Resumo: O presente estudo tem por objetivo analisar os aspectos jurídicos do turismo sustentável à luz da Constituição Federal, da Constituição do Estado de Santa Catarina e da legislação municipal de Campo Alegre (SC) apontando, assim, subsídios para a elaboração de um Plano Diretor Turístico Sustentado possível para o referido Município. Para tanto, fez-se uma pesquisa na legislação pertinente identificando quais seriam os pontos mais direcionados à questão do turismo sustentado. O estudo acaba por envolver aspectos da geografia, do direito, das políticas públicas, do turismo, e do desenvolvimento sustentável entre outras áreas, pois sabe-se que ao falar-se em meio ambiente deve-se provocar a análise conjunta dos conceitos, normas e doutrinas das diversas áreas que tratam sobre o meio ambiente. Irreal pensar-se no tema proposto sem recorrer a diversos ramos da ciência. Evidenciou-se que se não houver um Plano Diretor Turístico para o Município de Campo Alegre poderá vir a ocorrer, ali, o mesmo esgotamento de recursos naturais já verificado em outras regiões. As características do meio físico, biótico e geográfico justificam a escolha do turismo como atividade de destaque da economia do Município. São consistentes os aspectos Jurídicos e os fundamentos legais que justificam a elaboração de Plano Diretor Turístico, em especial para os municípios do Estado de Santa Catarina, vez que a Constituição Estadual assegura expressamente a responsabilidade do Estado na promoção e incentivo do turismo como fator de desenvolvimento econômico e social, de divulgação, de valorização e preservação do patrimônio cultural e natural, respeitando as peculiaridades locais, coibindo a desagregação das comunidades envolvidas e assegurando o respeito ao meio ambiente e à cultura das localidades exploradas. Nesse sentido, um Plano Diretor Turístico estimula sua auto-sustentabilidade e possibilita ser um instrumento básico de intervenção do Estado fundado no inventário do potencial turístico das diferentes regiões, com a participação dos municípios envolvidos. Em vista do estudo conclui-se que a região apresenta alta potencialidade para o turismo sustentável.
Palavras-chave: Turismo Sustentável; Plano Diretor; Meio Ambiente.
Abstract: This study has the aim to analyze the legal aspects of sustainable tourism from the point of view of Federal Constitution, Constitution of Santa Catarina State and Municipal legislation of Campo Alegre SC indicating , thus, information for the elaboration of a Sustained Touristic Director Plan possible for the previously mentioned city. For that, a research was done in the pertinent legislation identifying which points would be directed to the sustained tourism. The study involved aspects of geography, law, public politics, and sustainable development among other areas, since it is known that talking about environment should provoke the whole analysis of concepts, rules and doctrines of many areas that deal with environment. It is unreal to think about this suggested theme without going through various lines of science. It is evident that if there is not a Touristic Director Plan for Campo Alegre town, it might occur, there, the same weakness of natural sources once seen in other regions. The characteristics of physics, biotic and geographic environment justify the choice of tourism as the prominent activity of the city economy. The legal aspects and basis that justify the elaboration of a Touristic Director Plan are consistent, specially for the cities of Santa Catarina State, once that the State Constitution expressly ensures the State the responsibility of tourism promotion and incentive as a factor of economic and social development, publishing, valorizing and protecting de natural and cultural inheritance, respecting the local peculiarities, stopping the fragmentation of communities involved and ensuring the respect to the environment and explored locality culture. This way, a Touristic Director Plan encourages its auto-sustainability and enables it to be a basic instrument of the State intervention established in the inventory of the touristic potential from different regions, with engaged cities participation. According to the study it is concluded that the region shows high potentiality for sustainable tourism.
Keywords: Sustainable Tourism; Director Plan; Environment.
Sumário: 1. Introdução; 2. Meio Ambiente, Desenvolvimento e Turismo: uma medida conciliadora para as pequenas cidades do interior; 3. Aspectos Jurídicos e Fundamentos Legais para elaboração de um Plano Diretor Turístico; 4. Considerações Finais; 5. Referências.
1. INTRODUÇÃO
As notícias dos primeiros desbravadores do Município de Campo Alegre (SC) remontam ao personagem Dom Álvar Núñez Cabeza de Vaca, explorador espanhol provido pelo Rei de Espanha Carlos V com o título de Governador “adelantado” e capitão-geral da Província do Rio da Prata em 1540. A expedição foi seguramente a primeira a percorrer as terras planaltinas catarinenses, das quais prosseguiu, posteriormente, para o que hoje se conhece como Assunção, no Paraguai, atravessando o Estado do Paraná (EHLKE, 1973).
Campo Alegre está localizado na região nordeste do Estado de Santa Catarina, hemisfério ocidental, ao sul do Trópico de Capricórnio e no planalto meridional brasileiro, inserido na zona temperada do sul do País. O Município encontra-se na região do Alto Vale do Rio Negro, no alto da Serra Dona Francisca e pertence à zona fisiográfica denominada Planalto de Canoinhas. Conforme as publicações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2010) os municípios limítrofes de Campo Alegre são: em Santa Catarina; São Bento do Sul; Garuva; Joinville e Jaraguá do Sul; e no Estado do Paraná, os municípios de Tijucas do Sul; Agudos do Sul e Piên.
Segundo dados da Prefeitura Municipal de Campo Alegre (2010a), o clima da região é subtropical temperado, sem estação seca; verões quentes e frescos; com temperatura média anual de 19ºC, máxima de 34°C nos meses de Dezembro, Janeiro e Fevereiro, e mínima de -8°C nos meses de Maio, Junho e Julho. Campo Alegre situa-se a 870m acima do nível do mar, com picos de 1500m e tem umidade relativa do ar que variam de 80% a 85%. Nesse mesmo entendimento, Gonçalves et al. (2004) enfatizam que Campo Alegre é considerada a cidade de melhor clima do estado de Santa Catarina e a terceira melhor do Brasil.
Campo Alegre tem sua economia baseada na agropecuária, principalmente com rebanhos bovinos, ovinos e eqüinos; na agricultura, com o cultivo da batata salsa, milho, fumo e feijão, e tendo como extrativismo erva-mate, o carvão e o caulim. Na área industrial, predominam as indústrias moveleiras, que correspondem a 25% da economia campoalegrense (CAMPO ALEGRE, 2010a). A predominância da atividade agropecuária reafirma sua vocação para o turismo rural. É de se destacar a presença reinante em todo o Município de Campo Alegre da árvore Araucária, também conhecida como “Pinheiro do Paraná”.
Acrescente-se o fato de que o Município de Campo Alegre ainda é conhecido como o “Paraíso da Serra” e como a “Capital Catarinense da Ovelha”, título este reconhecido pela Lei Estadual de número 14.377 de 06 de março de 2008 (SANTA CATARINA, 2008b). Ainda, em seu calendário anual, o Município apresenta festejos como o “Festival de Inverno”, na 7ª edição no ano de 2010, e a “Festa da Ovelha”, na 11ª edição no ano de 2010 (CAMPO ALEGRE, 2010a).
Se a ocupação do solo do Município de Campo Alegre não for bem planejada e delimitada por instrumentos legais, a sociedade local enfrentará crescimento urbano desordenado e sofrerá conseqüências, tais como, a destruição de suas paisagens, a concentração excessiva de pessoas, a produção excessiva de lixo e o esgotamento de recursos naturais como já verificado em outras regiões, somente para citar alguns poucos exemplos do que poderá advir futuramente ao Município.
A localização geográfica e as características do meio físico e biótico justificam a escolha do turismo como atividade de destaque da economia do Município. Aspectos históricos da principal estrada de escoamento das pessoas e das riquezas do Município e região, ou seja, a Estrada Dona Francisca (na Serra Dona Francisca), potencializam o desenvolvimento do turismo sustentável na localidade.
2. MEIO AMBIENTE, DESENVOLVIMENTO E TURISMO: UMA MEDIDA CONCILIADORA PARA AS PEQUENAS CIDADES DO INTERIOR
A decisão entre “preservar o meio ambiente” e “investir no crescimento” é problema diuturno dos gestores públicos e tema debatido em nível mundial. Os diversos povos estão sendo despertados para essa preocupação. Se por um lado a sociedade reclama desenvolvimento, emprego e renda, de outro não se pode desconsiderar a também necessária proteção ao meio ambiente. Produção e poluição em nosso mundo presente são indissociáveis: o plano consiste em diversificar para minorar o efeito. Nesse caso, há que se considerar que “a atividade econômica prejudica apenas o entorno é esquecer uma premissa essencial: o entorno somos nós” (MOLINA, 2001, p.13).
Por essas razões é necessária a elaboração e a proposta de um planejamento integrado do Turismo. Neste sentido, as iniciativas devem ser pautadas por um planejamento integrado que desenvolva uma análise prévia da sustentabilidade local, seja socioeconômica ou ambiental, e sendo, esses pontos, como uma maneira de poder dispor de mais garantias para que o processo seja duradouro (FARIA e CARNEIRO, 2001).
Governo e comunidade local podem apresentar uma visão de futuro onde a riqueza não precisará vir, necessariamente, da clássica idéia de instalação de indústrias e fábricas. Resultantes dessa escolha muitos municípios acabaram por penalizar o meio ambiente e as próprias pessoas advindo, essa conseqüência, da poluição decorrente. Assim, é necessário um maior cuidado com o contexto, onde meio ambiente, coletividade, governo e desenvolvimento possam ser atendidos sem o esgotamento do primeiro. Um cuidado que possa gerar uma proposta conciliadora, que, na visão de Capra (1996), aproxima-se da visão sistêmica, pois considera o mundo como uma rede de relações, e essas, portanto, são fundamentais para a compreensão do todo. Afasta-se, assim, de um pensamento mecanicista onde as relações são consideradas de forma secundária e parte-se para uma analise mais ampla, contextual.
O turismo é reconhecido oficialmente pelas suas potencialidades como fator de desenvolvimento, em várias escalas, da local à nacional. Com efeito, são múltiplos e de grande visibilidade os seus impactos, diretos, indiretos e induzidos. Atividade transversal, global, de fronteiras fluidas, e que interfere nos tecidos econômicos e sociais, nas dinâmicas demográficas e do emprego, no patrimônio natural e cultural, nos comportamentos das populações e na ocupação, ordenamento e funcionamento dos territórios. É um setor dinâmico, anima o mercado dos produtos e serviços locais, viabiliza micro-empresas de ramos diversos desde a produção alimentar e artesanal à prestação de serviços de lazer (CAVACO, 2001).
Em se tratando de “turismo sustentável”, vale lembrar que a satisfação do turista – e, portanto, a priorização de seus interesses – também deve ser prioridade para a comunidade local que o recebe. A sustentabilidade socioeconômica da comunidade também interessa ao próprio turista não somente porque espera ser bem atendido, mas, também, para garantir perenidade à atividade local (FARIA e CARNEIRO, 2001).
Swarbrooke (1999) afirma que devem ser consideradas três dimensões para que se chegue ao turismo sustentável: o meio ambiente, tanto o natural quanto o construído; a vida econômica das comunidades e das empresas; e os aspectos sociais do turismo, ou seja, os impactos sociais provocados pelos turistas e a forma de como os trabalhadores do turismo são considerados.
Segundo o artigo 3o, inciso I da Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981 (BRASIL, 2010b) que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, entende-se meio ambiente como o “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Agregada a esse entendimento, encontra-se a questão do desenvolvimento. A figura do desenvolvimento é de relevância constitucional. O Artigo 3o, inciso II da CRFB/88 (BRASIL, 2010a) assegura como objetivo fundamental da República Federativa do Brasil, a garantia do desenvolvimento nacional. Entretanto, nos artigos 170 e 225 da mesma Carta Constitucional (BRASIL, 2010a) vê-se que o desenvolvimento é questão que deve ocorrer segundo os seguintes critérios: da valorização do trabalho humano; da livre iniciativa; da justiça social e da incumbência ao Poder Público e à coletividade de defender e proteger o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Daí, a relação desenvolvimento, meio ambiente e turismo.
Inskeep (1991) afirma que a proposta do turismo sustentável, se bem planejado e controlado, pode melhorar e manter o meio ambiente de várias formas. Seriam essas as melhorias possíveis: conservação de áreas naturais importantes, com a criação de parques e reservas naturais; conservação de sítios históricos e arqueológicos e de caráter arquitetural; melhoria da qualidade do meio ambiente no sentido do controle da poluição do ar, água, ruído, lixo e outros problemas ambientais; melhoria na Infraestrutura. O turismo sustentável vai se preocupar com acessos, sistemas de água e esgoto, telecomunicação etc; desenvolvimento de Educação Ambiental. As comunidades diretamente envolvidas no atendimento do turista e o próprio turista deverão ser instruídos sobre a importância da conservação dos espaços naturais para o sucesso do turismo.
É de ressaltar que o turismo atua como a terceira atividade comercial do planeta quanto ao ingresso de divisas para a economia das nações, depois da indústria do petróleo e da fabricação e venda de armamentos. Ao contrário dessas duas outras atividades, o turismo explora recursos naturais de caráter renovável. Esta atividade superou, inclusive, crises econômicas sofridas por diversos países. Os turistas resistiram ao incremento de serviços, facilidades de atendimento e a relativa perda de seu poder aquisitivo mantendo assim a necessidade psicológica de viajar, conhecer novos lugares, no caso de turismo interno, e novos países (MOLINA, 2001).
Essas considerações confluem, portanto, para a necessidade de abordagem do problema da sustentabilidade de maneira multidisciplinar e sistêmica, vista, esta última idéia, como a derivada da palavra sistema. “Entender as coisas sistematicamente significa, literalmente, colocá-las dentro de um contexto e estabelecer a natureza de suas relações” (CAPRA, 1996).
Goulet (1999) sugere quatro domínios nos quais a sustentabilidade deve ser garantida: econômico; político; social e cultural, apontando que, economicamente, esta depende do uso dos recursos de forma a não se esgotarem, com uma prática baseada na responsabilidade de todos os membros da sociedade.
O conceito de sustentabilidade é tarefa desafiadora, tendo em vista apresentar uma série de incongruências uma vez que provoca a profusão de fatores – sociais, econômicos, políticos e culturais além daqueles ambientais – atrelados à noção de sustentabilidade, que confere, ao termo, uma gama de interpretações cujas implicações variam de acordo com o contexto no qual tais fatores se inserem. Implicam também nas prioridades que são definidas nos planos de desenvolvimento, alguns dos quais se quer consideram a questão da sustentabilidade ecológica (FARIA e CARNEIRO, 2001).
3. ASPECTOS JURÍDICOS E FUNDAMENTOS LEGAIS PARA A ELABORAÇÃO DE UM PLANO DIRETOR TURÍSTICO
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 surgiu um novo panorama estrutural do Estado Brasileiro focado no Estado Democrático de Direito. Quebrava-se com o cenário de um Estado intervencionista, inaugurando-se as possibilidades da livre iniciativa e da livre concorrência. Nascia, assim, o ideário de igualdade, de proporcionalidade e razoabilidade nas ações estatais (RIBEIRO, 2010).
Este novo cenário jurídico e político envolvido pelo signo da liberdade e do respeito ao homem, conclamava uma nova postura a fim de serem traçados novos rumos e significados na aplicação do Direito com a finalidade de tornar concretizado o ideário Constitucional. Nesse sentido, com a Constituição de 1988 as ações do Estado passaram a ser consideradas a partir das necessidades das pessoas e peculiaridades do seu entorno. No caso em tela, não há como se pensar na discussão e elaboração de um Plano Diretor Turístico de uma localidade sem a participação das pessoas que serão diretamente atingidas pelas decisões a serem tomadas.
Segundo Andrade (2010), um dos graves problemas que se encontra presente no cenário jurídico atual é o de como solucionar a dicotomia existente entre a previsão dos princípios constitucionais e a garantia ou efetividade dos mesmos. No caso do turismo sustentável essa questão poderá ser vista, pela população de uma localidade, como a efetivação do direito a um ambiente ecologicamente equilibrado (Art. 225 CRFB/88).
“Nosso sistema jurídico vem atribuindo aos princípios constitucionais uma maior importância na interpretação de direitos, com reconhecimento de sua força normativa. Eles estão deixando de ser uma fonte subsidiária para transformar-se em ponto gerador de todas as normas; ou seja, todas as normas possuir uma identificação com os princípios constitucionais, só adquirindo validade se não for contrária aos mesmos. Hoje, na hermenêutica constitucional, os princípios foram ‘convertidos em pedestal normativo sobre o qual assenta todo o edifício jurídico dos novos sistemas constitucionais’. (…) O neoconstitucionalismo exige a compreensão da lei à luz dos princípios constitucionais de justiça e dos direitos fundamentais; uma interpretação da lei calcada na Constituição a fim de não apenas reproduzir os ditames legais, mas produzir uma nova norma ao caso concreto. O aperfeiçoamento do Estado passa, necessariamente, não só pelo reconhecimentos e respeito aos direitos fundamentais garantidos constitucionalmente mas também pela aplicação e vivificação desses direitos” (ANDRADE, 2010, p. 2).
Assim, sem efetividade, os direitos fundamentais são reduzidos a meras explicitações políticas e morais, esvaziados de qualquer utilidade, sendo a Constituição que os abriga tornada letra morta, inserindo-se num plano irreal, utópico. Neste encaminhamento, as questões do direito constitucional à dignidade da pessoa humana (art. 2), o direito a vida e à liberdade (art. 5 caput) o direito ao lazer (art. 6 caput), o direito à livre iniciativa, na perspectiva da função social da propriedade (art. 170 caput) e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 caput) poderão ser efetivados no Município de Campo Alegre com uma proposta de turismo sustentável.
A partir da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/1988 (BRASIL, 2010a) o município passa ter papel de destaque na formulação das políticas públicas de fomento ao turismo. Esta postura se coaduna com o perfil de distribuição de competências asseverado na mesma Constituição que delegou, ao município, autonomia política e administrativa. O artigo 30, incisos I, VIII e IX da CRFB/88 determina que “Art. 30. Compete aos Municípios: (…) VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual”.
De forma ainda mais clara e evidente e baseando-se na CRFB/1988, a Constituição do Estado de Santa Catarina – 1989 (SANTA CATARINA, 2010a), alterada pela Emenda Constitucional de n. 35 de 21 de outubro de 2003, determina em seu Artigo 192-A que:
“Art. 192-A. O Estado promoverá e incentivará o turismo como fator de desenvolvimento econômico e social, de divulgação, de valorização e preservação do patrimônio cultural e natural, respeitando as peculiaridades locais, coibindo a desagregação das comunidades envolvidas e assegurando o respeito ao meio ambiente e à cultura das localidades exploradas, estimulando sua auto-sustentabilidade.
§ l° O Estado definirá a política estadual de turismo proporcionando condições necessárias para o desenvolvimento da atividade.
§ 2° O instrumento básico de intervenção do Estado, decorrente da norma estatuída no caput, será o plano diretor de turismo, estabelecido em lei complementar que, fundado no inventário do potencial turístico das diferentes regiões, com a participação dos municípios envolvidos, direcionará as ações de planejamento, promoção e execução da política estadual de turismo.
§ 3° Para o cumprimento do disposto no parágrafo anterior, caberá ao Estado, em ação conjunta com os municípios, promover especialmente:
I – o inventário e a regulamentação do uso, ocupação e fruição dos bens naturais e culturais de interesse turístico sob jurisdição do Estado;
II – a infra-estrutura básica necessária à prática do turismo, apoiando e realizando investimentos no fomento dos empreendimentos, equipamentos e instalações e na qualificação dos serviços, por meio de linhas de crédito especiais e incentivos fiscais; e
III – a promoção do intercâmbio permanente com Estados da Federação e com o exterior, visando o aumento do fluxo turístico e a elevação da média de permanência do turista.”
A delegação da autonomia política e administrativa dada aos municípios pela Constituição Federal foi acentuada em 10 de julho de 2001 com o advento da Lei n.10.257, denominada “Estatuto da Cidade” (BRASIL, 2010c). Esta lei tem como proposta resolver uma série de problemas urbanos, cuja articulação política urbana municipal tem seu ato inaugural com o art. 182, § 2º da CRFB/88 (BRASIL, 2010a), que define a obrigatoriedade dos planos diretores municipais. O Estatuto, em seu artigo 1º, parágrafo único aduz: “para todos os efeitos, esta Lei estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”.
A partir, então, da ordem constitucional do Estado de Santa Catarina e da proposta adotada pelo Estatuto da Cidade, o Município de Campo Alegre pode propor um Plano Turístico Diretor focado numa proposta sustentável, tendo em vista ter autonomia política e administrativa conferida pela Constituição Federal.
O Estatuto da Cidade (BRASIL, 2010c) regulamentou os artigos 182 e 183 da CRFB/88 (BRASIL, 1988) dando condições de exercício aos Municípios para a execução da política urbana. Destaca Medauar (2007, p. 44) a importância da ordenação do espaço urbano, vez que o Estatuto da Cidade “fornece um instrumental a ser utilizado em matéria urbanística, sobretudo em nível municipal, visando à melhor ordenação do espaço urbano, com observância da proteção ambiental, e à busca de solução para problemas sociais graves, como a moradia, o saneamento, por exemplo, que o caos urbano faz incidir, de modo contundente, sobre as camadas carentes da sociedade”.
A importância de tal norma também foi destacada por Silva (2009, p. 71) que adverte sobre a necessidade de efetivação do referido texto normativo, pois entende que “a eficácia, a aplicabilidade, enfim, a incidência deste Estatuto vai depender dos municípios. Se não se elaborarem os instrumentos municipais adequados, não há eficácia: o Estatuto da Cidade será um marco legal, mas inerte. Cabe aos municípios, portanto, dar a esse marco legal a sua dinâmica, tirar dele tudo o que ele pode oferecer para as administrações municipais, com a consciência de que ele oferece bases para a atuação dos municípios”.
Outra referência importante que merece destaque é quanto à implementação de Plano Diretor da cidade, como adverte Meirelles (2008, p.49),
“a implementação do plano diretor faz-se pelos órgãos e agentes executivos municipais, sujeitos a todas as normas e diretrizes na realização dos empreendimentos planejados, notadamente na execução das obras e serviços locais, na abertura das vias públicas, na regulamentação do uso do solo urbano e urbanizável, na aprovação dos loteamentos para fins urbanos, na formação dos núcleos industriais, no controle de edificação e das atividades particulares que possam afetar a vida e o bem estar da comunidade e na preservação ambiental, que constitui preocupação urbanística de todo e qualquer planejamento territorial.”
Em conformidade com as determinações do Estatuto da Cidade, especificamente no caso dos municípios do Estado de Santa Catarina, a orientação legal quanto à elaboração de plano diretor é clara: devem os municípios elaborar Plano Diretor de Turismo considerando este como um fator de desenvolvimento econômico e social, de divulgação, de valorização e preservação do patrimônio cultural e natural, respeitando as peculiaridades locais, coibindo a desagregação das comunidades envolvidas e assegurando o respeito ao meio ambiente e à cultura das localidades exploradas, estimulando sua auto-sustentabilidade.
Ainda de acordo com o Estatuto da Cidade, aos municípios cabe a efetivação de princípios constitucionais e da aplicação dos instrumentos disponibilizados com o Plano Diretor, a exemplo da gestão democrática da cidade, pela qual os cidadãos são chamados a participar e a decidir as prioridades e da função social da propriedade. O administrador público tem agora importante papel a desempenhar, trabalhando com eficiência e eficácia para a comunidade, vez que esta exige uma cidade “melhor”, a fim de que o turismo também possa ser desenvolvido. Mattos (2003, p. 67), aponta o uso do Plano Diretor como um norte, um rumo a ser seguido:
“O Plano Diretor irá atuar como um norteador das diretrizes da política urbana a serem adotadas pelo município de conformidade com o Estatuto da Cidade. Além disso, disporá sobre instrumentos urbanísticos que necessariamente deverão dele constar para se tornarem passíveis de ser aplicados (art. 41, III e 42, II, do Estatuto), preparando o campo para a aprovação de outras leis municipais regulamentando essas matérias.”
O Município de Campo Alegre possui características que justificam o incentivo do Turismo Sustentável como atividade preponderante de desenvolvimento econômico e, no caso, o Plano Diretor Turístico poderá cumprir com o papel desenhado pelo Estatuto da Cidade. Sabe-se que se o Poder Público não atuar de forma a fiscalizar eficientemente o uso e a ocupação do solo do Município poderá se verificar na localidade, o mesmo esgotamento de recursos naturais já verificado em outras regiões. Assim, deve-se evitar o crescimento urbano desordenado e outras conseqüências negativas tais como, a destruição de paisagens, a concentração excessiva de pessoas, a produção excessiva de lixo, somente citando, aqui, alguns exemplos.
Elevou o legislador o plano diretor a um patamar relevante. No art. 40 do Estatuto da Cidade, tem-se que “O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”. Nesse sentido, frisa Rolnik (2002, p. 65),
“O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano. O Plano Diretor parte de uma leitura da cidade real, envolvendo temas e questões relativos aos aspectos urbanos, sociais, econômicos e ambientais, que embasa a formulação de hipóteses realistas sobre as opções de desenvolvimento e modelos de territorialização. O objetivo do Plano Diretor não é resolver todos os problemas da cidade, mas sim ser um instrumento para a definição de uma estratégia para a intervenção imediata, estabelecendo poucos e claros princípios de ação para o conjunto dos agentes envolvidos na construção da cidade, servindo também de base para a gestão pactuada da cidade. Desta forma, é definida uma concepção de intervenção no território que se afasta da ficção tecnocrática dos velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam (e nenhum instrumento possuíam para induzir a implementação do modelo idealizado proposto!).”
É essencial que haja um planejamento integrado, que o mesmo contemple fundamentalmente a habitação, trabalho, recreação, entre outros, que são primordiais à coletividade. Destaca Meirelles (2008, p.51), que os aspectos econômicos, sociais, físico-espaciais são extremamente relevantes:
“a) econômico, que deverá inscrever disposições sobre desenvolvimento econômico e a integração da economia municipal à regional; b) social, que deverá conter normas de promoção da comunidade e criação de condições de bem-estar da população; c) físico-espacial, que deverá conter disposições sobre o sistema viário básico da cidade, o zoneamento ambiental, rede de equipamentos e serviços locais; d) administrativo, que deverá consignar normas de organização institucional que possibilitem a permanente planificação das atividades públicas municipais e sua integração aos planos estaduais e nacionais.”
O artigo 21, inciso IX do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001c) menciona a finalidade precípua da Administração, que é a promoção do bem-estar social que se traduz na elaboração e execução de “planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”. Nesse sentido, também enfatiza a importância da função da propriedade, que não é só social, mas econômica e de preservação. A Função Social da Propriedade é princípio constitucional referido nos artigos 5º, XXIII, 182, § 2º, e 170 da CRFB/88 (BRASIL, 2010a). A função social da propriedade e da cidade, portanto, se vinculam diretamente. Como refere Leal (1998, p. 37):
“O Estado tem função fundamental neste processo e, em nossa ótica, imprescindível, tanto pelo fato de lhe caberem algumas atribuições constitucionais atinentes à garantia e concretude de direitos fundamentais e sociais, aos quais a função social da propriedade e da cidade se vinculam, bem como pelo fato de ter instrumentos e mecanismos que lhe autorizam instituir pautas mínimas de prioridades públicas que atendam efetivamente à maioria quantitativa das demandas sociais.”
O Município de Campo Alegre apresenta potencialidades onde essas expectativas possam ocorrer numa proposta de turismo sustentável. Como anteriormente dito, existe na premissa da proposta local a preocupação com os moradores, com o turista e com o meio ambiente.
Campo Alegre historicamente sempre teve propensão turística. Desde as ocupações iniciadas pelos seus colonizadores até os dias atuais, o município é identificado como sendo um lugar tranqüilo, aprazível, com relevante história, inegável riqueza natural e um clima favorável. Neste sentido, se consolidou o senso comum de que Campo Alegre sempre teve alto potencial turístico. Encontram-se, no Município, características que possibilitam subsidiar a elaboração de um Plano Diretor Turístico Sustentável. Em vista das atividades e eventos do calendário Municipal como o “Festival de Inverno” e a “Festa da Ovelha”, verifica-se que Campo Alegre possui vocação turística.
Quanto à municipalização do turismo decorrente da evolução das cidades, destaca-se que este fenômeno é patrocinado pela Empresa Brasileira de Turismo – EMBRATUR.
“A municipalização do turismo é um processo recente no Brasil. Está sendo tratada como Programa Nacional de Municipalização Turística (PNMT). Compreende ações básicas como a criação do Conselho Municipal do Turismo, Fundo Municipal do Turismo, Inventário das potencialidades turísticas, Plano Municipal de desenvolvimento do turismo e formação de Monitores locais” (REBELO, 1999, p. 33).
A política de descentralização continua e, nas mais recentes ações do Ministério do Turismo – Mtur, destaca-se o Programa de Regionalização do Turismo que objetiva, como o texto do “Relatório Brasil” afirma, uma perspectiva de “expansão e fortalecimento do mercado interno, com especial ênfase na função social do turismo, buscando, ao mesmo tempo, consolidar o Brasil como um dos principais destinos turísticos mundiais” (MTUR, 2010).
Esta também é a ordem apresentada no artigo 3º da Lei 11.771/08 (BRASIL, 2010d) que dispõe sobre a Política Nacional do Turismo :
“Art. 3o Caberá ao Ministério do Turismo estabelecer a Política Nacional de Turismo, planejar, fomentar, regulamentar, coordenar e fiscalizar a atividade turística, bem como promover e divulgar institucionalmente o turismo em âmbito nacional e internacional.
Parágrafo único. O poder público atuará, mediante apoio técnico, logístico e financeiro, na consolidação do turismo como importante fator de desenvolvimento sustentável, de distribuição de renda, de geração de emprego e da conservação do patrimônio natural, cultural e turístico brasileiro.”
A proposta de apresentar subsídios à elaboração de Plano Diretor Turístico aos municípios encontra respaldo na figura da competência atribuída aos municípios na companhia do Estado e União, vislumbrada no artigo 23 da CRFB/1988 (BRASIL, 2010a).
A proposta de descentralização, regionalização e do desenvolvimento econômico-social justo e sustentável do turismo fundamentam a Política Nacional do Turismo estabelecida pela Lei 11.771/09 (BRASIL, 2010d):
“Art. 4o A Política Nacional de Turismo é regida por um conjunto de leis e normas, voltadas ao planejamento e ordenamento do setor, e por diretrizes, metas e programas definidos no Plano Nacional do Turismo – PNT estabelecido pelo Governo Federal.
Parágrafo único. A Política Nacional de Turismo obedecerá aos princípios constitucionais da livre iniciativa, da descentralização, da regionalização e do desenvolvimento econômico-social justo e sustentável.”
Atualmente, o Ministério do Turismo (2010) estruturou nove ações que decorrem de programas diretamente relacionados com o Plano Nacional de Turismo previsto no artigo 6o da aludida lei. Essas nove ações têm as seguintes características:
1. Planejamento e Gestão: articula os diversos setores, públicos e privados, relacionados à atividade, no sentido de compartilhar e agilizar soluções, eliminar entraves burocráticos e facilitar a participação de todos os envolvidos no processo de crescimento do setor;
2. Informações e Estudos Turísticos: visa a estruturar os destinos na ótica da oferta e da demanda, avalia impactos socioeconômicos, culturais e ambientais da atividade e auxilia na tomada de decisões, criando condições para o fortalecimento da sustentabilidade do setor;
3. Logística de Transportes: implementa estratégias relativas à logística de transportes, por meio da integração dos diversos modais de condução no País, ampliando a oferta de vôos domésticos, com o objetivo de fortalecer empresas nacionais, além de ampliar a conectividade aérea internacional;
4. Regionalização do Turismo: define as regiões turísticas como estratégicas na organização do turismo para fins de planejamento e gestão. A oferta turística regional adquire maior significância e identidade pela qualidade e pela originalidade capaz de agregar valor ao produto turístico;
5. Fomento à Iniciativa Privada: atua em duas vertentes consideradas de fundamental importância para o desenvolvimento sustentável do setor: a promoção de investimentos nacionais e internacionais e o incentivo à oferta de instrumentos de crédito e financiamento;
6. Infraestrutura Pública: visa a desenvolver o turismo provendo os municípios de infraestrutura adequada para a expansão da atividade e a melhoria dos produtos e serviços ofertados;
7. Qualificação dos Equipamentos e Serviços Turísticos: visa a promover a qualidade dos produtos turísticos no Brasil, sistematizando o conjunto de normas e incentivando a certificação e a qualificação referentes à prestação de serviços e equipamentos turísticos;
8. Promoção e Apoio à Comercialização: objetiva fomentar o mercado interno e externo, promovendo um número maior de produtos de qualidade e fortalecendo o segmento. Além disso, visa a aumentar o fluxo de turistas no Brasil, realizando intensa promoção nos grandes mercados emissores nacionais e internacionais;
9. Turismo Sustentável e Infância: Programa que objetiva sensibilizar os agentes que integram a cadeia produtiva do turismo no sentido de contribuir para a proteção de crianças e adolescentes contra a exploração sexual no turismo.
Deve-se reportar à ordem constitucional do caput do artigo 225 da CRFB/88 (BRASIL, 2010a) que trata especificamente do Meio Ambiente como uma proposta sustentável. No mesmo sentido, assevera o artigo 167 da Lei Orgânica do Município de Campo Alegre (CAMPO ALEGRE, 2010b):
“Art. 167 – todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público Municipal e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
Identifica-se, nessas disposições legais, que é possível a elaboração de um Plano Diretor Turístico para o Município de Campo Alegre numa proposta sustentável. A utilização dos espaços de relevante interesse sócio-ambiental ponderada pelo comando legal constitucional reclama a figura de uma lei que possa de fato enquadrar a conduta de particulares e do próprio Estado nestas áreas. Instrumento para efetivação desta proposta não faltam.
Abaíde (2003) constata, ainda, que os planos diretores podem dispor sobre desenvolvimento regional donde exista potencial turístico comum e onde existam, por exemplo, sítios arqueológicos ou paleontológicos, permitindo, assim, gestionar o turismo de forma consorciada, ou seja, com a criação de microrregiões o que é permitido pelo artigo 25, § 3º da CRFB/88 (BRASIL, 2010a).
Por fim, a Lei Orgânica do Município de Campo Alegre (CAMPO ALEGRE, 2010b) prevê no artigo 3º, II, que é objetivo fundamental dos cidadãos do município e seus representantes “garantir desenvolvimento local e regional”. Já no artigo 142, artigo este localizado no Título V “Da Ordem Econômica e Social”- Capítulo I “Disposições Gerais”, demonstra-se que o desenvolvimento do município pressupõe destaque ao turismo. Vê-se mandamento no sentido de que “o município catalogará os locais de atração Turística, ficando vedada a implantação de Industrias poluentes em sua proximidade”.
Pelo exposto, conjugando, então, a ordem da Constitucional Federal, a ordem da Constituição do Estado de Santa Catarina, as disposições do Estatuto da Cidade, a legislação do Município em estudo, e, por fim, as características físicas, biológicas e geográficas do Município de Campo Alegre, tem-se o turismo sustentável como alternativa viável para o desenvolvimento daquela localidade.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com a finalização deste estudo, pode-se considerar que:
1. Meio Ambiente, Desenvolvimento e Turismo devem convergir numa proposta conciliadora onde se possa ver assegurado o desenvolvimento econômico dos municípios brasileiros numa perspectiva de sustentabilidade, tal qual assegura o Artigo 225 da Constituição Federal.
2. O Desenvolvimento do Turismo Sustentável mostra-se viável como proposta de incremento de receitas para as pequenas cidades do interior, em especial para o Município de Campo Alegre (SC).
3. São consistentes os aspectos Jurídicos e os Fundamentos Legais que justificam a elaboração de Plano Diretor Turístico, em especial para os municípios do Estado de Santa Catarina, vez que a Constituição Estadual assegura expressamente a responsabilidade do Estado na promoção e incentivo do turismo como fator de desenvolvimento econômico e social, de divulgação, de valorização e preservação do patrimônio cultural e natural, respeitando as peculiaridades locais, coibindo a desagregação das comunidades envolvidas e assegurando o respeito ao meio ambiente e à cultura das localidades exploradas.
4. Nesse sentido, um Plano Diretor Turístico estimula sua auto-sustentabilidade e possibilita ser um instrumento básico de intervenção do Estado fundado no inventário do potencial turístico das diferentes regiões, com a participação dos municípios envolvidos.
5. No caso do Município de Campo Alegre, pode-se afirmar que a localidade possui características que justificam o incentivo do Turismo Sustentável como atividade preponderante de desenvolvimento econômico, e que se o Poder Público não fiscalizar de forma eficiente o uso e a ocupação do solo do Município poderá ocorrer na localidade. A preocupação devera ser aquela de evitar-se, na localidade, o crescimento urbano desordenado, a destruição de paisagens, a concentração excessiva de pessoas, e a produção excessiva de lixo, apenas para citar alguns exemplos de má utilização de um espaço que poderá apresentar relevante perspectiva turística.
Informações Sobre os Autores
Gustavo Daniel Tavares Bastos Gama
Advogado. Professor de Direito Constitucional do Curso de Direito da Universidade da Região de Joinville – UNIVILLE. Especialista em Direito Empresarial pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI. Aluno do programa de Mestrado em Saúde e Meio Ambiente da Universidade da Região de Joinville – UNIVILLE
Nelma Baldin
Historiadora. Doutora em Educação pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP, Pós Doutora pela Università Degli Studi di Bologna (Itália). Pós Doutora pela Università Degli Studi di Roma (Itália) e Pós Doutora pela Universidade de Coimbra. Professora do programa de Mestrado em Saúde e Meio Ambiente da Universidade da Região de Joinville – UNIVILLE
