Dos agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias: uma análise da EC 51 e da Lei 11.350, de 2006

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Sumário: Emenda 51. Da Saúde. §4º, § 5º e § 6º do artigo 198 da CF/88. Art. 2º da Emenda Constitucional 51. Parágrafo único. Exposição de motivos da MP nº 297, de 2006. Observação. Lei nº 11.350, de 05 de outubro de 2006. Regime trabalhista. FUNASA ou FNS. Princípios constitucionais. Rescisão de contrato de trabalho. Quadro Suplementar de Combate às Endemias. Dispensa de processo seletivo público. Consórcios públicos. Criação de cargos ou empregos públicos. 5.365 empregos públicos de agentes de combate às endemias. Vedação à contratação temporária ou terceirizada. Agentes temporários. Extinção dos empregos públicos: FUNASA. Dotações orçamentárias. Vigência. Revogação da Lei nº 10.507, de 10 de julho de 2002. Conclusões finais.


Emenda 51


A Emenda Constitucional 51, publicada no Diário Oficial da União em 15 de fevereiro de 2006, modifica a Constituição Federal ao acrescentar os §§ 4º, 5º e 6º ao seu artigo 198.


O referido artigo está inserido no Título VIII, que trata da Ordem Social. Também faz parte do Capítulo II do mesmo Título e disciplina a Seguridade Social. Dentro da Seguridade Social, o artigo está inserido na Seção II, a respeito da “Saúde”.


Da Saúde


Segundo o texto original da Constituição de 1988, as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as diretrizes de descentralização, com direção única em cada esfera de governo; de atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; e de participação da comunidade.


O § 1º do artigo foi acrescentado pela Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000 e estabelece que o sistema único de saúde deva ser financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.


O artigo 195 da Constituição de 1988 determina que a seguridade social deva ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das contribuições sociais que determina.


O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das funções mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS).


Também são consideradas do SUS as instituições públicas federais, estaduais e municipais de controle de qualidade, pesquisa e produção de insumos, medicamentos, inclusive de sangue e hemoderivados, e de equipamentos para saúde.


A iniciativa privada também poderá participar do SUS em caráter complementar. Isto quer dizer que nenhuma ajuda deve ser dispensada no esforço conjunto de se alcançar as metas de saúde do povo brasileiro.


O § 2º também foi acrescentado pela Emenda Constitucional nº 29 e estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação dos percentuais calculados sobre os índices que determina.


A União deve aplicar nos serviços públicos de saúde, em conformidade com o §3º do mesmo artigo 198, os critérios percentuais estabelecidos por lei complementar específica que deve ser reavaliada a cada cinco anos.


Os Estados e o Distrito Federal devem aplicar nos serviços públicos de saúde de acordo com o produto, ou seja, o resultado da arrecadação dos impostos de transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos, de operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior e da propriedade de veículos automotores.


Também deverão aplicar os Estados e o Distrito Federal os recursos que sejam o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem e vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída para instituir mediante lei complementar impostos não previstos, não-cumulativos e que não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição.


Finalmente, os Estados e o Distrito Federal deverão aplicar nos serviços públicos de saúde, em conformidade com o artigo que prevê que a União entregará do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma: vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; e do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados, de tudo isto deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios.


Os Municípios, por sua vez, e o Distrito Federal, no que toca aos impostos de sua competência municipal, deverão aplicar nos serviços públicos de saúde o produto da arrecadação dos impostos de propriedade predial e territorial urbana, transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; dos serviços de qualquer natureza, não compreendidos os de operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior, o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios; vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação e a União entregará do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma: vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios.


Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá os percentuais já referidos acima, determinará também os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais. Também criará as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal e as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.


§4º, § 5º e § 6º do artigo 198 da CF/88


O §4º, primeiro parágrafo acrescentado pela Emenda nº 51 ao artigo 198 da Constituição Federal, determina que os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação.


Vale ressaltar que processo seletivo público não é concurso público e que quando é aplicado o processo seletivo público, o concurso propriamente dito é desnecessário.


Sob o nosso ponto de vista, a essência do novo parágrafo constitui-se na possibilidade de contratação de servidores públicos temporários contratados excepcionalmente para as funções de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias. 


É a lenta e progressiva substituição de agente públicos estatutários por contratados, ou seja, de servidores públicos efetivos por empregados públicos ou outros.


O § 5º determina que Lei federal deva dispor sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias.


Esta determinação parece querer desfazer a impressão revelada acima de que os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias são na verdade contratados temporários ou empregados públicos em razão de uma simples questão de nomenclatura. É que processo seletivo público e concurso público, não podem ser confundidos. Segundo a legislação em vigor, art. 3º da Lei 8745, de 1993, para a contratação de servidores públicos temporários, o recrutamento do pessoal será feito mediante processo seletivo simplificado sujeito a ampla divulgação, inclusive por meio do Diário Oficial da União, prescindindo de concurso público.


A grande questão que deve ser ressaltada é justamente que o processo seletivo público é uma alternativa que torna desnecessária a realização de concurso público.


Outro ponto interessante a ser destacado, por exemplo, é o da Lei nº 9.962, de 22/02//2000, artigo 2º que prevê que a contratação de pessoal para emprego público deverá ser precedida de concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme a natureza e a complexidade do emprego. Ou seja, conforme as disposições constitucionais do artigo 37.


Pela simples leitura do texto do novo parágrafo, é possível se destacar que restou estabelecida a determinação à nova lei federal de estabelecer se o regime de jurídico dos futuros agentes de saúde ou de combate às endemias será público ou privado, ou seja, estatutário ou celetista.


Além das hipóteses de perda de cargo do servidor público estável em virtude de sentença judicial transitada em julgado, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa, mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa e por excesso de despesas com pessoal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício.


Esta é mais uma mistura do tratamento dos futuros agentes públicos, independentemente do regime do regime jurídico que vier a lhes ser conferido. Isto porque os novos agentes de saúde ou de endemias estarão sujeitos a todas as limitações e hipóteses de perda do cargo de um servidor público além das condições outras que vierem a ser estabelecidas em lei, mesmo sendo considerados ocupantes de cargos ou empregos públicos, de acordo com o regime jurídico que porventura vier a ser estabelecido pela lei.


Art. 2º da Emenda Constitucional 51


Como mais uma prova da confusão do Poder Constituinte derivado, o art. 2º da Emenda 51 determina que, após a promulgação da mesma, os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias somente poderão ser contratados diretamente pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios mediante processo seletivo público, observado o limite de gasto estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.


Parágrafo único


Entretanto, os profissionais que, no dia 14 de fevereiro de 2006 e a qualquer título, desempenhassem as atividades de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias, na forma da lei, foram dispensados de se submeter ao processo seletivo público, desde que tenham sido contratados a partir de anterior processo de seleção pública efetuado por órgãos ou entes da administração direta ou indireta de Estado, Distrito Federal ou Município ou por outras instituições com a efetiva supervisão e autorização da administração direta dos entes da federação.


Exposição de motivos da MP nº 297, de 2006


A exposição interministerial de motivos nº 018, do Ministério da Saúde e do Planejamento, de 07 de junho de 2006, teve como objetivo apresentar ao Presidente da República a proposta de Medida Provisória que regulamentava o § 5º do art. 198 da Constituição Federal, dispunha sobre o aproveitamento de pessoal amparado pelo parágrafo único do art. 2º da Emenda Constitucional nº 51, de 14 de fevereiro de 2006, e deu outras providências.


O § 5º do art. 198 da Constituição Federal, fruto da Emenda Constitucional nº 51, de 2006, estabelece que lei federal disponha sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias.


Os Ministros que assinam a exposição de motivos ressaltavam que a Medida Provisória a ser então criada era uma necessidade nascida da Emenda Constitucional nº 51, de 2006. Abordam, então, que tal Emenda à Constituição foi aprovada em tempo recorde e que representava fruto de acordo construído que reflete a sua relevância para os fins de dar aos agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias tratamento, no âmbito do Sistema Único de Saúde, compatível com a perenidade das funções exercidas para a melhoria das condições de saúde do povo brasileiro.


Entretanto, resta ser observado que o tratamento resultante da Emenda 51 e da Lei 11.350, não condiz com uma eventual preocupação quanto à “perenidade” da função, mas com o inverso, ou seja, criou-se uma forma jurídica que demonstra que os eventuais agentes exercem funções apenas temporárias.


Busca-se estabelecer na regulamentação proposta, em nível nacional e respeitada a autonomia dos entes federados, as regras gerais para o exercício das atividades de agente comunitário de saúde e de agente de combate às endemias e na contratação desses profissionais pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.


O exercício das atividades dos agentes referidos, nos termos da Medida Provisória proposta, exclusivamente no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, na execução das atividades de responsabilidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mediante vínculo direto entre os referidos agentes e órgão ou entidade da administração direta, autárquica ou fundacional desses entes federados.


Ao determinar que as atividades dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias englobam a prevenção de doenças, promoção da saúde, controle e vigilância, a proposta de Medida Provisória estabeleceu competência ao Ministério da Saúde para disciplinar tais atividades, inclusive definindo o parâmetro e o conteúdo programático dos cursos previstos como um dos requisitos para o exercício dessas atividades.


Dadas as peculiaridades das atividades desenvolvidas pelos agentes comunitários de saúde e pelos agentes de combate às endemias, além da exigência de realização de curso de qualificação básica de formação, foram propostos outros requisitos específicos, como o da obrigatoriedade de residência na área da comunidade em que atuar desde a data da publicação do edital do processo seletivo público para o agente comunitário de saúde.


Ao estabelecer o processo seletivo público para a contratação dos agentes, exige-se a observância no referido processo dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.


Também deve ser indagada aqui a dificuldade e a incoerência representadas na utilização de todos estes princípios para um simples processo seletivo público e não um para um concurso público de provas ou de provas e títulos.


Para efeito da dispensa de realização de processo seletivo público com a finalidade de aproveitamento dos profissionais que desempenhavam atividades de agentes comunitários de saúde ou de agentes de combate às endemias, conforme disposto no parágrafo único do art. 2º da Emenda Constitucional nº 51, de 2006, os órgãos ou entes da administração direta dos entes federados deverão considerar como processo de seleção pública aquele que tenha sido realizado com observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.


Segundo os autores da exposição de motivos, a Medida Provisória foi a etapa final de um processo que teve origem na iniciativa parlamentar que buscou alterar a Constituição Federal com vistas a equacionar problema antigo que se coloca para o Governo Federal e para os demais parceiros gestores do Sistema Único de Saúde, qual seja o da falta de regramento constitucional e legal adequado às especificidades das atividades desenvolvidas pelos agentes comunitários de saúde e pelos agentes de combate às endemias. A aprovação da Emenda Constitucional nº 51, de 2006, teria representado um necessário e efetivo passo nessa direção. Não foi, no entanto, providência suficiente, uma vez que remeteu para a Lei Federal a competência para dispor sobre as atividades e o regime jurídico dos profissionais de que se ocupou.


Lei nº 11.350, de 05 de outubro de 2006


O texto da ementa da Lei nº 11.350 já demonstra que esta veio regulamentar o § 5º do art. 198 da Constituição e dispor sobre o aproveitamento de pessoal amparado pelo parágrafo único do art. 2º da Emenda Constitucional 51.


A Lei 11.350, de 05 de outubro de 2006 tem origem na aprovação da Medida Provisória nº 297, de 12 de junho de 2006, promulgada para reger as atividades dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias.


O exercício das atividades de agente comunitário de saúde e de agente de combate às endemias, nos termos da Lei, dar-se-á exclusivamente no âmbito do SUS, na execução das atividades de responsabilidade dos entes federados, mediante vínculo direto entre os referidos agentes e órgão ou entidade da administração direta, autárquica ou fundacional.


O exercício das atribuições dos agentes comunitários de saúde é realizado mediante atividades de prevenção de doenças e promoção da saúde, por meio de ações domiciliares ou comunitárias, individuais ou coletivas, desenvolvidas em conformidade com as diretrizes do SUS e sob supervisão do gestor municipal, distrital, estadual ou federal.


As atividades dos agentes comunitários de saúde são: a) utilização de instrumentos para diagnóstico demográfico e sócio-cultural da comunidade; b) promoção de ações de educação para a saúde individual e coletiva; c) registro, para fins exclusivos de controle e planejamento das ações de saúde, de nascimentos, óbitos, doenças e outros agravos à saúde; d) estímulo à participação da comunidade nas políticas públicas voltadas para a área da saúde; e) realização de visitas domiciliares periódicas para monitoramento de situações de risco à família; e, f) participação em ações que fortaleçam os elos entre o setor saúde e outras políticas que promovam a qualidade de vida.


Já os agentes de combate às endemias têm como atribuição o exercício de atividades de vigilância, prevenção e controle de doenças e promoção da saúde, desenvolvidas em conformidade com as diretrizes do SUS e sob supervisão do gestor de cada ente federado.


O Ministério da Saúde disciplinará as atividades de prevenção de doenças, de promoção da saúde, de controle e de vigilância dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias além de estabelecer os parâmetros dos cursos introdutórios de formação inicial e continuada, observando-se as diretrizes curriculares nacionais definidas pelo Conselho Nacional de Educação.


São requisitos para o exercício da atividade dos agentes comunitários de saúde: a) a residência na área da comunidade de atuação, desde a data da publicação do edital do processo seletivo público; b) conclusão, com aproveitamento, do curso introdutório de formação inicial e continuada; e, c) haver concluído o ensino fundamental.


Aqueles que, em 06 de outubro de 2006, estivessem exercendo atividades próprias de agente comunitário de saúde foram dispensados da exigência de haver completado o ensino fundamental.


Compete ao ente federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) responsável pela execução dos programas a definição da área geográfica de residência e atuação do agente comunitário de saúde, desde que observados os parâmetros estabelecidos pelo Ministério da Saúde.


Para o exercício de suas atividades, os agentes de combate às endemias devem preencher os requisitos de conclusão, com aproveitamento, de curso introdutório de formação inicial e continuada; e de conclusão do ensino fundamental.


Da mesma forma que para os agentes comunitários de saúde, aqueles agentes de combate às endemias que, em 06 de outubro de 2006, estivessem exercendo atividades próprias do emprego foram dispensados da exigência de haver completado o ensino fundamental.


Regime trabalhista


O artigo 8º da Lei 11.350 estabelece que o regime jurídico dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, na forma do disposto no § 4o do art. 198 da Constituição, será o trabalhista. A exceção que se abre é para os Estados, Distrito Federal e Municípios, que podem, em lei local, dispor de outra forma, ou seja, adotar o regime estatutário.


FUNASA ou FNS


É fácil perceber que a Lei operou a introdução dos agentes da FUNASA. Isto porque a Emenda Constitucional 51 só previa gestores do SUS.


A FUNASA é órgão vinculado ao Ministério da Saúde. A FUNASA tem origem na autorização dada pelo artigo 11 (atual artigo 14) da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990 com a sigla FNS (Fundação Nacional de Saúde).


O Decreto nº 100, de 16 de abril de 1991, por meio de seu artigo 1º, instituiu a Fundação Nacional de Saúde – FNS.


De acordo com o seu estatuto, a Fundação Nacional de Saúde (FNS) é uma fundação pública, vinculada ao Ministério da Saúde, com jurisdição em todo o território nacional, sede e foro no Distrito Federal e prazo de duração indeterminado.


São finalidades da FNS a promoção e a execução de ações e serviços de saúde pública, e especialmente: I – implementar atividades para o controle de doenças e de outros agravos à saúde; II – desenvolver ações e serviços de saneamento básico em áreas rurais; III – realizar, de forma sistemática, estudos e pesquisas e análises de situações de saúde e suas tendências; IV – apoiar a implementação e operacionalização de sistema e serviços locais de saúde e saneamento; V – operar, em áreas estratégicas e de fronteiras, atividades, sistemas e serviços específicos de saúde; e, VI – coletar, processar e divulgar informações sobre saúde.


A FNS seria resultado da incorporação da Superintendência de Campanhas de Saúde Pública (Sucam) e da Fundação Serviços de Saúde Pública (Fsesp). Teria a mesma também absorvido atividades das extintas Secretarias Nacionais de Ações Básicas de Saúde (Snabs) e de Programas Especiais de Saúde (Snpes), do Ministério da Saúde, além daquelas relacionadas à área de informática do SUS, até então desenvolvidas pela Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (Dataprev). [1]


Deve ser ressaltado que desde a criação da Fundação Nacional de Saúde, não se encontra uma só referência à sigla FUNASA, mas sim à FNS. Somente a partir da edição do Decreto nº 4.409, de 04 de outubro de 2002, é que se encontra a utilização daquela sigla. Este último decreto foi revogado pelo Decreto nº 4.771, de 30 de junho de 2003, que manteve a sigla FUNASA.


A legislação consultada para se chegar a esta conclusão foi a seguinte: CF/88, Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990, Lei nº 8076, de 23 de agosto de 1990, Lei nº 8.101, de 06 de dezembro de 1990, Lei nº 8.154, de 28 de dezembro de 1990, Decreto nº 100, de 16 de abril de 1991 e Decreto nº 4.409, de 04 de outubro de 2002 e Decreto nº 4.771, de 30 de junho de 2003.


Princípios constitucionais


O texto do caput do artigo 9º da Lei determina que a contratação de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias deverá ser precedida de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para o exercício das atividades, que atenda aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.


A previsão da observância dos princípios constitucionais da Administração Pública pelos agentes de saúde e pelos agentes de endemia está de acordo com as exigências do texto do caput do art. 37 da Constituição Federal.


O ingresso por meio de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos muito se aproxima dos concursos públicos de provas ou de provas e títulos utilizados para a investidura em cargo ou emprego público. Entretanto, processo seletivo público não é concurso público, conforme determina a Constituição. O processo seletivo público seria o procedimento utilizado para o recrutamento de empregados públicos, sem direito à estabilidade, conforme a nomenclatura utilizada pela mais recente reforma administrativa. Resta a leitura e exegese do inciso II, do artigo 37 da Constituição Federal para se descobrir que a exigência de concurso público para a investidura em cargo ou emprego público não pode ser desrespeitada. Além do mais, o próprio inciso prevê que o concurso público se dará de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma da lei.


Também não se pode esquecer que o processo seletivo público já era previsto na legislação de contratação de servidores temporários (Lei nº 8.745/93, artigo 3º), que prevê que o recrutamento do pessoal a ser contratado, nos termos da Lei 8745, será feito mediante processo seletivo simplificado sujeito a ampla divulgação, inclusive através do Diário Oficial da União, prescindindo de concurso público.


Desta forma, é fácil concluir pela inconstitucionalidade da contratação dos agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias, conforme a previsão legal.


O parágrafo único do mesmo artigo prevê que caberá aos órgãos ou entes da Administração Direta dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios certificar, em cada caso, a existência de anterior processo de seleção pública, para efeito da dispensa deste para os profissionais que em 14 de fevereiro de 2006, data da promulgação da EC nº 51, desempenhassem as atividades de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias.


Rescisão de contrato de trabalho


O artigo 10 da Lei 11.350 determina em quais hipóteses a administração pública poderá rescindir unilateralmente o contrato do agente comunitário de saúde ou do agente de combate às endemias, de acordo com o regime jurídico de trabalho adotado.


Antes, porém, de abordá-las, é de se ressaltar a impropriedade dos termos utilizados. Isto porque rescisão unilateral de contrato só pode acontecer nos casos de contratação trabalhista. Se, porventura, o regime adotado for o estatutário, a terminologia e os processos a serem adotados são totalmente distintos.


É importante que se destaque, também, que as hipóteses legais previstas neste caso são simples repetição do que determina a Lei nº 9.962, de 22/02//2000, artigo 3º.


Os contratos trabalhistas dos agentes comunitários de saúde ou dos agentes de combate às endemias poderão ser rescindidos unilateralmente pela Administração Pública, quando houver a prática de falta grave, dentre as enumeradas no artigo 482 da CLT.


O referido artigo da Consolidação das Leis do Trabalho prevê que constituem justa causa para rescisão do contrato de trabalho pelo empregador atos de improbidade, incontinência de conduta ou mau procedimento, negociação habitual por conta própria ou alheia sem permissão do empregador, e quando constituir ato de concorrência à empresa para a qual trabalha o empregado, ou for prejudicial ao serviço, condenação criminal do empregado, passada em julgado, caso não tenha havido suspensão da execução da pena, desídia no desempenho das respectivas funções, embriaguez habitual ou em serviço, violação de segredo da empresa, ato de indisciplina ou de insubordinação, abandono de emprego, ato lesivo da honra ou da boa fama praticado no serviço contra qualquer pessoa, ou ofensas físicas, nas mesmas condições, salvo em caso de legítima defesa, própria ou de outrem, ato lesivo da honra ou da boa fama ou ofensas físicas praticadas contra o empregador e superiores hierárquicos, salvo em caso de legítima defesa, própria ou de outrem, prática constante de jogos de azar e a prática, devidamente comprovada em inquérito administrativo, de atos atentatórios à segurança nacional.


Também poderá haver rescisão unilateral do contrato de trabalho dos agentes comunitários de saúde ou dos agentes de combate às endemias pela Administração Pública, quando for constatada acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas.


Outra hipótese de rescisão unilateral dos contratos de trabalho dos agentes de saúde e de endemias é a de necessidade de redução de quadro de pessoal, por excesso de despesa, nos termos da Lei no 9.801, de 14 de junho de 1999, que prevê as normas gerais para perda de cargo público por excesso de despesa.


Pois bem, a Lei 9.801 estabelece normas gerais para perda de cargo público por excesso de despesa, e não de rescisão unilateral de contrato de trabalho. O que o legislador fez aqui foi misturar, mais uma vez, realidades distintas e, aumentar, desta forma a confusão e a insegurança de todos os que vierem a fazer parte de alguma forma das relações jurídicas desta realidade originadas.


A última hipótese de rescisão unilateral de contrato de trabalho dos agentes de saúde e de endemias é a de insuficiência de desempenho, apurada em procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierárquico dotado de efeito suspensivo, que será apreciado em trinta dias, e o prévio conhecimento dos padrões mínimos exigidos para a continuidade da relação de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as peculiaridades das atividades exercidas.


No caso do agente comunitário de saúde, o contrato também poderá ser rescindido unilateralmente na hipótese de não-atendimento da exigência de residência na área onde vai atuar, desde a data da publicação do edital do processo seletivo público, ou em função de apresentação de declaração falsa de residência.


Quadro Suplementar de Combate às Endemias


O artigo 11 da Lei 11.350 criou, no Quadro de Pessoal da Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, Quadro Suplementar de Combate às Endemias, com fins de promover, no âmbito do SUS, ações complementares de vigilância epidemiológica e combate a endemias, conforme competência da direção nacional do mesmo SUS.


Ao Quadro Suplementar de Combate às Endemias aplica-se, no que couber, além do disposto nesta Lei, o disposto na Lei nº 9.962, de 22/02//2000, que disciplina o regime de emprego público do pessoal da Administração federal direta, autárquica e fundacional, cumprindo-se jornada de trabalho de quarenta horas semanais.


Dispensa de processo seletivo público


O caput do artigo 12 assegura a dispensa de se submeterem ao processo seletivo público os agentes comunitários de saúde e os agentes de endemias não-ocupantes de cargo efetivo em órgão ou entidade da administração pública federal que, em 14 de fevereiro de 2006, a qualquer título, se achavam no desempenho de atividades de combate a endemias no âmbito da FUNASA, desde que tenham sido contratados a partir de anterior processo de seleção pública efetuado pela mesma Fundação, ou por outra instituição, sob a sua efetiva supervisão e mediante a observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.


Ato conjunto dos Ministros de Estado da Saúde (MS) e do Controle e da Transparência (CGU) instituirá comissão com a finalidade de atestar a regularidade do processo seletivo para fins da dispensa prevista no caput do artigo 12.


A comissão será integrada por três representantes da Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União, um dos quais a presidirá, pelo Assessor Especial de Controle Interno do Ministério da Saúde e pelo Chefe da Auditoria Interna da FUNASA.


Consórcios públicos


Segundo o caput do artigo 13, os agentes de combate às endemias integrantes do Quadro Suplementar de Combate às Endemias a que se refere o artigo 11 poderão ser colocados à disposição dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito do SUS, mediante convênio, ou para gestão associada de serviços públicos, mediante contrato de consórcio público, nos termos da Lei de Consórcios Públicos (Lei 11.107, de 06/04/05), mantida a vinculação à FUNASA e sem prejuízo dos respectivos direitos e vantagens.


Criação de cargos ou empregos públicos


De acordo com o caput do artigo 14 da Lei 11.350, o gestor local do SUS responsável pela contratação dos agentes comunitários de saúde e agentes de endemias poderá dispor sobre a criação dos cargos ou empregos públicos e demais aspectos inerentes à atividade, observadas as especificidades locais.


5.365 empregos públicos de agentes de combate às endemias


O caput do artigo 15 da Lei 11.350 criou cinco mil e trezentos e sessenta e cinco empregos públicos de agentes de combate às endemias, no âmbito do Quadro Suplementar de Combate às Endemias, com retribuição mensal estabelecida na forma do Anexo da mesma Lei, cuja despesa não excederá o valor atualmente despendido pela FUNASA com a contratação desses profissionais.


A FUNASA tem o prazo de trinta dias para promover o enquadramento do pessoal que já se achava no desempenho de atividades de combate a endemias no seu âmbito na tabela salarial constante do Anexo desta Lei, em classes e níveis com salários iguais aos pagos atualmente, sem aumento de despesa.


Aos ocupantes dos 5.365 empregos públicos de agentes de combate às endemias criados pela Lei aplica-se a indenização de campo de que trata o artigo 16 da Lei 8.216, do dia 13/08/1991.


A indenização de campo é paga por dia aos servidores que se afastarem do seu local de trabalho, sem direito à percepção de diária, para execução de trabalhos de campo, tais como os de campanhas de combate e controle de endemias; marcação, inspeção e manutenção de marcos decisórios; topografia, pesquisa, saneamento básico, inspeção e fiscalização de fronteiras internacionais.


A Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará o desenvolvimento dos ocupantes dos empregos públicos na tabela salarial constante do Anexo da Lei 11.350.


Vedação à contratação temporária ou terceirizada


É proibida a contratação temporária ou terceirizada de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias, com exceção da hipótese de combate a surtos endêmicos, na forma da lei aplicável.


Agentes temporários


O caput do artigo 17 determina que os profissionais que, em 06 de outubro de 2006, exercessem atividades próprias de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, vinculados diretamente aos gestores locais do SUS ou a entidades de administração indireta, não investidos em cargo ou emprego público, e não dispensados do processo de seleção pública (artigo 9º) podem permanecer no exercício destas atividades, até que seja concluída a realização de processo seletivo público pelo ente federativo, com vistas ao cumprimento do disposto na mesma Lei.


Extinção dos empregos públicos: FUNASA


O caput do artigo 18 determina a extinção dos empregos públicos criados no âmbito da FUNASA quando os mesmos estiverem vagos.


Com a extinção dos referidos empregos públicos, resta a dúvida se não seria melhor apenas admitir servidores públicos temporários, sob os moldes da Lei nº 8.745, de 1993?


Dotações orçamentárias


As despesas decorrentes da criação dos mais de cinco mil empregos públicos previstos na Lei correrão à conta das dotações destinadas à FUNASA, consignadas no Orçamento Geral da União.


Vigência


O artigo 20 da Lei determinou que a mesma entrasse em vigor no dia de sua publicação. Desta forma, embora promulgada em nove de junho de 2006, a Lei só entrou em vigor no dia de sua publicação, ou seja, seis de outubro do mesmo ano, quase quatro meses depois.


Como as normas transformadas em lei eram provenientes de uma Medida Provisória, estas valeram a partir do dia de sua primeira publicação 12/06/2006, até a sua prorrogação de efeitos, no dia 01/08/2006 até o dia 11/10/2006.


Com a publicação da Lei nº 11.350, em 06/10/2006, os prazos constitucionais do artigo 62, § 7º foram observados. Isto porque prevê a Constituição Federal que em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. Além do mais, prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.


Revogação da Lei nº 10.507, de 10 de julho de 2002


O artigo 21 da Lei nº 11.350, de 2006, revoga a antiga Lei nº 10.507, de 2002.


A Lei 10.507 criava a profissão de “Agente Comunitário de Saúde”. A profissão de agente comunitário de saúde se dava exclusivamente no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS.


As suas características eram as do exercício de atividade de prevenção de doenças e promoção da saúde, por meio de ações domiciliares ou comunitárias, individuais ou coletivas, desenvolvidas em conformidade com as diretrizes do SUS e sob supervisão do gestor local deste.


Os agentes comunitários de saúde, para o exercício da profissão, deveriam preencher os requisitos de residência na área da comunidade de atuação, de conclusão com aproveitamento de curso de qualificação básica para a formação de agente comunitário de saúde e de conclusão do ensino fundamental.


Os que em 11/07/2002 exercessem atividades próprias de agente comunitário de saúde foram dispensados do requisito de haver concluído o ensino fundamental.


Ao Ministério da Saúde cabia estabelecer o conteúdo programático do curso de qualificação básica para a formação de agente comunitário de saúde, bem como dos módulos necessários à adaptação da formação curricular dos agentes mencionados acima.


O agente comunitário de saúde prestava os seus serviços ao gestor local do SUS, mediante vínculo direto ou indireto. Cabia ao Ministério da Saúde a regulamentação dos mesmos serviços.


O disposto na Lei 10.507 não se aplicava ao trabalho voluntário.


Conclusões finais


A Emenda Constitucional 51, ao acrescentar três parágrafos ao artigo 198 da Constituição, tratou de saúde como integrante da seguridade social, especificadamente do SUS.


O primeiro acréscimo à Constituição Federal abre possibilidade para os gestores locais do Sistema Único de Saúde (SUS) admitirem agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação.


Processo seletivo público não é concurso público. A essência do novo parágrafo constitui-se na possibilidade de contratação de servidores públicos temporários contratados excepcionalmente para as funções de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias. Como já observado, isto representa um processo de troca de agente públicos estatutários por contratados.


O parágrafo seguinte determinou à Lei federal a disposição sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias. Ao fazer isto, o autor da Emenda abriu a possibilidade do legislador ordinário, em todas as esferas políticas, determinar o regime jurídico e especificar quais serão as atribuições de tais agentes públicos.


A Emenda faz verdadeira mistura do tratamento dos futuros agentes públicos, independentemente do regime do regime jurídico que acabou lhes sendo conferido (trabalhista). Os agentes de saúde ou de endemias se sujeitarão às limitações e hipóteses de rompimento do vínculo de trabalho estatutárias e contratuais.


Após a promulgação da EC 51, os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias somente poderão ser contratados diretamente pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios mediante processo seletivo público, observado o limite de gasto estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.


A Emenda 51 abre possibilidade de aproveitamento de agentes de saúde e de endemias sem a necessária subordinação a processo seletivo público.


O regime jurídico dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de endemias é o trabalhista para os entes federais. Para os demais entes federados, o mesmo poderá ser trabalhista ou estatutário, conforme lei.


Tanto o Poder Constituinte derivado quanto o legislador que desenharam a EC 51 e a Lei 11.350 inauguraram no ordenamento positivo pátrio documentos confusos que utilizam previsões até então inconciliáveis como estatutárias e trabalhistas. È de se prever imensas dificuldades para a aplicação prática da novel legislação brasileira.


 


Nota:


Informações Sobre o Autor

Francisco Mafra.

Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário. Autor de centenas de publicações jurídicas na Internet e do livro “O Servidor Público e a Reforma Administrativa”, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.


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