Direito do consumidor: a cultura da judicialização em detrimento dos meios alternativos de solução dos conflitos de consumo

Resumo: Mesmo com a criação das agências reguladoras e dos órgãos de proteção e defesa do consumidor, face à cultura da judicialização, ainda é grande o número de demandas judiciais propostas no intuito de solucionar conflitos da relação de consumo. Assim, é necessária uma melhor atuação desses órgãos administrativos e uma conscientização por parte dos consumidores e operadores do direito quanto à possibilidade de dirimir esses conflitos acionando os meios alternativos de solução de conflito.

Palavras-chave: Direito do Consumidor. Judicialização. Meios alternativos. Agências Reguladoras. Procon.

Sumário: 1.- Breve síntese de Proteção dos Direitos do Consumidor. 2.- A cultura da judicialização. 3.- Procon’s e Agências Reguladoras: meios alternativos de solução dos conflitos de consumo. 4.- Considerações finais. 5.- Referências

1.- Breve síntese da ampla proteção dos Direitos do Consumidor

Em 16 de abril de 1985, a Assembleia Geral das Organização das Nações Unidas, através da Resolução nº 39/248, estabeleceu diretrizes para a defesa do Consumidor[1]. Em 1988, após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em consonância com as orientações da referida resolução e do previsto no artigo 48 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias foi criado o Código de Defesa do Consumidor (CDC) através da Lei 8.078/1990[2].

Essa Lei 8.078/1990, que estabelece inúmeras garantias de proteção para as relações consumeristas, também  atribui em seu artigo 5º alguns mecanismos para a execução da Política Nacional das Relações de Consumo: I – manutenção de assistência jurídica, integral e gratuita para o consumidor carente; II – instituição de Promotorias de Justiça de Defesa do Consumidor, no âmbito do Ministério Público; III – criação de delegacias de polícia especializadas no atendimento de consumidores vítimas de infrações penais de consumo; IV – criação de Juizados Especiais de Pequenas Causas e Varas Especializadas para a solução de litígios de consumo; V – concessão de estímulos à criação e desenvolvimento das Associações de Defesa do Consumidor[3].

Além disso, conceitua os envolvidos na relação de consumo. O consumidor é definido no artigo 2º do CDC como “… toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final” e o fornecedor, em seu artigo 3º, como “… toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços”[4].

Apesar do Código de Defesa do Consumidor conceituar os fornecedores de forma ampla, alguns desses tentaram descaracterizar a relação de consumo. Todavia, o Supremo Tribunal de Justiça (STJ) editou súmulas que esclarecem e fixam a existência da relação de consumo e aplicação do Código de Defesa do Consumidor também: a) às instituições financeiras (Súmula 297); b) à relação jurídica entre a entidade de previdência privada e seus participantes (Súmula 321); e, c) aos contratos de plano de saúde (Súmula 469)[5].

O jurista Leonardo de Medeiros Garcia aponta que o Código de Defesa do Consumidor optou por dar essa máxima amplitude ao conceito de fornecedor. Assim, Garcia também ensina que a chave para se encontrar a figura do fornecedor é o “desenvolvimento de atividade”, ou seja, somente poderá ser considerado como fornecedor o agente que pratica determinada atividade com habitualidade[6].

Diante dessa amplitude e proteção ao consumidor, é importante salientar que diariamente estamos envolvidos em relações de consumo. Para garantir esses direitos, o Código de Defesa do Consumidor (CDC) prevê em seu Capítulo II a Ação Coletiva de Consumo, em seu Capítulo III a Ação de Responsabilidade do Fornecedor de Produtos e Serviços e em seu Capítulo V a Convenção Coletiva de Consumo, ambos, como meios processuais judiciais e administrativos de prevenir e reparar os conflitos de consumo do Brasil[7]. Além disso, também no intuito de dirimir essas questões, o Decreto Federal nº 2.181/97 regulamenta o Termo de Ajustamento de Conduta de Consumo[8].

2.- A cultura da judicialização

Apesar do CDC prever medidas administrativas para solucionar eventuais problemas que eventualmente venham a surgir nas relações de consumo, ainda existe no Brasil um equívoco da judicialização pronta e imediata dos conflitos. Muitas vezes, há grande possibilidade de se solucionar a questão pela via administrativa, todavia, essa é deixada de lado e imediatamente se ingressa com medidas judiciais, normalmente utilizando-se dos juizados especiais.

Sobre isso, o Relatório no 32789-BR, “Fazendo com que a justiça conte”, elaborado pelo Banco Mundial, aponta que os tribunais estaduais de pequenas causas atraem processos que não teriam sido levados ao sistema judiciário caso eles não existissem e também que é evidente que um pequeno grupo de réus estão abusando do sistema em seu próprio benefício[9]. Ainda neste sentido, Savine Itaborai Ferreira adverte que “a ‘indústria do dano moral’ também é responsável pela grande quantidade de processos nos Juizados, ‘como tudo é dano moral’ (inclusive o mero aborrecimento) e para ingressar nos Juizados não há custas, o Judiciário vira uma verdadeira loteria onde todos querem tentar a sorte”[10].

Bezerra também aponta que “Os mecanismos utilizados à guisa de facilitar o acesso à justiça como dispensa de custas, advogados dativos, dispensa de depósitos recursais, fomentam a enxurrada de ações trabalhistas e de ações de pequenas causas, só porque seus autores sabem que isso não acarreta nenhum custo econômico”[11].

O Dr. José Carlos de Souza, juiz de Direito da 2ª Vara Cível da Comarca de Dourados – MG, aponta que: “quem procura o Judiciário não são somente os consumidores diligentes, honestos e dignos, mas também consumidores com o intuito de utilizar a máquina judiciária para locupletamento ilícito, alerta o magistrado”[12].

Além de atribuir à concessão da gratuidade de forma imoderada como a causa do surgimento da busca exagerada por indenizações, Paulo Maximilian W. M. Schonblum completa que “brasileiros de pouco caráter e ambição desmedida passaram a aventurar-se ajuizando ações contra tudo e todos (sempre se valendo da propagada gratuidade) na busca de um punhado de dinheiro a troco de nada[13].

Nesse mesmo sentido, Rudi Loewenkron, que atribui à ausência de riscos e custos como um dos motivadores à prática desses abusos destaca que: “Nesse contexto também se observa certo grau de exploração do problema com a chamada ‘indústria do dano moral’ formada por pessoas que vêm a Juízo, geralmente abusando da cobertura constitucional da justiça gratuita, não pagam as custas, não precisam se preocupar com a sucumbência contrária e apresentam pleitos nos quais, quando muito, observa-se que sofreram mero incômodo, um simples inconveniente e desses fatos mínimos procuram extrair um quadro de enorme humilhação para faturarem ‘algum’”[14].

Apesar dos notórios exageros, alguns doutrinadores ainda apontam que o acesso à justiça deve ser irrestrito. Acerca dessa inafastabilidade do controle jurisdicional, Rinaldo Mouzalas de Souza e Silva aduz que: “Este princípio é garantia do direito de ação, por conferir àquele que for ou que seja na iminência de ser lesado em seus direitos o acesso irrestrito ao Poder Judiciário, bem como ter a devida e a efetiva prestação da tutela jurisdicional. Dirigido tanto ao legislador, que fica impedido de lançar leis que restrinjam o amplo acesso aos órgãos do Judiciário, quanto ao juiz, que deve dar a correspondente e efetiva resposta à pretensão posta a sua apreciação. É a tábua que viabiliza o amplo e irrestrito acesso à justiça”[15].

Em contrapartida, o doutrinador Luiz Guilherme Marioni aponta que: “Não há dúvida que a preocupação com a questão do acesso à justiça não deve levar ao estímulo à litigância. Descabe confundir acesso à justiça com facilidade de litigar. A propositura de uma ação tem profundas implicações de ordem pessoal e econômica, devendo constituir uma opção feita a partir de um processo de reflexão, em que sejam considerados, de modo racional, os prós e contras que podem advir da instauração do processo judicial”[16].

Assim, em concordância com esse entendimento, é importante destacar que o intuito desse artigo é instigar a utilização dos meios administrativos de solução de conflitos de consumo, quando possíveis e viáveis, e então evitar o abuso das facilidades e exageros de se litigar por litigar.

Como já apontando, essa ausência de riscos financeiros à parte litigante – beneficiada pela isenção das despesas processuais que inclui os honorários sucumbenciais – é um motivador e facilitador para a propositura de ações aventureiras e sem fundamentos. Nesse sentido, Bárbara de Landa Gonçalves aponta que esse acesso facilitado à justiça, onde se supera o excesso de formalidades, o obstáculo das despesas processuais e a desnecessidade de advogado para se estar em Juízo, faz com que em maior frequência, litigantes contumazes e aventureiros utilizem da Justiça, por não correrem riscos e não terem nada a perder. Ela ainda destaca que esses litigantes, que podem arcar com as custas do processo, escolhem a via especial pois não implicam em risco à sucumbência e ao pagamento de custos, limitando-se ao tempo perdido ser o único prejuízo no caso do fracasso da demanda[17].

Bárbara de Landa Gonçalves também exemplifica a cultura da judicialização com a sentença proferida nos autos do processo nº 2004.815.008271-9, pela Juíza do Juizado Especial da Região Oceânica, Comarca de Niterói – RJ, Dra. Adriana Therezinha Carvalho Souto Castanho de Carvalho, que julgou improcedente o pedido do autor que pretendia a troca da correia dentada de seu veículo pelo fabricante, aos 59.000 Km pelo simples fato de haver no manual a observação de substituição de tal item ocorreria aos 60.000 Km, sem qualquer ressalva quanto pela garantia pela troca da peça ou serviço. Todavia, a Juíza entendeu ser “fato notório para os proprietários de veículos, que a correia dentada dura, em média, 50.000KM, sendo certo que após tal quilometragem é muito possível que esta venha, pelo desgaste natural, a se romper. Assim sendo, não vislumbrando nos autos qualquer inverídica informação, concessão de garantia de durabilidade da peça, ou seja, qualquer obrigação que tenha sido violada pela reclamada, hábil a ensejar-lhe a obrigação pela reparação dos danos sofridos pelo autor, impõe-se a improcedência da pretensão autoral”[18].

3.- Procon’s e Agências Reguladoras: meios alternativos de solução dos conflitos de consumo
As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público interno, geralmente constituída sob a forma de autarquia especial ou outro ente da administração indireta, cuja finalidade é regular, fiscalizar e prevenir conflitos entre fornecedores (prestadores dos serviços) e consumidores.

A Administração Pública Brasileiro criou no âmbito federal diversas agências reguladores, tais como: Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), instituída pela Lei no 9.472, de 16.07.1997 (Lei Geral de Telecomunicações); Agência Nacional de Petróleo (ANP), criada pela Lei no 9.478, de 06.08.1997; Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), criada pela Lei no 9.427, de 26.12.1996; Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), instituída pela Lei no 9.961, de 28.01.2000; Agência Nacional de Águas (ANA), criada pela Lei no 9.984, de 17.07.2000; Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída pela Lei no 9.782, de 26.01.1990; Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), instituída pela Lei no 10.233, de 05.06.2001; Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), criada pela Lei no 10.233, de 05.06.2001; Agência Nacional do Cinema (ANCINE), instituída pela Medida Provisória no 2.228-1, de 06.09.2001[19].

Diante dessas inúmeras agências reguladores, é notório o interesse do Poder Público em criar meios alternativos de solução de conflitos para evitar o uso desnecessário da via judicial. Além disso, no intuito de orientar os consumidores diversos manuais e cartilhas vem sendo elaborados e disponibilizadas pelos Procon’s dos Estado do Rio de Janeiro[20]; São Paulo[21] e Minas Gerais[22], dentre outros.

Concernente a atuação dos Procon’s é importante destacar que o Procon-SP recebeu mais de 5 mil reclamações envolvendo as empresas de telecomunicação, no período de janeiro/2012 até meados de junho/2012. Entre as principais queixas são recordistas as cobranças indevidas, falhas de conexão e queda frequente de sinal. O Procon-SP também apontou a dificuldade em cancelar serviços não solicitados tendo em vista a ineficiência do sistema de atendimento ao consumidor das empresas de telecomunicação[23]. Além disso, recentemente, foram adotadas medidas pelo Procon no sentido de suspender a venda de novas linhas de telefonia móveis no Estado de Porto Alegre[24].

Em relação ao funcionamento e autação das agências reguladoras, destacamos os serviços prestados pela Agência Nacional de Telecomunicações. O consumidor pode, através do telefone 1332 ou do site www.anatal.gov.br, acessar os serviços de reclamações e denúncias em face das empresas de telecomunicação. O primeiro autor desse artigo já utilizou os citados serviços e obteve rápido êxito. Desse modo, de forma administrativa, foi corrigido o valor cobrado a título de multa por rescisão de contrato de fidelização da telefonia móvel empresarial.

Assim, sobre a inviabilidade de uma sociedade integrante da cultura da judicialização, Leonardo de Medeiros Garcia aponta que “… a resolução suasório dos conflitos projeta ainda uma externalidade positiva, qual seja a de estimular a vera cidadania, que consiste na busca da solução da pendência entre os próprios interessados, ainda que com um auxílio externo, e, não, no vezo de entregar todo e qualquer conflito, iminente ou já instaurado, em mãos do Estado-juiz, geralmente antes e fora do ponto de maturação. Essa cultura demandista representa um falacioso exercídio de cidadania, na medida em que promove o afastamento entre as partes, acirra os desentendimentos e estende o conflito a um ponto futuro indefinido, esgarçando o tecido social e sobrecarregando a justiça estatal de controvérsias que, antes e superiormente, poderiam e deveriam resolver-se em modo auto ou heterocompositivo”[25].

4.- Considerações finais

Este artigo iniciou apontando de forma sintética o surgimento do Código de Defesa do Consumidor e das possibilidades de se resolver os conflitos consumeristas pela via administrativa ou judicial. A previa discussão buscou demonstrar que há no Brasil uma cultura da judicialização, enquanto existem diversos meios alternativos de solução dos conflito de consumos.

Apesar disso, percebe-se que mesmo com a existência das agências reguladoras e dos órgãos de proteção e defesa do consumidor, ainda são constantes os inúmeros problemas enfrentados pelos consumidores. Dentre eles, destacamos como mais comuns: a) nos aeroportos: cancelamento e atraso de voos[26], e extravio ou furto de bagagens; b) no uso do sistema de telefonia: cobranças indevidas, falhas de conexão, queda frequente de sinal, dificuldade para cancelar os serviços; c) nos bancos: débito de valores não autorizados e cobrança indevidas[27]; e, d) com os cartões de créditos: cobranças indevidas e envio de cartões sem solicitação prévia.

Sendo assim, tudo isso aponta para a necessidade de uma maior fiscalização por parte das agências reguladoras e dos Procon’s, inclusive com a aplicação de sanções aos prestadores de serviços que descumprirem e afrontarem os direitos dos consumidores. Além disso, é possível solucionar grande parte dos conflitos das relações de consumo pela via administrativa e evitar a utilização desnecessária do Poder Judiciário.

Referências
Banco Mundial. Relatório nº 32789-BR. Fazendo com que a Justiça conte. Disponível em: <http://www.amb.com.br/docs/bancomundial.pdf>, p. 14 e 20. Acesso em: 27:/02/2012.
BEZERRA, Paulo César Santos. Acesso à Justiça: Um problema Ético-social no Plano da Realização do Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 185, citado por BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao.htm>, 11.08.2012
BRASIL. Decreto nº 2.181 de 20 de março de 1997. Dispõe sobre a organização do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC, estabelece as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas na Lei nº 8.078/90. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2181.htm>, 10.08.2012
BRASIL. Lei nº 8.078 de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm>, 10.08.2012
CBN. Procon de Porto Alegre suspende vendas de novas linhas de telefonia móvel. Disponível em: <http://cbn.globoradio.globo.com/editorias/pais/2012/07/13/PROCON-DE-PORTO-ALEGRE-SUSPENDE-VENDAS-DE-NOVAS-LINHAS-DE-TELEFONIA-MOVEL.htm>, 11.08.2012.
CBN. Procon-SP divulga lista de companhias que mais atrasam ou cancelam voos. Disponível em: <http://cbn.globoradio.globo.com/editorias/pais/2012/07/19/PROCON-SP-DIVULGA-LISTA-DE-COMPANHIAS-QUE-MAIS-ATRASAM-OU-CANCELAM-VOOS.htm>, 11.08.2012.
CBN. Procon-SP já recebeu mais de 5 mil reclamações sobre operadoras de celular neste ano. Disponível em: <http://cbn.globoradio.globo.com/sao-paulo/2012/06/19/PROCON-SP-JA-RECEBEU-MAIS-DE-5-MIL-RECLAMACOES-SOBRE-OPERADORAS-DE-CELULAR-NESTE-ANO.htm>, 10.08.2012.
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Notas:

Informações Sobre os Autores

Márcio Pirôpo Galvão

Doutorando em Ciências Jurídicas na Universidade Católica Argentina. Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Cândido Mendes. Graduado em Direito pelo Centro Universitário Newton Paiva. Advogado e consultor jurídico

Mariantonieta Pailo Ferraz

Doutoranda em Ciências Jurídicas pela Pontifícia Universidade Católica Argentina (UCA). Especialista em Direito Contemporâneo pelo Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos (IBEJ). Graduada em Direito pela Universidade Estadual de Ponta Grossa – PR. Advogada nas áreas: cível e trabalhista. Professora do curso de Direito das Faculdades Integradas dos Campos Gerais (CESCAGE) e Faculdades Integradas de Itararé – SP.