1. INTRODUÇÃO[1]
A crescente complexidade da sociedade, a sobrecarga da função legislativa, decorrente da função reguladora que assumiu o Estado especialmente após de 2. Guerra Mundial, a consagração de inúmeras declarações de direitos nas Constituições e sua conseqüente juridicidade, o aumento da expectativa de atuação do Poder Judiciário no Estado-providência, a substituição passo a passo de conflitos individuais para conflitos meta-individuais, difusos, coletivos ou homogêneos, são fenômenos que vêm transformando o papel tradicionalmente estabelecido para o Poder Judiciário na sociedade, atribuindo-lhe nas relações sociais um protagonismo nunca antes visto (Barbosa, 2003). A essa demanda não correspondeu ainda uma resposta efetiva de mesma intensidade, o que vem agravando os conflitos existentes, minando a confiança que a sociedade tem no Poder Judiciário e que se constitui em um dos mais importantes pilares do estado democrático de direito.
Para além destas mudanças, descortina-se outra realidade, centrada no que se vem denominando sociedade complexa (Melucci, 1999) na qual alguns valores centrais da modernidade estão sendo questionados, dando início a uma era que Beck (1998), ao delinear sua sociedade de risco, chamou do pós, ou do tardio. Nesta, reconhece-se riscos globalizados, reposiciona-se o indivíduo que cede espaço ao grupo, a liberdade descola-se da propriedade, a propriedade toma novos acentos e é garantida na medida em que não ameace bens coletivos, as fronteiras físicas perdem cada vez mais o sentido, embora as culturais e econômicas ainda se estabeleçam, os Estados começam a partilhar o antigo monopólio da força e da coerção com entidades supranacionais, estatais ou não.
O Direito também percebe essas mudanças e inicia movimentos voltados ao reconhecimento de novos atores jurídicos, a ampliação dos sujeitos de direito e o reconhecimento de outras classes de direitos a serem protegidos (Bobbio, 2002) .
Este contexto da sociedade em transformação traz importante reflexos no Poder Judiciário e acentua uma crise que era (pode-se dizer) pontual no Estado Liberal, ampliou-se no Estado-providência e, na pós-modernidade, ameaça a própria identidade do Poder Judiciário, cuja demanda assume outras feições: como consequência da juridicização dos direitos sociais e a efetivação dos direitos fundamentais, passa-se a exigir a proteção ambiental e a prevenção de riscos ao meio-ambiente, o equilíbrio das relações entre prestadores de serviços e consumidores, a regulação dos direitos de manipulação genética, que impõem nova discussão ética em torno da vida e da morte, o reconhecimento dos direitos decorrentes da realidade virtual (Bobbio, 2002), enfim, a regulação de um novo padrão de desenvolvimento, baseado na sustentabilidade (Agenda21), ou o estabelecimento de outro paradigma para a vida na terra, conforme advoga a economia ecológica (Cavalcanti, 2004) .
2. REFORMA PARA MODERNIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO
Atento às limitações da modernidade, mas ainda insensível às mudanças que a pós-modernidade tem sugerido neste início de século, o Banco Mundial (1997), junto a outros organismos multilaterais, iniciou nos anos 80 inúmeros projetos de modernização do Poder Judiciário. No relatório intitulado El sector judicial en américa latina: elementos da reforma, delineia-se com maior perfeição a visão de Poder Judiciário que deveria ser adotada por países em desenvolvimento, em busca da ampliação de investimentos estrangeiros e maior inserção no mercado internacional. O documento constata que “o Judiciário é incapaz de assegurar a resolução de conflitos de forma previsível e eficaz, garantindo assim os direitos individuais e de propriedade”. Afirma também que “a reforma do Judiciário faz parte de um processo de redefinição do Estado e suas relações com a sociedade, sendo que o desenvolvimento econômico não pode continuar sem um efetivo reforço, definição e interpretação dos direitos e garantias sobre a propriedade. Mais especificamente, a reforma do judiciário tem como alvo o aumento da eficiência e equidade em solver disputas, aprimorando o acesso à justiça que atualmente não tem promovido o desenvolvimento do setor privado” (p. 6-10).
Para alcançar tais objetivos recomendam mudanças no orçamento do Judiciário, na forma de nomeação de juízes, o aprimoramento das cortes de justiça, adoção de reformas processuais, proposição de mecanismos alternativos de resolução de conflitos, entre outras medidas.
A tônica do documento, conforme se observa, é a modernização do Poder Judiciário para assegurar um ambiente tranqüilo aos investimentos estrangeiros, por meio do cumprimento dos contratos, da certeza e previsibilidade dos direitos sobre a propriedade. Não há qualquer vinculação direta entre o financiamento para a reforma e a melhoria das condições sociais desses países. A razão maior para a modernização é garantir aos investidores estrangeiros em países emergentes, o rendimento “compatível” com o risco de se investir nesses países. Moderniza-se para que o Judiciário possa atuar de forma a garantir as condições da sociedade moderna, inexistindo propostas voltadas à solução dos conflitos que se descortinam neste século, vinculados especialmente à sustentabilidade.
Para o Banco Mundial, a crise do Poder Judiciário é compreendida como a crise da Administração da Justiça, e sua ineficiência decorre da incapacidade de prestar um serviço público a um preço competitivo, rápido e eficaz, em resposta às demandas que lhe são submetidas. A concepção de Justiça como serviço é estranha à tradição brasileira, onde o Poder Judiciário foi estabelecido historicamente com um dos três poderes de estado. Contudo, tem aos poucos repercutido na tradição político-jurídica nacional, e uma de suas faces visíveis são os diagnósticos e processos de avaliação que se tem produzido para analisar o funcionamento do Judiciário e propor mudanças em sua atuação.
Estudos sobre o Poder Judiciário eram raros no Brasil onde, conforme já denunciou Zaffaroni (1995), em uma das primeiras obras tratando do assunto, inexiste uma “teoria política da jurisdição”. Movimentos recentes neste sentido têm o mérito de trazer o assunto à discussão e aproximar o Judiciário da sociedade, tornando-o mais conhecido e transparente, o que pode favorecer o processo de legitimação. A construção de diagnósticos e as avaliações que têm sido realizadas são ainda muito novas e traduzem um excelente trabalho de aproximação entre o Poder Judiciário e a sociedade.
No Brasil setores do Judiciário, especialmente juízes de 1 grau, mostram-se ainda sensíveis às demandas sociais que lhe são levadas a decidir, contrariando em suas sentenças a lógica das reformas fortemente “sugeridas” pelo Banco Mundial (Sadek, 2004; Vianna, 1997) ). Tanto é assim que os relatórios do Banco Mundial indicam que a tendência deste Poder é a proteção do devedor, o que tornaria a tomada de crédito mais cara no Brasil, uma vez que a dificuldade de recuperação é mais custosa.
Esse movimento, entretanto, encontra menos eco quando submetidas à análise das instâncias superiores, especialmente no Supremo Tribunal Federal. Por isso, a concentração de poder ali parece favorecer a certeza e segurança jurídicas e o cumprimento de contratos, um dos argumentos que levou à aprovação recente da súmula vinculante.
3. A NECESSIDADE DE CONSTRUÇÃO DE INDICADORES PRÓPRIOS
A tônica das reformas que se vem operando nos sistemas de justiça de vários países latino-americanos, embora não restritas e essa região, é a modernização para a busca da eficiência, também objetivo manifesto de processos avaliativos do funcionamento e estrutura de órgãos do Poder Judiciário, incluídos servidores e magistrados. A busca pela eficiência não é má em si mesma, mas deve estar inserida em um contexto específico, para que não se torne uma armadilha que comprometa a legitimidade do Poder Judiciário.
No Brasil, o protagonismo do Judiciário pós Constituição de 88 foi uma conseqüência, entre outros fatores, da constitucionalização de direito, do fortalecimento de novos atores sociais e da omissão do poder público em assegurar a dignidade humana e realizar o efetivo estado democrático de direito, fatores que ocasionaram uma explosão da demanda. Embora preste uma atividade jurisdicional insuficiente e ineficaz, o Judiciário é ainda percebido socialmente como o último recurso de que dispõem o cidadão para ver assegurado direitos fundamentais mínimos, como saúde e educação.
A toda atividade devem ser recomendadas avaliações permanentes, de espectro amplo que não se restrinjam a uma visão economicista. Os critérios de avaliação, contudo, não são universais, variam espaço e temporalmente, e devem ser construídos em função dos objetivos do objeto em estudo.
A economia utiliza indicadores aptos para avaliar as relações entre os fluxos e meios de alocação de recursos que a caracterizam. O sistema capitalista e a sociedade de consumo tendem a reduzir tudo a mercadoria, estabelecendo para as mesmas um preço, reduzindo suas análises a uma questão de custo e produtividade.
Produtividade é um conceito forjado nas linhas de produção de países industrializados, típico da sociedade industrial da primeira metade do século XX. Pode ser definida como “a relação entre o esforço despendido em termos de tempo, custo econômico, trabalho executado para se produzir algo e o resultado obtido com esse esforço. Quanto menor o esforço e maior o resultado, maior será também a produtividade”. Eficiência representa a medida resultante da relação custo/resultado, de forma que mais eficiente é aquilo que alcança os melhores resultados ao menor custo, gerando em conseqüência maior lucro. Efetividade está relacionada à capacidade de auferir resultados, sendo mais eficiente aquilo que atingiu percentualmente os melhores resultados previstos. Eficácia refere-se ao grau em que se alcançam os resultados desejados, independente dos custos implicados (Marinho e Façanha, 2001).
Esses indicadores são apropriados para avaliar mercadorias que podem ser traduzidas em unidade monetárias, já que implicam, à exceção da eficácia, uma relação custo/benefício. Não servem para a análise de questões sociais as quais, conforme adverte Mônica Cavalcanti (2001) muitas vezes não podem ser expressas monetariamente.
Esta mesma dificuldade é enfrentada na avaliação do Poder Judiciário. A tendência das análises disponíveis é coisificar toda a sua atividade e atribuir-lhe uma expressão monetária, de forma a transformar todo conflito a ele subsumido em uma relação de consumo que, enquanto tal, obedece a uma lógica de mercado voltada à maximização do lucro, à acumulação do capital, à individualização dos bens.
Este é um processo típico de uma sociedade moderna liberal em que a concorrência é um pressuposto e a eliminação do concorrente, um valor positivo; a competição é incentivada e a colaboração apenas tolerada; o indivíduo é valorado pelos bens que possui e o coletivo é levado em conta apenas pelo seu valor enquanto consumidor. Contudo, são critérios que se têm mostrado insuficientes para avaliar a sociedade complexa, focada nas relações globais e difusas, já que suas preocupações ultrapassam as fronteiras do estado moderno e os bens a serem tutelados não devem ser apropriados individualmente. Para a avaliação do Poder Judiciário, são critérios imprestáveis, já que as premissas da atividade produtiva são distintas daquelas que caracterizam a prestação jurisdicional e os desafios que deve enfrentar são novos, típicos deste início de século.
É incorreto mensurar lucro, produtividade, relação custo/benefício, serviço adequado, risco, para avaliar a Justiça, quando o funcionamento ótimo do Judiciário impõe variáveis distintas, muitas vezes contrapostas a esses indicadores.
O monopólio legítimo da força e da coerção pelo Estado caracteriza o estado moderno e define o lócus do Direito, como instrumento privilegiado de regulação de conflitos (ROTH, 1996), ferramenta do Judiciário. No estado moderno, a prestação jurisdicional é monopólio do Poder Judiciário, sendo descabido portanto falar em concorrência. É certo que a pós-modernidade vem discutindo o pluralismo, mas essa é ainda uma realidade distinta que não está refletida nos processos de mudança do Judiciário.
Ao contrário da atividade privada, baseada no consumo, necessário ou induzido, e portanto mais lucrativa quanto maior for o número de usuários, a prestação jurisdicional está desvinculada do consumidor, sendo possível supor que uma sociedade possa ser tanto melhor quanto menor for a necessidade de buscar uma solução judiciária, pelo menos nos casos em que o Judiciário está acessível à maior parte da população. Também neste caso a lógica de mercado e a “lógica judiciária” são contrapostas.
Ainda que se possa admitir, por amor à argumentação, que a atividade judiciária esteja de fato resumida à prestação de um serviço, como quer o Banco Mundial, e é bastante legítimo discordar dessa premissa, deve-se levar em conta o produto atípico que oferece. A título de exemplo, pode-se supor que o aumento da demanda, desejável no ambiente de mercado, pode não ser um indicador de sucesso da atividade jurisdicional, mas indicativo do fracasso na condução pelo Estado de políticas públicas voltadas à concretização de direitos sociais.
A transferência mecânica de indicadores que refletem relações prioritariamente econômicas para analisar o Poder Judiciário de forma e compromete os resultados apresentados.
Há ainda outro aspecto muito importante: os critérios de produtividade, eficiência e efetividade são vinculados à fixação de resultados pretendidos e alcançados. Para tanto, é imprescindível a definição da(s) função (ões) do Judiciário e o estabelecimento de suas prioridades, para alcançar objetivos e metas previamente definidos. Só após esse processo deveriam ser estabelecidos procedimentos e indicadores para a avaliação adequada do Poder Judiciário.
Essa é uma grande dificuldade. Faltam estudos que qualifiquem e definam a natureza da prestação jurisdicional, e essa omissão dificulta a construção metodológica de indicadores capazes de expressar adequadamente as atividades do Judiciário.
Além disso, a discussão sobre a(s) função(ões) do Poder Judiciário são normalmente mascaradas porque sua explicitação exige um posicionamento a respeito do papel social e político exercido por esse Poder na sociedade brasileira atual. Diferentes concepções do Judiciário implicam distintos diagnósticos da crise judiciária e impõem prioridades diferentes para solucioná-las, conforme se explicita a seguir.
O aumento da demanda e a explosão de litigiosidade, decorrente da constitucionalização de direito é fato no Brasil. Ainda não está claro, contudo, se esse é um efeito desejado ou errático do sistema.
Também a posição dos poderes Legislativo e Executivo, com relação ao Judiciário não está devidamente esclarecida. Caso seja a busca pela efetividade uma prioridade, pode-se iniciar o processo pela redefinição da postura do Executivo em relação ao reconhecimento dos direitos dos cidadãos, medida que desafogaria o Judiciário, tornando-o mais ágil e eficaz como, aliás, já observava Renault (2004), enquanto titular da secretaria da reforma do judiciário no início do governo atual.
Superadas essas dificuldades, não se pode desconsiderar o fato de que os problemas enfrentados pelo Judiciário atualmente ultrapassam as fronteiras estabelecidas no século XIX e fixadas no século XX. Novos direcionamentos são importantes para que se possa discutir e avaliar o Judiciário sob o enfoque também destes novos tempos, em que o indivíduo deve ceder espaço ao coletivo, e o reconhecimento e proteção dos direitos difusos são mais prementes do que a garantia do investimento privado.
O estabelecimento de indicadores consentâneos às atividades do Judiciário é necessário, e eles podem estar postos sob parâmetros distintos daqueles com que hoje são avaliados seus resultados. Indicadores devem variar conforme as necessidades e os resultados que se pretende deste Poder em cada sociedade, no seu tempo.
Nesse contexto, outros índices devem ser formulados e sua aplicação depende da fixação prévia de objetivos e metas a serem alcançadas. Um indicador que permita mensurar a confiança da população no Judiciário é importante para aproximá-lo da sociedade, e negativo quando se pretende o afastamento; inserção social também é um indicador necessário quando se reconhece a politização da Justiça, e secundário no modelo em que se propugnava uma neutralidade dos juízes e o fetichismo da lei; satisfação é outro indicador apropriado para sistemas de justiça que buscam concretizar direitos fundamentais assegurados constitucionalmente, mas não implementados politicamente.
Além destes, mecanismos de acesso e informação variam conforme se estabeleça a necessidade de ampliar ou reduzir o acesso das pessoas ao Judiciário; a ampliação da legitimidade em ações coletivas, o reconhecimento da titularidade de entes coletivos para a defesa de interesses meta-individuais, o alcance das decisões por meio de mudanças processuais são medidas importantes na medida em que se priorizem direitos coletivos, mas podem ser negativas quando o foco é o interesse individual.
Também a duração de uma lide é elemento essencial para que se possa restabelecer a confiança da população no Judiciário, assim como a segurança de que o sistema vá funcionar afastado de gestões políticas.
Essas são variáveis que fogem à visão economicista preponderante nos processos de reforma judiciária por que passa a América Latina e o Brasil, e podem se constituir em indicadores de legitimidade, aspecto fundamental para o fortalecimento do Poder Judiciário no Brasil.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Estudos e diagnósticos sobre o Poder Judiciário Brasileiro são recentes e, nesse contexto, as reformas que vem sendo realizadas têm o mérito de aproximar o Judiciário da sociedade e torná-lo menos opaco. Contudo, a avaliação profunda do Judiciário exige a explicitação de suas funções latentes e manifestas e a definição de objetivos que levem em conta o descompasso do Judiciário no final do século XX, mas também os desafios que o século XXI promete lhe impor. Esta definição possibilitará estudos metodológicos que tornem possível o desenvolvimento de indicadores próprios para avaliar a atividade judiciária, afastando-o de análises econômicas que deformam as avaliações e resultados obtidos.
Informações Sobre o Autor
Claudia Maria Barbosa
Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina.. Professora Titular da Pontifícia Universidade Católica do Paraná.. Vice-Presidente do IBRAJUS – Instituto Brasileiro de Administração de Sistema Judiciário. Coordenadora da Especialização em Política Judiciária e Administração da Justiça da PUCPR
