O Recurso Administrativo Previdenciário como forma de desafogar o Poder Judiciário

Resumo: Neste estudo trataremos da questão do processo administrativo em matéria previdenciária, com o fito de demonstrar a importância da via administrativa como alternativa ideal de solução de conflito na relação Estado (Instituto Nacional do Seguro Social – INSS) e segurado ou dependente. Visamos analisar a viabilidade, principalmente da utilização da fase recursal administrativa, por ser mais célere, informal e acessível e, ainda, como forma de desafogar o Poder Judiciário com demandas que podem ser solucionadas administrativamente.

Palavras-chave: processo administrativo. Recurso administrativo. Mudança cultural.

Abstract: In this study, we will issue the administrative process on pension matters, with a view to demonstrating the importance of administrative saw as ideal alternative conflict resolution in relation State (National Social Security Institute – INSS) and insured or dependent. Let's examine the feasibility, especially the use of the administrative appeals process, to be faster, informal and accessible, and also as a way to relieve the judiciary with demands that can be resolved administratively.

Keywords: administrative procedure. Administrative appeal. Cultural change.

Sumário: 1- INTRODUÇÃO; 2- PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO: EFICIÊNCIA E CELERIDADE; 3- O RECURSO ADMINISTRATIVO COMO FORMA DE DESAFOGAR O PODER JUDICIÁRIO; 4- A NECESSIDADE DE UMA MUDANÇA CULTURAL; 5- CONCLUSÕES

1. Introdução

A via administrativa em matéria previdenciária ainda é pouco explorada pela doutrina, no entanto, tem enorme importância no contexto do Estado Democrático de Direito. Diante disto, estudaremos nesta pesquisa esta temática, especificamente em relação à fase recursal administrativa, a qual normalmente é menos utilizada por aqueles que necessitam da prestação previdenciária, ou seja, o cidadão, aquele que é filiado à Previdência Social e, também, seus dependentes.

Entretanto, porque a utilização do processo administrativo, principalmente da sua fase recursal, não é recorrente? Porque normalmente as pessoas se socorrem apenas ao Poder Judiciário?

Diante do mencionado e dos questionamentos, é que esta pesquisa visa analisar, a importância do recurso administrativo e os motivos pelos quais este instrumento não é utilizado normalmente. Verificaremos se sua utilização torna a prestação previdenciária mais célere, eficiente e eficaz, ao invés de remeter a demanda para a via judicial, buscando a solução da questão.

O artigo apresenta a seguinte composição: O primeiro capítulo “Introdução”, oferece um panorama da temática em questão. Já o segundo capítulo “Processo Administrativo Previdenciário: Eficiência e Celeridade”, disserta genericamente sobre este instrumento, enfatizando as características da eficiência e celeridade. O terceiro capítulo “O Recurso Administrativo como forma de desafogar o Poder Judiciário”, dedica-se a analisar a real problemática suscitada neste estudo, invocando a importância da fase recursal, especificamente como meio de desafogar o Poder Judiciário. O quarto capítulo “A Necessidade de uma mudança cultural”, dá ênfase para a necessidade de uma mudança de comportamento em relação à solução de controvérsias, principalmente no âmbito previdenciário. E no último capítulo “Conclusão”, sintetizamos os pontos discutidos no presente artigo.

A metodologia utilizada nesta pesquisa se deu por meio de levantamento e realização de leitura bibliográfica sobre o tema em comento, realizando uma análise crítica a respeito e sugerindo alternativas.

Assim, buscamos analisar a questão sob o ponto de vista de viabilizar uma transformação comportamental no sentido de mudar a “cultura” de se socorrer ao Poder Judiciário, passando a utilizar de forma eficiente, o mecanismo que existe especificamente para otimizar a prestação previdenciária, bem como, tornar a qualidade do serviço prestado pela Administração Pública, efetivamente acessível e eficiente.

2. Processo administrativo previdenciário: eficiência e celeridade

Segundo a nova ordem jurídica-social, advinda com a atual Constituição Federal (CF) de 1988, a questão previdenciária passou a pertencer a Seguridade Social (art. 194, caput), que engloba a Assistência Social, a Saúde e a Previdência Social.

Assim, o objetivo é garantir o bem estar, a qualidade de vida, a justiça social, restando à previdência proteger especificamente o trabalhador brasileiro, pois é por meio de sua força de trabalho que é financiada a Previdência, ou seja, por meio da contribuição (pagamento) previdenciária.

É o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) quem opera o processo administrativo previdenciário (PAP) e este órgão trata-se de uma autarquia federal, portanto, está submetido as regras da Administração Pública, logo, está adstrito as regras e princípios que regem a Administração Pública e demais normas infraconstitucionais[1] pertinentes a questão.

 Em se tratando dos princípios constitucionais aplicáveis ao caso, são eles: isonomia, ampla defesa e contraditório (art. 5º – referentes aos direitos e garantias individuais) e, ainda, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37- referentes a Administração Pública). Além destes, há os atinentes ao processo administrativo propriamente dito: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica e interesse público (art. 2º, 9.784/99)[2], dentre outros.

Entendemos que o princípio da eficiência, neste estudo, é o mais importante, pois refere-se ao objetivo deste artigo, ou seja, presamos que o PAP é meio que torna a Administração Pública mais célere e eficiente ao administrado, deste modo, como bem analisado por Patricia Vianna Meirelles Freire e Silva a “eficiência busca não apenas o sentido de qualidade, mas, também, o menor sacrifício possível dos administrados”[3].

O processo administrativo não é exclusivo para a concessão do benefício previdenciário, mas para todo e qualquer ato provocado pelo cidadão interessado, como p. ex. a regularização do CNIS, ou até para uma Justificação Administrativa.

A via administrativa é extremamente necessária, diante da recente decisão do Judiciário, onde determinou que o processo administrativo é requisito obrigatório para a postulação judicial.

No entanto, não se faz obrigatório a exaustão do contencioso administrativo, isto é, não é necessário que o cidadão percorra todas as fases do processo administrativo, entretanto, entendemos que a utilização integral do processo administrativo previdenciário, ou seja, inclusive da fase recursal, é de extrema importância para a celeridade e eficiência da prestação da Administração Pública.

Sabemos que na via judicial há diversos recursos, muitos deles meramente protelatórios, a disposição das partes, o que faz com que o deslinde seja moroso e não raras vezes ineficiente.

Entretanto, na via administrativa, o leque de recursos do INSS é restrito, pois o órgão somente pode recorrer nos casos especificados no art. 16 da Portaria 548/2011. Tal fato, faz o processo administrativo previdenciário mais célere, eficiente e eficaz do que a via jurisdicional. Vejamos uma decisão proferida pelo Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS):

"Analisando o processo, verifica-se a impossibilidade de conhecimento do recurso interposto pelo INSS.

Isto porque a alteração regimental que devolveu à Autarquia Previdenciária a faculdade de interposição de recurso especial contra as decisões proferidas pelas Juntas de Recursos determinou que fossem atendidos alguns pressupostos específicos de admissibilidade. Confira-se o disposto no artigo 16 do Regimento Interno do CRPS (Portaria 548/2011):

“Art. 16. Compete às Câmaras de Julgamento julgar os Recursos Especiais interpostos contra as decisões proferidas pelas Juntas de Recursos.

Parágrafo único. O INSS poderá recorrer das decisões das Juntas de Recursos somente quando:

I – violarem disposição de lei, de decreto ou de portaria ministerial;

II – divergirem de súmula ou de parecer do Advogado Geral da União, editado na forma da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993;

III – divergirem de pareceres da Consultoria Jurídica do MPS ou da Procuradoria Especializada – INSS, aprovados pelo Procurador-Chefe;

IV – divergirem de enunciados editados pelo Conselho Pleno do CRPS;

V – tiverem sido fundamentadas em laudos ou pareceres médicos divergentes emitidos pela Assessoria Técnico-Médica da Junta de Recursos e pelos Médicos peritos do INSS;

VI – contiverem vício insanável, considerado como tal as ocorrências elencadas no § 1º do art. 60.”.

Analisando o caso em apreço, verifica-se que o acórdão proferido pela 24ª JR/CRPS, em relação a prorrogação do benefício, não afronta dispositivo de lei, decreto ou portaria e não diverge de súmula ou parecer da Advocacia Geral da União, nem tampouco da Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social. Além disso, não foi constatada a existência de vício insanável capaz de macular o aresto ora questionado.

Ao contrário, o reconhecimento da prorrogação é medida que se impõe, tendo em vista o disposto no Parágrafo 3º, artigo 75 do Decreto nº 3.048/99.

CONCLUSÃO: Pelo exposto, VOTO NO SENTIDO DE NÃO CONHECER DO RECURSO INTERPOSTO pelo INSS, mantendo na íntegra a decisão proferida em primeira instância[4].

Portanto, o INSS não pode recorrer inúmeras vezes com o intuito de postergar o cumprimento da prestação previdenciária. Já ao segurado não há esta limitação em relação aos recursos.

Deste modo, verifica-se que a via administrativa, principalmente, na fase recursal, é de extrema significância para a efetiva prestação previdenciária.

Importante frisar, ainda, que o art. 687 da IN 77/2015 determina que “O INSS deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientar nesse sentido”. A este respeito o Enunciado nº 05 do CRPS também dispõe de forma idêntica.

Desta forma, o PAP é o meio mais célere para a obtenção da prestação previdenciária, tornando-se igualmente eficiente, em relação à via jurisdicional.

3. O recurso administrativo como forma de desafogar o poder judiciário

Muitos têm a ideia de que o recurso administrativo significa recorrer ao próprio INSS, o que de nada adiantaria. No entanto, esta visão é equivocada, uma vez que a fase recursal é feita junto ao CRPS, que é um órgão vinculado diretamente ao Ministério da Previdência, portanto, é independente do INSS.

O processo administrativo previdenciário é composto pelas seguintes fases: inicial – onde é instaurado o requerimento solicitado pelo segurado, dependente ou procurador, isto é, há a formalização do início do processo; instrutória – nesta etapa apresentam-se os documentos que comprovem e/ou esclareçam a existência do vínculo empregatício e, ainda, que realmente tem direito ao recebimento do benefício previdenciário; decisória – esta consiste na decisão administrativa, baseada na análise da documentação apresentada na fase anterior, logo, incide no deferimento ou indeferimento do pleito; recursal – caso a decisão administrativa seja de indeferimento, pode-se questionar esta determinação. Assim, cabe recurso administrativo em face da decisão proferida pelo INSS, onde esta decisão é submetida à reapreciação por um outro órgão que não pertence ao INSS, que consiste no CRPS.

O Conselho de Recursos da Previdência Social, tem sede em Brasília e, é regulamentado pelo seu Regimento Interno (Portaria MPS nº 548/2011), que determina sua organização administrativa.

Portanto, seus órgãos colegiados são os seguintes: 29 Juntas de Recursos que tem competência de julgar em primeira instância; 4 Câmaras de Julgamentos, que tem competência de julgar em segunda instância e o Conselho Pleno.

 O CRPS é composto por funcionários da Administração Pública com notório saber da matéria previdenciária e é indicado pelo Ministro da Previdência Social.

As Juntas e as Câmaras são compostas por quatro conselheiros, sendo dois representantes do Governo, um das empresas e um dos trabalhadores, sendo que o mandato deles dura dois anos, com direito a uma recondução.

Da decisão de indeferimento proferida pelo INSS, cabe o recurso ordinário destinado à Junta de Recursos. Se ainda houver discórdia da decisão emitida por esta Junta, cabe recurso especial destinado a Câmara de Julgamento.

Ao Conselho Pleno compete uniformizar a jurisprudência administrativa previdenciária mediante emissão de enunciados, bem como, emitir resoluções quando há divergências jurisprudenciais entre as Juntas de Recursos nas matérias de sua competência ou entre as Câmaras de Julgamento em sede de recurso especial.

Portanto, o segurado após a ciência da decisão administrativa, tem o prazo de 30 dias para interpor o recurso ordinário. Este mesmo prazo vale para o INSS a fim de apresentar a sua defesa, isto é, as contrarrazões, a contar de sua notificação da interposição do recurso.

Este recurso deve ser apresentado diretamente em qualquer Agência do INSS e, não tem formalidade a ser cumprida pelo segurado, bem como pode apresentar, a qualquer tempo antes do julgamento, novos documentos que entenda necessários a comprovar o seu direito ou requerer diligências. Além disso, pode se utilizar da sustentação oral quando da seção de julgamento, que trata-se de apresentar suas razões de recurso de forma oral e na presença dos julgadores.

Um ponto interessante, é que o INSS pode se retratar da decisão por ele expedida, antes que o recurso seja remetido a Junta de Recursos. Porém, sabemos que esta prática é ínfima.

A decisão proferida pela Junta denomina-se acórdão, o qual se obtiver ambiguidade, obscuridade ou contradição caberá Embargos de Declaração, ou ainda, quando for omitido ponto sobre o qual deveriam prenunciar-se.

Logo, a decisão proferida no recurso administrativo deve ser executada pela Administração Pública, isto é o que determina o art. 56 do Regimento Interno supra citado. Porém, se o INSS não obedecer o cumprimento da decisão, o segurado deve comunicar o CRPS, por meio de Reclamação[5], que irá tomar as medidas necessárias para o cumprimento da mesma e a devida penalidade a ser aplicada pela desobediência por parte do INSS.

Observa-se que a dinâmica do processo administrativo previdenciário é semelhante ao processo judicial em diversos aspectos. Assim, podemos dizer que o que torna o processo administrativo preterido, é a cultura existente em nossa sociedade, pois o Poder Judiciário não é a melhor solução para todas as questões divergentes existentes.

Podemos atribuir esta situação, também, ao art. 5º, XXXV da CF que estabelece que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário nenhuma lesão ou ameaça de lesão a direito”. Deste modo, o cidadão crê que se não obteve êxito na via administrativa, deve se socorrer por meio da via judicial. Há quem veja isto até como um recurso ou uma segunda tentativa.

Como bem salientado por Fabio Zambitte Ibrahim[6]

“A crença contemporânea na onipotência do Judiciário tem efeito contrário, expondo as dificuldades concretas em atender a todas as demandas e trazendo um sentimento de ineficácia, produzindo acomodação e ignorância de que tais direitos podem ser assegurados por outros meios. A prestação jurisdicional deveria, em regra, ser uma garantia secundária.”

Isto, também, se dá por que muitas vezes o Poder Executivo, através do INSS, se mostra inerte, portanto, ineficiente, pois protela a efetiva prestação previdenciária, que enseja na sua incapacidade de produzir a solução adequada para a demanda.

Outra vertente atual é a questão do ativismo judicial[7] que consiste numa maior atuação do Judiciário, ou seja, ele tem uma maior participação e interferência na área de atuação dos demais Poderes Constituídos, no caso, o Executivo. 

Entretanto, se é obrigatório o prévio requerimento administrativo como forma de exigibilidade da demanda judicial, se faz óbvio que em matéria previdenciária, o local correto para satisfazer esta pretensão é junto ao organismo competente para tal, portanto, o INSS bem como o CRPS, que são parte integrante do Poder Executivo.

Diante do exposto nota-se que a via administrativa é a forma mais viável para a solução dos conflitos em matéria previdenciária, pois no processo administrativo os procedimentos são mais céleres, já que aplica-se o princípio da informalidade.

Outra questão importante, é que na via administrativa – na sua integralidade – não é necessário que o segurado seja assistido por advogado, o que torna o procedimento mais acessível às pessoas hipossuficientes financeiramente.

4. A necessidade de uma mudança cultural

Se faz imperativa uma maior efetividade da via administrativa, isto decorre, a uma extrema necessidade de uma mudança social no quesito solução de conflitos. É patente que o Poder Judiciário está sobrecarregado com diversas ações, que sabemos, são desnecessárias, pois parte-se da premissa de que qualquer discórdia será resolvida no Judiciário.

“A mudança da mentalidade dos operadores do Direito é bem mais promissora que qualquer lei. A lógica desses operadores deve ser a de resolução definitiva dos conflitos, e não de postergação infinita. Também os juízes não escapam dessa reflexão.”[8]

Em recente decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), passou a ser obrigatório, isto é, necessário à prévia postulação administrativa de requerimento de concessão de benefício previdenciário, veja-se:

“A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.” (RE 631.240 Minas Gerais. STF – Plenário. 03.09.2014).

Diante disto, entendemos que a via administrativa é a maneira mais eficiente para a solução da relação INSS e filiados.

Precisamos de uma mudança cultural e comportamental, isto é, evoluirmos nesta questão, pois o Judiciário já não é célere, eficaz e eficiente e não é de hoje.

Como bem salienta Alexandre Schumacher Triches[9],

“Nem mesmo as sensíveis melhoras que têm sido verificadas no controle jurisdicional administrativo, a cargo do conselho de recursos parecem agregar forças suficientes para superação da falaciosa noção de que o Poder Judiciário é o meio hábil para a prestação da tutela previdenciária.”

É público e notório que se faz necessárias outras formas de solucionarmos os pleitos sociais, a implementação das políticas públicas, sabemos que o próprio Poder Judiciário está incentivando e implementando a mediação de conflitos, isto nada mais é que uma forma de que uma terceira pessoa qualificada, como advogados, psicólogos, assistentes sociais – que não o juiz de direito – exerça uma função de mediadora de conflito, para que as partes envolvidas cheguem num acordo amigável, sem que haja a necessidade de se ingressar no Judiciário, para pleitearem tal solução.

Evidente, que o simples fato de buscar a solução da divergência perante o Judiciário, não é a garantia de que haverá a melhor solução ao caso, destarte, o Judiciário é moroso, o que é prejudicial ao segurado, que muitas vezes necessita da solução para aquele momento, por exemplo, no caso de auxílio-doença.

Na matéria previdenciária, a via diversa da ação judicial, como forma de resolução da divergência entre as partes, é o processo administrativo em si, com a utilização das suas vias recursais, principalmente, como forma de desemperrar o Judiciário.

Ainda a respeito Alexandre Schumacher Triches[10] dispõe que,

“Diante das dificuldades enfrentadas no exercício da função administrativa, no âmbito da Previdência Social aqui especificamente, a população passa a vislumbrar as vias ordinárias do setor como algo burocrático e distante de sua realidade. Isto aliado ao papel de controle jurisdicional exercido pelo Poder Judiciário propiciou o desenvolvimento de uma cultura no sentido de que é nos tribunais que encontraremos o campo próprio para prestação da tutela administrativa.”

 Além do mais, não é da cultura brasileira, o conhecimento do funcionamento das instituições governamentais, portanto, o segurado da Previdência Social, desconhece o funcionamento da autarquia que gere a prestação previdenciária.

Tem-se apenas um vago entendimento de que é o INSS quem concede a aposentadoria, o auxílio-doença, há muitos que acreditam que também é o INSS que paga o seguro-desemprego, sendo que na verdade este é feito pela Caixa Econômica Federal. Por isto, o segurado tem presunção de hipossuficiência, não só econômica, mas principalmente, informacional.       

Outro ponto que necessitamos de mudanças urgentes é a famigerada questão da burocracia no serviço público. Diversas pessoas que vão ao INSS, reclamam deste quesito. Além do mais, há uma enorme divergência de informações prestadas pelos servidores, o que torna algo mais confuso para o cidadão e então ele acaba se socorrendo a um especialista, o advogado, pois se vê impotente diante da situação.

Nessa linha, entendemos que há diversas falhas que precisam ser corrigidas, no sentido de tornar o direito à previdência social, de fato, acessível aos que dela necessitam.

Outra questão pertinente ao estudo, é que o INSS produz um enorme número de indeferimentos de benefícios, o que gera uma vasta demanda de conflitos e muitos deles vão desaguar no Judiciário.

Há determinadas situações que, realmente, o requerente não preenche os requisitos de concessão do benefício solicitado, no entanto, é sabido que em diversos casos, o indeferimento administrativo visa postergar o exercício do direito da pessoa que contempla os requisitos necessários à concessão da prestação previdenciária.

Portanto, com esta conduta imoral, a autarquia previdenciária colabora para o caos que se vê na área em questão, tanto na via administrativa quanto na via jurisdicional.

Se faz mister lembrarmos, que o Estado é o campeão de reclamações no Judiciário, logo, representado por seus diversos órgãos, sendo que o INSS ficou na liderança com 22,33% das demandas do país[11].

4. Conclusões

Discorremos acerca da inter-relação existente na solução das demandas previdenciárias, especificamente no processo de benefício, visando compreender os motivos que tornam a via jurisdicional mais utilizada em detrimento do contencioso administrativo.

Diante do exposto, ponderamos as características principais da via administrativa, enfatizando a importância da utilização da fase recursal, principalmente como forma de desafogar o Poder Judiciário, que já sabemos está amarrotado de ações e, devido a isto, tornou-se ineficiente na prestação de soluções da sociedade.

Buscamos demonstrar, também, que o fato da população crer que a melhor maneira de resolver as questões previdenciárias é por meio de demanda judicial, está equivocada. Por conseguinte, entendemos que esta visão restrita precisa se expandir, pois é natural e necessário que a sociedade evolua.

No entanto, para atingirmos esta maturidade, a sociedade deve compreender que o contencioso administrativo é a forma mais eficiente e interessante para os beneficiários da Previdência Social.

Em relação a fase recursal do processo administrativo é preciso enfatizar que o recurso é encaminhado ao CRPS que é um tribunal administrativo que tem competência para solucionar questões no âmbito extra-judicial e é autônomo ao INSS, por conseguinte, deve ser reconhecido sua relevância. 

Assim, visamos evidenciar a importância do recurso administrativo como meio mais eficaz e célere para a solução das controvérsias previdenciárias.

Portanto, entendemos que há a necessidade de uma mudança comportamental de nossa sociedade, com o fito de compreender que o Judiciário não é o “todo poderoso”, nem o único meio de solução de controvérsias. Logo, o Judiciário não é o “salvador da pátria”, muito pelo contrário.