Resumo: O combate ao aquecimento global exige uma postura firme, comprometida e em conjunto de todos. Os instrumentos jurídicos para que ocorra uma mudança existem, mas são ineficazes diante da dificuldade de sua implementação. O presente artigo pretende analisar de que forma a mudança climática encontra-se tratada no cenário internacional em especial a partir da realização da Convenção sobre Mudança Climática e entrada em vigor do Protocolo de Quioto. Pretende-se compreender quais as condições ainda serão necessárias para que ocorra uma efetivação desses instrumentos e com isso haver uma diminuição dos efeitos do aquecimento global a partir da mudança dos hábitos de consumo mediante da implementação de padrões sustentáveis.
Palavras-chave: aquecimento global; mudanças climáticas; relações de poder; Protocolo de Quioto
Sumário: Introdução; 1. A Convenção sobre Mudança Climática e o Procotolo de Quioto: uma tentativa eficaz no combate ao aquecimento global? 2. As relações de poderes no pós-Quioto: como construir uma governanca global ambiental diante de um quadro de inércia dos principais causadores do aquecimento global? Conclusão; Referências
INTRODUÇÃO
As mudanças climáticas há muito vêm exigindo uma resposta efetiva pela comunidade internacional. Desde a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro de 1992, muito se tem dito, mas pouco se tem feito. Com muita demora somente em 2005, entrou em vigor o Protocolo de Quioto com a pretensão de reduzir a emissão dos gases causadores do efeito estufa, contudo sem a presença dos Estados Unidos, maior emissor desses gases. A situação permanece inalterável apesar dos sinais cada vez mais claros emitidos pela natureza de que algo precisa ser feito rapidamente para evitar que o aquecimento do planeta traga prejuízos irreparáveis à vida sobre a Terra. Recentemente, em 17 de abril de 2007, pela primeira vez em sua história o Conselho de Segurança das Nações Unidas se reuniu para tratar de assuntos oriundos das desordens ambientais da atualidade. Infelizmente, o encontro ainda não pode ser encarado como uma tomada de consciência das responsabilidades ambientais dos mais diversos países, mas, de qualquer forma, já indica aponta para o surgimento de uma consciência de que as mudanças climáticas poderão acarretar conflitos e guerras e, diante disso, merece ser tratado como questão de segurança internacional. Por óbvio, em circunstâncias catastróficas advindas com o aumento do nível dos oceanos ocorrerão prejuízos especialmente aos mais pobres e obrigarão aos governantes a buscar novos lugares para abrigar uma nova espécie de refugiados: os refugiados ambientais.[1] Fluxos migratórios se estabelecerão e esse movimento encontrará resistência, pois o acesso aos recursos ambientais (terra, alimentos, etc.) virão acompanhados de epidemias causadas pelo aquecimento da temperatura. Em um quadro como esse não há economia que se sustente e os riscos de conflitos bélicos serão inevitáveis. Assim, pretende-se com o presente artigo compreender os elementos teóricos e jurídicos que fundamentam a proteção do clima no mundo e investigar alternativas para se evitar que esse quadro aconteça num futuro próximo.
1. A convenção sobre mudança climática E O PROTOCOLO DE QUIOTO: UMA TENTATIVA EFICAZ NO COMBATE AO AQUECIMENTO GLOBAL?
Duas grandes Conferências marcaram a trajetória do Direito Ambiental Internacional no século passado. Durante os vinte anos que transcorrem entre a Conferência de Estocolmo-1972 e a do Rio de Janeiro-1992 houve um aumento na consciência das ameaças ao meio ambiente causadas pelas atividades humanas em âmbito global. Além disso, também houve um aumento nas negociações e produção de instrumentos jurídicos internacionais (tratados multilaterais, bilaterais e regionais) sobre diversos temas que não haviam sido regulados anteriormente.[2] Apesar da presença de todo esse esforço em regulamentar certas atividades danosas ao meio ambiente, não foi possível evitar o aquecimento no planeta, a diminuição na camada de ozônio e a perda da biodiversidade, e que florestas fossem devastadas. Além disso, vários desastres ecológicos demonstraram que as regras de prevenção ainda se mostram insuficientes para evitá-los.
A Conferência do Rio veio dar continuidade aos debates iniciados em Estocolmo e complementar a tomada de consciência surgida naquela ocasião. Acrescentou ao debate a noção de desenvolvimento sustentável como algo indissociável no tratamento de questões ambientais. Prova disso é que essa nova noção passa a fazer parte de praticamente todos os atos internacionais criados após 1992, até mesmo em campos de competência da OMC. A busca pelo desenvolvimento sustentável, presente inicialmente no Relatório Brundtland base para a Conferência do Rio, foi o documento que deu “o tom considerando necessário à união entre o desenvolvimento e o meio ambiente”.[3] Realizada entre os dias 3 e 14 de junho de 1992, a Conferência reuniu os mais diversos tipos de pessoas. Estavam presentes desde diplomatas e cientistas até representantes de ONGs. Geraldo Eulálio do Nascimento e Silva ao descrever a Conferência atesta que não foi um mero Congresso, “nos moldes que freqüentemente se realizam no Rio de Janeiro, nem foi mais uma Conferência realizada sob os auspícios das Nações Unidas”.[4] Para o autor, foi uma “Conferência de primeira grandeza (Conferência de Cúpula), dentro da escala hierárquica da organização mundial […]“.[5] O evento contou com uma ampla divulgação da mídia,[6] o que contribuiu para uma maior democratização das atividades realizadas. Os 179 países presentes desenvolveram atividades conjuntas, a fim de reconciliar as interações entre desenvolvimento e meio ambiente. O enfoque do encontro residiu na procura dos meios de cooperação entre os mais diversos países no intuito de lidar com problemas ambientais de alcance global, tais como poluição, mudança climática, destruição da camada de Ozônio, uso e gestão dos recursos marinhos e de água doce, desmatamento, desertificação e degradação do solo, resíduos perigosos e a perda da diversidade biológica.
Seus principais resultados foram a assinatura de duas convenções multilaterais: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e a Convenção sobre a Diversidade Biológica. Além disso, foram firmados três documentos indicadores de condutas futuras (soft law) a serem seguidas pelos Estados: a Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Declaração de Princípios sobre as Florestas e a Agenda 21.
A Convenção sobre a Mudança do Clima, busca definir estratégias de estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera de forma a impedir que a sua presença não interfira no sistema climático de forma tão danosa.[7] “Ao longo das negociações, as primeiras dificuldades giraram em torno da adoção de obrigações precisas da parte dos países industrializados no tocante aos limites nas emissões de gases que provocam o efeito estufa […]”.[8] Para tratar de assuntos como esse, foram realizadas, desde o ano de 1992, onze reuniões dos signatários do texto, as chamadas Conferências das Partes (COP).[9] Na 3ª COP foi instituído o Protocolo de Quioto, que estabelece metas de redução de emissão de gases de efeito estufa para os países desenvolvidos.[10] O Protocolo exige que os países desenvolvidos reduzam suas emissões em 5% em relação aos níveis de poluição de 1990.[11] Essas metas deverão ser atingidas no primeiro período de compromisso do Protocolo, entre 2008 e 2012. Importa salientar que
“[…] a Convenção do Clima e o Protocolo de Quioto reconhecem claramente o princípio da ‘responsabilidade compartilhada e diferenciada’ pelo aquecimento global e impõem maiores sacrifícios aos países industrializados, inclusive obrigando-os a transferir tecnologias ‘limpas’ aos países em desenvolvimento para evitar que estes se transformem, no futuro, em grandes emissores”.[12]
Após um período de inércia em razão da ausência de importantes signatários, o Protocolo entrou em vigor no dia 16 de fevereiro de 2005, exatamente 90 dias após a sua ratificação por parte da Rússia.[13] O Protocolo é considerado um dos mais promissores acordos firmados sobre o meio ambiente no seio da ONU. Contudo, o mesmo possui uma eficácia limitada, já que os Estados Unidos, notoriamente o maior emissor de gases causadores do efeito estufa no mundo, recusam-se a ratificá-lo e, conseqüentemente, a cumprir com suas determinações.[14] Os EUA já declararam que, mesmo após o acordo perder sua vigência – em 2012 – não pretendem discutir metas para a redução das emissões de gases causadores do efeito estufa.[15] De qualquer forma, por enquanto, com a entrada em vigor do Protocolo, é importante perceber as novas oportunidades que surgem com a abertura de um novo mercado: o mercado dos créditos de carbono. Nesse ponto, o Brasil já largou na frente, em vista de ser o país que desde 2005 já detém o primeiro projeto[16] oficialmente reconhecido de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) nos termos previstos no Protocolo além de, atualmente, desenvolver projetos para produção em escala industrial de biocombustível.[17] Através desse tipo de mecanismo, é permitido aos países alcançarem suas metas de reduções de gases causadores do efeito estufa adquirindo, dos países em desenvolvimento, créditos de carbono oriundo de projetos limpos.[18] Em vista disso, há quem afirme que o Brasil poderá lucrar de imediato com o MDL, bastando para isso agir sem burocracia, caso contrário outros países poderão se apropriar desse mercado promissor que, apesar de não resolver definitivamente o problema do aquecimento global, já contribui para a redução das emissões de gás carbônico na atmosfera.[19]
Diante de tais acontecimentos, também é possível perceber que as inúmeras transformações que a sociedade internacional passou no século passado foram decisivas para o surgimento de novos atores nesse cenário de proteção ambiental.[20] A partir dessas mudanças iniciou-se uma nova tendência na ordem internacional, onde o Estado deixou de ser o ator principal (paradigma da interdependência).[21] Assim,
“[…] a preocupação com a degradação ambiental é uma das principais explicações para o surgimento de uma sociedade civil global (SCG). A difusão de informação e o ativismo conscientizador do movimento ambiental transnacional tem impulsionado os governos dos Estados mais poderosos até onde se tem chegado e tem incorporado o meio ambiente nas suas agendas políticas. A sofisticação tática de alguns dos agentes da SCG tem crescido de forma impressionante, exigindo uma vontade de resistência em certos cenários e de colaboração governamental com instituições internacionais e juntamente com corporações multinacionais em outros.” [22]
Com o surgimento dessa nova sociedade internacional, caracterizada pela crescente complexidade, polaridade incerta, e por uma forte tendência à criação de vínculos de cooperação entre seus atores, foi possível o estabelecimento de vínculos de interdependência entre diversos atores. Como destaca Ricardo Seitenfus,
“[…] a crescente interdependência entre os povos, a impossibilidade de se traçar uma linha estanque entre as origens nacionais e as conseqüências internacionais dos fenômenos contemporâneos, o surgimento de temas transversais e difusos, bem como de novos atores na cena internacional, e a densa trama formal representada pela existência de mais de quarenta mil tratados internacionais, em plena vigência, indicam a complexidade crescente das RI e demonstram sua vitalidade.”[23]
Nesse sentido, pode-se compreender que interdependência provoca um processo de intercâmbio que ainda não propicia uma percepção clara de quais os benefícios que esse novo fenômeno poderá possibilitar em vista da busca pela cooperação. Como lembra Gilmar Antonio Bedin
“[…] com a fragilização da soberania e da autonomia do Estado, novas possibilidades políticas, sociais e comerciais inscreveram-se nas relações internacionais e novos fluxos de cooperação podem ser estabelecidos. Daí, portanto, o crescimento da importância dos demais atores internacionais, em especial as organizações multilaterais.”[24]
Assim, na medida em que há um aumento da complexidade das relações de interdependência, três características distintivas desse momento podem ser destacadas, como fazem Robert O. Keohane e Joseph S. Nye. A primeira diz respeito aos múltiplos canais de conexão no interior da sociedade internacional, os quais propiciam a formulação tanto de acordos formais ou informais entre seus diversos atores, vindo a se apresentar como relações interestatais, transgovernamentais e transnacionais. A segunda característica diz respeito àquelas relações que possuem uma multiplicidade de temas entre os quais não há hierarquia.[25] E, por fim, a terceira característica possui como determinante a irrelevância do uso da força para resolver os problemas internacionais quer eles sejam econômicos, quer meramente políticos ou até mesmo ambientais.[26] Diante desse panorama, tem-se afirmado que o paradigma da interdependência é o mais adequado para a compreensão da complexidade que circunda as relações internacionais, em especial diante das complexas decisões a serem tomadas em questões ambientais. Ainda assim, existem muitas relações de poderes envolvidas quando o assunto é meio ambiente e a compreensão de seus elementos e alternativas a esse modelo será feitas a seguir na busca de um entendimento mais efetivo do panorama atual das Relações Internacionais.
2. AS RELAÇÕES DE PODERES NO PÓS-QUIOTO: COMO CONSTRUIR UMA GOVERNANCA GLOBAL AMBIENTAL DIANTE DE UM QUADRO DE INÉRCIA DOS PRINCIPAIS CAUSADORES DO AQUECIMENTO GLOBAL?
Os impactos decorrentes da mudança climática extrapolam os efeitos puramente ambientais pois causam um efeito muito mais complexo do que inicialmente se pode imaginar, especialmente na esfera econômica internacional. Os lucros até então contabilizados pela utilização de matérias primas poluentes (carvão, petróleo, energias não-renováveis em geral) transformam-se gradativamente em prejuízos futuros. O problema desse tipo de acontecimento é que os efeitos sempre pareceram tão longínquos e incertos que tudo sempre justificava a manutenção do status quo. Entretanto, novos estudos vêm mostrando que a humanidade chegou a uma situação limite em que somente uma mudança de postura imediata poderá frear a caminhada rumo ao caos. Um argumento que começa a ganhar destaque nessa batalha é justamente o de evitar custos futuros. Segundo o IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática da ONU) estima-se que os custos da promoção de medidas de mitigação dos efeitos da mudança climática e os recursos necessários para substituição da matriz energética por fontes renováveis podem custar cinco vezes menos do que os gastos com a reconstrução (se possível) dos danos decorrentes do aquecimento global.[27]
Algumas alternativas já vêm sendo postas em prática por diversos países e o Brasil ganha destaque por suas pesquisas como biocombustível. Esse pioneirismo na busca de soluções globais demonstra o surgimento de um novo tipo de poderio mundial. O poder que até o século XX era medido e demonstrado apenas pela capacidade bélica começa a se transformar. Em situações de crise, possui poder quem apresenta soluções para os problemas e convence os demais atores a agir desta forma. Nesse aspecto, o poder e oportunidade que emergiu ao Brasil com a crise ambiental são singulares. Trata-se de um poder não institucionalizado mas com efeitos muito mais admiráveis e que conduzem um sentimento de co-participação popular na gestão dos recursos ambientais como atores envolvidos no processo de transformação da matriz energética do país e influenciando mudanças mundiais. Ainda que seja um poder chamado por alguns autores de soft power é uma espécie de poder que caminha para um reconhecimento internacional mais permanente e maduro.[28] A humanidade já não tolera e admira demonstrações do poder autoritário – hard power – tal como os Estados Unidos exerce militarmente junto ao Iraque (ou em qualquer outro lugar do mundo). Esse tipo de atitude serve cada vez mais como desprestígio a um governo que chega até mesmo a questionar a existência do aquecimento global afirmando ser uma invenção de cientistas(!)[29]. Existem momentos em que a humanidade precisa se unir e esquecer as diferenças. De que adiantará obter lucro, dinheiro, adquirir bens, etc., sem possuir condições de usufruir de isso tudo? A degradação ao meio ambiente e, em especial ao clima, já traz prejuízos que cada vez se tornarão piores. Novas catástrofes ambientais continuarão a dar sinais de que o homem abusou na utilização dos recursos naturais e que necessita repensar suas atitudes. Uma alternativa a essas catástrofes seria a
“[…] busca de uma democracia global que já está adotando muitas formas, desde o ativismo participativo de grupos transnacionais de cidadãos em todo o mundo à conferências globais celebradas sob os auspícios das Nações Unidas, que tem servido de cenário para o enfrentamento e a cooperação nas relações entre os povos e governos. As propostas de criação de uma Assembléia Geral dos Povos no âmbito do sistema das Nações Unidas é um elemento mais de interesse das forças democráticas transnacionais por potencializar seu próprio papel na estrutura global de poder […] Esta concentração em alcançar a democracia global segue sendo quase em sua totalidade um projeto a se materializar no futuro. De fato seu surgimento ideológico e o ativismo evidente em vários âmbitos globais têm produzido um retrocesso estatal, uma renúncia a estender o consenso em apoio à democracia em nível global, incluindo o sistema das Nações Unidas. […] Parece evidente que uma coalizão entre as forças globais do mercado e os agentes geopolíticos é capaz de resistir a todos os esforços de dotar de forma política coerente a luta da sociedade civil global. A perspectiva de alcançar a democracia global segue sendo o objetivo supremo de quem está comprometido com a implementação de uma governabilidade favorável aos povos do mundo.” [30]
Infelizmente não é algo fácil de se resolver tampouco é algo que se possa realizar sozinho. As relações globais são interdependentes e todos os Estados de uma forma ou outra influenciam e sofrem influencia uns dos outros. Na esfera ambiental essa interdependência é maior pois não basta que apenas um Estado ou um grupo de Estados passem a adotar medidas favoráveis à proteção ambiental. É preciso que haja participação plena de todos ainda que isso signifique uma dose de renúncia em termos econômicos.[31]
CONCLUSÃO
Como enfrentar os problemas ambientais e que tipos de processos devem ser implementados para redefinir a relação com a natureza? Infelizmente não é resposta simples e que pode ser respondida apenas com as reflexões aqui desenvolvidas. De qualquer forma, é possível perceber que as conseqüências da degradação ambiental estão atingindo as relações econômicas, políticas, sociais, culturais ainda que os problemas ambientais sejam visualizados de forma diferente pelos diversos níveis de percepções. Assim, diversas alternativas para resolver os principais problemas que afligem a humanidade podem passar por uma redefinição de prioridades e no enfrentamento conjunto tais problemas. A implementação de uma democracia global e, quem sabe até mesmo uma Assembléia Geral dos Povos no âmbito das Nações Unidas, conforme sugere Richard Falk, talvez pudesse ser um instrumento efetivo de governança global sem governo. Contudo, não se visualiza, concretamente, condições políticas internacionais para se alcançar um nível tão alto de participação democrática mundial. Por enquanto a concepção de hard power ainda prevalece e a evolução para um soft power ainda necessita de uma maior compreensão de suas conseqüências e benefícios. De qualquer forma, os atores internacionais envolvidos na busca de soluções para o meio ambiente global cercam-se cada vez mais de instrumentos onde estejam presentes a consciência de participação solidária e irrestrita da sociedade internacional. Além disso, percebe-se que um aliado nesse processo de busca por soluções ágeis passa pela educação ambiental. Com esse tipo de educação poderá haver profundas e salutares alterações no futuro da humanidade.[32] A partir da educação se alcança informação e a soma desses dois elementos é o primeiro passo para que a humanidade passe a exigir e adotar transformações efetivas em seus hábitos de consumo e a exigir que as empresas e Estados disponibilizem produtos e tecnologias sustentáveis.
Informações Sobre o Autor
Rafael Santos de Oliveira
Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (2010). Realizou estágio de doutorado (doutorado-sanduíche) com bolsa da CAPES na Università Degli Studi di Padova – Itália (fev-jun 2009). Mestre em Integração Latino-americana (Direito da Integração / 2005) e Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais, ambos pela Universidade Federal de Santa Maria (2003). Atualmente é Professor Adjunto na Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), em regime de dedicação exclusiva. Foi professor do Curso de Dirito do Centro Universitário Franciscano e professor do Curso de Direito da ULBRA campus Cachoeira do Sul-RS. Integrou de 2005 a março de 2011 o escritório de advocacia Budó & Oliveira Advogados Associados. Foi professor no curso de pós-graduação (Especialização em Direito Ambiental Constitucional) da Universidade da Região da Campanha. É autor do livro Direito Ambiental Internacional: o papel da soft law em sua efetivação e organizador do livro Direito Ambiental Contemporâne o – Prevenção e Precaução. Intregrante do Núcleo de Direito Informacional junto a Universidade Federal de Santa Maria. Membro do Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI).
