O direito ao asilo político: uma análise dos Decretos nº 55.929 de 19 de abril de 1965 e nº 42.628 de 13 de novembro de 1957

Resumo: Este artigo objetiva apresentar o instituto do gênero asilo político, e suas espécies: o asilo territorial e o asilo diplomático. O asilo se representa como um direito diretamente associado à pessoa humana, mas tal é na verdade uma discricionariedade do Estado de conceder ou não.  Será feita uma análise do Decreto nº 55.929 de 19 de abril de 1965 que trata do asilo territorial, e do Decreto nº 42.628 de 13 de novembro de 1957 sobre o asilo diplomático. Assim sendo, partiu-se de pesquisa bibliográfica de autores como Júlio Marino de Carvalho, Sidney Guerra, Francisco Resek, Juarez Cirino dos Santos, Roberto Luiz Silva.

Palavras-chave: Asilo político. Perseguição política. Discricionariedade do Estado. Asilo territorial. Asilo diplomático.

Resumem: Este artículo tiene por objeto presentar el instituto del género asilo político, y sus especies: el asilo territorial y el asilo diplomático. El asilo se representa como un derecho directamente asociado a la persona humana, pero tal es en verdad una discrecionalidad del Estado de conceder o no. Se hará un análisis del Decreto nº 55.929/65 que trata del asilo territorial, y del Decreto nº 42.628/57 sobre el asilo diplomático.

Palabras-clave: Asilo político. Persecución política. Discrecionalidad del Estado. Asilo territorial. Asilo diplomático.

Sumário: Introdução. 1. O Direito ao asilo político. 2. Conceito de asilo político. 2.1 Asilo territorial. 2.2 Asilo Diplomático. 3. Analise dos Decretos nº 55.929/65 e nº 42.628/57. 3.1 Decreto nº 55.929/65. 3.2 Decreto nº 42.628/57. Considerações Finais.

INTRODUÇÃO

O estudo do direito de asilo reveste-se de grande interesse, pois está diretamente associado à pessoa humana, visto que a eficácia do referido instituto constitui um aprimoramento da realidade de um Estado de Direito, uma vez que visa dar proteção ao indivíduo, salvando vidas e restituindo a segurança as pessoas ameaçadas em períodos de perturbação e perseguição.

Dessa forma, a pratica desse instituto, como característico de um Estado Democrático de Direito, deve possuir em sua essência os valores fundamentais da liberdade e da proteção a ser dado aos refugiados políticos e estrangeiros e a pessoas perseguidas por motivos políticos. Valido ressaltar que apesar de o direito de asilo ter uma finalidade protetiva da pessoa humana, é ainda considerado um direito do Estado, e não do indivíduo, sendo mera faculdade do Estado de refúgio, correspondendo a uma pratica humanitária por parte dos mesmos.

Inicialmente será abordado os aspectos gerais do direito ao asilo político, assim como sua conceituação. Em seguida serão demonstradas as características especificas tanto do asilo territorial, como do asilo diplomático, que são as espécies de asilo político. Por fim, serão analisados os Decreto nº 55.929 de 19 de abril de 1965 que trata do asilo territorial, e do Decreto nº 42.628 de 13 de novembro de 1957 sobre o asilo diplomático.

1. O DIREITO AO ASILO POLÍTICO

O direito ao asilo político é previsto na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 4º, como princípio que rege as relações internacionais:

“Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

X – concessão de asilo político.”

O direito de asilo está previsto também em diversos instrumentos internacionais, um deles é a Declaração Universal dos Direitos humanos, aprovada em dezembro de 1948 pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em que trata sobre o direito de asilo em seu artigo 14.

“Artigo 14

1. Toda pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em outros países

2. Este Direito não pode, porém, ser invocado no caso de processo realmente existente por crime de direito comum ou por atividades contrárias aos fins e aos princípios das Nações Unidas.”

É previsto ainda, na Lei 13.445 de 24 de maio de 2017, em seu art. 27:

“Art. 27.  O asilo político, que constitui ato discricionário do Estado, poderá ser diplomático ou territorial e será outorgado como instrumento de proteção à pessoa.

Parágrafo único. Regulamento disporá sobre as condições para a concessão e a manutenção de asilo.”

Portanto, conforme se verifica, o direito de asilo se trata de uma pratica humanitária, entretanto sua concessão é um ato discricionário do Estado asilante, ou seja, é um ato facultativo. Expõe Sidney Guerra, que “Celso Mello enfatiza que o direito de asilo corresponde a um direito do Estado pela relevância que a soberania territorial do Estado deve merecer, ao passo que outros salientam que o asilo não aparece como uma consequência da soberania, mas sim como uma limitação desta.”. (GUERRA, 2015, p. 387)

2. CONCEITO DE ASILO POLITICO

O asilo político, como já exposto, é um direito protetivo da pessoa humana, mas também é um direito do Estado de conceder ou não por meio de ato discricionário. Para Francisco Resek (2006, p. 14):

“Asilo Político é o acolhimento pelo Estado, de estrangeiro perseguido alhures, geralmente, mas não necessariamente, em seu próprio país patrial, por causa de dissidência política, de delitos de opinião, ou por crimes que relacionados com a segurança comum do Estado, não configuram quebra do direito penal comum.”

Existem duas espécies de asilo político, quais sejam, o asilo territorial e o diplomático, sendo que, posteriormente, será feita a diferenciação mais aprofundada entre as duas espécies existentes no ordenamento.

É importante sempre ressaltar que a concessão de asilo não é obrigatória para nenhum Estado e as contingências da própria política, determinam em cada caso as decisões do governo, de forma que, é possível um país recusar um asilo e preferir entregar o refugiado para as autoridades.

No mesmo sentido dispõe os artigos I do Decreto nº 55.929 e art. II do Decreto nº 42.628, respectivamente:

“ARTIGO I: Todo Estado tem direito, no exercício de sua soberania, de admitir dentro, de seu território as pessoas que julgar conveniente, sem que, pelo exercício desse direito, nenhum outro Estado possa fazer qualquer reclamação.

ARTIGO II: Todo Estado tem o direito de conceder asilo, mas não se acha obrigado a concedê-lo, nem a declarar por que o nega.”

Dessa forma, a concessão do asilo político é um ato discricional do Estado Brasileiro, sendo que, discricionariedade administrativa, doutrinariamente, “é a faculdade que a lei confere à Administração para apreciar o caso concreto, segundo critérios de oportunidade e conveniência, e escolher entre duas ou mais soluções, todas válidas perante o direito”. (ARAUJO, 2015)

Portanto, não há que se falar em qualquer forma de vinculação ou, ainda, obrigação ao Estado no que tange à concessão do asilo político: trata-se de ato discricionário do Estado, não abarcado pela exigência de fundamentação dos motivos que levaram a conceder ou negar o pedido; ademais, não há necessidade de observância, nesta forma de proteção a um indivíduo por um Estado, do princípio da reciprocidade.

2.1 ASILO TERRITORIAL

O asilo territorial nada mais é que a aceitação de um estrangeiro, em território em que o país exerce sua soberania, com a intenção de proteger a liberdade ou até mesmo a vida do asilado que se encontra em situação de grave risco no seu país de origem dado o desenvolvimento de perseguições sociais ou políticas.

Nos termos do art. 28 da Lei 13.445/2017, não se concederá asilo a quem tenha cometido crime de genocídio, crime contra a humanidade, crime de guerra ou crime de agressão, nos termos do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, de 1998, promulgado pelo Decreto no 4.388, de 25 de setembro de 2002.

Dessa forma, para a concessão de asilo deve o estrangeiro penetrar no território no qual pede asilo, requerendo-o ao Ministério da Justiça, e, após a concessão do asilo, deve ser procedido o registro do refugiado na Policia Federal, e, emitido documento de identidade para o refugiado. Insta salientar que o asilo possui prazo limitado de no máximo dois anos, renováveis enquanto subsistem as condições adversas. (SILVA, 2002, p. 216)

A partir do momento que o refugiado recebe seu documento de identidade passa a ter um forte vínculo com o Estado que o concedeu o asilo, só podendo sair do país mediante autorização. Além disso, o refugiado deve contar com todos os direitos e deveres concedidos aos estrangeiros residentes no país, sendo que, conforme o art. 82, IX da Lei 13.445/2017 não se concederá a extradição quando o extraditando foi beneficiário de asilo territorial.

Por fim, nos termos do art. 20 da Lei 13.445/2017, a identificação civil do solicitante de asilo poderá ser realizada com a apresentação dos documentos de que o imigrante dispuser. Além de que, conforme art. 29 da referida lei, a saída do asilado do país sem prévia comunicação implica renúncia ao asilo.

2.2 ASILO DIPLOMÁTICO

Insta esclarecer, por fim, a conceituação prática do asilo diplomático, que é uma é modalidade provisória e precária do asilo político. Diferentemente do asilo territorial, no asilo diplomático o Estado concessor do asilo o defere fora de seu território ao perseguido, isto é, no território do próprio Estado em que o indivíduo é perseguido.

O asilo diplomático, portanto, “(…) é concedido para os estrangeiros perseguidos dentro do seu próprio território, sendo feito geralmente pela própria representação diplomática, onde se circunscreve a presença do estrangeiro.”. (SILVA, 2002, p. 218)

Os espaços, dentro do próprio território onde é concedido a asilo diplomático, abarcam aqueles que estão isentos da jurisdição desse Estado, dessa forma, não são apenas as embaixadas, mas também se podem englobar as representações diplomáticas, navios de guerra, acampamentos ou aeronaves militares (SCAGLIA, 2009, p.33)

Ressalte-se que esses lugares são dotados de liberdade à atuação jurisdicional do Estado perseguidor em acordo com o princípio da inviolabilidade territorial defendido pela teoria do direito internacional. Evidentemente, essa espécie de asilo nunca é em definitiva, haja vista representar significativamente apenas um estágio provisório, um elo para o asilo territorial.

Os pressupostos para a concessão do asilo diplomático são os mesmos do asilo territorial, qual seja: a natureza política do delito atribuídas ao fugitivo; estado de urgência (atualidade da perseguição) e não auxílio dos representantes diplomáticos para que a pessoa adentre em sua embaixada. (SILVA, 2002, p. 218)

Na Convenção de 1954, em Caracas, que definiu sobre asilo diplomático de 1954, onde o Brasil é signatário, prevê no artigo VII, que em caso de urgência, "será concedido o asilo diplomático (…) pelo tempo estritamente indispensável para que o asilado deixe o país com garantias". Mencionado artigo justifica-se, haja vista que o asilo diplomático tem a finalidade na concessão do asilo político, configurado quando o asilado se encontra em território do Estado concedente (SCAGLIA, 2009, p.35).

Também se faz importante tecer outra observação quanto a este instituto que a não vinculação da concessão do asilo diplomático ao asilo territorial. Assim, o simples fato do Estado deferir ao indivíduo o primeiro tipo de asilo não o obriga a recebê-lo em seu território nacional. Apenas o que se pode afirmar é que, após a concessão do asilo diplomático pelo Estado, as chances de ele conceder o asilo territorial ao solicitante são maiores.

Para a concessão do asilo diplomático, deve o refugiado deve requerer o salvo-conduto, ou seja, uma licença pedida ao Estado para que o asilado possa se retirar em condições de segurança do seu território. (SILVA, 2002).

Dessa forma, o asilo diplomático nunca pode ser definitivo, sendo uma forma preliminar do asilo territorial, se consumando no solo do pais que a embaixada acolheu o fugitivo ou no solo de um terceiro pais que o aceite.

De acordo com Neves (2009, p. 108) “o asilo diplomático não pressupõe reciprocidade. O rompimento das relações diplomáticas entre os Estados envolvidos não põe fim a proteção concedida com o asilo”.

O asilo diplomático só é praticado na América Latina (RESEK, 2006, p. 216). Assim, tem-se que, no caso dos países que não adotam a modalidade de asilo diplomático, as pessoas procuradas pela autoridade local e venham a ingressar no recinto de missão diplomática estrangeira devem ser imediatamente restituídas, a despeito de se tratar de delito comum ou político

3 ANALISE DOS DECRETOS Nº 55.929 DE 19 DE ABRIL DE 1965 E Nº 42.628 13 DE NOVEMBRO DE 1957

3.1 DECRETO Nº 55.929 DE 19 DE ABRIL DE 1965

O Decreto de nº 55.929 de 19 de abril de 1965, que regulamentou a aprovação pelo Congresso Nacional do Decreto Legislativo nº 34, de 1964, a Convenção sobre Asilo Territorial, assinada em Caracas, a 28 de março de 1954, por ocasião da 10ª Conferência Interamericana decretando que o mesmo fosse executado.

Já em seu artigo I, o Decreto estabelece que o Estado, no exercício de sua soberania, tem o direito (e não o dever) de admitir dentro de seu território as pessoas que julgar conveniente, caracterizando assim, o asilo territorial.

O artigo II ao explicar o porquê desse direito de asilo estipula que, do mesmo modo que o Estado tem jurisdição sobre os habitantes de seu território, também possui jurisdição sobre as pessoas que nele entram, vindas de um Estado onde sofram perseguições por suas crenças, opiniões, filiação política ou por atos que possam ser considerados delitos políticos.

No que tange a extradição das pessoas que tiveram o asilo territorial concedido, o artigo III determina que nenhum Estado é obrigado a expulsar de seu território ou entregar a outro Estado pessoas que foram perseguidas por motivos ou delitos políticos, como já fora abordado anteriormente. Além disso, o artigo IV fala que a extradição não se aplica quando se trate de pessoas que segundo a classificação do Estado suplicado, sejam perseguidas por delitos políticos ou delitos comuns cometidos com fins políticos, nem quando a extradição for solicitada obedecendo a motivos predominantemente políticos.

Importante ressaltar que a extradição é o processo jurídico-politico pelo qual um Estado entrega o autor de fato punível a outro Estado, competente para aplicar ou para executar a pena criminal respectiva, fundado em tratado bilateral ou promessa de reciprocidade, observadas determinadas condições. (CIRINO DOS SANTOS, 2017, p.46).

Dessa forma, a concessão da extradição deve observar vários requisitos, que não são objeto do presente trabalho, sendo que ainda sim a sua concessão não é obrigatória.

Destaque-se que as pessoas que ingressarem na jurisdição territorial do Estado clandestinamente ou irregularmente não são abarcados pela proteção do asilo territorial, por força de previsão expressa do artigo V do estudado Decreto.

O Estado que concede o asilo não é obrigado a estabelecer em sua legislação, disposições ou atos administrativos aplicáveis a estrangeiros, qualquer distinção motivada pelo único fato de se tratar de asilados ou refugiados políticos, conforme disposição do artigo VI. No caso do Brasil temos a Lei do Imigrante, Lei nº 13.445 de 2017, em sua Seção III trata de alguns aspectos do asilado.

Além disso, nos termos do artigo VII é garantido aos asilados o direito à liberdade de expressão de pensamento reconhecido aos habitantes do Estado que concedeu o asilo, no caso do Brasil o direito previsto no art. 5º, IV da CF, não podendo tal fato ser motivo de reclamação por outro Estado, salvo no caso de tais constituírem incitação ao emprego da força ou da violência contra o governo do Estado reclamante.

No mesmo sentido, não pode ocorrer a restrição do direito à liberdade de reunião ou associação aos asilados – no caso do Brasil corresponderiam aos direitos previstos no art. 5º, XVI e XVII da CF -, salvo se tais tiverem por objetivo promover o emprego da força ou da violência contra o governo do Estado suplicante.

Não obstante, a pedido do Estado interessado, o país que concedeu asilo procederá à vigilância ou ao internamento, em distância prudente de suas fronteiras, dos asilados políticos que forem dirigentes notórios de um movimento subversivo; bem como daqueles que se verifique a existência de provas de que dispõem a incorporar-se no mesmo movimento. De forma que a determinação da distância prudente das fronteiras para os efeitos de internamento dependerá do critério das autoridades do Estado suplicado e as despesas de toda espécie exigidas pelo internamento de asilados e refugiados políticos correrão por conta do Estado que o solicitar.

Aos asilados, bem como os internados políticos, quando optarem por saírem do território do Estado em que se encontram, deverão comunicar esse fato ao respectivo governo, de modo que esta será concedida, sob a condição de não se dirigirem ao país de sua procedência e mediante aviso ao governo interessado. Isto se dá, pois, o requerimento de saída passa ao Estado que concedera o asilo a impressão de que sua proteção não mais se fará necessária, sendo assim, não poderá aquele abarcado pela proteção do asilo livremente dispor de sair e retornar ao país que lhe concedera asilo quando bem entender.

3.2 DECRETO Nº 42.628 DE 13 DE NOVEMBRO DE 1957

Quanto ao Decreto Nº 42.628 de 13 de novembro de 1957, verifica-se que este traz em seu texto disposições acerca dos requisitos de concessão ou não do instituto do Asilo Diplomático – dentre outras questões, insere no Ordenamento Jurídico Pátrio a Convenção sobre Asilo Diplomático ratificada pelos Governos dos Estados Membros da OEA (Organização dos Estados Americanos).

Referido ato normativo explicita em seu artigo I o caráter provisório do asilo, uma vez que os mesmos serão outorgados em legações – que são “[…] a sede de toda missão diplomática ordinária, a residência dos chefes de missão, e os locais por eles destinados para esse efeito, quando o número de asilados exceder a capacidade normal dos edifícios” -, navios de guerra ou aeronaves militares (excluindo-se aqui os que se encontram provisoriamente em estaleiros, arsenais ou oficinas) e acampamentos, dirigindo-se àquelas pessoas perseguidas por motivos ou por fatos puníveis de caráter político.

De igual forma, expõe que o Estado possui o direito, não a obrigação de conceder o asilo, de igual forma, sem possuir a necessidade de fundamentar os motivos pelos quais não o concede (ato discricionário do Estado) – Artigo II.

Não obstante, segundo dispõe o Artigo III, encontra-se em desconformidade com o Ordenamento Jurídico a concessão de asilo diplomático nos casos de acusação, processamento ou condenação por delitos comuns, salvo a hipótese excepcional de nesses casos a persecutio criminis se pautar em critérios de caráter eminentemente políticos, com a ressalva de que aqueles “[…] que se refugiarem em lugar apropriado para servir de asilo, deverão ser convidadas a retirar-se, ou, conforme o caso, ser entregues ao governo local, o qual não poderá julgá-las por delitos políticos anteriores ao momento da entrega”.

Forçoso convir que, segundo teor explícito do Artigo V o asilo só poderá ser concedido em casos de urgência e pelo tempo indispensável para que o asilado deixe o país com as garantias concedidas pelo Estado territorial, de modo a proteger sua vida, liberdade e integridade pessoal.

Por casos de urgência, entende-se serem aqueles em que determinado indivíduo é vítima de uma perseguição por um conjunto relevante de pessoas, fugindo do alcance de proteção das autoridades estatais, ou, ainda, perseguido pela própria autoridade local; são casos de urgência, igualmente, as situações em que o indivíduo se encontre na iminência de privação de sua vida ou liberdade por motivações políticas, não havendo outra forma de agir para que se ponha em segurança – como uma espécie de última saída.

Ocorrendo a manifestação estatal pela concessão do asilo, necessariamente se procederá a comunicação do Ministro de Relações Exteriores do Estado territorial ou a autoridade administrativa local, devendo a autoridade asilante recolher as informações que o governo local conceder no que diz respeito a formação do critério da natureza do delito ou a existência de delito comuns conexos, respeitando-se a determinação de continuar a conceder asilo ou exigir salvo-conduto à pessoa perseguida.

Interessante observar que conforme o Artigo XI o Governo do Estado territorial possui a faculdade de a qualquer momento exigir que o asilado seja retirado do país, caso em que deverá conceder salvo-conduto e as garantias previstas no Artigo V.

Não obstante, após a concessão do asilo, o Estado asilante pode solicitar a saída do asilante para o estrangeiro, o que obriga ao Estado territorial a conceder, a não ser nos casos de força maior, as garantias do Artigo V e o respectivo salvo-conduto. Ocorrendo a saída do asilado, o Estado provedor do asilo não se encontra compelido a conceder a permanência em seu território, mas tampouco poderá enviá-lo ao seu país de origem, salvo por sua vontade expressa. Além disso, importante ressaltar que eventuais pedidos de extradição do asilado realizados posteriormente não hão de prejudicar a aplicação dos dispositivos descritos pela Convenção objeto de análise.

Todavia, é de suma importância que a concessão de asilo não se confunde com uma espécie de “carta branca” concedida ao asilado e este possa fazer no Estado asilante o que bem entender: este deve coibir quaisquer atos por parte daquele que visem contraria a tranquilidade pública ou que venham a interferir na política interna do Estado territorial.

Hipótese que deve ser ressaltada é o caso de ruptura das relações. Nesse contexto, se o representante diplomático que por ventura houver concedido asilo, abandonar o Estado territorial, sairá com os asilados; ou, não sendo possível, os entregará a representantes diplomáticos de um outro Estado, com as garantias previstas na Convenção. Caso essa última hipótese também não seja possível, poderá entregar os asilados a um Estado que não faça parte da Convenção e que concorde com o asilo.

Conforme já fora discorrido anteriormente e, de acordo com o exposto no art. XX, referida modalidade de asilo não se encontra sujeita à reciprocidade. Qualquer pessoa, independentemente da nacionalidade poderá estar sob esta proteção, vez que se trata de ato discricionário do Estado, que verificando as condições objetivas para a concessão do asilo, independentemente dos requisitos subjetivos (tais como nacionalidade), poderá conceder ou não o asilo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante de todas as colocações expostas, compreende-se que o asilo político se trata de um direito que o Estado tem em concede-lo ou não (ato discricionário), e não de um dever imposto que deve ser cumprido sempre que requerido por algum indivíduo. Além de se tratar de um direito dos Estados, viu-se que o asilo surge como um instrumento humanitário para proteger refugiados políticos ou estrangeiros ou aqueles indivíduos que estejam sendo perseguidos por motivos políticos, tendo em vista sempre a liberdade e segurança daquele que pede o asilo.

O asilo político pode ser territorial ou diplomático, sendo que este último apenas se difere no que tange ao local, em que a pessoa que pede o asilo encontra-se em território que não é o seu, situação a qual o pedido deve ser feito – geralmente em legações, navios de guerra ou aeronaves militares e acampamentos – no próprio espaço territorial do país onde a pessoa se encontra.

Ainda, percebe-se que tal instituto é amplamente requisitado haja vista que com as mais diversas opiniões políticas e pluralidade de indivíduos a possibilidade de ocorrência de discordância entre as posições e ideologias são imensas, e muitas vezes, quando alguém resolve se impor perante sistema ou desobedece-lo são certamente perseguidos, e é aí que entra a necessidade de outros Estados ampararem e oferecerem algum tipo de suporte para impedir que perseguições de cunho puramente político ocorram e sejam motivos de destrato aos indivíduos, e cidadãos.