Ações civis públicas para redução do número de Vereadores

Introdução

O Ministério Público
Estadual – MPE tem ajuizado ações civis públicas em várias comarcas
catarinenses, a exemplo do que já foi feito noutros estados da Federação,
alegando que a fixação do número de vereadores nas Leis Orgânicas Municipais está
além do previsto na Constituição Federal. Nos pleitos o MPE tem requerido a
antecipação da tutela para reconhecer a inconstitucionalidade de dispositivos
da Lei Orgânica e o reconhecimento de que há excesso de vereadores na Câmara
Municipal, pedindo, inclusive, que haja o afastamento dos ocupantes das vagas
excedentes e o depósito judicial de seus vencimentos até ulterior julgamento.

1. A Proporcionalidade
do Art. 29 da CF/88

Toda argumentação do MPE
e toda a conseqüente confusão gerada na mídia por conta das inúmeras ações
civis públicas intentadas em dezenas de Municípios catarinenses, se baseia
unicamente na interpretação do termo “proporcional”, que consta do inciso IV do
art. 29 da CF/88.

Alega o MP que o termo
“proporcional” só pode significar uma “igualdade entre razões”, fazendo
afirmação de que o termo é empregado no sentido matemático ou aritmético
(proporcionalidade matemática). 

O termo “proporcional” é
utilizado no inciso IV do art. 29 da CF/88 como qualificador do critério a ser
adotado para a fixação de número de vereadores. Logo após, o inciso IV é
desdobrado em três alíneas, sendo que a proporcionalidade deverá ser obedecida
em cada uma delas, pois a mesma está nominada no caput, de onde
descendem os três incisos mencionados.

Pois bem, adotando-se a
chamada proporcionalidade aritmética que defende o MPE, chegaremos a indelével
conclusão que, no que tange a alínea “a”, deverá ser acrescido um novo vereador
a cada 76.923 habitantes e, no que tange a alínea “b”, deverá ser acrescido um
novo vereador a cada 444.444 habitantes. Quanto à alínea “c”, não há limite
máximo de população para se fazer a complexa operação matemática que propõe o
MPE, logo, sua argumentação de proporcionalidade matemática nem funcionaria
para os Municípios com mais de 5 milhões de habitantes.

A tabela a seguir expõe o
dito acima:

 

Alínea do inciso IV do Art. 29 CF/88	Número de Vereadores		População		Proporcionalidade
					Mais um vereador a cada:
	Mínimo	Máximo	Mínimo	Máximo
a	9	21	Não há	1.000.000	76.923
b	33	41	1.000.001	5.000.000	444.444
c	42	55	5.000.0001	Não há	Impossível o cálculo

 

Se a proporcionalidade
aventada é tida no sentido aritmético, então, quantos vereadores deveremos ter
num Município de 6 milhões de habitantes? Sabemos que deverá ser um mínimo de
42 e um máximo de 55, no entanto, qual o número exato segundo o critério da
proporcionalidade matemática que defende o MPE?

Nas ações civis públicas
intentadas contra os vereadores supostamente excedentes e contra as Câmaras, o
MPE defendeu-se previamente deste argumento, dizendo que há proporcionalidade entre
os limites criados pelas alíneas do inciso IV, ou seja, há “uma
proporcionalidade” para a alínea “a” e outra para a alínea “b” (não comenta a
alínea “c”). No entanto, a disposição do inciso e das alíneas não socorre tal
argumento, pois o termo “proporcionalidade” está no corpo do inciso IV
aplicando-se às alíneas, de forma que a mesma proporcionalidade que se aplica à
alínea “a” deverá se aplicar às demais. Se quisesse o constituinte originário
construir proporcionalidades diferentes para as alíneas do inciso IV, então o
teria feito, quem sabe da seguinte forma:

Art. 29[…]

IV – número de
vereadores observados os seguintes limites:

a)    
mínimo de nove
e máximo de vinte e um, fixados proporcionalmente à população, nos
municípios de até um milhão de habitantes;

b)    
mínimo de
trinta e três e máximo de quarenta e um, fixados proporcionalmente à
população, nos municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de
habitantes;

c)    
mínimo de quarenta
e dois e máximo de cinqüenta e cinco, fixados proporcionalmente à população,
nos municípios de mais de cinco milhões de habitantes;

Tivesse havido a
disposição que acima se observa e poderíamos dizer que há proporcionalidades
(matemáticas) distintas para as alíneas do inciso IV do art. 29, porém, com a
construção legislativa que temos, com o termo “proporcional” no corpo do
inciso, dirigindo-se às três alíneas, de modo algum podemos falar em
proporcionalidade diversa; o que se aplica a uma alínea deverá se aplicar às
outras e, como isto é matematicamente impossível, só nos resta a conclusão de
que a proporcionalidade firmada no inciso IV do art. 29 não é aritmética. 

Como a proporcionalidade
populacional em questão varia conforme o dispositivo que se tenha por base,
temos de admitir que tal proporcionalidade não é absoluta e sim relativa.
Isto posto, tal proporcionalidade não é aritmética, pois se assim fosse deveria
ser exata e absoluta. É, em verdade, sui generis. A proporcionalidade
mencionada nada mais é do que um critério tomado pelo constituinte originário
para limitar a fixação do número de vereadores que viria a ser objeto de
delegação às esferas estadual e municipal. Segundo jurisprudência dominante,
Câmara pode fixar o número de vereadores segundo critérios locais[1].

O MPE tem alegado que
seria equivocado que dois municípios com o mesmo número de habitantes tivessem
representatividade diferente, ou seja, um com mais vereadores do que o outro.
Ora, foi justamente esta possibilidade que a Constituição, no art. 29, IV,
deixou aos legisladores municipais, e não sem motivo.

Comparemos dois
municípios com o mesmo número de habitantes, 15 mil. O primeiro deles em Santa
Catarina, com 300 Km2 de território e quase todos os habitantes
residentes no único centro urbano do município (área urbana contínua). O
segundo município no Pará, com 3.000 Km2 de território e uma
população residindo em 5 distritos diferentes (área urbana descontínua). Alguém
há de negar que o segundo município precisa de maior número de representantes
que o primeiro? No primeiro caso os habitantes têm uma identidade quanto às
necessidades coletivas, identidade esta gerada pela contigüidade de seus
domicílios. No segundo caso, o mesmo número de habitantes ocupa uma área dez vezes
maior, com problemas distintos, separados pela distância, pelas necessidades
distintas e, conseqüentemente, pelas idéias.

Outro motivo que
justifica que dois municípios do mesmo tamanho tenham número de vereadores
diferentes é a pluralidade partidária de cada um. Se um município tem uma
história político-partidária polarizada em apenas dois partidos políticos,
logicamente não precisará do mesmo número de vereadores que outro município,
com o mesmo número de habitantes, onde cinco ou seis partidos se revezam no
poder. Se tivéssemos o mesmo número de representantes para realidades políticas
diferentes, estaríamos restringindo, no segundo caso, o acesso de idéias
político-partidárias ao exercício do poder.

Seja por que motivo for,
o fato é que a realidade local deve ser levada em conta no momento de se
definir o número de vereadores, atendidos os limites no inciso IV do art. 29 da
CF/88 e ainda a razoabilidade[2]. 

É evidente que o
constituinte não investigou o sentido literal da palavra “proporcional”, pois
se o tivesse investigado e tivesse percebido que isto implicaria em definir, de
plano, o número de vereadores, impedindo o legislador estadual e municipal
desta tarefa, sem dúvida deixaria mais explícita sua intenção[3].

Se entendermos que a proporcionalidade
é matemática e de que não pode o legislador estadual ou municipal regular tal
tema, então deveremos admitir que a tarefa deste legislador é de mero fantoche.
O MPE não pode negar que entende que os legisladores estadual e municipal, na
questão da fixação do número de vereadores, são meros copistas de uma suposta
proporcionalidade matemática constitucional.

Ora, se o constituinte
originário quisesse fixar o número de vereadores em vez de deixar tal tarefa ao
legislador estadual e municipal, o teria feito, quem sabe da seguinte forma:

Art. 29[…]

IV – número de
vereadores observados os seguintes limites:

a)    
um vereador
para cada setenta e cinco mil habitantes, observado o mínimo de nove e máximo
de vinte e um, nos municípios de até um milhão de habitantes;

b)    
um vereador
para quatrocentos e cinqüenta mil habitantes, observado o mínimo de trinta e
três e máximo de quarenta e um, nos municípios de mais de um milhão e menos de
cinco milhões de habitantes;

c)    
(…)

Com que objetivo o
constituinte originário iria definir o número de vereadores segundo faixas
populacionais e, após, em vez de deixar clara tal opção no texto da
Constituição, iria atribuir a sua transcrição nas cartas estaduais aos
legisladores estaduais e municipais? Se tivesse agido assim o constituinte,
então teríamos de admitir uma exceção em nosso federalismo, onde o poder de
legislar do constituinte estadual e municipal[4]
estaria condicionado a uma única opção, já adotada pelo constituinte federal.

É evidente que o
constituinte estadual e municipal tem de se ater às normas e princípios da
Carta Magna, no entanto, se uma faculdade lhe foi atribuída – fixar o número
de vereadores – certamente que há, neste poder-dever, um conteúdo de
discricionariedade política, sob pena de se anular por completo a manifestação
de vontade do legislador e daqueles que o elegeram. Se não pudesse haver
variação no número de vereadores segundo as faixas populacionais, então teria
sido mais prático o constituinte originário fixar, desde logo, tais números[5].

Com que fim a Mesa da
Assembléia Legislativa iria propor, no texto da Constituição Estadual, o
dispositivo que regula a fixação do número de vereadores? Com que fim o projeto
seria enviado às comissões legislativas para pareceres? Com que fim seria o
mesmo votado em plenário, ou, de outro tanto, com que fim os deputados
ofereceriam emendas e seria a matéria discutida? Nada disso serviria, pois,
segundo o MPE, o número de vereadores já está definido e a Constituição
Estadual deve apenas “explicar melhor aquilo que o constituinte originário
deixou faltando”, com o perdão da ironia.

A mencionada
proporcionalidade aritmética não encontra eco na jurisprudência pátria. Ao
pesquisarmos o tema para o presente artigo, encontramos 111 ocorrências.
Destas, cerca de 2/3, aproximadamente, versam sobre ações populares e ações
civis públicas para diminuição do número de vereadores. Não nos foi possível
encontrar nem um único acórdão que defenda a limitação baseada no argumento do
MPE, com exceção daqueles utilizados nas peças iniciais das ações civis
públicas, que não são abundantes.

2. Respeito ao
Regular Processo Eleitoral

A pretensão do MPE, não
obstante o que foi dito, também ofende um processo eleitoral regular, conduzido
pelo Poder Judiciário através da Justiça Eleitoral. O Código Eleitoral
menciona, no art. 35, XII, que compete aos juízes ordenar o registro e cassação
do registro dos candidatos aos cargos eletivos municipais e comunicá-los ao
Tribunal Regional.

Ora, no julgamento que o
magistrado eleitoral faz do registro dos candidatos está, evidentemente, a
análise de quantidade de candidatos, pois, é evidente que se houver um número
de vagas na Câmara maior do que o permitido, o Magistrado não irá registrar as
candidaturas e, por conseguinte, não irá diplomar os pretensos eleitos. Quando
é feito o registro das candidaturas, o número de vereadores, supõe-se, é
devidamente investigado pelo Juízo e, portanto, não deveria ser matéria
novamente apreciada, tomando-se por analogia o instituto da coisa julgada.

Sabe-se que o julgamento
feito pelo Juiz Eleitoral no momento do registro não se faz sobre controvérsia
e, portanto, não poderia ser coisa julgada na real acepção do instituto,
entretanto, tomando-se por analogia, poderíamos dizer que, a bem da segurança
jurídica, aquilo que foi objeto de apreciação pelo magistrado no processo de
registro de candidatura não deveria ser novamente avaliado, pois, para isto o
MPE dispunha da faculdade de impugnar candidaturas[6].

3. A Boa Fé dos
Vereadores

Por derradeiro,
valemo-nos do argumento alçado pelo próprio MPE nas ações que tem intentado,
onde, com muita propriedade, fala da boa fé dos terceiros que, de alguma forma,
forem atingidos por atos nulos. A nulidade aventada é das normas que foram
votadas por vereadores que não poderiam ter sido empossados.

Pois bem, ainda que
admitíssemos a inconstitucionalidade da situação em que se encontram os Edis
excedentes, ainda assim, estes é que seriam terceiros de boa fé a quem o
Direito deveria resguardar dos efeitos deletérios de uma eventual declaração de
inconstitucionalidade.

Estes Vereadores foram
atraídos ao pleito eleitoral por convocação popular e partidária. Seus
partidos, devidamente registrados, realizaram pleitos internos para escolha de
candidatos e os escolheram segundo números devidamente aprovados pela Justiça
Eleitoral. Após, estes Vereadores participaram de uma campanha que, como se
sabe, não tem financiamento público.

Uma vez eleitos, foram
diplomados em cerimônia dirigida pelo Poder Judiciário e, adiante, foram
empossados como membros do Poder Legislativo Municipal.

Se, porventura, viesse
prosperar a tese do MPE nos municípios que supostamente tem excesso de vagas na
vereança, estaríamos atribuindo todo o ônus de qual o Estado foi participante e
patrocinador, aos Vereadores eleitos que, a esta altura, seriam os únicos
prejudicados. Desta forma, se alguma irregularidade há, o que não cremos, se
algum excesso há na fixação do número de vereadores, os atuais Edis, que ora se
incluem no pólo passivo das inúmeras ações civis públicas intentadas, é que são
as maiores vítimas.

Os Vereadores que tem
sido arrolados como réus nestas ações não são os responsáveis pela fixação do
número de vereadores, não editaram a Constituição do Estado, nem a Lei Orgânica
do Município, nem ato algum que tenha fixado o número de vereadores, então, o
que faz pensar que não são eles os terceiros de boa fé? Evidentemente que o
são!

Se a decretação de
inconstitucionalidade incidental for reconhecida, o que não cremos que seja
plausível, então teremos que admitir, segundo o fundamento trazido à baila pelo
próprio MPE, que os terceiros de boa fé devem ser preservados dos efeitos de
tal decretação. Como os Vereadores demandados não foram responsáveis pela
suposta inconstitucionalidade, somente podem ter o papel de terceiros e, desta
forma, se sentença houver que admita os excessos, a tal deverá resguardá-los de
qualquer prejuízo, quer ao exercício de suas funções, quer aos seus
vencimentos.

4. O Acordo nas
Ações Civis Públicas

Não obstante o nobre
intento do MPE – de diminuir os gastos com pessoal nos legislativos
municipais – cremos que a ação articulada em todo o estado somente
produzirá constrangimentos, pois dificilmente a tese do MPE, que é frágil se
confrontada a uma análise mais detida, prosperará no Judiciário. Tal percepção
já tem chegado ao MPE e, talvez por isso, o mesmo propôs às Câmaras Municipais,
através de entidade representativa das mesmas, um acordo para extinguir as
inúmeras ações que intentou.

O acordo, salvo engano,
propõe que as Câmaras Municipais reduzam o número de vereadores e, em troca, os
atuais vereadores, que estão sendo demandados – inclusive com pedido de
afastamento e depósito de vencimentos – ficariam livres para encerrar seu
mandato. A proposta tem um germe de imoralidade, pois significa que os
vereadores deverão decidir uma questão de ampla relevância política municipal
sob a pressão de que, dependendo do resultado, alguns de seus pares – com
quem nutrem relações de companheirismo e, às vezes, de ferrenha oposição –
serão beneficiados ou prejudicados. Nada mais parcial.

É no mínimo contraditório
que o fiscal da lei intente, de um lado, diminuir o número de vereadores numa
suposta atitude moralizadora e, noutra mão, seja o incentivador de uma prática
que é contrária a moral administrativa.

Ademais, a proposta é
fadada ao insucesso, pois uma vez extinta a ação pelo acordo, não tem os
vereadores demandados poder para, sponte própria, reduzir o número de
vereadores. Contra este argumento, alguns procuradores tem afirmado que
chamariam todos os vereadores a assumir, nos autos, o compromisso de votar a
favor de um resolução que diminua o número de vereadores.

Ora, primeiramente os
vereadores que não são parte nos autos das ações civis não podem se comprometer
a nada. Mesmo que o fizessem, não poderiam ser penalizados havendo o
descumprimento, pois não poderiam sofrer as conseqüências que são requeridas ao
Juízo em relação àqueles que, supostamente, são excedentes. Exemplificando, se
uma Câmara tem 11 vereadores e se apenas dois são demandados, não poderiam os
outros 9, descumprindo o acordo, ser penalizados pelo Juízo, pois nem sequer
são litisconsortes.

Ainda que não fosse
assim, o voto, mesmo daqueles que são demandados, não é uma expressão da
individualidade do vereador, mas de um mandato popular. É um verdadeiro absurdo
que o MPE estimule os vereadores a votarem “para salvar a própria pele”. Amanhã
outros casos haverá em que o MPE deverá avaliar a conduta do Edil ao votar e
ficará moralmente impedido de alegar que o voto foi utilizado em benefício
próprio.

Caso os acordos venham a
proliferar-se nas diversas comarcas onde as ações foram propostas, situações
embaraçosas poderão ocorrer. Exemplificando, releve-se o caso de uma Câmara de
11 vereadores que, unanimemente, acorda com o MPE nos autos, comprometendo-se a
aprovar uma resolução para diminuir, à próxima legislatura, o número de Edis.
Considere-se, ainda, que seis meses antes do pleito o regimento é modificado
para instituir a votação secreta nas resoluções desta natureza e,
posteriormente, um vereador propõe uma resolução que volta a fixar o número em
11 vereadores. Suponha ainda que a resolução seja aprovada por 9 a 2. O que
fará o MPE? Como responsabilizará os vereadores?

5. Conclusão

Situações como está nos
chamam a atenção para o fato de que as partes, nas ações civis propostas, estão
lidando com interesses indisponíveis. Se o MPE decidiu ajuizar tais ações
contra vereadores e Legislativos Municipais e se há procedência nos argumentos
do MPE, os tais devem ser apurados pelo poder competente, o Judiciário. Somente
assim se responsabilizará os que, ao arrepio da lei, procederam de forma
ilegal. 

Caso os argumentos do MPE
sejam refutados, então que se declare isto à população que, após tomar ciência
do caso pela mídia, merece saber se há ou não procedência em tais denúncias.

Notas: