Da evolução histórica do ministério público: dos princípios e funções institucionais

Resumo: O presente artigo tem por objetivo fazer uma análise acerca do perfil do Ministério Público brasileiro e de seus princípios e funções institucionais. Para tanto, buscar-se-á, por meio de uma análise histórica, expor a origem da Instituição, a sua natureza e evolução histórica durante as diversas Constituições do Brasil desde o Império, especialmente no que se refere à Constituição de 1988, em que o Ministério Público obteve novas e relevantes funções institucionais. Outrossim, serão analisadas de forma concisa as atribuições do Parquet relacionadas às investigações criminais, importante atribuição conferida ao órgão ministerial, titular, em caráter exclusivo, da ação penal pública. Para a confecção do artigo utilizou-se como metodologia a leitura de livros e da legislação correlata, inclusive por meio de consulta a Constituições anteriores do Brasil. A pesquisa se fez necessária em razão da crescente notoriedade do Ministério Público no cenário brasileiro, órgão de grande relevância à preservação do Estado Democrático de Direito e da probidade administrativa.

Palavras-chave: Evolução histórica. Ministério Público. Princípios e funções institucionais.

Abstract: This article aims to make an analysis of the Brazilian Public Prosecutor's profile and its institutional principles and functions. To do so, the presentation of the origin of the institution, its nature and historical evolution during the different Constitutions of Brazil since the Empire will through a historical analysis be sought, especially with regard to the 1988 Constitution in which the Public Ministry obtained new and relevant institutional functions. Moreover, the duties of the Parquet will be analyzed concisely with respect to criminal investigations, an important duty assigned to the ministerial agency, exclusive holder of public criminal action. To create the article, the methodology used was a review of the literature and related legislation, including the consultation of previous Constitutions of Brazil. The research was needed because of the growing awareness of the Public Ministry in the Brazilian scenario, a very important organ for the preservation of the Democratic Rule of Law and administrative probity.

Key words: Historic evolution. Public Ministry. Institutional principles and functions.

Sumário: Introdução. 1 Da Origem do Ministério Público. 2 Da Natureza Jurídica do Ministério Público. 3 Da Evolução do Ministério Público nas Constituições Brasileiras. 4 Do Ministério Público na Constituição de 1988. 5 Dos Princípios Institucionais do Parquet. 5.1 Do princípio da unidade. 5.2 Do princípio da indivisibilidade. 5.3 Do princípio da independência funcional. 6 Das Atribuições Constitucionais do Ministério Público Relacionadas ao Poder de Investigação Criminal. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

No âmbito do presente trabalho serão abordados, de forma clara e objetiva, os princípios e funções institucionais do Ministério Público brasileiro, traçando-se, para tanto, um paralelo atinente ao seu surgimento, à sua evolução histórica e em relação à sua natureza jurídica.

Além disso, buscar-se-á trazer à colação o tratamento dispensado pelo ordenamento jurídico do Brasil à referida Instituição, especialmente no que diz respeito ao regramento constitucional dado ao órgão, o que será feito a partir da análise sucinta de todas as Constituições brasileiras, desde o período do Império até a promulgada em 1988, que trouxe importantes alterações quanto ao Parquet.

Por fim, concluir-se-á o artigo abordando as atribuições institucionais relativas à atividade investigativa na seara criminal do Ministério Público, órgão que possui a titularidade em caráter exclusivo da ação penal pública.

Na elaboração do artigo foram consultados livros atinentes à matéria e legislação correlata, inclusive Constituições já revogadas, a fim de traçar um paralelo da evolução do órgão tanto no âmbito internacional quanto especificamente na legislação brasileira.

1 DA ORIGEM DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Existe, em sede doutrinária, grande celeuma no que toca às origens do Ministério Público. Segundo preleciona Paulo Rangel (2012, p. 93), a gênese da Instituição, para alguns estudiosos do tema, remonta há quatro mil anos, mais especificamente na figura do Magiaí, o qual consistia em funcionário real do Egito que exercia as funções de “língua e olhos do rei”, tendo como funções castigar rebeldes, proteger os cidadãos pacíficos, ouvir as acusações e indicar os dispositivos legais pertinentes, bem como tomar parte das instruções a fim de descobrir a verdade dos fatos.

Noutra vertente, existe corrente doutrinária que liga as origens do Ministério Público à antiguidade clássica, afirmando que sua formação provém de personagens da época, a saber: a) os Éforos de Esparta, os quais, apesar de serem juízes, também exerciam funções acusatórias; b) os Tesmótetas gregos, cuja atribuição precípua era a de zelar pela aplicação da lei; e c) os Censores, que eram os magistrados que zelavam pela moralidade pública e realizava o censo dos cidadãos.

Todavia, a teoria mais aceita relativamente à origem da Instituição, nos moldes existentes atualmente, entende que o Ministério Público remonta à França do século XIV, especificamente na figura dos procuradores do rei. Sobre esse particular, conforme lições de Fábio Ianni Goldfinger (2012, p. 22), inicialmente tais personagens não poderiam ir contra os interesses do rei, em razão do caráter absolutista que vigorava à época, exercendo, assim, a função de longa manus do soberano junto às instituições.

No entanto, apesar de tal faceta, os procuradores do rei detinham independência em relação aos juízes, constituindo uma magistratura à parte, tendo, inclusive, a prerrogativa de dirigir-se aos julgadores do mesmo assoalho (parquet em francês) em que estes estavam sentados, mas o faziam em pé. Daí porque foi cunhada a expressão segundo a qual o Ministério Público é a magistratura de pé (magistrature debout).

Não obstante, o Ministério Público como Instituição independente tem origem após a Revolução Francesa, ocorrida em 1789, mais especificamente quando a Corte de Cassação Criminal reconheceu, em 1879, de forma definitiva, que os membros do Ministério Público eram totalmente independentes em relação às cortes e aos tribunais perante os quais atuavam.

Destarte, tendo em vista a predominância da corrente sustentando que o Ministério Público tem suas origens na França, verifica-se o porquê de a expressão usada pelos operadores do Direito para a designação do Órgão, ainda hoje, continua sendo Parquet, que, como dito anteriormente, significa assoalho em francês.

2 DA NATUREZA JURÍDICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Tema que também gera bastante cizânia entre os estudiosos do Ministério Público diz respeito à sua natureza jurídica. Deveras, no decorrer dos anos a Instituição passou por diversas transformações estruturais, notadamente quanto às suas atribuições e garantias.

Por esse motivo, trava-se grande discussão relativamente à natureza jurídica do Órgão, destacando-se, dentre as teses ventiladas pelos doutrinadores, aquelas que afirmam que o Parquet estaria vinculado ao Poder Executivo ou ao Poder Legislativo, bem como há os que entendem que a Instituição seria independente e, para os mais radicais, um “quarto poder” dentro da República.

Os adeptos da primeira teoria afirmam que as atribuições desempenhadas pelo Ministério Público são ontologicamente executivas, ressalvando-se, todavia, a independência funcional do Órgão no desempenho de suas funções. Nesse sentido, assim são os ensinamentos de José Afonso da Silva:

“Ainda assim não é aceitável a tese de alguns que querem ver na instituição um quarto poder do Estado, porque suas atribuições, mesmo ampliadas aos níveis acima apontados, são ontologicamente de natureza executiva, sendo, pois, uma instituição vinculada ao Poder Executivo, funcionalmente independente cujos membros integram a categoria dos agentes políticos, e, como tal, hão de atuar 'com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Não são funcionários públicos em sentido estrito, nem se sujeitam ao regime estatutário comum. Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes são privativos'.” (SILVA, 2007, p. 598)

Outros autores, por seu turno, sustentam que, em razão das inúmeras atribuições e prerrogativas concedidas ao Ministério Público pela Constituição de 1988, a Instituição consistiria, em verdade, em um “quarto poder”, inovando a teoria secular da tripartição de poder de Montesquieu.

Sob o pálio de uma linha de intelecção diferente, há corrente doutrinária que defende a vinculação do Ministério Público ao Poder Legislativo, porquanto este possui o poder legiferante e aquele o de fiscalizar as leis criadas, o que vincularia as suas atuações.

Em outro viés, Kildare Carvalho (2010, p. 1407) acentua que a tendência dos ordenamentos jurídicos democráticos tem sido a de garantir a independência do Ministério Público, sendo que sua subordinação ocorre apenas ao Estado de Direito, e não a qualquer dos poderes do Estado, já que sua principal função é a de fiscalizar e garantir a democracia e os direitos fundamentais.

Essa última corrente, data venia, parece ser a que melhor se coaduna com o ordenamento jurídico brasileiro. Isso porque o Ministério Público, hodiernamente, não atua a reboque do Poder Executivo ou de qualquer outro poder da República, mas sim com independência e prerrogativas próprias para a consecução de seus misteres constitucionais e legais, não se subordinando, em sua atuação funcional, a quaisquer instituições, mas tão somente às leis e à Constituição.

Evidentemente, contudo, o agir ministerial não se encontra livre de controles e limites, o que possivelmente poderia engendrar abusos, como sói acontecer em qualquer atividade que não possui fiscalização. Em razão disso, foi criado, através da Emenda à Constituição nº 45/2004, o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), Órgão incumbido do controle externo da atividade dos membros do Parquet, o qual possui a atribuição de observar a regularidade da atuação administrativa e financeira da Instituição, bem assim do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros.

Em conclusão à temática, pode-se afirmar que, para além de fiscal da lei, hoje o Ministério Público assumiu feições de fiscal da sociedade e do regime democrático, constituindo, em verdade, uma Instituição constitucional autônoma (NOVELINO, 2012, p. 973).

3 DA EVOLUÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

No âmbito do ordenamento jurídico brasileiro, mais especificamente nas Constituições, tanto nas promulgadas quanto nas outorgadas, o Ministério Público passou por diversas modificações no que tange à sua estrutura e, principalmente, no que respeita às suas atribuições.

Com efeito, a Constituição Imperial de 1824 pouco mencionou acerca da Instituição em seu bojo, limitando-se a tratar da presença do Procurador da Coroa e Soberania Nacional, que era quem procedia à acusação em juízo dos crimes perpetrados, consoante teor do art. 48 da referida Carta Magna, in verbis: “Art. 48. No Juizo dos crimes, cuja accusação não pertence á Camara dos Deputados, accusará o Procurador da Corôa, e Soberania Nacional.”

Por seu turno, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brazil, de 1891, a primeira desde a proclamação da República, profundamente inspirada na Constituição norte-americana (inclusive no nome) e idealizada por Rui Barbosa, no que tange ao Ministério Público limitou-se a estabelecer a forma como seria escolhido o Procurador-Geral da República, sem cuidar das atribuições da Instituição e de seus representantes, incluindo o Parquet, também, na seção atinente ao Poder Judiciário, nos seguintes termos: “Art. 58 […] § 2º – O Presidente da República designará, dentre os membros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República, cujas atribuições se definirão em lei.”

Ulteriormente, a Constituição de 1934, inovando em relação às anteriores, deu ao Ministério Público seção própria no capítulo “Dos Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais”, sendo que, dentre os dispositivos pertinentes à Instituição, destacam-se os que se referem à estabilidade concedida aos membros do Parquet (art. 95, § 3º), a regulamentação do ingresso na carreira ministerial, por meio de concurso (art. 95, § 3º), e a paridade de vencimentos do Procurador-Geral da República com os ministros da Suprema Corte (art. 95, § 1º), o que evidenciou a alta estatura conferida ao Órgão pelo poder constituinte à época.

Em seguida, com a outorga da Constituição do Estado Novo, de 1937, conhecida por “polaca”, por sofrer forte influência fascista, suprimiram-se prerrogativas referentes à estabilidade e paridade de salários, anteriormente concedidas pela Constituição de 1934, limitando-se a nova Carta Política a tratar acerca da designação e destituição do Procurador-Geral da República, tornando o Parquet uma Instituição novamente frágil.

Posteriormente a este triste período da história brasileira, foi promulgada a Constituição de 1946, que introduziu importantes alterações à ordem jurídica anterior no tocante ao Ministério Público. Isso porque o poder constituinte originário criou, no bojo da novel Carta Magna, título específico para o Parquet, com previsão de sua existência no âmbito estadual e federal, concedendo aos integrantes da carreira estabilidade e inamovibilidade, pois os membros da Instituição só poderiam ser removidos por decisão fundamentada do Procurador-Geral. Todavia, cabia aos Procuradores da República, por expressa determinação constitucional (art. 126, parágrafo único), representar a União em juízo, diferentemente do que ocorre nos dias atuais, onde tal mister incumbe à Advocacia-Geral da União.

A Constituição de 1967, promulgada sob os auspícios do regime militar, colocou o Parquet em seção própria, mas dentro do capítulo atinente ao Poder Judiciário, em posição de subordinação, bem como manteve a atribuição dos Procuradores da República de representarem a União em juízo. Inovou de forma positiva, por outro lado, ao extinguir os concursos internos, que vigoravam anteriormente, determinando que, para o ingresso na carreira ministerial, deveriam ser realizados concursos públicos de provas e títulos, dando maior transparência aos certames realizados para admissão dos integrantes da Instituição.

Todavia, com o advento do Ato Institucional nº 5, que suspendeu a vigência da Constituição de 1967, o Ministério Público perdeu as poucas garantias que ainda detinha sob a ótica jurídica anterior, o que conduziu a um enfraquecimento muito grande da Instituição por um longo período.

4 DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Após tantas modificações ocorridas em relação à estrutura, prerrogativas e funções do Parquet brasileiro, foi promulgada a Carta Magna de 1988. Felizmente, a abertura democrática vivenciada no final do governo Figueiredo, com as intensas manifestações populares, contribuiu para a elaboração de uma Constituição verdadeiramente cidadã, como dizia Ulysses Guimarães, a qual estabeleceu novas atribuições e prerrogativas ao Ministério Público, com estrutura nunca antes vista no Brasil.

Com efeito, a Constituição de 1988 efetivamente consagrou o Parquet como Instituição permanente, essencial à função jurisdicional, incumbida da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, dando meios, através de inúmeras atribuições e prerrogativas, para que o Órgão cumpra seu mister constitucional.

Nesse sentido, sob o pálio da nova ordem constitucional, os integrantes do Ministério Público deixaram de estar incumbidos de representar a União em juízo, o que passou a ser atribuição da recém-criada Advocacia-Geral da União, bem como ganhou inúmeras funções concedidas com o escopo de efetivar e proteger a Democracia conquistada, adquirindo o Órgão Ministerial feições ímpares. Sobre as modificações introduzidas pela nova ordem constitucional, assim são as lições de Gilmar Mendes e Paulo Branco:

 “O Ministério Público recebeu do constituinte de 1988 tratamento singular no contexto da história do constitucionalismo brasileiro, reconhecendo-lhe uma importância de magnitude inédita na nossa história e mesmo no direito comparado. Não é possível apontar outra instituição congênere de algum sistema jurídico aparentado ao nosso a que se possa buscar socorro eficaz para a tarefa de melhor compreender a instituição como delineada aqui atualmente. O Ministério Público no Brasil, máxime após a Constituição de 1988, adquiriu feições singulares, que o estremam de outras instituições que eventualmente colham designação semelhante no direito comparado.” (MENDES; BRANCO, 2011, p. 1039)

Também segundo os autores acima mencionados, pode-se afirmar que, a partir da Constituição de 1988, o Ministério Público foi arquitetado para atuar desinteressadamente – com imparcialidade – no arrimo dos valores mais encarecidos da ordem constitucional (MENDES; BRANCO, 2011, p. 1041).

Destarte, após essa breve análise histórica acerca do tratamento constitucional dispensado ao Ministério Público no decorrer das Constituições brasileiras, verifica-se que, atualmente, o Parquet encontra-se com muito mais atribuições do que tinha outrora e, acima de tudo, foi dotado de inúmeras prerrogativas para que atinja os seus fins, o que ajudou a fortalecer a Instituição e torná-la verdadeiramente independente.

5 DOS PRINCÍPIOS INSTITUCIONAIS DO PARQUET

A Constituição de 1988 elenca, em seu art. 127, § 1º, os princípios institucionais do Ministério Público brasileiro, quais sejam: a) unidade; b) indivisibilidade; e c) independência funcional. Tais princípios foram criados com o fito de fortalecer a Instituição para que ela esteja “protegida” de qualquer espécie de intervenção indevida – seja externa ou interna – durante o desempenho de suas atribuições constitucionais e legais.

De fato, tendo em vista a extensa gama de atribuições conferidas ao Órgão, as quais inexistiam, nos moldes atuais, nas Constituições anteriores, nada mais razoável que, juntamente com as novas funções, fossem criadas prerrogativas com o escopo de fortalecer o Ministério Público e torná-lo, dia após dia, um verdadeiro guardião das leis e do regime democrático.

5.1 Do princípio da unidade

O princípio da unidade, insculpido no art. 127, § 1º, da Constituição de 1988, indica que os membros do Parquet fazem parte de um só Órgão, sob a direção de um só chefe, qual seja, o Procurador-Geral.

Todavia, segundo Emerson Garcia (2008, p. 55), sob um viés orgânico, não se pode falar em unidade relativamente aos Ministérios Públicos dos Estados e o Ministério Público da União, porquanto ambos compõem estruturas organizacionais próprias, com autonomia financeira distinta e sujeitos a uma chefia diferente, tratando-se tal peculiaridade de consectário lógico da forma federativa adotada pelo Brasil, na qual é assegurada autonomia entre os diferentes entes federados.

Sem embargo, segundo o autor, sob o ângulo da atuação funcional, existe unidade entre os órgãos estaduais e o federal, uma vez que ambos tiveram suas atribuições delineadas pela Carta Magna de 1988, sendo este, por exemplo, o fato legitimador da atuação do Ministério Público Federal, no âmbito dos Tribunais Superiores, em processos que foram propostos por integrantes da carreira estadual.

Assim, em linhas gerais, referido princípio preceitua que o Ministério Público, malgrado atue por intermédio de diversos membros, possui uma única chefia (Procurador-Geral), à qual estão subordinados (administrativamente, e não funcionalmente, como se verá a seguir) todos os integrantes da carreira.

5.2 Do princípio da indivisibilidade

O princípio da indivisibilidade possibilita aos integrantes do Parquet, quando da prolação de manifestações no bojo dos processos, que se substituam uns pelos outros (em casos de férias, licença, suspeição, impedimento etc.), desde que ocupantes da mesma carreira, porquanto quem atua não é o promotor ou procurador particularmente, mas sim o Ministério Público.

Noutras palavras, pode-se afirmar que os atos praticados devem ser atribuídos à Instituição, e não ao agente (promotor ou procurador) que exarou a manifestação, de tal modo que o exercício da atividade ministerial por um ou outro membro, desde que a substituição seja legalmente prevista, não constitui qualquer óbice ou nulidade ao regular deslinde dos processos encaminhados ao Parquet.

Note-se, também, que a indivisibilidade constitui princípio institucional que guarda estreita relação com a unidade. Sobre o referido liame, extrai-se do escólio de Emerson Garcia o seguinte excerto:

“Apesar de o princípio da indivisibilidade apresentar uma relação de continência com o da unidade, sendo compreendido por este, entendemos que referido princípio traz em si uma função de contenção, afastando qualquer possibilidade de mitigação do princípio da unidade. Por esse motivo, analisamos a questão da substituição dos membros do Ministério Público diretamente sob a epígrafe da unidade. Da idéia de unidade institucional deriva o princípio da indivisibilidade, também previsto no art. 127, parágrafo primeiro, da Constituição, o qual erige-se como óbice à cisão da Instituição – que não pode ser subdividida em outras estruturas organizacionais, dotadas de idêntica autonomia e não subordinadas à Chefia da Instituição – ou de seus membros em compartimentos estanques e dissociados entre si.” (GARCIA, 2008, p. 62)

Destarte, caso determinado membro tenha que se afastar por algum motivo legal, nada obsta que seja designado outro promotor ou procurador – conforme as regras de substituição existentes – para que dê continuidade aos procedimentos e processos sob a responsabilidade do agente afastado.

5.3 Do princípio da independência funcional

O princípio da independência funcional, noutra vertente, concede a cada membro a possibilidade de elaborar as manifestações ministeriais de acordo com a sua consciência do que é justo, sem sofrer quaisquer influências de órgãos, sejam eles internos ou externos.

Sobre a independência funcional dos integrantes do Parquet, extrai-se da doutrina de Regina Ferrari que:

“A independência funcional do Ministério Público integra a sua autonomia, na medida em que seus membros agem de acordo com sua consciência, com sua convicção, não podendo receber ordens de seus superiores no momento de suas manifestações processuais. Assim, a não ser sob a ótica administrativa, não existe hierarquia entre os seus membros.” (FERRARI, 2011, p. 381)

Com espeque nesse princípio, inclusive, os defensores do poder investigatório criminal do Ministério Público argumentam que, em razão da independência funcional dos membros do Parquet, que estão vinculados apenas à sua consciência e, logicamente, à legalidade de seus atos, o exercício de investigações de forma direta mostra-se imperioso em certos casos.

Isso porque a Polícia Judiciária, que se desdobra em polícia civil e federal, está vinculada ao Poder Executivo, de tal modo que, algumas vezes, a condução das diligências investigatórias de forma autônoma pelo Ministério Público afasta quaisquer argumentos relativos à lisura das operações, ante a independência funcional de que gozam os integrantes do Parquet, bem como evita a existência de pressões e perseguições de toda ordem, tais como a remoção por suposto interesse da Administração, a demissão etc., o que pode ocorrer quando se investiga pessoas poderosas.

Assim, em que pese existir hierarquia administrativa entre os membros do Ministério Público e o Procurador-Geral da Instituição, não há qualquer possibilidade de ingerência deste na atuação processual dos promotores ou procuradores, ainda que recém-ingressos na carreira ministerial.

Calha ressaltar, também, que nem mesmo orientações processuais emanadas dos órgãos da administração superior do Ministério Público, a exemplo dos enunciados elaborados pelas Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, têm o condão de vincular a manifestação daqueles que atuam em instâncias inferiores, tudo em observância a este caro princípio concedido aos membros da Instituição pelo legislador constituinte originário.

6 DAS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO RELACIONADAS AO PODER DE INVESTIGAÇÃO CRIMINAL

Como dito anteriormente, a Constituição de 1988 ampliou significativamente o plexo de atribuições do Ministério Público brasileiro, dando-lhe feições nunca antes vistas. Com efeito, no texto constitucional de 1988 as atribuições ministeriais têm seu berço, basicamente, em seu art. 129.

Com efeito, quanto a tais atribuições, impende dar realce àquelas relativas à titularidade da ação penal pública, à requisição de diligências investigatórias à Polícia Judiciária, à expedição de notificações nos procedimentos sob sua responsabilidade e ao controle externo da atividade policial.

No Brasil, o sistema adotado pelo Código de Processo Penal é o acusatório, segundo o qual as funções de órgão acusador e julgador devem ser exercidas por instituições diferentes. Nesse sentido, incumbe ao Ministério Público, por expressa determinação constitucional (art. 129, I, CRFB), a propositura da ação penal pública, atribuição esta que lhe é privativa.

Assim, excetuada a hipótese de ação penal privada e ação penal privada subsidiária da pública, a persecução penal em juízo constitui atribuição privativa do Ministério Público. Nesse sentido, para desempenhar tal mister, pode o MP, como dominus litis, requisitar à Polícia Judiciária diligências investigatórias, bem como a instauração de inquérito policial para a apuração do fato delituoso, ressalvando-se que a requisição ministerial possui natureza de exigência legal, de ordem, não podendo ser descumprida pela autoridade policial, salvo quando existentes motivos plausíveis para tanto, os quais deverão ser apresentados ao Parquet.

Do mesmo modo, a Constituição de 1988 preceitua que o Ministério Público tem a atribuição de expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência (rectius: atribuição), bem assim de requisitar informações e documentos para instruí-los.

Sobre esse aspecto, importante ressaltar que, em razão de o legislador constituinte não ter especificado em que espécies de procedimentos administrativos podem ser expedidas tais notificações e requisições, existe grande discussão doutrinária a respeito de qual a extensão desta possibilidade.

Para aqueles que defendem a ausência do poder investigatório criminal do Ministério Público, tal possibilidade estaria limitada aos procedimentos cíveis instaurados no âmbito do Órgão Ministerial. Ao revés, para aqueles que sustentam a existência do poder de investigação, a possibilidade de requisitar informações e expedir notificações abrangeria tanto os autos administrativos de natureza cível quanto aqueles de natureza criminal. Todavia, referido tema será abordado de forma mais minuciosa em tópico posterior referente à apresentação dos argumentos contrários e favoráveis às investigações criminais levadas a efeito pelo Parquet.

Prosseguindo, também constitui atribuição constitucional do Ministério Público o exercício do controle externo da atividade policial. Inicialmente, importa destacar que o controle em comento é realizado tão somente em relação à atividade-fim da Polícia Judiciária, isto é, quanto ao bom andamento das investigações policiais e dos desdobramentos decorrentes destas.

Visando regulamentar o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, o CNMP editou a Resolução nº 20, de 28 de maio de 2007. Em relação ao objetivo do controle externo, referida Resolução, em seu art. 2º, assim dispõe:

“Art. 2º O controle externo da atividade policial pelo Ministério Público tem como objetivo manter a regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da atividade policial, bem como a integração das funções do Ministério Público e das Polícias voltada para a persecução penal e o interesse público, atentando, especialmente, para:

I – o respeito aos direitos fundamentais assegurados na Constituição Federal e nas leis;

II – a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público;

III – a prevenção da criminalidade;

IV – a finalidade, a celeridade, o aperfeiçoamento e a indisponibilidade da persecução penal;

V – a prevenção ou a correção de irregularidades, ilegalidades ou de abuso de poder relacionados à atividade de investigação criminal;

VI – a superação de falhas na produção probatória, inclusive técnicas, para fins de investigação criminal;

VII – a probidade administrativa no exercício da atividade policial.” (CNMP, 2007, online)

Vê-se, portanto, que o controle é feito somente em relação à atividade-fim da Polícia, de tal modo que, no exercício de tal função, como dito anteriormente, é defeso ao Parquet imiscuir-se em questões administrativas dos órgãos policiais. A fim de dar concretude ao comando constitucional em questão, o Ministério Público realiza o controle externo da atividade policial por meio difuso e concentrado.

O controle externo realizado de forma difusa é aquele em que todos os promotores e procuradores fiscalizam, quando da análise de inquéritos policiais que lhe são atribuídos, a atuação das autoridades policiais na condução dos procedimentos investigatórios durante a tramitação do inquérito.

Desse modo, de posse do inquérito, os membros do Parquet verificam se foram realizadas todas as diligências pertinentes à elucidação dos fatos, bem como se a autoridade policial procedeu de forma regular na condução do feito, isto é, se realizou satisfatoriamente aquilo que lhe foi requisitado.

Nesse sentido, caso entenda o promotor ou procurador que ainda existem diligências a serem executadas, na hipótese em que o delegado já tenha encerrado as investigações, poderão retornar os autos do inquérito à Polícia Judiciária para que seja dada continuidade às diligências.

O controle difuso relativo aos pedidos de prorrogação de prazo para conclusão das investigações é realizado com o escopo de se observar se, de fato, é necessária a feitura da diligência ainda pendente, bem como se esta não foi realizada por desídia da autoridade policial presidente do inquérito. Verifica-se, também, a fim de preservar a utilidade das investigações, o prazo prescricional dos crimes investigados, cotejando-o com o lapso temporal existente entre a ocorrência dos fatos e a data da análise do pedido de novo prazo.

No controle concentrado, por seu turno, é formado um grupo de promotores ou procuradores escolhidos por seus pares, o qual ficará incumbido de efetuar inspeções in loco nas delegacias de polícia e superintendências, a fim de fiscalizar, dentre outras situações, a destinação dos bens apreendidos nas operações policiais, o cumprimento dos mandados de prisão expedidos, bem como das requisições e outras diligências requeridas às autoridades policiais.

Caso seja constatada, na visita realizada pelo grupo de controle externo, fato que possa dar ensejo à imposição de sanção disciplinar, os documentos pertinentes serão remetidos à Corregedoria do órgão policial e, se for o caso, instaurar-se-á procedimento administrativo no âmbito do Ministério Público com o objetivo de apurar eventual crime cometido.

Referido grupo de controle externo da atividade policial também atua na repressão de eventual abuso de poder perpetrado por policiais, recebendo denúncias e conduzindo investigações para apurar os fatos e, caso necessário, propor as medidas judiciais cabíveis para que o infrator à lei seja punido.

Essas, em linhas gerais, são as atribuições de natureza constitucional do Ministério Público que guardam relação com a realização de investigações criminais de forma direta pela Instituição.

Por fim, importante ressaltar que, conforme dispõe o art. 129, IX, da CRFB, pode o Ministério Púbico exercer outras funções que lhe forem outorgadas, desde que compatíveis com sua finalidade, não constituindo rol taxativo aquele contido na Constituição.

CONCLUSÃO

À guisa de conclusão, pode-se afirmar que a teoria mais aceita relativamente à origem do Ministério Público, nos moldes existentes atualmente, entende que a Instituição remonta à França do século XIV, especificamente na figura dos procuradores do rei, sendo que inicialmente tais personagens não poderiam ir contra os interesses do rei, em razão do caráter absolutista que vigorava à época, exercendo, assim, a função de longa manus do soberano junto às instituições.

No entanto, apesar de tal faceta, os procuradores do rei detinham independência em relação aos juízes, constituindo uma magistratura à parte, tendo, inclusive, a prerrogativa de dirigir-se aos julgadores do mesmo assoalho (parquet em francês) em que estes estavam sentados, mas o faziam em pé. Daí porque foi cunhada a expressão segundo a qual o Ministério Público é a magistratura de pé (magistrature debout).

Quanto à natureza jurídica da Instituição, pode-se afirmar que, para além de fiscal da lei, hoje o Ministério Público assumiu feições de fiscal da sociedade e do regime democrático, constituindo, em verdade, uma Instituição constitucional autônoma, desvinculada dos três poderes constituídos.

No âmbito do ordenamento jurídico brasileiro, mais especificamente nas Constituições, tanto nas promulgadas quanto nas outorgadas, o Ministério Público passou por diversas modificações no que tange à sua estrutura e, principalmente, no que respeita às suas atribuições.

De início, cumpria ao Ministério Público basicamente o papel de órgão acusador, sendo que, posteriormente, surgiram atribuições relativas ao exercício do controle de constitucionalidade e, a partir da Constituição de 1946, de defesa da União em juízo por meio dos Procuradores da República, função hodiernamente desempenhada pela Advocacia-Geral da União.

Com a Constituição de 1988 efetivamente consagrou-se o Parquet como Instituição permanente, essencial à função jurisdicional, incumbida da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, dando meios, através de inúmeras atribuições e prerrogativas, para que o Órgão cumpra seu mister constitucional.

A Constituição de 1988 elenca, em seu art. 127, § 1º, os princípios institucionais do Ministério Público brasileiro, quais sejam: a) unidade; b) indivisibilidade; e c) independência funcional. Tais princípios foram criados com o fito de fortalecer a Instituição para que ela esteja “protegida” de qualquer espécie de intervenção indevida – seja externa ou interna – durante o desempenho de suas atribuições constitucionais e legais.