O monopólio das candidaturas pelos partidos políticos: uma análise dialética para uma evolução necessária

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Renato Hayashi[1], Pietro Duarte[2]

Resumo: O presente artigo trata da necessidade de evolução do sistema eleitoral brasileiro, no sentido de que seja permitida a candidatura política sem a filiação partidária. Atualmente o ordenamento jurídico brasileiro estabelece a obrigatoriedade da filiação partidária como requisito para a candidatura política, ou seja, há constitucionalidade sobre o tema, inclusive, com entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que torna, ao nosso ver, inútil o debate a cerca da constitucionalidade, sendo, portanto, clara a necessidade de uma evolução dogmática, de forma que seja permitida a candidatura avulsa. Metodologicamente utilizamos a pesquisa doutrinária e jurisprudencial como fontes de pesquisa e o método dialético para o desenvolvimento lógico. O desenho de pesquisa se divide em três partes: 1) cenário atual doutrinário e jurisprudencial; 2) contraponto argumentativo ao atual sistema e 3) conclusão pela necessidade de evolução do sistema.

Palavras-chaves: Candidatura Avulsa. Partidos Políticos. Filiação Partidária.

Abstract: This article deals with the need for the evolution of the Brazilian electoral system, in the sense that political candidacy without party affiliation is allowed. Currently, the Brazilian legal system establishes the obligation of party affiliation as a requirement for political candidacy, that is, there is constitutionality on the subject, including an understanding signed by the Federal Supreme Court, which makes, in our view, useless the debate about constitutionality, being, therefore, clear the need for a dogmatic evolution, so that the loose candidacy is allowed. Methodologically, we use doctrinal and jurisprudential research as research sources and the dialectical method for logical development. The research design is divided into three parts: 1) current doctrinal and jurisprudential scenario; 2) argumentative counterpoint to the current system and 3) conclusion due to the need for the system to evolve.

Keywords: Single Application. Political parties. Party Affiliation.

Sumário: Introdução. 1. As fontes formais do direito e o monopólio das candidaturas pelos partidos políticos. 2. Aspectos socais e filosóficos para a permissão das candidaturas avulsas. 3. Conclusão: da dialética para a evolução.

Introdução

Candidaturas avulsas e o monopólio das candidaturas pelos partidos políticos são temas amplamente debatidos tanto na literatura, quanto na jurisprudência. Em uma simples pesquisa no Google Acadêmico revela que em 2021 foram publicados cerca de 122 artigos sobre o tema[3]. Já no campo da jurisprudência já temos decisões do Supremo Tribunal Federal sobre o tema e que serão analisadas mais adiante.

Em um levantamento histórico, observamos o seguinte gráfico sobre a produção científica:

A representação gráfica deixa claro que o tema vem sendo amplamente debatido desde 2017, mas que há uma queda nas publicações com o passar do tempo. Em uma análise por amostra observamos que os artigos tratam, basicamente, sobre a constitucionalidade ou não das candidaturas avulsas, uma verdadeira batalha hermenêutica.

O objetivo do presente artigo é ir além do debate hermenêutico e apresentar uma evolução jurídica sobre o tema, o que representa em uma dificuldade metodológica em termos de bibliografia específica, mas que ao mesmo tempo eleva a responsabilidade da propositura.

1. As fontes formais do direito e o monopólio das candidaturas pelos partidos políticos

Fontes formais do direito são as leis e a jurisprudência (FERRAZ JUNIOR, 2001) e no nosso caso temos:

Tabela 01: Fontes Formais do Direito

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados do STF[4]

Diante da jurisprudência do STF verificamos que em dois momentos foram impetrados Mandados de Injunção, em especial, destacamos a decisão do MI 7003 AgR:

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. ALEGADA OMISSÃO NA ELABORAÇÃO DE NORMA REGULAMENTADORA DE CANDIDATURAS AVULSAS EM ELEIÇÕES MAJORITÁRIAS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. INOCORRÊNCIA DE OMISSÃO LEGISLATIVA QUE INVIABILIZE A FRUIÇÃO DE DIREITOS E LIBERDADES CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADOS E DE PRERROGATIVAS RELATIVAS À NACIONALIDADE, SOBERANIA E CIDADANIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. As candidaturas avulsas em eleições majoritárias não encontram na Carta Magna obrigação jurídico-constitucional de regulamentação, revelando-se inocorrente a inércia legislativa e inadequada a utilização do remédio injuncional. 2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, na Questão de Ordem no ARE 1.054.490 (rel. min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 9/3/2018 – Tema 974 RG), reconheceu a existência de repercussão geral da “discussão acerca da admissibilidade ou não de candidaturas avulsas em eleições majoritárias, por sua inequívoca relevância política”. Consectariamente, a viabilidade constitucional dessa espécie de candidatura será analisada no âmbito do Tema 974 da Repercussão Geral, de sorte que a via injuncional não se mostra adequada para o desenlace da questão. 3. No julgamento da Questão de Ordem no ARE 1.054.490, esta Suprema Corte ainda assentou que o tema das candidaturas avulsas envolve controvérsia interpretativa acerca do “significado e o alcance da exigência de filiação partidária, prevista no art. 14, § 3º, da Constituição, à luz: (i) do status supralegal do Pacto de São José da Costa Rica, (ii) do princípio republicano, (iii) do direito à cidadania (CF/88, art. 1º, II), (iv) da dignidade da pessoa humana (CF/88, art. 1º, III) e (v) da liberdade de associação (CF/88, art. 5º, XX)” (ARE 1.054.490-QO, rel. min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 9/3/2018). 4. Nesse prisma, afigura-se patente a incongruência da via eleita, visto que o mandado de injunção não se presta a resolver controvérsias baseadas em normas em vigor, mas tão somente a possibilitar o exercício de um direito expressamente assegurado pela Constituição, cuja efetivação depende da edição da norma regulamentadora competente. 5. O pedido concernente à ausência de recepção do artigo 2º da Lei 4.737/65, pela Constituição Federal de 1988, não comporta conhecimento, diante de sua evidente impropriedade na via injuncional. É que desborda do âmbito de finalidade do mandado de injunção a análise (i) de eventual inconstitucionalidade que infirme a validade de ato normativo em vigor e (ii) da compatibilidade de ato normativo pré-constitucional com a Constituição superveniente. Precedentes: MI 575-AgR, rel. min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ de 26/2/1999; MI 59-AgR, rel. min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, DJ 21/2/1997 e MI 699, rel. min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJ de 23/4/2004. 6. O instrumento constitucional do mandado de injunção surge com a função precípua de viabilizar o exercício de direitos, de liberdades e de prerrogativas diretamente outorgados pelo constituinte, no afã de impedir que a inércia do legislador frustre a eficácia de hipóteses tuteladas pela Lei Fundamental. 7. A via injuncional, nos termos do artigo 5º, LXXI, da Constituição Federal, exige a demonstração de que a falta de norma regulamentadora torna inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 8. A jurisprudência desta Corte é remansosa no sentido do descabimento do mandado de injunção quando inexistir um direito constitucional que não possa ser exercido por ausência de norma regulamentadora. Precedentes: MI 6.591-AgR, rel. min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 30/6/2016; MI 6.631-AgR, rel. min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 9/5/2019; MI 766-AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe de 13/11/2009 e MI 5.470-AgR, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 20/11/2014. 9. In casu, o mandado de injunção foi impetrado contra alegada omissão na elaboração de norma regulamentadora de candidaturas independentes (sem filiação partidária) em eleições majoritárias. 10. nego provimento ao agravo regimental.

(MI 7003 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 20/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-215  DIVULG 02-10-2019  PUBLIC 03-10-2019)

Observa-se que o Mandado de Injunção não é a via mandamental adequada para tratar do tema, pois não há omissão normativa, não obstante, chama a atenção as diversas tentativas de resolução por meio do mandado de injunção.

A Constituição Federal de 1988 deixa clara a proteção aos direitos políticos, como a proteção ao voto e as liberdades do cidadão. Todavia, o mesmo texto legal criou requisitos/obstáculos para o pleno exercício dos direitos políticos.,

Em simples análise, podemos destacar que o sistema político atual, sustenta pilares que norteiam a representação política por eleições: os interesses dos políticos e eleitores coincidindo, o desejo dos políticos de se reeleger, e a preocupação deles com a credibilidade das promessas que venham a fazer (MANIN; PRZEWORSKI; SOTKES. 2006).

À luz do dispositivo constitucional (art. 14, §3º, V) temos que a filiação partidária é condição para a elegibilidade, ou seja, a única forma de ser candidato no Brasil é com a filiação partidária. Não obstante, os partidos políticos são essenciais para o funcionamento do sistema brasileiro (GOMES, 2020). Em total sintonia com o dispositivo constitucional temos o Art. 11, §14, da Lei 9.504/97, que veda o registro de candidatura avulsa, mesmo que o requerente seja filiado a um partido político:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

• 3º São condições de elegibilidade, na forma da lei:

V – a filiação partidária;

Art. 11.  Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 15 de agosto do ano em que se realizarem as eleições.

• 14.  É vedado o registro de candidatura avulsa, ainda que o requerente tenha filiação partidária.

Assim, do ponto de vista normativo, temos a total legalidade para o monopólio das candidaturas pelos partidos políticos.

No tocante à jurisprudência, encontramos quatro processos no Supremo Tribunal Federal que tratam das candidaturas avulsas e em todos o fundamento legal gira em torno do Pacto de São José da Costa Rica. Não obstante, o STF reconheceu a repercussão geral do tema, mas já existe algum entendimento, que pactuamos, de que o tema deve ser tratado no âmbito do Legislativo (Ministro Ricardo Lewandowski)[5]. Não se trata de interpretação ou declaração de inconstitucionalidade e sim de uma mudança na Constituição, desde que haja legitimidade e legalidade na alteração.

Segundo o Ministro Barroso, nos autos do processo ARE 1054490 QO, há de se falar em relevância política:

A discussão acerca da admissibilidade ou não de candidaturas avulsas em eleições majoritárias, por sua inequívoca relevância política, reveste-se de repercussão geral. Invocação plausível do Pacto de São José da Costa Rica e do padrão democrático

predominante no mundo.

Fica evidente que a fundamentação legal para a candidatura avulsa será o Pacto de São José da Costa Rica.

Sendo o Brasil signatário do Pacto de São José, se obrigou e assumiu compromissos envolvendo direitos políticos. Tal ratificação, em primeiro olhar, pode demonstrar incoerências com o texto constitucional, já que no tratado, por exemplo, não está elencado a necessidade de filiação partidária como requisito para uma disputa eleitoral.

No tratado, as regras sobre os direitos políticos referendam a amplitude dos direitos de todos os cidadãos terem acesso a funções públicas, em especial as funções que se destacam pelo voto, diante de sua legitimidade, porém, sem qualquer menção de necessidade de vinculação partidária. Em seu art. 29, podemos verificar a indicação de normas de interpretação que dedicam melhor aplicação da Convenção em prol da coletividade.

Neste sentido, podemos observar a conceituação de Mazzuoli e Gomes (2013, p. 238) pois a “[…] primeira regra a adotar-se é a de que as fontes do Direito não se excluem mutuamente, mas coexistem e se complementam […]”. Sendo assim, poderíamos concluir que cabe a aplicação do Princípio da Norma Mais Favorável nos casos concretos.

Pelo mesmo art. 29, agora em sua alínea b, podemos verificar que a norma versa sobre a impossibilidade de limitar o exercício de qualquer liberdade ou direitos reconhecidos em por lei ou tratados.  Já no art. 13 e incisos, verificamos a importância dada pelos países autores de não haver restrição as liberdades conferidas:

Artigo 13. Liberdade de pensamento e de expressão

1. Toda pessoa tem direito à liberdade de pensamento e de expressão. Esse direito compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda natureza, sem consideração de fronteiras, verbalmente ou por escrito, ou em forma impressa ou artística, ou por qualquer outro processo de sua escolha. […] 3. Não se pode restringir o direito de expressão por vias ou meios indiretos, tais como o abuso de controles oficiais ou particulares de papel de imprensa, de frequências radioelétricas ou de equipamentos e aparelhos usados na difusão de informação, nem por quaisquer outros meios destinados a obstar a comunicação e a circulação de idéias e opiniões.

Podemos nesse sentido, fazer uma ponte entre a liberdade de expressão à candidatura avulsa, que em sua essência, seria um modo de expressão daqueles que não se sentem representados por outros candidatos, alçando a candidatura independente com garantia de possibilidade dessas pessoas participarem da política, sem coadunar as práticas e ideologias dos partidos já existentes.

À luz de uma análise sistemática, observamos que o posicionamento preliminar do Ministro Barroso sugere uma nova atuação do STF em termos de ativismo judicial, ou seja, o STF tomará uma decisão que deveria ser do Legislativo.

2. Aspectos socais e filosóficos para a permissão das candidaturas avulsas.

Empiricamente, observamos que há uma relação direta entre a ideia de candidaturas avulsas e a crise dos partidos políticos. Cada vez mais há uma crise de legitimidade em face dos partidos políticos e sua verdadeira representatividade. Muitos partidos se tornaram verdadeiras empresas particulares e os diversos escândalos geram uma crise de representatividade (LOUREIRO, 2007).

Segundo Barroso (2020), o Brasil passa por um momento de elevada crise e um cenário de desprestígio nacional, o que afeta a legitimidade das instituições legislativas, em especial. Mas será que a quebra do monopólio dos partidos políticos é a solução? O ideal é a realização de uma consulta popular para a correta aferição da vontade do povo.

Reconhecida a crise de legitimidade dos partidos políticos, é importante uma reflexão: como seria uma candidatura avulsa? Entendemos que há uma forte tendência de as candidaturas avulsas se tornarem viáveis apenas para os mais ricos. Se consideramos que os candidatos avulsos não poderão acessar o fundo eleitoral, serão obrigados a financiar a própria campanha (de forma parcial, pois existe limite legal de autofinanciamento) ou contar com doações de pessoas físicas.

3. Conclusão: da dialética para a evolução

As candidaturas independentes já demonstraram possibilidades (fáticas) em vários lugares do mundo (Chile, Estados Unidos e Brasil), de toda sorte, não se discute a clara necessidade de maior discursão sobre o tema, em especial, sobre a preservação dos direitos e garantias fundamentais.

Apesar do tema em análise ter perdido grande parte da sua relevância no âmbito acadêmico, há muita ansiedade no âmbito jurisprudencial. De fato, as candidaturas avulsas ou a quebra do monopólio dos partidos políticos têm se mostrado amplamente pertinente a medida que cresce a crise de legitimidade dos partidos políticos.

Contudo, entendemos que debater sobre constitucionalidade ou inconstitucionalidade de algo que está claramente previsto na constituição só aumenta a possibilidade de o STF praticar o ativismo judicial.

Em termos democráticos, acreditamos que a consulta popular deve nortear essa mudança ou não da Constituição. Contudo, institucionalmente há um grande obstáculo, pois os partidos políticos jamais permitirão a realização da consulta popular. Há claro conflito de interesse.

Não obstante, é preciso amadurecer uma possível implementação das candidaturas avulsas. Até o momento só se discute a constitucionalidade do tema, mas é fundamental a apresentação de um modelo viável, para que não se torne a candidatura dos mais ricos, de forma a torna o sistema eleitoral uma verdadeira oligarquia da modernidade.

Por fim, nossa conclusão é de que:

• O STF não deve interferir nessa decisão política para implementar ou não as candidaturas avulsas;
• Deve haver uma consulta popular para que seja aferida a legitimidade do pleito pelas candidaturas avulsas;
• O debate acadêmico deve ir além da mera questão da constitucionalidade do tema, devemos propor modelos pragmáticos para melhor fundamentar a escolha pela implementação ou não;
• Toda e qualquer mudança deve ser por meio da Emenda Constitucional, que é a via adequada em termos de processo legislativo.

Referências

BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 9a edição. São Paulo: Saraiva Educação, 2020.

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em 14/10/2021

_______. Lei 9/504/97. Disponível em   http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9504.htm Acesso em 14/10/2021.

FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Introdução ao estudo do direito: técnica, decisão, dominação. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 221.

GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 16. ed. – São Paulo: Atlas, 2020.

LOUREIRO, Maria Rita. Interpretações contemporâneas da representação. Revista Brasileira de Ciência Política, Brasília, no 1, p. 63-93.

MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Direito internacional público. 5ª ed. São Paulo. Revista dos Tribunais, 2010.

MANIN, Bernard, PRZEWORSKI, Adam and STOKES, Susan C. Eleições e representação. Lua Nova, 2006, nº.67, p.105-138. Disponível em: http://ref.scielo.org/dm3d43. Data de acesso: 13 de outubro de 2021.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Consulta de jurisprudência. Disponível em https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?base=acordaos&sinonimo=true&plural=true&page=1&pageSize=10&queryString=candidaturas%20avulsas&sort=_score&sortBy=desc Acesso em 14/10/2021.

[1] Advogado OAB/PE 28.462-D, Cientista Político, Professor Formador da Universidade Federal de Pernambuco. Mestre em Políticas Públicas pela UFPE. [email protected]

[2] Advogado Eleitoralista OAB/PE 28.954-D. Especialista em Processo Civil. [email protected]

[3] Disponível em: https://scholar.google.com.br/scholar?as_ylo=2021&q=candidaturas+avulsas&hl=pt-BR&as_sdt=0,5 Acesso em 14/10/21.

[4] Disponível em https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?base=acordaos&pesquisa_inteiro_teor=false&sinonimo=true&plural=true&radicais=false&buscaExata=true&page=1&pageSize=10&queryString=candidaturas%20avulsas&sort=_score&sortBy=desc Acesso em 14/10/2021

[5] Questão de Ordem no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.054.490 – Supremo Tribunal Federal