Autores: Juliana Melissa Lucas Vilela e Melo. Advogada Pública com atuação em Direito Administrativo, Civil, Trabalhista, e na área da saúde. Graduada em Direito pela PUC Minas. Pós-graduada em Direito Público e Privado. MBA em Licitações e Contratos. (e-mail: [email protected]); Adriana Martinelli Martins. Advogada Pública com atuação em Direito Administrativo, Civil, Trabalhista. Graduada em Direito pela Faculdade de Direito de Vitória – FDV. Pós Graduada em Direito Constitucional e em Gestão Estratégica, Inovação e Conhecimento. MBA em Comportamento Organizacional. (e-mail: [email protected]); e Cláudio Maldaner Bulawski. Advogado Público. Graduação – Universidade Federal de Santa Maria. Pós graduação – Direito Civil UFRGS e pós graduação direito público – faculdade anhanguera. (e-mail [email protected]).
Resumo: O presente artigo tem por objeto a análise, do ponto de vista da administração pública, das vantagens e desvantagens do Pregão na sua forma eletrônica. Para tanto, serão abordados alguns aspectos da licitação na atualidade, as modalidades existentes, especialmente, o pregão na forma presencial e eletrônica (regido pela Lei 10.520 de 17 de julho de 2002 e decretos atinentes à matéria), buscando demonstrar que sua utilização proporciona maior eficiência para a Administração Pública. Na sequência, relata-se as vantagens e desvantagens da utilização do pregão eletrônico. Finaliza-se, identificando que as vantagens do Pregão Eletrônico precedem às desvantagens, sendo um processo mais ágil e eficaz para a Administração.
Palavras-chave: Administração Pública. Licitações. Pregão Eletrônico. Vantagens. Desvantagens.
Abstract: The purpose of this article is to analyze, from the point of view of the public administration, the advantages and disadvantages of the Electronic Auction. To this end, some aspects of bidding will be addressed today, the existing modalities, especially the auction in person and electronically, seeking to demonstrate that its use provides greater efficiency for the Public Administration. Following, the advantages and disadvantages of using electronic trading are reported. It concludes by identifying that the advantages of the Electronic Auction precede the disadvantages, being a more agile and effective process for the Administration.
Keywords: Public administration. Bids. Electronic Auction. Benefits. Disadvantages.
Sumário: Introdução. 1. Meios de Aquisição no Setor Público: Licitação. 2. Pregão: Presencial e Eletrônico. 3. Vantagens e Desvantagens do Pregão Eletrônico. 3.1. Vantagens. 3.2. Desvantagens. Considerações Finais. Referências.
Introdução
Na busca da efetivação do princípio da economicidade, a administração pública se utiliza de um procedimento administrativo denominado licitação, cujo objetivo é obter a proposta mais vantajosa entre os participantes interessados, observando a igualdade de condições, consoante o disposto na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para licitações e contratos da administração pública.
Inicialmente abordar-se no presente artigo sobre a licitação nos dias atuais e as modalidades existentes no Brasil, dentre elas o pregão, presencial e eletrônico.
Em seguida, tratar-se acerca do pregão, como modalidade de licitação, para aquisição de bens e serviços comuns, nas suas formas: presencial e eletrônica.
Após, aprofundar-se à análise do pregão na forma eletrônica, regulamentado atualmente pelo decreto nº. 10.024, de 20 de setembro de 2019, que visa à aquisição de bens e serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, por meio da utilização de recursos de Tecnologia da Informação.
Além disso, o presente artigo envolverá o questionamento acerca das vantagens e desvantagens do processo de Pregão Eletrônico do ponto de vista da Administração Pública, bem como, os avanços acarretados nas compras públicas.
- Meios de Aquisição no Setor Público: Licitação
A licitação foi a forma escolhida ao longo da evolução da administração pública como sendo a mais isonômica, legal, impessoal, moral, pública e eficiente de dispor e adquirir bens e serviços públicos dos particulares, pois atende a legislação do artigo 37, inciso XXI da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, veja-se:
“Art. 37, XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”
Trata-se de um procedimento administrativo que visa à garantia da isonomia entre os licitantes, a seleção da melhor proposta dentre as apresentadas, com vistas à celebração de contrato, devendo observar tanto os princípios administrativos constitucionais, do caput do artigo 37 da CF, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, como os previstos na legislação infraconstitucional referente ao tema.
Hely Lopes Meirelles à define como: […] procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. (MEIRELLES, 1999, p. 23).
As licitações têm base legal na Lei n° 8.666 de 21 de julho de 1993, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, sendo obrigatória para os órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
No âmbito das Estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista e suas subsidiárias) os procedimentos licitatórios são regidos atualmente pela Lei n. 13.303/2016, mais conhecida como a Lei das Estatais, criada em cumprimento ao disposto no §1º do artigo 173 da CF, veja-se:
“Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
- 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(…)
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(…)”.
Podemos encontrar os princípios básicos da Licitação no artigo 3º da lei 8.666/93: “A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlato”.
A Lei 13.303/2016, em seu artigo 31, também expõe o escopo do procedimento licitatório, assim como menciona os princípios que devem reger a licitação no âmbito das empresas estatais: “As licitações realizadas e os contratos celebrados por empresas públicas e sociedades de economia mista destinam-se a assegurar a seleção da proposta mais vantajosa, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto, e a evitar operações em que se caracterize sobrepreço ou superfaturamento, devendo observar os princípios da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da eficiência, da probidade administrativa, da economicidade, do desenvolvimento nacional sustentável, da vinculação ao instrumento convocatório, da obtenção de competitividade e do julgamento objetivo”.
Existem, atualmente, 06 (seis) modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão nos termos do art. 22 da Lei de Licitações nº 8.666/93 e, o pregão (Lei nº 10.520/2002).
As características mais importantes que divergem as modalidades licitatórias elencadas na Lei de Licitações são: prazos de recebimentos de propostas e limites de valor estimado de contratação.
De acordo com Toshio Mukai (Mukai, 2008): “o pregão é modalidade de licitação que se diferencia da concorrência, da tomada de preços e do convite por se caracterizar pela existência de uma etapa de julgamento constituída pelo oferecimento de lances por aqueles que se tenham mantido, com suas propostas escritas, dentro do percentual de 10% superiores à proposta escrita de menor preço (ver incisos VIII e IX do art. 4º); os demais proponentes terão suas propostas rejeitadas e, como consequência, estarão desclassificados do certame. Nessas condições, se o vencedor (aquele que ofereceu o menor lance) for inabilitado, serão chamados na ordem de classificação, dentre os concorrentes que ofereceram lances, os demais, até que um proponente apresente toda a documentação em dia (inciso XVI do art. 4º)”.
A modalidade licitatória abordada neste artigo, é o pregão, que não é disciplinada pela lei de licitações, e sim pela Lei Federal nº 10.520/02 e, também regulamentada pelo Decreto nº. 3.555/2000 que trata do pregão presencial e pelo Decreto Federal nº. 10.024, de 20 de setembro de 2019, que revogou o Decreto Federal nº 5.450/04, que regulamenta a modalidade eletrônica.
- Pregão: Presencial e Eletrônico
O pregão surgiu através da Medida Provisória nº 2.026 de 4 de maio de 2000, passando a ser utilizado pela União, onde foi regulado pela Lei 10.520 de 17 de julho de 2002.
É a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns em que a disputa pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances, para classificação e habilitação do licitante com a proposta de menor preço. Sua grande inovação se dá pela inversão das fases de habilitação e análise das propostas, onde se verifica apenas a documentação do participante que tenha apresentado a melhor proposta.
Faz-se imperioso destacar que o termo “aquisição de bens e serviços comuns”, exclui uma série de bens e serviços, como por exemplo: serviços de engenharia (salvo os comuns – Decreto Federal nº. 10.024/2019), serviços técnicos e/ou especializados, enfim, serviços que devido suas peculiaridades possuem diferenciação considerável em suas formas de execução.
Segundo Justen Filho (2013, p.504) “pregão é a modalidade de licitação de tipo menor preço, destinada à seleção da proposta mais vantajosa de contratação de bem ou serviço comum, caracterizada pela existência de uma fase competitiva inicial, em que os licitantes dispõem do ônus de formular propostas sucessivas, e de uma fase posterior de verificação dos requisitos de habilitação e de satisfatoriedade das ofertas”.
Para Jacoby Fernandes (2013, p.341) o “pregão é uma nova modalidade de licitação pública e pode ser conceituado como o procedimento administrativo por meio do qual a Administração Pública, garantindo a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de serviço, visando à execução de objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em sessão pública presencial ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio de lances sucessivos”.
SANTOS (2008) comenta que bem e serviço comum é aquele que se apresenta sob identidade e características padronizadas e que se encontra disponível, a qualquer tempo, num mercado próprio.
Diversamente das demais modalidades de licitação, o pregão pode ser aplicado a qualquer valor estimado de contratação, de forma que constitui alternativa a todas as modalidades. Uma outra peculiaridade é que ele admite como critério de julgamento da proposta somente o menor preço.
Por ser modalidade de licitação, o pregão possui procedimentos licitatórios dotados de características específicas, próprias e diferenciadas. Com uma ordem predeterminada de formalidades a serem observadas, tornando o Pregão diferente das demais modalidades, no qual não comporta alteração e inovação senão nos limites da Lei e no seu instrumento convocatório.
Para Jacoby Fernandes (2003, p. 341), o pregão apresenta as seguintes características: limitação do uso a compras e serviços comuns; possibilidade de o licitante reduzir o valor da proposta durante a sessão; inversão das fases de julgamento da habilitação e da proposta; e redução dos recursos a apenas um, que deve ser apresentado no final do certame.
Fato é que, com a necessidade do governo em modernizar os processos de aquisição de bens e serviços, surgiu o pregão. Esta modalidade, inicialmente presencial, onde os concorrentes elaboravam suas propostas e, posteriormente, disputavam os preços pessoalmente diante do pregoeiro evoluiu para a forma eletrônica, com o uso de tecnologia da informação. Esta forma de conduzir o processo de aquisição eletronicamente foi denominada de pregão eletrônico e visa garantir maior competitividade, eficiência, transparência e grande economia de recursos e de tempo na aquisição de bens e serviços.
Na esfera federal, foram editados inicialmente dois decretos: o Decreto nº 3.555/2000, que trata do pregão presencial, realizado em uma sessão pública, através de recebimento de envelopes dos participantes; e o Decreto nº 5.450/2005, que tratava do pregão eletrônico, e que foi revogado no ano de 2019 pelo Decreto nº. 10.024, de 20/09/2019.
O pregão poderá ser realizado na forma tradicional, do jeito em que são realizados os demais certames licitatórios: ocorrendo num determinado local, ao qual comparecem fisicamente os agentes administrativos, os licitantes e os demais interessados; ou na forma eletrônica, onde só o pregão possui está característica, de forma virtual.
Na presencial, os interessados tomam parte do certame fisicamente, instalando-se nas mesas do trabalho licitatório e dele ativamente participando, enquanto na forma eletrônica utilizam-se dos meios eletrônicos disponíveis, encontrando-se os licitantes fisicamente distantes. (PESTANA, 2013, p. 341).
As regras básicas são as mesmas para as duas formas de pregão. Porém, no eletrônico há o acréscimo de alguns procedimentos específicos e tem como característica a inexistência da presença física do pregoeiro e dos demais licitantes, já que todo procedimento licitatório é realizado pela internet.
O pregão, na forma eletrônica, é uma modalidade licitatória mais célere e seu uso visa a aquisição de bens e serviços comuns, inclusive de serviços comuns de engenharia, no âmbito da administração pública federal, por meio da utilização de recursos de Tecnologia da Informação.
Segundo o Decreto nº. 10.024, de 20/09/2019, a Administração Federal direta e indireta é obrigada a realizar o pregão eletrônico nas aquisições de bens e serviços comuns, inclusive os serviços comuns de engenharia (art. 1º, § 1º), facultando-se, contudo, às estatais a adoção das disposições do novo decreto (art. 1º, § 2º). Veja-se:
“Art. 1º Este Decreto regulamenta a licitação, na modalidade de pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica, no âmbito da administração pública federal.
- 1º A utilização da modalidade de pregão, na forma eletrônica, pelos órgãos da administração pública federal direta, pelas autarquias, pelas fundações e pelos fundos especiais é obrigatória.
- 2º As empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias, nos termos do regulamento interno de que trata o art. 40 da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, poderão adotar, no que couber, as disposições deste Decreto, inclusive o disposto no Capítulo XVII, observados os limites de que trata o art. 29 da referida Lei.
- 3º Para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns pelos entes federativos, com a utilização de recursos da União decorrentes de transferências voluntárias, tais como convênios e contratos de repasse, a utilização da modalidade de pregão, na forma eletrônica, ou da dispensa eletrônica será obrigatória, exceto nos casos em que a lei ou a regulamentação específica que dispuser sobre a modalidade de transferência discipline de forma diversa as contratações com os recursos do repasse.
- 4º Será admitida, excepcionalmente, mediante prévia justificativa da autoridade competente, a utilização da forma de pregão presencial nas licitações de que trata o caputou a não adoção do sistema de dispensa eletrônica, desde que fique comprovada a inviabilidade técnica ou a desvantagem para a administração na realização da forma eletrônica”.
Além disso, a obrigatoriedade do uso do pregão eletrônico se aplica também aos Estados, DF e Municípios quando utilizarem ou houver recursos da União (art. 1º, § 3º).
Importante registrar ainda que a exceção da utilização do Pregão Eletrônico e da Dispensa se dá apenas para casos excepcionais que inviabilizariam sua realização ou comprovação de desvantagem para a Administração nos termos do que prevê o art. 1º, §4º, do Decreto nº. 10.024/2019, confira-se: (…) §4º Será admitida, excepcionalmente, mediante prévia justificativa da autoridade competente, a utilização da forma de pregão presencial nas licitações de que trata o caput ou a não adoção do sistema de dispensa eletrônica, desde que fique comprovada a inviabilidade técnica ou a desvantagem para a administração na realização da forma eletrônica.
Portanto, o pregão presencial só poderá ser realizado nos casos de comprovada inviabilidade de realização pela forma eletrônica. Veja-se o entendimento Corte de Contas da União a esse respeito:
“(…) a utilização do pregão na forma presencial, sem que tenha havido demonstração da inviabilidade de utilização da forma eletrônica, não se conforma com o preceito contido no art. 4º, § 1º, do Decreto 5.450/2005. A justificativa apresentada no Memorando nº 351/2010-CGA/SPOA/SE/MPA, de 7/4/2010 (dificuldade de remessa por meio magnético de pesados arquivos de “manuais e plantas croquis e demais documentos”) não se revela satisfatória, tendo em vista o atual estágio de desenvolvimento das ferramentas de tecnologia da informação, conforme ponderou o Sr. Secretário”. (Acórdão nº 1.099/2010, do Plenário do TCU)
“(…)36. De outro lado, caso a Prefeitura Municipal de Santo Antônio do Leverger opte pela realização de novo certame, deve adotar o pregão eletrônico e não o presencial, salvo comprovada falta de viabilidade de realização daquela primeira modalidade, nos termos do art. 4º do Decreto 5.450/2005”. Processo TC nº 018.187/2017-0. Acórdão nº 2.034/2017 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler. (Acórdão nº 2.034/2017 – Plenário)
- Vantagens e Desvantagens do Pregão Eletrônico
3.1. Vantagens
O Pregão tem por suas vantagens especialmente a celeridade do processo. Esta celeridade é possível, por exemplo, pela inversão de fases, pelo menor prazo recursal, pelo menor prazo de publicação, sendo que a forma eletrônica do Pregão pode ainda dar mais vantagens, tanto para a administração como para os fornecedores.
O pregão eletrônico surgiu em virtude da crescente evolução tecnológica mundial, representando, assim, um avanço nas formas licitatórias. Mantendo-se as premissas básicas do pregão presencial, foram acrescidos procedimentos específicos, cuja interação é inteiramente processada pelo sistema eletrônico de comunicação utilizando-se a rede mundial de computadores.
O pregão eletrônico foi criado, buscando, basicamente, aumentar a quantidade de participantes e baratear o processo licitatório. Esse método visa ampliar a disputa licitatória, permitindo a participação de várias empresas de diversos estados, dispensando a presença dos contendentes, vez que a tecnologia da informação é uma ferramenta acessível e de baixo custo e que permite também a transparência do processo.
A transparência gerada pela tecnologia permitiu fácil acesso aos dados da Administração Pública pela população e aos órgãos de controle como o Tribunal de Contas, evitando aos órgãos contratantes e aos licitantes se corromper. Todos os atos administrativos da licitação são publicados no meio eletrônico.
Trata-se, assim, de uma modalidade ágil, transparente e que possibilita uma negociação eficaz entre os licitantes.
O pregão eletrônico, por conseguinte, vem sendo apontado como uma maneira mais dinâmica de se processar as aquisições de bens e contratações de serviços pela Administração Pública.
Além disso, considera-se que essa nova forma de gerir a política de compras dos governos pode servir para eliminar uma das preocupações mais gritantes da sociedade: a corrupção nos processos licitatórios.
Certo é que a maioria dos gestores públicos já adota essa modalidade de licitação para a aquisição de bens e serviços, classificados como comuns, haja vista tratar-se de uma modalidade licitatória que possivelmente garante mais celeridade, maior transparência, além de garantia de economicidade para os gestores públicos.
A instituição do Pregão coaduna-se com o nosso atual estágio legislativo, que vem consolidando uma mentalidade de probidade e responsabilidade nos gastos públicos, a exemplo da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, pugnando cada vez mais pela transparência na gestão da res publica (coisa pública), viabilizando instrumentos preservadores do interesse público e coletivo. Afinal, o pregão eletrônico proporciona a transparência, tão relevante nos dias atuais, já que como no pregão eletrônico o processo é feito todo pela internet, é possível acompanhar tudo de qualquer lugar, vez que os dados ficam disponíveis no site gerenciador, que no âmbito federal é o “Comprasnet”.
Como características básicas do pregão eletrônico, pode se apontar a ausência física do pregoeiro e da comissão de licitação, como também da sessão solene e ausência de envelopes de habilitação e propostas, bem como a inexistência de lances verbais, na forma que é conhecida no pregão presencial, entretanto, o edital segue a mesma disciplina dada ao pregão presencial.
A modalidade pregão possui ainda uma característica diferenciada em relação ao estabelecimento de valor para suas aquisições, como ocorrem nas demais modalidades instituídas pela Lei de Licitações. É que como já dito o pregão pode ser aplicado a qualquer valor estimado de contratação, de forma que constitui alternativa a todas as modalidades.
O Pregão Eletrônico representa uma desejável aplicação do princípio constitucional da eficiência, com a agilização e simplificação do procedimento licitatório, através de uma inversão de fases que lhe propicia maior e mais efetiva funcionalidade. Isto, na medida em que faculta, a todos os participantes do certame, a oportunidade de ver examinada e discutida a sua proposta, sem as prévias barreiras e delongas da habilitação.
O Pregão Eletrônico também é preponderante para o perfeito atendimento do princípio da economicidade, uma vez que viabiliza resultados satisfatórios, com uma redução significativa dos valores das ofertas, além de propiciar maior agilidade às contratações, que, em regra, ocorrem com maior celeridade por meio da utilização de seu rito procedimental menos burocratizado.
De acordo com Nóbrega (2001), a celeridade e a economicidade andam juntas, dessa forma quanto maior celeridade no processo licitatório maior a economia processual e consequentemente uma maior eficiência do processo.
A utilização dos meios eletrônicos possibilita um aumento no número de concorrentes, uma vez que empresas de diferentes regiões podem participar do certame. Soma-se a isso os benefícios da Lei Complementar 123/2006, atualizada pela Lei 174/2014, que proporciona às micro e pequenas empresas concorrer com empresas maiores, uma vez que podem dar lance menor, caso sua proposta seja até 5% acima da menor proposta, entre outros benefícios. O resultado, portanto, são ganhos para a Administração e ao mesmo tempo proporciona o desenvolvimento nacional, através do fomento da economia.
Com o aumento da competitividade entre os licitantes, resultante da disputa por lances sobre as propostas iniciais ofertadas e também com a possibilidade do pregoeiro poder negociar diretamente com os licitantes, tem-se a possibilidade de obter uma proposta ainda mais vantajosa para a Administração Pública.
Segundo Marçal Justen Filho (2013, p.20) “o pregão apresenta três vantagens marcantes em relação às modalidades tradicionais de licitação previstas na Lei nº 8666. Em termos essenciais, as vantagens são (a) o potencial incremento das vantagens econômicas em favor da Administração, (b) a ampliação do universo de licitantes e (c) a simplificação do procedimento licitatório. Outras vantagens poderiam ser apontadas, tal como a redução de custos no pregão eletrônico (que dispensa a presença física e outras despesas) e a maior rapidez na conclusão do certame”.
A respeito do impacto da utilização da modalidade de pregão eletrônico nas compras públicas, interessante se trazer os seguintes dados reproduzidos pelo próprio ministério do planejamento no ano de 2014, confira-se:
“Em 2014, o pregão eletrônico respondeu por 60% das compras governamentais, com um gasto de R$ 7,6 bilhões, sendo empregado em 5,3 mil processos (16%). Se comparado apenas às modalidades licitatórias, essa forma de contratação foi responsável por 92% dos gastos em aquisições, resultando numa economia para os cofres públicos da ordem de R$ 1,6 bilhão (17%). Em relação ao número de certames licitatórios, o pregão eletrônico respondeu por 95%.
Ressalta-se ainda que, na comparação entre os anos de 2013 e 2014, as licitações por meio do pregão eletrônico cresceram 17% em número de processos e 25% em valores monetários.
(…) Nesse contexto, as informações apresentadas ratificam a importância dessa modalidade de contratação para a redução dos gastos públicos, além de proporcionar maior transparência, tendo em vista que todos os certames podem ser acompanhados em tempo real no Portal de Compras do Governo Federal (www.comprasnet.gov.br).
(…)Analisando os gastos públicos segundo o porte, em 2014 as
MPE forneceram bens e serviços da ordem de R$ 3,2 bilhões, ou seja, 25% do total dessas contratações. O resultado aponta um crescimento de 18% das MPE nas compras governamentais em 2014 em relação a 2013. (RELATÓRIO DE INFORMAÇÕES GERENCIAIS DE CONTRATAÇÕES E COMPRAS PÚBLICAS – DE JANEIRO A MARÇO DE 2014)”.
Como pode ser visto, o pregão eletrônico é a modalidade licitatória mais utilizada para aquisições públicas, isso porque proporciona, através de suas inovações, um processo que permite uma economia de tempo e de dinheiro público e o respeito à transparência dos atos.
Fato é que o pregão eletrônico potencializa as vantagens existentes no pregão presencial, tornando mais eficiente o processo para a administração pública e para os fornecedores, e conferindo maior transparência para a sociedade.
Tanto é que, nos termos do que prevê o Decreto nº. 10.024/2019 (art. 1º, § 4º), o pregão presencial passa a ser a exceção, devendo ser adotado somente quando justificado e nos casos excepcionais.
No tocante ao Decreto Federal n. 10.024/2019, e ainda sem qualquer intenção de neste artigo se aprofundar no tema, importante se tecer na oportunidade alguns comentários. O Decreto em questão inaugura modelo de pregão eletrônico mais arrazoado e tende, nessa medida, a melhorar a percepção do mercado sobre a seriedade da disputa, o que deve atrair licitantes.
Dentre as novidades trazidas pelo Decreto Federal n. 10.024/2019, além da obrigatoriedade da utilização do pregão eletrônico para órgãos da administração pública federal direta, autárquica, fundacional e os fundos especiais, bem como para municípios, estados e Distrito Federal, quando utilizarem verba da união, como já dito no tópico anterior, lista-se ainda as seguintes: contratação de serviços comuns de engenharia; modos de disputa aberto e fechado; envio antecipado dos documentos de habilitação; obrigatoriedade da elaboração de estudo preliminar, que serve como base para o termo de referência; mudança do prazo para impugnação do edital; regra do orçamento sigiloso, sendo revelado apenas após a fase de lances; critério de desempate.
Deste modo, pode-se destacar as seguintes vantagens do pregão eletrônico: redução da formalidade e burocracia, minimizando o uso de papel, pois as propostas são enviadas e recebidas por meio da internet; simplificação das atividades do pregoeiro devido às facilidades oferecidas pela tecnologia da informação; incremento da competição e consequente redução do custo de aquisição ao ampliar a possibilidade de participação de um número maior de fornecedores; modernização e simplificação dos processos licitatórios, o que permite mais celeridade no processo aquisitivo; garantia de maior visibilidade no processo das contratações públicas, com a consequente facilidade para realização de controles internos e externos; segurança/sigilo nas informações; negociação sem interferência de concorrentes nas cotações; compra de grande volume de itens.
Por todo o exposto, o pregão eletrônico é sem dúvida a mais célere e econômica modalidade de licitação que possui a Administração, contribuindo demasiadamente para uma desburocratização do sistema e guardando uma relação intrínseca com o princípio da eficiência, constitucionalmente previsto.
3.2. Desvantagens
De início, insta esclarecer que não se tem muitos apontamentos, especialmente literários, que justifiquem as desvantagens na utilização do pregão eletrônico.
No tocante às desvantagens na utilização do pregão eletrônico podemos considerar a falha na conectividade, que acarreta quedas de conexão eletrônica.
Esclarece-se que o sistema de licitações na forma de pregão eletrônico é fornecido pelo provedor “Comprasnet”, disponibilizado para a Administração Pública sem nenhum ônus para o Estado.
E considerando que se trata de recursos tecnológicos é possível a ocorrência de falhas. Em que pese as falhas nas conexões ocorram atualmente em menor escala, especialmente em decorrência do avanço das tecnologias da informação, elas ainda existem.
Ademais, podemos destacar, ainda, problemas de logística que poderão acarretar em atrasos na entrega dos produtos ou serviços e, até mesmo, em desabastecimento para a administração, pois por envolver empresas de todo o território nacional é possível, por exemplo, a demora na entrega dos produtos daquelas que apresentaram menores preços no decorrer da execução do contrato. Trata-se de prejuízos de cunho administrativo e operacional para a administração, vez que poderá haver uma lacuna temporal para que os materiais ou serviços solicitados sejam entregues ou disponibilizados ao gestor, apesar da previsão para entrega estar estipulada no contrato.
Podemos citar também que face a impessoalidade gerada em virtude principalmente da comunicação ser feita apenas no meio eletrônico, alguns fornecedores ou prestadores de serviço, não conseguem manter a qualidade dos bens e serviços, em virtude de se adquirir o bem ou serviço comum o mais rápido possível, não se analisa com a devida atenção, seja por falta de tempo ou por erro na especificação do produto ou serviço, gerando alguns transtornos para o órgão promotor da licitação.
Além disso, há autores que contestam os benefícios da inversão de fases e a veem como viés de burlar e direcionar o processo licitatório.
Para Scarpinella (2002, p. 121): a inversão de fases é (…) “a perda na transparência do procedimento, uma vez que o condutor da licitação tenderia a ser mais flexível na análise dos documentos habilitatórios do proponente que sabidamente apresenta oferta favorável à Administração Pública. Ou de outra parte, mais rígido no caso de a proposta classificada em primeiro lugar consignar preço consideravelmente reduzido, tornando a proposta inexequível.”
De modo que, há posicionamentos que enxergam na inversão das fases uma possibilidade de benefício das empresas a critério do que o pregoeiro julgar mais conveniente.
Outro ponto que pode ser questionado nas características do pregão é a questão da economia. Para Santana (2008, p.35), a economicidade do procedimento licitatório na modalidade pregão é questionável “… propaga-se inadvertidamente que a maior vantagem do pregão, seja ele presencial ou eletrônico, é de cunho econômico. Não é bem assim”. Para justificar tal afirmação, o autor afirma que se o valor orçado pela Administração for uma estimativa irreal, a redução obtida, não refletirá a economia anunciada, pois os valores iniciais estarão acima dos preços praticados pelo mercado.
No momento da pesquisa de preços para a realização da estimativa, as empresas consultadas, com frequência, inflacionam seus preços para os produtos que serão objeto de futura contratação, por isso é preciso muita cautela na formação da estimativa de preço que será utilizada no processo.
Há também quem defenda a tese de que pode ser considerada uma desvantagem da modalidade pregão a limitação aos tipos de bens e serviços que são permitidos na aquisição da modalidade pregão, já que somente é permitida a aquisição de bens e serviços comuns.
Desta monta, ante o exposto, podemos listar as seguintes desvantagens do Pregão Eletrônico: muitas vezes não há entrega dos produtos no prazo estabelecido no edital, em razão da distância entre as empresas, todo processo necessita de internet de boa qualidade (pois alguns municípios ainda possuem internet lenta e instável); atualização de sistemas; licitações desertas ou fracassadas com problemas no abastecimento das instituições licitantes.
Posto isso, nota-se que as desvantagens não são de grande expressão, podendo ser entendidas, muitas vezes, como meras inconveniências e contratempos a serem solucionados.
Considerações Finais
O processo licitatório é obrigatório, conforme art. 37 da CF/88 regulamentado pela lei n° 8.666/93, e tem como objetivo ter a proposta mais vantajosa à administração, sendo isso possibilitado em razão da ampla competitividade entre os licitantes. A licitação permite que os entes públicos contratem fornecedores que tenham as condições que satisfaçam as necessidades do interesse público. Desta forma, tudo é levado em consideração, desde a capacidade técnica da empresa, a análise financeira da empresa, a qualidade do produto licitado e, também o valor.
O pregão é um aprimoramento das demais modalidades de licitação, com a inversão das fases do processo licitatório trouxe a possibilidade da aquisição de bens e serviços comuns através de lances sucessivos, tornando o processo mais rápido, gerando, inclusive, maior economia aos cofres públicos.
Fato é que, os avanços tecnológicos dos últimos anos, como a internet, alteraram os modelos de negócios existentes. O pregão, em especial, o eletrônico, possibilitou a adequação da Administração Pública a esse novo contexto permitindo aquisições menos burocráticas que as demais modalidades da Lei 8.666/93. Sendo uma modalidade que transformou as licitações públicas, pois trouxe inovações que proporcionaram celeridade ao processo com a inversão das fases e a consequente habilitação apenas do licitante classificado em primeiro lugar, e, também com a fase de recursos que trouxe maior agilidade ao processo.
Ademais, o pregão, especialmente na sua forma eletrônica, proporcionou à licitantes de todas as regiões do país a participação em processos licitatórios, ampliando a competitividade e expandido a oportunidade para maior participação de empresas nestes processos.
Além do incremento da competitividade, o pregão oferece maior transparência, pois qualquer cidadão pode averiguar os processos, basta ter acesso à internet.
Outro fator de destaque no pregão é a economia gerada ao erário público, pois através dos lances, é possível adquirir produtos ou serviços de qualidade por preços vantajosos para a administração.
De forma geral, o pregão eletrônico constitui-se em um importante instrumento de fortalecimento dos princípios e valores constantes na Constituição Federal e demais Leis que objetivam o controle de todos os processos licitatórios.
Assim, entende-se que as vantagens do pregão, especialmente na sua modalidade eletrônica, superam em muito as suas desvantagens, que, inclusive, podem ser até mesmo estendidas como meras inconveniências e contratempos a serem solucionados. Trata-se, portanto, da melhor maneira para a Administração Pública realizar contratações, já que se baliza sempre pelos princípios constitucionais que regem toda a administração, buscando alcançar sempre a proposta mais vantajosa para a administração, sem se esquecer da busca por produtos e serviços de qualidade.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: DF, Senado. 1988.
Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10520.htm
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Leis/L8666cons.htm.
Decreto nº 5.504, de 05 de agosto de 2005. Estabelece a exigência de utilização do pregão, preferencialmente na forma eletrônica, para entes públicos ou privados, e dá outras providencias. Disponível em: www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/ Decreto/ D5504. htm .
Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019, que regulamenta a licitação, na modalidade pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica, no âmbito da administração pública federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D10024.htm.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. Ed. – São Paulo: Atlas, 2006.
FONSECA, M.A.R; PREGÃO ELETRÔNICO: uma análise de sua evolução histórico legislativa e das inovações decorrentes do Decreto nº 5.450/2005. Disponível em:<http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/19827-19828-1-PB.pdf >
NIEBUHR, Joel de Menezes. Pregão Presencial e Eletrônico: De Acordo com o Decreto 5.450/05. Curitiba, Zênite Editora, 2005.
MELO, L.C.R.O. O pregão eletrônico como inovação tecnológica relevante para a eficácia da gestão pública.
SANTANA, Jair Eduardo. Pregão presencial e eletrônico: manual de implantação, operacionalização e controle. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
SCARPINELLA, Vera. Licitação na modalidade de pregão. 1. São Paulo: Malheiros, 2002.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registros de preços e pregão. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
Site TCU: http://www.tcu.gov.br
JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: Comentários à legislação do Pregão comum e eletrônico. São Paulo: Dialética, 2009.
PESTANA, Márcio. Licitações públicas no Brasil: Exame integrado das Leis 8.666/1993 e 10.520/2002. São Paulo: Atlas, 2013.
SANTOS, Volnei Moreira dos, A lei do pregão no município: uma visão prática e operacional / Volnei Moreira dos Santos. – Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008 232p.
JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: (comentários à legislação do pregão comum e eletrônico). 6. ed. rev e atual. de acordo com a Lei Federal nº 10.520/2002 e os Decretos Federais nº 3.555/00 e 5.450/05. São Paulo: Dialética, 2013.
JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Sistema de registro de preços e pregão presencial e eletrônico. 5. ed. rev. atual e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
