Evasão fiscal e seus reflexos na gestão tributária

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Resumo: O presente estudo tem como objetivo geral analisar a situação do IPTU no município paulista de Mogi Guaçu. Tem como objetivo específico conhecer o histórico sobre o IPTU de Mogi Guaçu, analisando os valores cobrados de IPTU por parte do município, identificando o quanto não é recebido e os principais fatores que levam ao não pagamento e propor alternativas ao município para que ocorra a diminuição da sonegação. Neste estudo aplica-se o método de pesquisa qualitativa e descritiva, compreendendo e descrevendo com clareza os principais fatores que levam ao não pagamento do imposto. A abordagem do problema é desenvolvida por meio de pesquisa bibliográfica, composta de uma fundamentação teórica que relaciona e evidencia os conceitos mais importantes. A coleta de dados é através de pesquisa documental, envolvendo a investigação de documentos internos dentro da Prefeitura de Mogi Guaçu, analisando os níveis de inadimplência na cidade. Como resultado do estudo é fornecer subsídios à autoridade tributária para a definição de estratégias para aumentar a arrecadação e minimizar a evasão fiscal.

Palavras chaves: Evasão fiscal, IPTU, Comportamento do Contribuinte.

Abstract: This study has as main objective to analyze the situation of the property tax in São Paulo city of Mogi Guaçu. Has the specific objective to know the history of the property tax of Mogi Guaçu, analyzing the amounts collected from property tax by the municipality, identifying how much is not received and the main factors leading to non-payment and propose alternatives to the municipality for the occurrence of decrease of evasion. In this study applies the method of qualitative and descriptive research, understanding and describing clearly the main factors leading to non-payment of tax. The approach to the problem is developed by means of literature, consisting of a theoretical framework that links and highlights the most important concepts. Data collection is through desk research, involving the investigation of internal documents within the Mogi Guaçu Prefecture, analyzing the default levels in the city. As a result of the study is to provide subsidies to the tax authority for defining strategies to increase revenue and reduce tax evasion.

Key words: tax evasion, property tax, taxpayer behavior.

Sumário: 1 Introdução; 2 Referencial Teórico; 2.1 Limitações ao poder de tributar; 2.2 A relação jurídica tributária; 2.3 Impostos Municipais; 2.4- Planejamento Tributário – elisão, evasão e elusão fiscal; 3 Metodologia; 4 Análise e discussão dos resultados; 5 Considerações Finais.

1- Introdução

A evasão fiscal ou sonegação é um problema tão antigo quanto os impostos em si. Os contribuintes, em geral, não gostam de pagar impostos e farão de tudo o que puderem para reduzi-los.

A sonegação de impostos é um dos principais problemas que as administrações tributárias municipais enfrentam, e que trazem fortes implicações para o funcionamento tributário e da economia como um todo.

Coma alta carga tributária, várias medidas são tomadas pelos contribuintes com o objetivo de reduzir o pagamento de impostos. Quando as empresas adotam o planejamento tributário utilizando de meios permitidos por lei caracteriza a chamada elisão fiscal.

Todavia, quando empresas ou pessoas físicas utilizam meios articulosos, ilegais para não pagarem impostos configuram a evasão fiscal que se expressa como uma ação ou omissão ilícita tendente ao descumprimento do dever jurídico tributário.

A partir daí surge o problema de pesquisa: Quais os fatores que podem levar à ocorrência de evasão fiscal do IPTU em um município?

O presente estudo tem como objetivo geral analisar a situação do IPTU no município paulista de Mogi Guaçu. Tem como objetivo específico conhecer o histórico sobre o IPTU de Mogi Guaçu, analisando os valores cobrados de IPTU por parte do município, identificando o quanto não é recebido e os principais fatores que levam ao não pagamento e propor alternativas ao município para que ocorra a diminuição da sonegação.

2- Referencial Teórico:

2.1- Limitações ao poder de Tributar

A principal maneira que o Estado possui para gerar receitas reside na cobrança de tributos, e como limitações do poder de tributar surgem os princípios tributários que mostram o direcionamento a ser seguido bem como os limites a serem respeitados.

Conforme entendimento de Machado:

“Tais princípios existem para proteger o cidadão contra os abusos do poder. Em face do elemento teleológico, o intérprete, que tem consciência dessa finalidade, busca nesses princípios a efetiva proteção do contribuinte.

Aliás, o Direito é um instrumento de defesa contra o arbítrio, e a supremacia constitucional, que alberga os mais importantes princípios jurídicos, é por excelência um instrumento do cidadão contra o Estado. Não pode ser invocado pelo Estado contra o cidadão (MACHADO, 2011, p.31)”.

Os princípios estão previstos na Constituição Federal de 1988, no artigo 5º, sendo direitos fundamentais, e no artigo 150 e seus incisos, no Título constitucional que versa sobre tributação.

O princípio da legalidade tributária localiza-se em dois dispositivos. Em termos gerais, no artigo 5º, inciso II, da CF: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (BRASIL, 2014). E no plano específico do Direito Tributário, previsto no artigo 150, inciso I, CF: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas aos contribuintes, é vedado á União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.

Assim nenhum tributo será instituído ou aumentado, a não ser por intermédio da lei, a qual deverá definir todos os aspectos pertinentes ao fato gerador, necessários à quantificação do tributo devido em cada situação concreta que venha a espelhar a situação hipotética descrita na lei.

Na acepção de Amaro:

“O conteúdo do princípio da legalidade tributária vai além da simples autorização do Legislativo para que o Estado cobre tal ou qual tributo. É mister que a lei defina in abstracto todos os aspectos relevantes para que, inconcreto, se possa determinar quem terá de pagar, quanto, a quem, a vista de que fatos ou circunstâncias. A lei deve esgotar como preceito geral e abstrato, os dados necessários a identificação do fato gerador da obrigação tributária e a quantificação do tributo, sem que restem a autoridade poderes para, discricionariamente, determinar se "A" irá ou não pagar tributo. Em face de determinada situação. Os critérios que definirão se "A” deve ou não contribuir, ou que montante estará obrigado a recolher, devem figurar na lei e não no juízo de conveniência ou oportunidade do administrador público (AMARO, 2006, p.112)”.

A Lei exigida pela Constituição Federal para a criação do tributo, em regra, é a lei ordinária, por exceção, para alguns tributos, a Constituição requer lei complementar, e em casos de relevância e urgência a adoção de medidas provisórias que possui vigência imediata com força de lei.

Via de regra, todas as normas jurídicas são irretroativas, conforme o Princípio da Irretroatividade disposto no artigo 150, inciso III, “a”, da Constituição de Federal, que veda expressamente a cobrança de tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes da vigência da lei que os houver instituído ou aumentados.

Destacado por Alexandre:

“Os objetivos do legislador são bastante claros, quais sejam: a) impedir a tributação de fatos que, no momento da sua ocorrência, não estavam sujeitos á incidência tributária; e b) garantir que a tributação já verificada é definitiva, não podendo ser objeto de majoração por legislação posterior (ALEXANDRE, 2010, p.130)”.

Ademais a lei que institui ou aumente o tributo, respeitando o Princípio da Anterioridade, não podem ser cobrados no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou e antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei, nos termos do artigo 150, inciso III, alíneas “b” e “c”, da Constituição Federal.

Conforme ratifica Amaro:

“A Constituição exige como dizíamos, que a lei que crie ou aumente tributo seja anterior ao exercício financeiro em que o tributo será cobrado e, ademais, que se observe a antecedência mínima de noventa dias entre a data de publicação da lei que o instituiu ou aumentou e a data em que passa a aplicar-se (AMARO, 2006, p.121)”.

Como bem elenca Castellani (2009, p.52) “por obviedade, a lei tributária não pode surpreender o contribuinte. O sujeito passivo deve ter certo tempo para se preparar para a tributação e seus impactos sobre a atividade econômica”.

Presente na legislação tributária encontra-se o princípio da igualdade ou da isonomia, previsto no artigo 150, II, da Constituição Federal, que vedou instituir tratamento desigual entre contribuintes de situação equivalente.

Como leciona Castellani:

“Temos o dever jurídico de tratarmos todos de forma isonômica, de forma igualitária. Isso não quer dizer tratamento absolutamente idêntico, e sim tratamento diferenciado com base nas diferentes situações fáticas encontradas (CASTELLANI, 2009, p.56)”.

O princípio da igualdade é complementado pelo princípio da capacidade contributiva, previsto no artigo 145, §1º da Constituição Federal:

“Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte (BRASIL, 2014)”.

Como expõe Harada:

“O princípio tem por escopo o atingimento da justiça fiscal, repartindo os encargos do Estado na proporção das possibilidades de cada contribuinte. Note-se que o texto refere-se corretamente à capacidade econômica do contribuinte, que corresponde á capacidade contributiva (HARADA, 2012, p.69)”.

O princípio da capacidade contributiva significa que a tributação deve levar em conta a capacidade econômica do sujeito passivo, nos termos do artigo 145, §1º da Constituição Federal:

“Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte (BRASIL, 2014)”.

Na acepção de Chimenti (2006, p.53) como “extensão do princípio da capacidade contributiva o princípio da progressividade permite que as alíquotas sejam graduadas de acordo com a capacidade econômica do contribuinte”.

A progressividade na tributação pode ser encontrada no artigo 153, §2º, I da Constituição Federal que estabelece obrigatoriedade do critério da progressividade para a graduação do Imposto de Renda. Assim quanto maior a renda, maior será a progressividade das alíquotas fixadas.

Seguindo o mesmo princípio, o Imposto Predial Territorial Urbana (IPTU) nos termos do artigo 156, §1º da Constituição Federal pode ser progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e uso do imóvel. E no artigo 182, §4º, II, da Constituição Federal, autoriza o IPTU progressivo no tempo em relação ao proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, respeitando a função social da propriedade.

Por fim, o tributo deve respeitar o princípio do não confisco, vedando aos entes políticos utilizar tributo com efeito de confisco, já que tal circunstância nega vigência ao direito de propriedade garantido pelo artigo 5º, XXII, da Constituição Federal.

Conforme assinala Castellani:

“Tributo não pode ter efeito de confisco (art.150, IV, CF). Isso significa que o tributo não pode ser tão grande e tão intenso a ponto de implica a anulação da própria riqueza, no próprio confisco. Pagar tributo não pode ser algo que impossibilite a atividade econômica (CASTELLANI, 2009, p.58)”.

Assim sendo, o tributo deve ser razoável não podendo ser tão oneroso que chegue a representar um confisco, por exemplo, cobrar multas de valores muito acima do próprio valor do tributo, ou instituir um tributo que não seja de um valor razoável, proporcional ao benefício.

2.2- A relação jurídica tributária

A relação jurídica tributária pode ser conceituada segundo Busto:

“Como um conjunto de direitos e deveres agregados, surgindo do relacionamento concreto entre duas ou mais pessoas, para a coordenação de seus respectivos interesses. No âmbito tributário, esta relação jurídica é a que se instaura entre o sujeito ativo e passivo do tributo, inclusive terceiros vinculados e partícipe também fenomenologia impositiva no qual decorre uma obrigação atual ou iminente (BUSTO, 2014)”.

No entendimento de Difini:

“A obrigação tributária não difere estruturalmente da obrigação do direito civil, que é um vínculo jurídico em virtude do qual o sujeito passivo (devedor) deve prestar algo ao sujeito ativo (credor) em virtude de determinada causa (DIFINI, 2008, p.207)”.

O nascimento da obrigação é considerado ex lege, pois decorre de lei, o que significa que não depende da manifestação de vontade das partes, basta a ocorrência do fato gerador para que surja a obrigação.

Neste sentido os dizeres de Amaro:

“O nascimento da obrigação tributária independe de manifestação de vontade do sujeito passivo dirigida a sua criação. Vale dizer, não se requer que o sujeito passivo queira obrigar-se; o vínculo obrigacional tributário abstrai a vontade e até o conhecimento do obrigado: ainda que o devedor ignore ter nascido a obrigação tributária, esta o vincula e o submete ao cumprimento da prestação que corresponda ao seu objeto (AMARO, 2006, p.246)”.

O Código Tributário Nacional classifica as obrigações tributárias em principais e acessórias. Assim, como prescreve o artigo 113 e seus parágrafos, a obrigação principal tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária; já as obrigações acessórias, as prestações, positivas ou negativas previstas na legislação tributária, no interesse da arrecadação ou fiscalização dos tributos.

A obrigação tributária nasce após a ocorrência do fato gerador, que ocorre após a ocorrência concreta da hipótese de incidência tributária no mundo físico.A hipótese de incidência é a descrição legal e hipotética do fato que gerará a obrigação de pagar tributo.

O Código Tributário Nacional (CTN) não faz distinção entre as nomenclaturas e utiliza apenas a terminologia “fato gerador” para referir-se aos dois momentos. O artigo 114 do CTN traz como a “situação definida em lei como necessária e suficiente à sua ocorrência”, que define o fato gerador da obrigação principal. Já o artigo 115 do CTN refere-se ao fato gerador da obrigação acessória como qualquer situação que na forma da legislação aplicável, impõe a pratica ou abstenção de ato que não configure obrigação principal.

Assim como traz Alexandre (2010, p.36) “para o surgimento do vínculo obrigacional, é necessário que a lei defina certa situação (hipótese de incidência) que, verificada no mundo concreto (fato gerador) dará origem a obrigação tributária”.

As partes integrantes da relação jurídica tributária são os sujeitos ativos e passivos. O sujeito ativo será sempre uma pessoa jurídica de direito público titular de competência tributária (artigo 119 e 120 do CTN)

Competência tributária significa o poder de tributar que a Constituição Federal de 1988 atribui a cada uma das pessoas jurídicas – União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Pressupõe o poder de legislar, arrecadar e fiscalizar.

Conforme doutrina de Theodoro Junior:

“Para definir-se a legitimação passiva do executivo, portanto, não basta pesquisar quem, em tese, pode responder pela dívida. É indispensável identificar quem, concretamente se acha vinculado ao título já que nulla executio sine título (THEODORO JÚNIOR, 2007, p.36)”.

O sujeito passivo é a pessoa física ou jurídica obrigada por lei ao pagamento da obrigação tributária principal ou acessória, podendo ser o contribuinte ou o responsável. Contribuinte é o devedor que tem relação pessoal e direta com o fato gerador (art.121, I, CTN), enquanto responsável é o devedor indireto que, embora não sendo contribuinte, deve responder pela obrigação tributária por força de lei (art.121, II, CTN).

A responsabilidade pode ser por meio de solidariedade; transferência por sucessão, fusão, transformação, incorporação e cisão.

No presente estudo, será dada maior atenção a responsabilidade por solidariedade, conforme leciona Chimenti:

“A solidariedade, conceituada no art. 269 do Código Civil, obriga as pessoas que interesse comum na situação que constitui o fato gerador da obrigação principal (art. 124, I do CTN), como, por exemplo, os coproprietários de um imóvel em relação ao IPTU (chamada solidariedade de fato) (CHIMENTI, 2006, p.147)”.

Decorrente da obrigação principal nasce o crédito tributário, que pode ser conceituado segundo doutrina de Difini:

“Como a importância em dinheiro, objeto da obrigação tributária, que o sujeito ativo (fisco) tem o direito de exigir do sujeito passivo, no cumprimento da obrigação criada pela ocorrência do fato que é hipótese de incidência da lei tributária (DIFINI, 2008, p.261)”.

A constituição do crédito tributário se faz pelo lançamento, o qual irá determinar certeza e liquidez da dívida e, assim, conferir exigibilidade ao direito do sujeito ativo (artigo 142, CTN).

O lançamento é atividade vinculada e obrigatória da autoridade administrativa. Segundo comentários de Sakakihara:

“A atividade administrativa é vinculada, significando que a aplicação da lei tributária ao caso concreto haverá de ser feita segundo os estritos termos da lei, sem se levar em consideração as razões de conveniência ou oportunidade da Administração”. […]

“Além de vinculada, essa atuação administrativa é obrigatória em duplo sentido. Em primeiro lugar, porque a arrecadação do tributo reveste-se de interesse público, e, por isso, é indisponível, fato, que por sua vez confere obrigatoriedade à atuação da Administração. Isso quer dizer que, não tendo a Administração o poder de dispor do direito ao tributo que surge para o Estado em razão da ocorrência do fato gerador, terá de obrigatoriamente promover a sua execução forçada, caso não haja o pagamento voluntário pelo sujeito passivo. Em segundo lugar, porque a execução forçada não poderá ser promovida sem o título executivo, que é materialmente constituído pelo lançamento, como já se viu (SAKAKIHARA, 2005, p.629)”.

O título executivo da Fazenda Pública é a certidão de dívida ativa, que representa um crédito tributário devidamente constituído, e que será objeto de uma futura execução fiscal.

Na acepção de Sabbag:

“Após a constituição do crédito tributário pelo lançamento, consequentemente torna-se liquida certa e exigível a obrigação precedente, determinando que o sujeito passivo cumpra a obrigação, sob pena de a Administração Tributária utilizar os meios executivos para recebimento judicial do importe tributário correspondente (SABBAG, 2011, p.825)”.

No entanto, há situações em que se suspendem as medidas de cobrança intentáveis pelo Fisco. As hipóteses de suspensão do crédito tributário estão previstas no artigo 151, incisos I a VI do Código Tributário Nacional que são: a moratória; o depósito de seu montante integral; as reclamações e recursos administrativos; a concessão de liminar em mandado de segurança; a concessão de liminar ou tutela antecipada em outras espécies de ação judicial; e o parcelamento.

As causas suspensivas compõem um rol exaustivo uma vez que o art. 141 do Código Tributário Nacional afirma:

“O crédito tributário regularmente constituído somente se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou excluída, nos casos previstos nesta Lei, fora dos quais não podem ser dispensadas, sob pena de responsabilidade funcional na forma da lei, a sua efetivação ou as respectivas garantias (BRASIL, 2014)”.

O crédito tributário pode ser excluído, impedindo o nascimento da obrigação tributária. O Código Tributário Nacional menciona duas causas de exclusão tributária: a isenção e anistia (artigo 175, caput, CTN). Porém, a exclusão não dispensa o cumprimento das obrigações acessórias (artigo 175, parágrafo único, CTN).

Por fim o crédito tributário após seu nascimento, finalmente se extingue. A forma mais comum de extinção é pelo pagamento. Todavia, também pode ocorrer por outras causas sem a satisfação do crédito. As hipóteses de extinção são conforme artigo 156, incisos I a XI do Código Tributário Municipal: pagamento; compensação; transação; remissão; prescrição e decadência; conversão de depósito em renda; pagamento antecipado e a homologação do lançamento, consignação judicial em pagamento; decisão administrativa irreformável e que não possa mais ser objeto de ação anulatória; decisão judicial transitado em julgado, dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei.

2.3 – Impostos Municipais

O artigo 156 da Constituição Federal estabelece ser de competência dos Municípios instituir impostos:

“I- sobre a propriedade predial e territorial urbana;

II- transmissão “inter vivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;

III- serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (BRASIL, 2014)”.

Nesse estudo será dada maior atenção ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) que é objeto de estudo. O IPTU é o imposto cobrado de todo contribuinte que seja proprietário ou possuidor de um imóvel urbano.

O IPTU na acepção de Fraga:

“É um dos poucos tributos pagos sem maiores questionamentos pelos contribuintes, tendo em vista a aceitação do contribuinte na tributação do fato gerador escolhido: a propriedade imobiliária. Prova disso são os casos em que os próprios contribuintes procuram o Poder Público para requerer o pagamento do imposto. É o caso do possuidor que não detém o título de domínio e usa o carnê do IPTU para comprovar a posse justa e de boa-fé (FRAGA, 2014)”.

O IPTU tem como sujeito passivo, nos termos do artigo 34 do Código Tributário Nacional, o proprietário do imóvel, o titular do domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título. No mesmo sentido os dizeres de Sabbag:

“A sujeição passiva abrange aquele que detém qualquer direito de gozo, relativamente ao bem imóvel, seja pleno ou limitado. Os titulares desses direitos, como sujeitos passivos do IPTU, são o proprietário (pleno, de domínio exclusivo ou na condição de coproprietário), o titular do domínio útil (enfiteuta e usufrutuário) e o possuidor (ad usucapionem, isto é, aquela com a possibilidade de aquisição do domínio ou propriedade pela usucapião) (SABBAG, 2011, p.981/982)”.

O fato gerador do IPTU, conforme artigo 32 do Código Tributário Nacional considera a propriedade, o domínio útil ou aposse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. Entende-se como zona urbana a definida em lei municipal.

No entendimento de Sabbag, os elementos do imposto são:

“a) Propriedade: o gozo jurídico pleno de uso, fruição e disposição do bem imóvel.

b ) Domínio útil: um dos elementos de gozo jurídico da propriedade plena.

c) Posse: manifesta-se, no caso de incidência de IPTU, quando alguém age como se fosse titular do domínio útil, portanto, na posse caracterizada como usucapionem. Assim, refere-se a posse juridicamente perfeita, e não aquela de índole irregular (SABBAG, 2011, p.983)”.

Como base de cálculo do IPTU, nos termos do artigo 33, do Código Tributário Nacional, considera o valor venal do imóvel, que é valor real do imóvel, aquele que o imóvel alcançará para a compra e venda.

2.4- Planejamento Tributário – elisão, evasão e elusão fiscal

Existem meios diversos de fugir da tributação. O critério para classificar tais meios toma por base à licitude da conduta, denominando em: elisão fiscal, evasão fiscal e elusão fiscal.

Segundo doutrina de Alexandre, traz a seguinte diferenciação:

“A elisão fiscal é a conduta consistente na prática de ato ou celebração de negócio legalmente enquadrado em hipótese visada pelo sujeito passivo, importando isenção, não incidência ou incidência menos onerosa do tributo. A elisão é verificada, no mais das vezes, em momento anterior àquele em que normalmente se verificaria o fato gerador. Trata-se de planejamento tributário, que encontra guarida no ordenamento jurídico, visto que ninguém pode ser obrigado a praticar negócio da maneira mais onerosa”. […]

“A evasão fiscal é uma conduta ilícita em que o contribuinte, normalmente após a ocorrência do fato gerador, pratica atos que visam a evitar o conhecimento do nascimento da obrigação tributária pela autoridade fiscal. Aqui o fato gerador ocorre, mas o contribuinte o esconde do Fisco, na ânsia de fugir à tributação”.[…]

“Por fim, nos casos denominados pela doutrina de elusão fiscal (ou elisão ineficaz), o contribuinte simula determinado negócio jurídico com a finalidade de dissimular a ocorrência do fato gerador. Trata-se de um ardil caracterizado primordialmente pelo que a doutrina denomina de abuso das formas, pois o sujeito passivo adota uma forma jurídica atípica, a rigor lícita, com escopo de escapar artificiosamente da tributação (ALEXANDRE, 2010, p.287/288)”.

Diante destas atitudes, foi estatuída a norma geral antielisão fiscal previsto no artigo 116, parágrafo único, do Código Tributário Nacional que permite que a autoridade administrativa desconsidere atos ou negócios jurídicos praticados com a finalidade de dissimular a ocorrência do fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária, observados os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinária.

De acordo com alguns autores a evasão fiscal pode ser classificada como omissiva e comissiva. Segundo Coelho citado por Dutra:

“A primeira divide-se em: a) sonegação – contribuinte, de forma intencional, omite dados, informações e procedimentos que causam oclusão, diminuição ou retardamento do cumprimento do dever tributário, e b) não pagamento por desconhecimento do dever fiscal.

Já a segunda (evasão comissiva) divide-se em: a) lícita – também chamada de elisão fiscal, ocorre quando o agente, visando certo resultado econômico, busca por instintos lícitos, fórmula negocial alternativa e menos onerosa do ponto de vista fiscal, aproveitando-se de legislação não proibitiva ou não equiparadora de formas ou fórmulas de Direito Privado. Pode diferenciar em: a.1) elisão induzida, quando a própria lei desejar o comportamento do contribuinte, por razões extrafiscais, e a.2) elisão por lacuna, quando a lei, sendo lacunosa, deixa buracos nas malhas de imposição, que são devidamente aproveitados pelos contribuintes; e b) ilícita – que se dá em hipóteses de fraude, simulação e conluio, que são ações unilaterais ou bilaterais voltadas ao escopo de alterar a realidade para não pagar o tributo ou retardar o seu pagamento (COELHO, 2011, p.221-222 citado por DUTRA, 2010, p. 143)”.

Nesse estudo será dada ênfase a evasão fiscal, analisando as medidas adotadas pelos contribuintes visando o não pagamento do tributo, de forma ardilosa e ilícita, principalmente omissiva, quando o contribuinte deixar de cumprir um dever jurídico de prestar informações ao ente público sobre o atual proprietário do imóvel.

3. Metodologia

O objeto de estudo deste trabalho é analisar a situação do IPTU no município paulista de Mogi Guaçu, identificando os principais fatores que levam ao não pagamento do imposto e determinar as possíveis alternativas para a diminuição da sonegação.

A abordagem do problema seguirá o método de pesquisa descritiva e qualitativa. Na acepção de Ricardino:

“Pesquisa descritiva: visa a observar, registrar, analisar e interpretar fatos de natureza física e social. O objetivo do trabalho é expor determinados fenômenos/situações que levam o objeto da pesquisa adotar certos comportamentos ou emitir opiniões sobre tal situação. As pesquisas descritivas procuram estabelecer uma relação de causa e efeito”.[…]

“Pesquisa qualitativa: neste tipo de pesquisa o objetivo é compreender e descrever com clareza uma determinada situação aplicada a um grupo específico de pessoas. A situação aplicada ao grupo raramente é aplicada a outro grupo, porém, quando ocorre, é possível estabelecer comparações (RICARDINO, 2001, p.4)”.

O estudo é desenvolvido por meio de pesquisa bibliográfica, composta de uma fundamentação teórica que relaciona e evidencia os conceitos mais importantes. Segundo Lakatos:

“A pesquisa bibliográfica permite compreender que, se de um lado a resolução de um problema pode ser obtida através dela, por outro, tanto a pesquisa de laboratório quanto à de campo (documentação direta) exigem, como premissa, o levantamento do estudo da questão que se propõe analisar e solucionar. A pesquisa bibliográfica pode, portanto, ser considerada também como o primeiro passo de toda pesquisa científica (LAKATOS, 1992, p.44)”.

Acrescentado por Ricardino (2011, p.4): “uma pesquisa bibliográfica tem como base trabalhos elaborados por outros autores, disponíveis na internet, em livro e artigos científicos”.

Após é realizada uma coleta de dados, através de pesquisa documental, envolvendo a investigação de documentos internos dentro da Prefeitura de Mogi Guaçu, na Secretária da Fazenda – divisão de arrecadação, a fim de analisar sobre os níveis de inadimplência na cidade.

Segundo Mattos e Lerche citado por Fonseca:

“A pesquisa documental trilha os mesmos caminhos da pesquisa bibliográfica, não sendo fácil por vezes distingui-las. A pesquisa bibliográfica utiliza fontes constituídas por material já elaborado, constituído basicamente por livros e artigos científicos localizados em bibliotecas. A pesquisa documental recorre a fontes mais diversificadas e dispersas, sem tratamento analítico, tais como: tabelas estatísticas, jornais, revistas, relatórios, documentos oficiais, cartas, filmes, fotografias, pinturas, tapeçarias, relatórios de empresas, vídeo de programas de televisão, etc (MATTOS E LERCHE, 2001, p.40 citado por FONSECA, 2002, p.32)”.

Finalizando o estudo com avaliações e consequências causadas pela inadimplência do IPTU, e propondo estratégias a serem utilizadas pelo município para aumentar a arrecadação e minimizar a evasão;

4. Análise e discussão de resultados

O presente estudo tem como objetivo geral analisar a situação do IPTU no município paulista de Mogi Guaçu. Tem como objetivo específico conhecer o histórico sobre o IPTU de Mogi Guaçu, analisando os valores cobrados de IPTU por parte do município, identificando o quanto não é recebido e os principais fatores que levam ao não pagamento e propor alternativas ao município para que ocorra a diminuição da sonegação.

No município de Mogi Guaçu, as maiores arrecadações de receitas provêm da arrecadação do IPTU, que contrapartida é os menores valores cobrados há anos, em razão da ausência de avaliação dos imóveis objetos de lançamento. Isso ocorre em imóveis comerciais e residenciais como o mesmo valor lançado.

Diante da análise sobre essa arrecadação tributária, verifica na tabela 1, que a inadimplência desse município durante os cincos anos se mantém. Os valores examinados expressam o número de imóveis que deixam de pagar o IPTU por ano, e os valores que deixam de ser arrecadados naquele ano. Nessa abordagem realizou-se o exame de dados fiscais coletados na Secretária da Fazenda do Município, no período de 5 (cinco) anos, de acordo com a apresentação da tabela 1:

Com o objetivo de corrigir o lançamento dos imóveis do município e aumentar a arrecadação tributária do IPTU, em 2010, o ex-prefeito Dr. Paulo Eduardo de Barros (mandato 2009-2012), aprovou por meio de Lei Complementar nº 1.085 de 16 de dezembro de 2010, novos valores de IPTU para o exercício financeiro de 2011. Essa lei complementar municipal trouxe nova planta genérica de valores de imóveis localizados na zona urbana e a estes equiparados, bem como novas alíquotas a serem aplicadas sobre cada tipo de imóvel, resultando em um grande aumento de valores sobre determinados imóveis.

Diante do aumento surpreendente do imposto, ocorreu uma grande mobilização social, com a imediata reação da população por meio de passeatas, protestos, ações civis públicas, além da diminuição da satisfação eleitoral o que resultou na perda do segundo mandato. Ademais se verifica na tabela 1, que em 2011, teve o maior número de inadimplentes de IPTU.

Ademais, diante de uma falha técnica, em razão de não ser publicados os anexos da Lei Complementar Municipal (LC 1085/10) em jornais de grande circulação, estando em desacordo com a legislação municipal, foi objeto principal de inúmeras ações judiciais por parte de proprietários de imóveis tributados com o objetivo de anular o lançamento fiscal realizado.

Conforme últimos dados repassados pelo Instituto de Geografia e Estatística (IBGE, 2010), o município possui uma população de 137.245 habitantes, e dados informados pela Secretária da Fazenda Municipal de Mogi Guaçu possui uma dívida pública referente apenas esse tipo de arrecadação (IPTU E Taxas Urbanas) ultrapassa seus R$23.000.000,00 (vinte três milhões de reais), enquanto o valor da dívida pública da arrecadação total é por volta de R$32.750.000.00 (trinta e dois mil e setecentos e cinquenta milhões de reais).

Neste ano (2014) já foram ajuizadas mais de 3000 (três mil) ações de execução fiscal, objetivando o recebimento dos exercícios referentes ao ano 2009 e seus posteriores, conforme informações obtidas pela Secretaria de Negócios Jurídicos do Município de Mogi Guaçu.

Os principais fatores que levam o não pagamento do IPTU é a falta do cumprimento da obrigação acessória do atual proprietário em informar aos órgãos públicos – fazenda municipal e cartórios de registros imobiliários – sobre a compra e venda do imóvel tributado, dados obtidos pela Secretaria de Negócios Jurídicos do Município de Mogi Guaçu.

Essa falta de obrigação vem causando sérios prejuízos ao erário público, que desconhecendo o atual possuidor ou proprietário do imóvel, continuam cobrando do antigo dono os impostos que a ele não lhe cabe mais. O conhecimento somente ocorre após o ajuizamento das execuções fiscais, que, todavia acaba sendo extinta ao reconhecer a ilegitimidade do polo passivo.

Neste entendimento a decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo, que negou o recurso interposto pela Prefeitura Municipal de São Paulo, Apelação nº 9000132-81.2007.8.26.0090, relator Wanderley José Federighi, data de julgamento27 de março de 2014, conforme abaixo:

“EXECUÇÃO FISCAL IPTU – Extinção do processo pelo reconhecimento da ilegitimidade de parte passiva. Alienação do imóvel antes da ocorrência do fato gerador. Demanda ajuizada erroneamente em face do antigo proprietário Impossibilidade da execução prosseguir contra os atuais proprietários, uma vez que não há crédito regularmente constituído contra eles. Aplicação da Súmula 392 do STJ – Manutenção da r. sentença de primeiro grau que se impõe Recurso desprovido”.

Ademais como as ações são executadas próximo ao seu prazo final de ajuizamento, impossível ser novamente executadas em razão da prescrição fiscal, pois conforme o artigo 174 do Código Tributário Nacional, a ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data de sua constituição definitiva.

Por consequência os impostos ajuizados não podem ser cobrados nem do antigo dono e nem do atual proprietário em razão do prazo fiscal. Assim conclui que de forma intencional o atual dono deixa de informar a compra do imóvel para se livrar do pagamento dos impostos.

Contudo, diante da flexibilidade das decisões jurisprudenciais, alguns desembargadores já mudaram seu posicionamento, aceitando a inclusão do atual proprietário em razão da falta de cumprimento da obrigação acessória de informar os órgãos públicos.

Nesta posição a decisão do recurso de Apelação nº 0564252-22.2005.8.26.0602, Comarca de Sorocaba, apelante Prefeitura Municipal de Sorocaba, relator Geraldo Xavier, data do julgamento 13 de março de 2014:

“Apelação. Execução fiscal. Imposto territorial urbano. Taxa de remoção de lixo. Exercícios de 2001 a 2004. Extinção do processo. Reconhecimento de falta de condição da ação. Inadmissibilidade. Pedido de inclusão no polo passivo da relação processual dos adquirentes do imóvel. Transferência da posse com “animus domini” do bem não informada ao Fisco. Descumprimento de obrigação acessória. Hipótese de sucessão tributária. Sujeição passiva dos compromissários compradores do imóvel. Inteligência dos artigos 34 e 113, § 2º, do Código Tributário Nacional. Substituição da certidão de dívida ativa. Inteligência do artigo 2º, § 8º, da Lei 6.830/80. Sentença anulada. Recurso provido”.

Assim têm-se posições jurídicas nos dois sentidos, em favor e contra a fazenda municipal, contudo não se pode deixar que essa situação fique sob análise do poder judiciário.

Como forma de evitar essa situação o poder público municipal necessitará tomar várias medidas, como uma delas o recadastramento dos imóveis, pois com um cadastro atualizado evitará o ajuizamento incorreto e ademais se tornará possível adotar outra medida muito eficaz e célere – o protesto de certidões da dívida ativa.

De acordo com o parágrafo único do artigo 1º da Lei Federal nº 9.492/97 “incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas”.

O protesto traz inúmeras vantagens ao administrador e ao munícipe, norteando o gestor publico em seu trabalho de recuperação dos créditos tributários de forma ágil e não onerosa.

Segundo Guercio Neto e Lamanauskas (2013, p.7), as vantagens da aplicação do protesto são: a gratuidade, o credor que apresenta o protesto não paga nada para protestar; a agilidade na recuperação dos créditos e maior eficiência; educação dos devedores em priorizar o pagamento das dívidas públicas; benefícios a toda comunidade pois com o aumento a efetiva arrecadação de impostos resultarão em novos investimentos do Poder Público; e o desafogamento do Judiciário, pois retira deste juízo inúmeras ações de execução, propiciando, com isto, uma melhor prestação jurisdicional e preservando a garantia constitucional do acesso à Justiça.

Outra medida a ser estudada seria a aprovação de lei municipal aplicando uma sanção, com uma multa pecuniária, sobre a omissão de atualizar o cadastro do imóvel. Em contrapartida, o mais difícil é mobilizar o ente público em tomar as medidas necessárias, em razão de questões políticas, preocupando-se apenas com a satisfação de seus eleitorados.

Assim sendo, cabe ao gestor público municipal optar em quebrar a inércia do Poder Municipal, focando suas atenções em medidas a serem adotadas na recuperação dos créditos fiscais, atendendo tanto as exigências da responsabilidade fiscal, como a aplicação de uma melhor gestão e aplicação dos recursos públicos.

5. Considerações finais

A elevada carga tributária no Brasil aumenta cada vez mais os índices de inadimplentes em função da evasão tributária.

Controlar os níveis de evasão fiscal não é uma tarefa fácil. Ademais o que contribui para o aumento da sonegação é o sentimento generalizado da população de que o governo não aplica eficientemente os valores arrecadados e assim se acham no dever de não pagarem corretamente os impostos.

O objetivo deste estudo foi analisar a situação do IPTU no município paulista de Mogi Guaçu, que além de possuir valores muito baixos possui um grande número de inadimplentes. O município na tentativa de corrigir essa situação acabou aumentando de forma significativa os valores lançados de IPTU o que causou uma grande reação da população, o que fez aumentar ainda mais a inadimplência.

Os principais fatores que levaram ao não pagamento do IPTU no município foi o fato dos contribuintes não informar a venda dos imóveis, como sendo um dos problemas que mais ocasionam evasão fiscal, pois o contribuinte esconde do Fisco a ocorrência do fato gerador, na ânsia de fugir à tributação.

Portanto, se faz necessário que o poder público municipal tome medidas preventivas para evitar essa situação, pois essa sonegação interfere tanto aos cofres públicos, como no desenvolvimento econômico e social do município em que ocorre, pois parcelas dessa arrecadação são voltadas para a saúde, educação, dentre outros.

Por fim, registra-se que o presente estudo não teve pretensão de esgotar o assunto e sim de fomentar a discussão sobre a justiça fiscal e aumento alarmante de sonegação tributária.

 

Referências
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THEODORO JÚNIOR, Humberto. Lei de Execução Fiscal: comentários e jurisprudência – 10. ed., rev. e atual – São Paulo: Saraiva, 2007.

Informações Sobre os Autores

Leandro Rivelli Teixeira Nogueira

Administrador Mestre e Doutor em Administração
Docente da Universidade Federal de Alfenas UNIFAL-MG Campus Avançado de Varginha

Elaine Carnevali Gomes

Bacharel em Direito e Especialista em Gestão Pública Municipal


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