Núcleo Urbano Informal Consolidado

Resumo: Os núcleos urbanos informais consolidados devem ser regularizados pela Prefeitura aplicando-se a Lei nº 13.465/17.

Palavras-chave: Núcleo urbano informal consolidado. Regularização urbana.

Abstract: The consolidated informal urban nuclei must be regularized by the City hall applying itself it Law nº 13.465/17.

Keywords: Informal consolidated urban nuclei. Urban regulation.

Sumário: 1. Histórico. 2. Conceito de Núcleo Urbano. 2.1. Assentamento Humano. 2.2. Uso e Características Urbanas. 2.3. Constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868/72. 2.4. Independentemente da propriedade do solo. 2.5. Ainda que inscrita ou cadastrada como rural. 3. Conceito de Núcleo Urbano Informal. 3.1. Parcelamento Clandestino. 3.2. Parcelamento Irregular. 3.3. Não foi possível a titulação dos ocupantes. 4. Conceito de Núcleo Urbano Informal Consolidado.

1. Histórico

Declarar um terreno ou uma parcela do território municipal como “consolidado”, efetivamente implantado, demonstrando ser um loteamento, ou desmembramento, um condomínio ou um conjunto habitacional, integrados a cidade, expressando uma situação de fato, é o principal requisito para que a Prefeitura promova sua regularização, adotando o procedimento e as vantagens da Lei nº 13.465/17.

A Lei nº 13.465/17, que institui a Regularização Fundiária Urbana – Reurb, traz uma nova conceituação para “núcleo urbano”, “núcleo urbano informal” e “núcleo urbano informal consolidado”. A Lei 11.977/09, Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida, cujo capítulo sobre regularização fundiária foi integralmente revogado pela lei nova, trazia o conceito de “área urbana” e “área urbana consolidada”. Temos aí a primeira diferença entre a lei nova e a lei antiga, já que adotam nomenclaturas diferentes para o mesmo propósito. Enquanto a legislação nova adota a palavra “núcleo”, a legislação revogada utilizava-se da palavra “área”, para designar a parcela do território ocupada por um assentamento.

O artigo 47, II, da Lei nº 11.977/09 era rigoroso no conceito de “área urbana consolidada”, fazendo exigências de infraestrutura e população mínima por hectare para que fosse declarada como uma área consolidada[1].

Não podemos nos esquecer que a Resolução nº 302/02, do CONAMA[2] também estabelecia uma conceituação para “área urbana consolidada”, para as regularizações em Área de Preservação Permanente, bem restritiva, pois exigia lei municipal, infraestrutura e população mínima de cinco mil habitantes por km². Os Códigos de Normas Extrajudiciais das Corregedorias Gerais de Justiça de Minas Gerais[3] e de São Paulo[4], do mesmo modo, apresentavam conceituação para “área urbana consolidada”, que aliás são definições semelhantes e que foram adotadas quase que literalmente na nova lei.

2. Conceito de núcleo urbano

Segundo o artigo 47, I, da Lei nº 11.977/09, já revogado, “área urbana” era a “parcela do território, contínua ou não, incluída no perímetro urbano pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica.”

Pelo artigo 11, I, da Lei nº 13.465/17, “núcleo urbano” é o “assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972, independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural”.

Aqui ainda não estamos diante de uma situação informal ou consolidada, pois isso o legislador vai dispor nos incisos II e III, do mencionado artigo 11. Nessa primeira conceituação, a preocupação do legislador é trazer uma definição para os núcleos urbanos, de uma forma geral, assim como fazia a Lei nº 11.977/09 ao se referir a “área urbana”.

O núcleo urbano, pela lei nova, para que assim o seja considerado, deve apresentar alguns elementos: a) assentamento humano; b) com uso e características urbanas; c) constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868/72; d) independentemente da propriedade do solo; e) ainda que qualificada ou inscrita como rural.

2.1. Assentamento humano

O núcleo urbano deve ser constituído de um conjunto de edificações, com diversas unidades imobiliárias, ocupadas por diversas famílias, formando uma comunidade, um aglomerado populacional, mas isso sem que haja uma definição precisa do número de edificações ou famílias. Podemos ter um núcleo urbano com três ocupações, assim como núcleos urbanos com dezenas, centenas ou milhares de ocupações. Pode ser um trecho de uma quadra, pode ser um bairro ou até mesmo uma parcela do território municipal. É isso que o legislador denomina de “assentamento humano”, expressão de origem na antiga União Soviética, que tem o mesmo significado de “povoamento”, expressão empregada ao longo de toda a história da humanidade, para indicar o lugar, a aldeia, a vila, a cidade, onde viviam pessoas com a intenção de compartilhar o espaço urbano.

As cidades são conhecidas pelos seus bairros, vilas, colônias e até mesmo as favelas ou as comunidades, mas o legislador parece ter receio de empregar essas palavras. Isso quer dizer que núcleo urbano é tudo onde houver ocupação humana, para fins de moradia, comércio ou indústria.

No conceito de núcleo urbano estão incluídos os loteamentos, os desmembramentos, os condomínios, os conjuntos habitacionais e as ocupações ilegais de áreas de domínio público ou privado.

2.2. Uso e características urbanas

O legislador menciona que esses “assentamentos” possuem “usos e características urbanas”. Seria suficiente mencionar “uso”, que está associado ao uso do solo urbano, ao contrário da palavra “características”, que não significa nada no Direito Urbanístico e foi utilizada pelo legislador mais como um sinônimo de “usos”, do que uma palavra com significado próprio. Os usos urbanos são a moradia, o lazer, o comércio, os serviços, as instalações institucionais. Assentamentos destinados a fins rurais, isto é, agricultura, pecuária, extrativismo e agroindústria, fogem dos usos tidos como urbanos e, portanto, não podem ser denominados como núcleos urbanos os que possuam usos rurais.

2.3. Constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868/72

Segundo o artigo 8º, § 1º, da Lei nº 5.868/72, “a fração mínima de parcelamento será: a) o módulo correspondente à exploração hortigranjeira das respectivas zonas típicas, para os Municípios das capitais dos Estados; b) o módulo correspondente às culturas permanentes para os demais Municípios situados nas zonas típicas A, B e C; c) o módulo correspondente à pecuária para os demais Municípios situados na zona típica D”.

Através da Instrução Especial INCRA nº 05-A, de 1973[5] e da Instrução Especial nº 50, de 1997 foram estabelecidas as frações mínimas de parcelamento para cada microrregião do território brasileiro. A fração mínima de parcelamento é definida em hectares, de acordo com a atividade rural desempenhada no imóvel (hortigranjeira, lavoura permanente, lavoura temporária, pecuária, florestal e imóvel não explorado ou com exploração não definida). Na microrregião da cidade de Santos, localizada no litoral do Estado de São Paulo, por exemplo, para a atividade hortigranjeira a fração mínima de parcelamento corresponde a 02 hectares. Já na cidade de Itanhaém, também no litoral do Estado de São Paulo, a fração mínima de parcelamento para atividade hortigranjeira é de 03 hectares.

Para os efeitos de aplicação da Lei nº 13.465/17 os núcleos urbanos para assim serem considerados devem ser constituídos por unidades imobiliárias ou lotes abaixo da fração mínima de parcelamento. Nos exemplos citados acima, em Santos o núcleo urbano deverá ser formado por unidades imobiliárias inferiores a 02 hectares, enquanto que em Itanhaém o núcleo urbano pode ser formado por unidades imobiliárias inferiores a 03 hectares. Já no Estado de Minas Gerais, em Belo Horizonte e Sete Lagoas os núcleos urbanos podem ser formados por unidades inferiores a 02 hectares, enquanto em Bom Despacho devem ser inferiores a 03 hectares, e em Pedra Azul inferiores a 04 hectares.

2.4. Independentemente da propriedade do solo

Será considerando como núcleo urbano o assentamento com usos urbanos e com lotes com área inferior a fração mínima do módulo rural, e isso independe da propriedade do solo, que poderá ser de domínio público, domínio particular, ou até mesmo ser um imóvel sem registro imobiliário que identifique o titular do domínio.

2.5. Ainda que qualificada ou inscrita como rural

A doutrina é pacífica nesta questão. O imóvel será considerado como urbano, aplicando-se a legislação urbana, se ele possuir usos urbanos, e será considerado rural, aplicando-se a legislação rural, se possui uso ou vocação para atividades rurais. A previsão em lei municipal da localização do núcleo em zona urbana ou rural, ou até mesmo o seu cadastro no INCRA, não são suficientes para definir a regra, a norma, a lei que será aplicada para cada imóvel, em matéria de licenciamento. O que será levado em conta é o uso do imóvel, como urbano ou como rural. Se é um loteamento ou um condomínio situado em zona rural, mas usado para fins de moradia, ou seja, com uso urbano, deverá ser considerado como núcleo urbano. Por outro lado, se fosse um núcleo localizado no perímetro urbano do Município, mas usado para atividades de agricultura e pecuária, não poderia ser núcleo urbano, já que não tem tal finalidade. Isso também reforça o entendimento que o núcleo urbano pode estar localizado dentro do perímetro urbano do Município, em área contínua ao centro urbanizado da cidade ou contínua a zona de expansão urbana, como também pode o núcleo urbano estar localizado em uma área não contínua, que são as zonas de urbanização específica, em locais periféricos, fronteiriços, formando o que denominamos de bolsões urbanos no meio da zona rural. Assim como já fazia na Lei nº 11.977/09, que reconhecia no artigo 47, I, que a área urbana era parcela do território municipal “contínua ou não”, o legislador na Lei nº 13.465/17, no artigo 11, I, reconhece que será núcleo urbano mesmo estando em uma parcela da cidade fora da zona urbana ou de expansão urbana, e mesmo que inscrito ou cadastrado como rural. A localização é útil para fins de planejamento municipal, para atender normas de posturas municipais, para atender a legislação tributária, mas a localização é indiferente quando queremos declarar um assentamento como núcleo urbano, pois o que ao final das contas vai fazer a diferença é se o uso é ou não urbano (moradia, lazer, comércio, serviços, institucional).

3. Conceito de Núcleo Urbano Informal

A Lei nº 11.977/09 não tinha uma definição de “área urbana informal”. Essa conceituação passa a ser empregada pela Lei nº 13.465/17, artigo 11, inciso II, segundo o qual “núcleo urbano informal” é “aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização”.

O artigo 11, inciso II, da Lei nº 13.465/17 adota a conceituação da doutrina antiga, especialmente de Diógenes Gasparini, que distinguia os parcelamentos do solo em legais e ilegais. Os parcelamentos ilegais os subdividia em clandestinos e irregulares.

3.1. Parcelamento clandestino

Os parcelamentos clandestinos não são aqueles desconhecidos pela Administração. Pode ser que já os tenha autuado, embargado, tomado diversas medidas ao alcance do seu poder de polícia. Porém, nunca foi aprovado pela Prefeitura, por mais que o seu idealizador, loteador ou incorporador tenha apresentado projeto para este fim, na época de sua implantação. Clandestino é o parcelamento não aprovado. É o loteamento, o desmembramento, o condomínio sem a licença, o alvará, o decreto de aprovação municipal.

3.2. Parcelamento irregular

Os parcelamentos irregulares, ao contrário, são os aprovados pela Prefeitura, mas executados de forma parcial ou diferente do projeto aprovado.

3.3. Não foi possível a titulação dos ocupantes

Além dos clandestinos ou irregulares, o “núcleo urbano informal” também pode ser o que não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização. Adota-se um conceito bem amplo de núcleo urbano informal. Podemos ter um núcleo urbano que foi aprovado pela Prefeitura e levado a registro no Cartório de Imóveis, e que foi executado cumprindo fielmente o projeto aprovado e o cronograma físico de execução das obras de infraestrutura urbana, mas deixou de fazer a transferência da propriedade dos lotes, das frações ideais, das unidades imobiliárias aos adquirentes ou a transferência das áreas públicas ao Município. 

Portanto, são núcleos urbanos informais os assentamentos de uso urbano: a) clandestinos (os que não foram licenciados ou aprovados pela Prefeitura); b) irregulares (os que aprovados ou registrados, foram executados de forma contrária ao projeto); c) não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida à legislação vigente à época da implantação ou regularização.

4. Conceito de Núcleo Urbano Informal Consolidado

É núcleo urbano informal consolidado “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município”, nos termos do artigo 11, inciso III, da Lei nº 13.465/17.

Pelo artigo 21, § 3º, da Medida Provisória nº 759/16, que foi convertida na Lei nº 13.465/17, seriam “núcleos urbanos informais consolidados: I – aqueles existentes na data de publicação desta Medida Provisória; e II – aqueles de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelos Municípios ou pelo Distrito Federal”. Logo, podemos facilmente compreender que através de emenda parlamentar o conceito de núcleo urbano informal consolidado proposto pela União foi alterado para que não mais exista uma data limite para o Município admitir a regularização de núcleos urbanos informais consolidados. Estando a Prefeitura convencida de que foi implantado um núcleo e ele está efetivamente consolidado, poderá aplicar a Lei nº 13.465/17 independentemente da data em que tenha ocorrido essa consolidação, mesmo que posterior a entrada em vigor da Medida Provisória nº 759/16 ou da Lei nº 13.465/17.

Acontece que pelo artigo 9º, §2º, da Lei nº 13.465/17, “a Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016”. E pelo artigo 23, “a legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016”.

Mesmo sendo possível regularizar núcleo urbano informal consolidado após a entrada em vigor da nova legislação, a legitimação fundiária, ou seja, a titulação dos ocupantes, somente será possível se isso tiver ocorrido até 22 de dezembro de 2016, que é a data de assinatura da Medida Provisória nº 759/16.

Houve uma evolução do legislador nesta conceituação, pois a matéria de núcleo urbano consolidado, área urbana consolidada, assentamento consolidado ou ocupação antrópica consolidada era tratada com um rigor maior pelas regulamentações passadas, que tinham previsão na Resolução CONAMA nº 303/02, na Lei nº 11.977/09 e em diversas normas de Corregedorias Gerais da Justiça destinadas aos serviços extrajudiciais.

Com a nova legislação, os Municípios assumem integralmente a competência para definir o que será qualificado como núcleo urbano informal consolidado.

Deverá a Prefeitura apresentar uma declaração certificando que a situação é consolidada e de difícil reversão ao statu quo, isto é, à situação anterior das construções e das interferências ambientais e urbanísticas implementadas no imóvel, considerando alguns aspectos:

a) o tempo da ocupação com a verificação de eventuais documentos públicos ou privados, contas de luz, de água, tributos, intimações, embargos, contratos informais, fotos aéreas e do local, ofícios de órgãos públicos, ações judiciais, autuações criminais, que demostrem não se tratar de uma ocupação recente e, para fins de legitimação fundiária, esteja consolidada até 22/12/16;

b) a natureza das edificações tem por objetivo identificar se são construções de natureza permanente que demandem prejuízo a sua demolição ou desmanche, ou se são apenas ocupações temporárias, como tendas ou coberturas de madeiras, facilmente removíveis, as quais não atendem ao requisito de difícil reversão;

c) a existência das vias de circulação, com a menção de sua localização em planos administrativos, é um indicativo de situação consolidada, com a formação de um bairro, com ruas ou passagens que garantam acessibilidade aos ocupantes;

d) a presença de equipamentos públicos, mesmo em assentamentos clandestinos demonstra o reconhecimento da situação de fato do assentamento urbano, e é comum, pois no cumprimento dos direitos fundamentais ou sociais assegurados pela Constituição Federal, pode ser que no imóvel já exista rede de água, esgoto, drenagem ou iluminação pública e domiciliar executados pelo próprio Poder Público, além disso, nos loteamentos mesmo que clandestinos ou irregulares, pode ser que o loteador tenha executado a infraestrutura urbana, total ou parcialmente;

e) ainda podem ser incluídas outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município, tal como a existência de um cadastro imobiliário na Prefeitura para fins de lançamento individual do IPTU para cada unidade ocupada, o que é suficiente para demonstrar que o Município está reconhecendo e aceitando o assentamento, ou, ainda, podemos citar a concessão de títulos de posse ou a expedição de alvarás de construção, que também pressupõem o reconhecimento formal da situação consolidada e irreversível.

Pode acontecer do núcleo urbano informal torna-se consolidado em determinada data, mas ao longo do tempo aumenta seu perímetro, em razão de novas ocupações em suas extremidades. O Município deve considerar a data no qual tornou-se consolidado, sem excluir disso as novas ocupações, que passam a fazer parte integrante do núcleo consolidado, mesmo que executadas posteriormente. Podemos notar que o próprio artigo 23, §6º, da Lei nº 13.465/17, admite a complementação da relação dos ocupantes do núcleo, mesmo após o registro da Certidão de Regularização Fundiária[6].

A demonstração da situação consolidada é requisito fundamental para o Administrador Público se valer dos benefícios da Lei nº 13.465/17 na regularização fundiária de sua cidade e deverá fazê-lo já na primeira etapa do procedimento de regularização fundiária, que é o requerimento e a decisão de instauração da Reurb. Só a razão para instaurar a Reurb se for núcleo consolidado e será este importante elemento da regularização que deverá ficar declarado e muito bem demonstrado no requerimento, na decisão e, consequentemente, no processo administrativo.