da negação para que a Corte aprecie. 3. Mesmo em se tratando de pedido de intervenção para sustentação oral, o amicus deve ainda assim, juntar o consentimento das partes, por escrito, para que possa peticionar. 4. O “Solicitor General” não necessita de consentimento das partes para intervir em nome da União. O mesmo tratamento é reservado a outros representantes de órgãos governamentais, quando legalmente autorizados. 5. O memorial não deve ultrapassar cinco páginas. 6. Em sendo o caso, o amicus deve ser munido de autorização de seu representado, e fazer uma espécie de preparo para custeio processual, salvo se  a  entidade estiver previamente arrolada como isenta.


3. A Trajetória no Direito Brasileiro.


Muito embora a utilização da expressão amicus curiae figure em inúmeros trabalhos doutrinários e em diversos julgados, e esteja passo a passo alargando a sua função no direito brasileiro, ela é referida em apenas um único texto da legislação brasileira, qual seja, a Resolução 390, de 17 de setembro de 2004, do Conselho da Justiça Federal, que dispõe sobre o regimento interno da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais[5].


Em que pese o supra aludido, referido instituto está previsto na legislação brasileira desde 1976, mais precisamente no art. 31, da Lei 6.385/76, com redação pela Lei 6.616 de 1978[6], que trata da Comissão de Valores Mobiliários.


Conforme se extrai do texto legal, cabe à Comissão de Valores Mobiliários (CVM), em processos judiciais em que o litígio verse sobre questões envolvendo matérias que sejam de sua competência fiscalizadora, intervir como amicus curiae.


Em 1991 a figura reapareceu na Lei 8.197[7], ao dispor sobre a intervenção da União Federal nas causas em que figurarem como autores ou réus entes da administração indireta. Esta Lei foi posteriormente revogada pela então Lei 9.469/1997, que manteve de forma bastante semelhante esta dita intervenção da União[8].


Também a Lei 8.884/94, que transformou o CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) em Autarquia Federal, em seu art. 89, previu a atuação do amicus curiae[9], bem como também há referência desta forma de atuação no art. 49 da Lei n. 8.906/94 (Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB)[10].


Muito embora nestes textos legais tenha sido feita a menção das atuações enquanto assistentes, em uma análise mais acurada, percebe-se claramente que aí a participação não se dá na forma de intervenção de terceiros e sim, como amicus curiae, eis que podemos visualizar e distinguir em ambos os casos não a presença do interesse jurídico, que implicaria a figura da assistência, mas sim o interesse institucional, mais afeito à participação deste último.


Maior visibilidade, entretanto, apresenta a atuação dos amici nas ações de controle abstrato de inconstitucionalidade (ADIN) e de constitucionalidade (ADECON) – com embasamento constitucional e regulamentadas pela Lei 9.868/99 – eis que nesta Lei, em seu art. 7º “caput”, há a vedação expressa da intervenção de terceiros, entretanto, no §2º do mesmo artigo, admitiu-se que, o Relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades[11], de onde também podemos vislumbrar claramente a distinção no foco de ação da figura do amigo da corte e de um terceiro interveniente.


E ainda a Lei 9.882/99, que regulamenta o procedimento para Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), em seu art. 6º, § 1º, previu a participação de perito ou comissão de peritos para emitir parecer sobre a questão, ou, ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria[12].


4. Natureza Jurídica.


 A natureza jurídica do amicus curiae é a questão que mais causa controvérsia entre doutrinadores.


Quiçá, por em algumas nuanças esta figura aproximar-se do assistente (forma de intervenção de terceiros), quiçá pelo uso do termo terceiro (em sentido latu sensu) em alguns textos legais que referem a atuação dos amici curiae.


Muito embora a doutrina nunca tenha tido dificuldade em divisar os diversos sujeitos secundários do processo (não principais: juiz e partes), como, por exemplo: o MP, o perito, o intérprete, as testemunhas (que podem em sentido amplo ser chamadas de terceiros), das formas de intervenção de terceiros, talvez por ser recente o esboço da intervenção do amicus curiae no direito brasileiro, bem como pela ausência de disciplina sobre o tema, tenhamos tamanha controvérsia!


E aí surgem as diversas terminologias: intervenção anômala, sui generis, atípica, assistência qualificada, nova modalidade de intervenção de terceiros, etc…


O Supremo Tribunal Federal, entretanto, no voto do Relator Ministro Celso de Melo, na ADI 748 AgR/RS, já se manifestou no sentido de que não se trata de forma de intervenção de terceiros e sim é o amicus, um colaborador informal da Corte.


Coadunamos com Cássio Scarpinella, cuja tese discorre profundamente sobre o tema, ao afirmar que o amicus curiae é um terceiro que intervém em processo alheio, mas que, por se parecer pouco com outros intervenientes, deve ser entendido como modalidade diferente de intervenção de terceiros, e pela relevância na atuação, deve ter regime jurídico próprio e distinto destes últimos.


5. A legitimação do procedimento na Repercussão Geral e na Súmula Vinculante através da participação dos amici.


Mas especial relevo para a questão em apreço, como já sugerido na apresentação do presente artigo, trouxe SaraivaJur:a Lei nº 11.417/2006, publicada no DOU 20/12/2006, que regulamentou o que já estava previsto no artigo 103-A da Constituição Federal, inserido pela editada Emenda Constitucional 45, de 08/12/2004, instituindo a súmula vinculante, o qual se transcreve:.


“O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.”


E disciplinando a edição, a revisão e o cancelamento do enunciados das súmulas, em especial prevendo a atuação do amicus curiae, dispôs o artigo 3º da Lei 11.417, em seu parágrafo 2º:


 “No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado da súmula vinculante, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros na questão, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.”


Da mesma forma a Lei 11.418/2006, regulamentando o art. 102, § 3º da Constituição Federal, que trata do recurso extraordinário ao Supremo Tribunal Federal, e alterando a redação do art. 543 do CPC, para o fim de incluir um novo requisito de admissibilidade para essa impugnação excepcional, qual seja, a repercussão geral. Senão vejamos:


“Art. 543-A.  O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo.


§ 6o  O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. “


Não se pretende aqui aprofundar a análise destas inovações em si mesmas, mas sim considerando que os precedentes jurisdicionais do STF terão, inegavelmente, grande influência sobre o julgamento de outros casos, e que em algumas situações estes juízos terão importantes reflexos econômicos, e/ou políticos, e/ou jurídicos, e/ou sociais, para a sociedade brasileira, somente ampliando-se a discussão a esta sociedade, na figura do amicus (que poderá atuar ativamente na formação do convencimento e tomada de decisão da corte), é que legitimaremos estes julgados que servirão como paradigmas para casos futuros.


Quanto maior a participação da sociedade, e a pluralização do debate constitucional, maior serão a estabilidade e a legitimação constitucional das soluções dadas pelo STF, sendo indubitável que a atuação dos amici curiae está intimamente ligada ao princípio da segurança jurídica.


Corroborando neste aspecto, interessante mencionar as colocações feitas por Andre de Albuquerque Cavalcanti Abbud, quando a lei sobre a repercussão geral ainda estava tramitando:


“A admissão do amicus curiae tem o propósito de ampliar os mecanismos de participação da sociedade no processo, contribuindo assim para acentuar o caráter democrático e pluralista deste e, nessa medida, conferir maior legitimidade à decisão judicial. A previsão do anteprojeto foi, assim, bastante feliz. Tendo em vista a enorme força por ele atribuída aos precedentes do STF no juízo sobre a repercussão geral, os quais terão larga influência sobre o julgamento de outros recursos, nada melhor que abrir à sociedade, na figura do amicus, a possibilidade de participar ativamente da formação do convencimento e tomada de decisão da corte”


6. Aspectos finais:


A atuação dos amici curiae no Brasil tem nos últimos anos aumentado de forma considerável (ainda que sem a amplitude desejada), e com a repercussão geral como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, e o caráter vinculante das súmulas do STF,  far-se-á necessária a ampliação da participação destes, como forma de ratificação da fonte democrática do instituto.


Essa participação ganha mais relevo ainda quando nos litígios o interesse público com motivação ideológica transcende o interesse jurídico particular, positivando-se, assim, a figura do amicus curiae face essas novas relações processuais.


Mas o conceito e a amplitude de atuação do amicus curiae para o direito brasileiro ainda estão inseguros, merecendo consolidação, sendo que só o tempo, a doutrina e a construção jurisprudencial é que dirão sua exata dimensão para o direito brasileiro.


 


Referências bibliográficas

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Notas:

[1] OVERSTREET, Greg. Amicus curiae brief in Washington – The Loch Ness Monster. Washington: 2001.

[2] SILVESTRI Elisabetta. L’amicus curiae: uno strumento per la tutela degli interessi nom rappresentati. Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile. Milano: Giuffrè. 1997. p. 679-698.

[3] Idem, p. 100.

[4] Rule 37. Brief for an Amicus Curiae 1. An amicus curiae brief that brings to the attention of  the Court relevant matter not already brought to its attention by the parties may be of considerable help to the Court. An amicus curiae brief that does not serve this purpose burdens the Court, and its filing is not favored. 2. (a) An amicus curiae brief submitted before the Court’s consideration of a petition for a writ of certiorari, motion for leave to file a bill of complaint, jurisdictional statement, or petition for an extraordinary writ, may be filed if accompanied by the written consent of all parties, or if the Court grants leave to file under subparagraph 2(b) of this Rule. The brief shall be submitted within the time allowed for filing a brief in opposition or for filing a motion to dismiss or affirm. The amicus curiae brief shall specify whether consent was granted, and its cover shall identify the party supported. (b) When a party to the case has withheld consent, a motion for leave to file an amicus curiae brief before the Court’s consideration of a petition for a writ of certiorari, motion for leave to file a bill of complaint, jurisdictional statement, or petition for an extraordinary writ may be presented to the Court. The motion, prepared as required by Rule 33.1 and as one document with the brief sought to be filed, shall be submitted within the time allowed for filing an amicus curiae brief, and shall indicate the party or parties who have withheld consent and state the nature of the movant’s interest. Such a motion is not favored. 3. (a) An amicus curiae brief in a case before the Court for oral argument may be filed if accompanied by the written consent of all parties, or if the Court grants leave to file under subparagraph 3(b) of this Rule. The brief shall be submitted within the time allowed for filing the brief for the party supported, or if in support of neither party, within the time allowed for filing the petitioner’s or appellant’s brief. The amicus curiae brief shall specify whether consent was granted, and its cover shall identify the party supported or indicate whether it suggests affirmance or reversal. The Clerk will not file a reply brief for an amicus curiae, or a brief for an amicus curiae in support of, or in opposition to, a petition for rehearing. (b) When a party to a case before the Court for oral argument has withheld consent, a motion for leave to file an amicus curiae brief may be presented to the Court. The motion, prepared as required by Rule 33.1 and as one document with the brief sought to be filed, shall be submitted within the time allowed for filing an amicus curiae brief, and shall indicate the party or parties who have withheld consent and state the nature of the movant’s interest. 4. No motion for leave to file an amicus curiae brief is necessary if the brief is presented on behalf of the United States by the Solicitor General; on behalf of any agency of the United States allowed by law to appear before this Court when submitted by the agency’s authorized legal representative; on behalf of a State, Commonwealth, Territory, or Possession when submitted by its Attorney General; or on behalf of a city, county, town, or similar entity when submitted by its authorized law officer. 5. A brief or motion filed under this Rule shall be accompanied by proof of service as required by Rule 29, and shall comply with the applicable provisions of Rules 21, 24, and  33.1 (except that it suffices to set out in the brief the interest of the amicus curiae, the summary of the argument, the argument, and the conclusion). A motion for leave to file may not exceed five pages. A party served with the motion may file an objection thereto, stating concisely the reasons for withholding consent; the objection shall be prepared as required by Rule 33.2. 6. Except for briefs presented on behalf of amicus curiae listed in Rule 37.4, a brief filed under this Rule shall indicate whether counsel for a party authored the brief in whole or in part and shall identify every person or entity, other than the amicus curiae, its members, or its counsel, who made a monetary contribution to the preparation or submission of the brief. The disclosure shall be made in the first footnote on the first page of text.

[5] Art. 23. As partes poderão apresentar memoriais e fazer sustentação oral por dez minutos, prorrogáveis por até mais dez, a critério do presidente. § 1º O mesmo se permite a eventuais interessados, a entidades de classe, associações, organizações não-governamentais, etc., na função de “amicus curiae”, cabendo ao presidente decidir sobre o tempo de sustentação oral.

[6] Art. 31: “Nos processos judiciários que tenham por objetivo matéria incluída na competência da Comissão de Valores Mobiliários, será esta sempre intimada para, querendo, oferecer parecer ou prestar esclarecimentos, no prazo de quinze dias a contar da intimação.

[7] “Art. 2º: A União poderá intervir nas causas em que figurarem como autoras ou rés as autarquias, as fundações, as sociedades de economia mista e as empresas públicas federais.”

[8] “Art. 5º: A União poderá intervir nas causas em que figurarem, como autoras ou rés, autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas federais.

Parágrafo único. As pessoas jurídicas de direito público poderão, nas causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de competência, serão consideradas partes.”

[9]“Nos processos judiciais em que se discuta a aplicação desta Lei, o CADE deverá ser intimado para, querendo, intervir no feito na qualidade de assistente”.

[10] “Os Presidentes dos Conselhos e das Subseções da OAB têm legitimidade para agir, judicial e extrajudicialmente, contra qualquer pessoa que infringir as disposições ou os fins desta Lei.

Parágrafo único. As autoridades mencionadas no caput deste artigo têm, ainda, legitimidade para intervir, inclusive como assistentes, nos inquéritos e processos em que sejam indiciados, acusados ou ofendidos os inscritos na OAB.”

[11] “Art. 7º Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade.

§ 2º O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades.”

[12] “Art. 6º Apreciado o pedido de liminar, o relator solicitará as informações às autoridades responsáveis pela prática do ato questionado, no prazo de dez dias.

§ 1º Se entender necessário, poderá o relator ouvir as partes nos processos que ensejaram a argüição, requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria.

§ 2º Poderão ser autorizadas, a critério do relator, sustentação oral e juntada de memoriais, por requerimento dos interessados no processo.


Informações Sobre o Autor

Martha Rosinha

Advogada, Graduada no Curso de Direito pela Universidade Federal de Pelotas, Especialista em Direito Processual Civil pelo Centro Integrado Ritter dos Reis e atualmente cursando Especialização em Processo Civil na PUC/RS.


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