Resumo: O presente trabalho tem o propósito de esquadrinhar os meandros da modalidade licitatória denominada pregão, que foi instituída com o objetivo de desburocratizar e agilizar os certames de aquisição de bens e serviços comuns pela Administração Pública. Nesse passo, apresenta-se o seu iter procedimental, bem como o cenário que deu ensejo ao seu surgimento.
Sumário: 1. Breve introdução e contextualização histórica 2. Um panorama do cenário das licitações ensejador do advento do pregão 3. Pregão: instituição, conceito e finalidade 4. A problemática legislativa na instituição e seus desdobramentos 5. Considerações sobre o termo ‘bens e serviços comuns’ 6. Equipe de apoio 7. Procedimentos: as fases do pregão a) Fase interna b) Fase externa 8.Considerações finais. Referências bibliográficas
1. Breve introdução e contextualização histórica
Não obstante as distintas modalidades de licitação existentes, prima este estudo pela análise minuciosa do pregão. O Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa ensina que essa palavra se origina do latim preaco, onis e significa o que proclama, anuncia ou diz em público[1], fazendo alusão ao pregoeiro. Em seus estudos sobre o tema, Carlos Pinto Coelho Motta faz um resgate histórico do instituto do pregão nos idos de 1592, afirmando que os primeiros sinais da prática desta modalidade de licitação pública estavam presentes nas vetustas Ordenações Filipinas[2].
Como cediço, a União editou com a Lei n.° 8.666/93 o estatuto geral das licitações e contratos administrativos, contemplando as clássicas modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, leilão e concurso.
Observou-se, contudo, que estas modalidades licitatórias, em muitos casos, não conseguiam dar a celeridade desejável ao procedimento, em razão da excessiva burocracia.
Neste diapasão, a primeira nota do pregão veio em 1997, com a Lei n.° 9.742/97, conhecida como a Lei Geral das Telecomunicações, que instituiu o pregão, ao lado da consulta, como modalidade licitatório restrita ao âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, exclusivamente para os contratos que não versassem sobre obras ou serviços de engenharia[3].
A partir do uso do pregão pela ANATEL, verificaram-se diversos benefícios, cabendo destacar: (a) uma maior rapidez, transparência e agilidade no procedimento de escolha do parceiro privado; (b) contratos celebrados com preços mais compatíveis com os de mercado, se comparados com as contratações tradicionalmente realizadas com base na Lei n.° 8.666/93; e (c) uma significativa redução no volume de aquisições diretas, sem licitação, feitas com fundamento no art. 24, IV, da mencionada lei[4],
Tendo em vista o sucesso da modalidade, atribuída a simplicidade do procedimento, o Governo Federal viu-se motivado a editar a Medida Provisória n.° 2.026, em 04 de maio de 2000, instituindo o pregão como nova modalidade, com disciplina e procedimentos próprios, com intuito de acelerar o processo de escolha[5].
No Brasil, o aparecimento do pregão veio atrelado a outras medidas instituídas com o escopo de aperfeiçoar a gestão fiscal então existente no país, baseada em arcaicas estruturas administrativas, representadas pelo patrimonialismo. Um marco da boa governança a ser citado é Lei Complementar n.° 101/2005, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.
2. Um panorama do cenário das licitações ensejador do advento do pregão
No procedimento licitatório tradicional, tendo por base a Lei n.° 8.666/93, as licitações, independentemente de sua espécie, são caracterizadas por possuírem uma primeira etapa, na qual são entregues os envelopes com os documentos que comprovam a situação jurídico-econômica da empresa, a denominada etapa de habilitação ou qualificação, e uma etapa posterior, na qual se entregam os envelopes com as propostas de preço.
Em princípio, a razão de ser desse procedimento reside na lógica de que somente sigam para a etapa seguinte os licitantes que sejam qualificados na anterior, de maneira que os que não superem as exigências de qualificação jurídica, econômica e técnica não terão suas propostas de preço avaliadas.
Todavia, percebe-se como prática comum dos licitantes desqualificados, seja por algum motivo material, como a falta de cumprimento de algum requisito, ou mesmo formal, como a omissão em apresentar algum documento essencial ou apresentá-lo de maneira diversa da exigida, recorrerem ao Judiciário por meio de procedimentos cautelares ou mesmo do mandado de segurança, com intuito de ver garantido seu direito a participar da licitação. Dessa forma, no receio de permitir alguma ofensa ao direito do licitante, os juízes brasileiros, em grande parte das ocasiões, suspendem provisoriamente, até uma decisão final, o processo licitatório.
Desse modo, com freqüência maior que a desejável as licitações ficam suspensas por meses, até que o Judiciário decida se o licitante tinha ou não o direito de continuar no processo e então determine o seguimento do procedimento administrativo.
Após longa espera, não é incomum seja verificado que o licitante reintegrado ao embate licitatório pelo Judiciário não possuía proposta de preço com condições de vencer o certame. Em outras palavras, todo o procedimento foi atrasado por uma manobra absolutamente inútil.
A temática é efervescente, pois apesar da indignação com o atraso desnecessário no certame, é indiscutível a obrigação de manter a possibilidade de recorrer ao Judiciário – vide inciso XXXV do art. 5° da Carta Magna de 1988 – especialmente porque as etapas de qualificação jurídica, econômica e técnica, no entender de grande parte da doutrina, são as mais propensas a permitir julgamentos corruptos por parte dos funcionários que compõem as comissões de licitação.
Como bem destaca Luis Fernando Bandeira, uma das questões mais discutidas nos recursos judiciais contra desqualificações (ou inabilitações) é a possibilidade de que, em licitações, seja feita tal ou qual exigência, uma vez que elas estão reguladas na lei brasileira de maneira bastante restritiva. Salvo quando se trata da licitação de um objeto muito específico, exigências estranhas em editais de licitação costumam ser acrescidas para dirigir o contrato para um determinado licitante. E em parte é justamente por esse motivo que os juízes suspendem com relativa facilidade os processos licitatórios[6].
No entanto, isso causa um problema enorme para a Administração Pública, que acaba por ver-se sem material ou sem a prestação dos serviços de que necessita para continuar funcionando. Ocorre que, em virtude dos atrasos causados pelas suspensões, surge uma situação de urgência que autoriza o administrador público a contratar por meio de dispensa de licitação[7], com base no art. 24, IV, da Lei 8.666/93. Em resumo, em virtude de tanto se discutir quem tem o direito de contratar com a Administração Pública, acaba-se por permitir a ela que decida discricionariamente com quem irá contratar, sem nem mesmo tomar conhecimento das propostas de preço dos concorrentes da licitação em curso.
Tendo em vista todos esses entraves, mostrava-se necessária a busca por uma alternativa que, garantindo os direitos dos licitantes, prevenisse a corrupção e dotasse de maior agilidade as contratações governamentais.
3. Pregão: instituição, conceito e finalidade
Para uma melhor compreensão do pregão como modalidade licitatória, mostra-se proveitoso rememorar certos conceitos básicos acerca do tema licitações. Desse modo, temos que a Administração Pública, no afã em atender o interesse público, encontra diversas vezes a necessidade de contratar terceiros para a realização de obras, serviços e aquisição de bens. Para tanto, o agente público deve sempre selecionar a melhor proposta, sendo este procedimento seletivo denominado licitação.
No que diz respeito às modalidades de licitação, expostas em linhas alhures, forçoso citar que consistem em um procedimento ordenado segundo certos princípios e finalidades. A diferenciação entre as modalidades encontra suporte na estruturação procedimental, a forma de elaboração de propostas e o universo de possíveis participantes.
Tomando por base esse enfoque, e fazendo uso das lições do ilustre Celso Antônio Bandeira de Mello, “pregão pode ser entendido como a modalidade de licitação para a aquisição de bens e serviços comuns qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa é feita por meio de propostas e lances em sessões públicas”[8].
Joel de Menezes Niebuhr, por sua vez, oferece adequado conceito operacional ao asseverar que:
“Pregão significa modalidade de licitação pública destinada a contratos de aquisição de bens ou prestação de serviços, ambos considerados comuns, cujo julgamento das propostas antecede a fase de habilitação, admitindo que os licitantes de melhor classificação renovem as suas propostas oralmente”[9].
De modo mais abrangente, posto que inserindo a possibilidade de uso de meio eletrônico, Diógenes Gasparini traz a seguinte definição:
“Pregão é o procedimento administrativo mediante o qual a pessoa obrigada a licitar, seleciona para a aquisição de bens comuns ou para a contratação de serviços comuns, dentre as propostas escritas, quando admitidas, melhoráveis por lances verbais ou virtuais, apresentadas pelos pregoantes em sessão pública presencial ou virtual, em fase de julgamento que ocorre antes da habilitação”[10].
São inúmeras as inovações observadas para a Administração contratante mediante aplicação do pregão, em razão de suas características procedimentais. Com efeito, a menor complexidade de seu iter procedimental tem duas conseqüências diretas a serem destacadas: uma maior celeridade na contratação e o valor final do contrato mais vantajoso.
A redução do preço das contratações, com sensível vantagem para o Erário, tem por fundamento a possibilidade de redução do preço das propostas iniciais por meio dos lances verbais dos participantes e a não exigência de habilitação prévia ou de garantias, o que proporciona um considerável aumento do número de concorrentes, condição para uma maior competitividade[11].
Nessa linha de raciocínio, depreende-se da análise do pregão a sobreposição de uma estrutura procedimental inovadora, consubstanciada em duas características principais: inversão de fases de habilitação e julgamento e a possibilidade de renovação de lances por todos os alguns dos licitantes, até chegar-se a uma proposta mais vantajosa.
No entanto, não se resume a essas peculiaridades a partir do advento do pregão. De fato, outros ângulos merecem uma maior atenção no intuito de esquadrinhar as facetas desta novel modalidade licitatória.
Neste passo, é força citar que o pregão comporta propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame envolve a formulação de novas proposições, os denominados lances, sob forma verbal, ou mesmo por via eletrônica, como é no caso do pregão eletrônico.
Tais características aproximam o pregão do leilão, cabendo pontuar sua distinção ao estabelecer que enquanto o leilão se destina à alienação de bens públicos e à obtenção da maior oferta, o pregão almeja a aquisição de bens e serviços comuns pelo menor preço.
Em resumo, para fins didáticos, deve-se ter em mente que o pregão é um procedimento de seleção aberto à participação de qualquer interessado, em que não se impõem requisitos mais aprofundados acerca da habilitação do fornecedor nem exigências acerca de um objeto sofisticado.
4. A problemática legislativa na instituição e seus desdobramentos
A par dos variados benefícios advindos do uso do pregão, a validade da Medida Provisória n.° 2.026/2000 era severamente contestada. Primus, porque lhe faltavam os supedâneos constitucionais de sua edição, isto é, os motivos de urgência e relevância exigidos pelo art. 62 da Constituição Federal, autorizadores da regulamentação de uma matéria mediante medida provisória. Com efeito, a motivação foi de caráter eminentemente político. Secundus, pelo fato de criar uma nova modalidade de licitação, que somente seria viável mediante norma geral e se o veículo de criação fosse uma lei nacional[12].
Argutamente, Marçal Justen Filho faz severas críticas ao uso da medida provisória para tratar de normas gerais de licitação, estendendo sua discordância a essa prática corriqueira, qual seja, o desvirtuamento no uso da medida provisória, que vem tomando roupagem cada vez mais política nos últimos tempos. Para o eminente mestre do Paraná:
“Não é possível omitir a discordância acerca da utilização de medida provisória para dispor sobre normas gerais em matéria de licitações e contratos administrativos. Reafirma-se a crítica contra a disseminação do uso da medida provisória, tal como contra as renovações mensais sucessivas. O problema se agrava pelas inovações que vão sendo introduzidas ao longo do tempo. Vai desaparecendo a concepção de um governo das leis, de natureza impessoal e objetiva”[13].
A tentativa de corrigir a distorção produzida adveio com a edição da Lei n.° 10.520, de 17 de julho de 2002, resultado da conversão da Medida Provisória n.° 2.182-18 (18ª reedição da MP originária), que teve por finalidade estender o pregão a todas as esferas da Federação. Sendo assim, diferentemente da época em que estava regida pelos ditames da medida provisória, a partir da mencionada lei passou a ser modalidade aplicável no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, consoante expressamente vertido na sua ementa.
É possível afirmar, portanto, que a Lei n.° 10.520/2002 veicula normas gerais em matéria de licitações públicas, assumindo a mesma posição hierárquica da Lei n.° 8.666/93. O fato de já haver sido publicada norma geral sobre determinado assunto não exaure a competência legislativa do ente político respectivo, haja vista continuar existindo a permissão de ser editada uma nova norma, que poderá coexistir com a anterior, naquilo em que não houver conflito.
Desse modo, é de bom alvitre deixar claro que a Lei n.° 8.666/93 não foi revogada pela edição da Medida Provisória. Todavia, apesar de continuar a existir, verificou-se a redução do âmbito de vigência na medida em que inúmeros supostos de fato foram subordinados à disciplina da nova medida[14].
Posteriormente, entretanto, foram sendo editadas novas normas reguladoras do pregão, motivo pelo qual se torna necessário fazer breves alusões aos Decretos n.°s 3.555/00, 3.697/00. O primeiro teve o condão de aprovar o Regulamento do Pregão Presencial e o segundo regulamentou o Pregão Eletrônico. Todavia, no que concerne ao pregão eletrônico, o Decreto n.° 5.450, de 31 de maio de 2005 impôs nova disciplina.
De forma sucinta, cumpre frisar que a União tornou obrigatória a adoção da modalidade de pregão para a aquisição de bens e serviços comuns, estabelecendo, ainda, que a preferência deverá recair sobre a modalidade na forma eletrônica. Logo, é necessário que a autoridade competente justifique os casos em utilize a forma não-eletrônica.
5. Considerações sobre o termo ‘bens e serviços comuns’
O pregão, seja presencial ou eletrônico, somente é válido para a aquisição dos chamados bens e serviços comuns, e pode ser adotado para os mesmos tipos de compras e contratações realizadas por meio das modalidades concorrência, tomada de preços e convite. Diversamente destas modalidades, o pregão pode ser aplicado a qualquer valor estimado de contratação, de forma que constitui alternativa a todas as modalidades.
Bens e serviços comuns são aqueles com padrões de desempenho e qualidade que podem ser definidos objetivamente pelo edital de licitação, através de especificações usuais no mercado. Geralmente, são bens e serviços fornecidos por um grande número de empresas e facilmente comparáveis entre si. Neste caso, é fácil identificar o menor preço, único critério de julgamento no pregão[15].
Sendo assim, por desempenho entende-se a eficiência, eficácia, ação ou virtude de produzir um efeito. Por outro lado, qualidade, na dicção do Aurélio, é propriedade, atributo ou condição das coisas ou das pessoas capaz de distingui-las das outras e de lhes determinar a natureza; em uma escala de valores qualidade que permite avaliar e, conseqüentemente, aprovar, recusar ou aceitar qualquer coisa[16].
Na ótica de Marçal Justen Filho, a conceituação legislativa merece críticas. Para o doutrinador, o que identificaria um bem ou serviço como “comum” não seria a existência de critérios objetivos de avaliação, mas sim a padronização de sua configuração, viabilizada pela ausência de necessidade especial a ser atendida e pela experiência e tradição do mercado[17]. O resultado imediato desta padronização estaria caracterizado na fungibilidade do objeto. Na esteira deste raciocínio, leciona com a maestria que lhe é peculiar que:
“Sem exagero, bem ou serviço comum é o objeto que pode ser adquirido, de modo satisfatório pela Administração, através de um procedimento de seleção destituído de sofisticação ou minúcia. Pode-se dizer que “comum” não é o objeto destituído de sofisticação, mas aqueles para cuja aquisição satisfatória não se fazem necessárias investigações ou cláusulas mais profundas”[18].
A especificação de quais bens e serviços se enquadram nesta categoria é objeto do próprio Decreto n.° 3.555/00, que instituiu a modalidade pregão. A lista abrange 34 itens ou classes de bens, dentre os quais bens de consumo, bens permanentes, serviços de apoio administrativo, de assinaturas de revistas e periódicos, de assistência, de atividades auxiliares, etc.
Em adendo, cumpre citar a mobilização dos gestores públicos para que seja excluída esta lista prevista em lei com o fito de estender a modalidade de pregão eletrônico para outros bens e serviços.
6. Equipe de apoio
Na busca de uma correta realização do todo o iter procedimental do pregão, a ser esquadrinhado em momento oportuno, fundamental é a formação de uma capacitada equipe de apoio, com atribuições específicas e responsabilidades e requisitos condicionantes previstos em lei, objeto de detalhamento nestas breves linhas. Em resumo, temos: a autoridade competente, o pregoeiro, a equipe de apoio e o apoio jurídico ou Órgão ou Entidade.
A autoridade competente é a pessoa designada para ser o responsável de compras e contratações pelo regimento da entidade que realizará a licitação. Pode-se citar, entre suas atribuições, determinar a abertura do pregão, estabelecer os requisitos e critérios para reger o processo de licitação e a execução do contrato, designar o pregoeiro e os membros da equipe de apoio, decidir o recurso, homologar a adjudicação do pregão e determinar a celebração do contrato[19].
O pregoeiro, por outro lado, é o servidor da entidade, designado pela autoridade competente mediante portaria ou ato administrativo interno para a condução do procedimento de pregão. Para assumir tal posto, deve ter realizado treinamento em curso de capacitação específico. Entre as atividades exercidas pelo pregoeiro, destaca-se: condução dos trabalhos da equipe de apoio, credenciamento dos interessados, recebimento e classificação das propostas, análise da aceitação do lance, recebimento e classificação dos lances, habilitação do licitante classificado, recebimento dos documentos e adjudicação do objeto ao vencedor.
A equipe de apoio tem por função primordial auxiliar o pregoeiro na execução de suas atribuições. De acordo com a lei, deve ser formada, em sua maioria, por servidores ocupantes de cargos efetivos do quadro permanente do órgão ou entidade da Administração.
Por derradeiro, o procurador ou apoio jurídico da entidade tem por responsabilidade a emissão de um parecer para o processo de instauração da licitação na modalidade pregão, com vistas a justificar a legalidade do edital.
7. Procedimentos: as fases do pregão
O pregão é constituído basicamente por duas fases: a interna, compreendida pelo conjunto de atos e atividades de caráter preparatório; e a externa, que demanda a participação da Administração e terceiros, em que será consumado o processo de escolha da melhor proposta e do futuro contratado.
Nesse diapasão, mostra-se sobremaneira oportuna a apresentação das principais características dessas fases.
a) Fase interna
De forma pragmática, Adilson Abreu Dallari compartilha o entendimento de que a disciplina legal da fase preparatória da licitação, trazida no bojo da Lei n.° 10.520/2002, representou um significativo progresso no processo de aperfeiçoamento no tratamento desse importantíssimo instrumento de trabalho da Administração Pública[20].
Com efeito, a fase interna do procedimento licitatório tem o escopo de condicionar todo o seu desenvolvimento, na medida em que nele se decide a fixação de requisitos de participação, de qualificação técnica, de critérios de julgamento, entre diversos outros, razão pela qual não pode dar-se de forma arbitrária, aleatória, injustificada.
É no art. 3° da Lei n.° 10.520/2002 que estão disciplinados os regramentos da fase preparatória. Para uma melhor apreensão do assunto ora versado, convém transcrever o referido artigo da lei federal:
“Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:
I – a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;
II – a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição;
III – dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados;
IV – a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor.
§ 1º A equipe de apoio deverá ser integrada em sua maioria por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administração, preferencialmente pertencentes ao quadro permanente do órgão ou entidade promotora do evento.
§ 2º No âmbito do Ministério da Defesa, as funções de pregoeiro e de membro da equipe de apoio poderão ser desempenhadas por militares.”
Esse conjunto de dispositivos evidencia que nessa fase inicial estão, efetivamente, as decisões que vão condicionar todo o desenvolvimento do processo licitatório, desde a justificativa para a contratação pretendida e as estimativas de custos, bem como tratando acerca da definição do objeto do futuro contrato, explicitando as condições de participação do certame e de aceitação da proposta e dispondo até mesmo sobre sanções.
Calha citar que o Decreto n.° 3.555/2000, que veio aprovar o regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão também traz dispositivos acerca da fase preparatória em seu art. 8°.
Nesta fase encontra-se o edital, mais importante documento elaborado pelo órgão licitante por conter, além da descrição detalhada do objeto a ser licitado, todas as regras para a escolha e contratação do fornecedor interessado.
b) Fase Externa
A segunda fase é denominada externa, ou fase pública do pregão, tendo por marco inicial a convocação dos interessados através de aviso no Diário Oficial da União – D.O.U. A partir da ciência da existência de um procedimento licitatório, os candidatos terão tempo hábil para analisar as exigências do edital e formularem suas propostas. Em seguida, é marcado o dia da sessão pública, oportunidade em que a Administração irá receber e examinar todas as propostas e iniciar a seleção pretendida.
Na sessão, os interessados se apresentam com dois envelopes: o primeiro, contendo a identificação da numeração do pregão, do objeto e do preço oferecido; e o segundo, com a documentação de habilitação do interessado. Logo, após abertos os envelopes contendo as propostas, cabe ao pregoeiro verificar a conformidade de cada uma com os requisitos previstos no edital. Diante disto, tem início a etapa em que o autor da oferta de valor mais baixo e os das propostas com preços até dez por cento superiores àquelas poderão fazer novos lances verbais e sucessivos, até que haja um vencedor final.
Nessa dinâmica de transformações, é esclarecedora a lição de Arídio Batista sobre a importância dessa fase de lances:
“Importante aspecto a ser observado em relação a esta fase é a criação de um ambiente propício à avaliação cuidadosa com vistas à formulação de lances pelo participante. Assim, é altamente recomendável que, quando solicitado, seja concedido tempo para o atendimento a eventuais necessidades de avaliação e de consulta à empresa pelo seu representante, por meio de telefones e outros meios disponíveis. Esta flexibilidade na condução dos trabalhos favorece a construção de ambiente de competitividade saudável, evitando a apresentação de lances em valores inviáveis para o ofertante ou, por outro lado, a perda de oportunidades de redução de preços que dependam de deliberação direta entre o representante e sua empresa”[21].
O julgamento e classificação das propostas são feitos pelo critério de menor preço, devendo ser observados também os prazos máximos para fornecimento, as especificações técnicas e os parâmetros mínimos de desempenho e qualidade definidos no edital.
Desse modo, uma vez examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto e valor, caberá ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito de sua aceitabilidade. Ato seguinte, posto que encerrada a etapa competitiva e ordenada as ofertas, também é dever seu proceder à abertura do invólucro contendo os documentos de habilitação do licitante melhor classificado, com intuito de verificar o atendimento das condições do edital.
Neste ponto é que se percebe a grande modificação do pregão, vez que somente após a classificação é que o pregoeiro vai proceder à análise dos documentos referentes à habilitação. Nota-se, assim, uma inversão de fases, posto que no procedimento geral do Estatuto, esta é anterior à fase do julgamento das propostas.
A habilitação jurídica e a qualificação técnica e econômico-financeira obedecerão aos critérios estabelecidos no edital. Desse modo, será verificado se o licitante está em situação regular perante a Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, e as Fazendas Estaduais e Municipais. Faz-se a ressalva para os casos dos licitantes serem cadastrados no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, que tem o condão de suprir os documentos de habilitação.
Nessa ordem de idéias, temos que só haverá a necessidade de examinar os documentos de habilitação relativos ao licitante vencedor. Por certo, em se constatando a sua inabilitação, o pregoeiro analisará os documentos do segundo colocado na ordem de classificação, e assim por diante até que se encontre um licitante que atenda integralmente às condições de habilitação fixadas no edital, que será declarado vencedor definitivo do certame[22].
A par do exposto, convém sintetizar as seguintes etapas a serem ultrapassadas para que venha a ser declarado o vencedor do certame: 1) ter apresentado proposta compatível com o edital; 2) ter oferecido o menor preço; 3) ter sido considerado pelo pregoeiro como autor de preço aceitável; 4) ter sido devidamente habilitado[23].
Uma vez declarado o vencedor, qualquer licitante pode manifestar imediata e motivadamente o interesse em recorrer, quando lhe será concedido o prazo de três dias para a apresentação das razões do recurso, ficando os demais participantes do procedimento licitatório desde logo intimados para apresentar contra-razões em igual número de dias, a correr do término do prazo do recorrente, sendo assegurado, para tanto, vista dos autos do pregão.
Em caso de não interposto recurso, ou se já decididos os existentes, a autoridade competente fará a adjudicação do objeto da licitação ao licitante vencedor. Ato seguinte, homologada a licitação, o adjudicatário será convocado para assinar o contrato no prazo definido no edital, sob pena de perda do contrato.
Cumpre gizar acerca da existência de vedações expressamente previstas na lei para o pregão. Temos a impossibilidade de estabelecimento de qualquer garantia de proposta, a proibição de aquisição do edital pelos licitantes, como condição para a participação do certame e o pagamento de taxas e emolumentos, salvo os referentes ao fornecimento do edital e aos custos de utilização de recursos de tecnologia da informação, quando for o caso.
8. Considerações finais
A par dos inúmeros benefícios festejados por grande parte dos adeptos e incentivadores desta modalidade licitatória, mostra-se importante trazer à baila também uma outra análise do instituto, mormente sobre as desvantagens ou mesmo restrições e cuidados anotados por parte da doutrina. Assim é porque, tortuoso é o caminho do sucesso, de modo que a crítica e prudência são sempre instrumentos de grande valia na busca pelo aperfeiçoamento das funções do Estado.
A princípio, é inadvertidamente propalado que a maior vantagem do pregão é de cunho econômico. Todavia, há quem defenda certa cautela nessa afirmação. Isto porque, se o valor estimado para a contratação pela Administração Pública não for criteriosamente coletado, poderemos ter uma conclusão falha no que tange a redução de custo obtida no certame. Tal observação decorre da experiência daqueles que participam deste meio de compras governamentais, visto que é de conhecimento geral que, na prática, quando convocados para dar sua oferta, os particulares tendem a inflacionar os valores do objeto da contratação[24].
Jair Eduardo Santana, em obra basilar sobre o Pregão, defende a necessidade de que sejam desenvolvidos procedimentos, ainda na fase interna, visando o refinamento dos valores captados no mercado. E mais, entende como correto considerar-se como valor ou percentual de economia o resultado obtido do contraste entre o valor da menor proposta e o valor da adjudicação[25].
Ademais, há quem atribua ao sistema do pregão irreparáveis prejuízos para o Brasil. Como partidário dessa corrente temos Hélcio de Castro Padrão, que apesar de concordar com os ganhos imediatos para os cofres públicos a partir da adoção de leis selvagens do capitalismo moderno, faz uma projeção sombria a longo prazo. Em seus estudos, revela uma preocupação com o monopólio, com o empobrecimento das empresas nacionais, diminuição da renda dos trabalhadores, falências e redução de concorrências[26].
Vemos, portanto, que os grandes benefícios advindos do uso do pregão não estão imunes às críticas, de modo que deve ser contínuo o aperfeiçoamento dos instrumentos de seleção de propostas pela Administração Pública, com o fito de resguardar o interesse primário do Estado, qual seja, o interesse da coletividade, posto que os agentes públicos são guardiões da coisa pública.
Informações Sobre o Autor
Dante Espínola de Carvalho Maia
Advogado da Eletrobrás-Chesf. Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco. Pós-graduado em Direito Público pela Faculdade Maurício de Nassau.
