Resumo: Os partidos políticos e os grupos de pressão são as principais organizações que atuam no processo político. Os primeiros almejam o poder ou apenas participar do seu exercício; os outros, apenas exercer influência sobre aqueles que detêm o poder, o que pode ser feito de várias formas.A pesquisa será concentrada especificamente nos grupos de pressão, sendo objetivo principal conceituá-lo, estabelecer os seus pontos negativos e positivos, suas técnicas de ação e combate, sua institucionalização, bem como apresentar as questões doutrinárias. Esses grupos, “desde o advento das democracias de massa, refletiram a força reivindicatória de setores organizados da sociedade, sem pretender situar seus membros nos cargos públicos.”[i].O Estudo em questão tem notória importância, sobretudo no que tange à democracia. Outro elemento que revela a importância da pesquisa é a necessidade da presença dos grupos de pressão como categorias interpostas entre o cidadão e o Estado. Através de uma pesquisa bibliográfica detalhada realizada nas obras de alguns autores doutrinários como Paulo Bonavides, Mário Lúcio Quintão e Pérsio Barroso, os conceitos dispostos nas páginas a seguir possuem fins pedagógicos e práticos. O estudo tem o intuito de apresentar aos leitores tal temática que é imprescindível na formação da consciência jurídica do operador do direito.
Palavras-chave: Direito Constitucional; Grupos de Pressão; Lobby.
Sumário: Introdução. 1- Conceito e importância dos grupos de pressão. 2- Grupos de pressão e os partidos políticos. 3- Modalidades dos grupos e sua organização. 4- Técnica de ação e combate. 5- Aspectos Negativos. 6- Aspectos Positivos. 7- Institucionalização. 8- Conclusão. Bibliografia.
INTRODUÇÃO
Para alguns os grupos de pressão surgiram com intensidade à partir do declínio dos partidos políticos, no entanto, para outros, eles são os verdadeiros sujeitos da ação política. A maioria dos grupos são organizações não-políticas, mas alguns possuem também objetivos políticos, camuflados em interesses meramente econômicos.
Hoje, os grupos tomaram tal dimensão de importância que não seria exagero afirmar que são parte da Constituição viva ou da Constituição material, independente de toda institucionalização ou reconhecimento formal nos textos jurídicos, mesmo porque, eles exerceram forte influência no Poder Constituinte de 1986 à 1988.
Atualmente, é enorme o número de estudos e investigações acerca dos grupos e pressão, analisados em todas as dimensões, composições e formas de atuação. “A análise dos grupos abrange por igual a influência que podem exercer sobre as organizações partidárias e o corpo de cidadãos durante as eleições, bem como sobre os ramos do poder estatal – executivo, legislativo e judiciário – cujas decisões trazem com freqüência a marca dessa participação quase invisível.”[ii]
1 – CONCEITO E IMPORTÂNCIA DOS GRUPSO DE PRESSÃO
A democracia social não representa a vontade de um único homem, mas de uma agregação humana. Tais interesses possuem duas formas de se chegarem ao Estado para a busca de sua representação: os partidos políticos e os grupos de pressão.
“Os grupos de pressão, segundo J. H. Kaiser, são organizações da esfera intermediária entre o indivíduo e o Estado, nas quais um interesse se incorporou e se tornou politicamente relevante. Ou são grupos que procuram fazer com que as decisões dos poderes públicos sejam conformes com os interesses e as idéias de uma determinada categoria social.”[iii]
“Os grupos de pressão não são outra coisa senão as forças sociais, profissionais, econômicas e espirituais de uma nação, enquanto aparecem organizadas e ativas.”[iv]
Anteriormente, os grupos eram considerados exteriores ao poder, “parasitas” ou “clientes”, ao passo que hoje são “o próprio poder” ou o modo natural e expressão da vontade do povo real. Com o surgimento de uma nova sociedade industrial os grupos de pressão se fizeram mais conscientes do teor reivindicatório e da posição que tinham de assumir em presença de um Estado confessadamente intervencionista.
Existem os Grupos de Interesses, que são freqüentemente confundidos com os Grupos de Pressão. Na verdade, a linha que os separa é mínima, sendo aquele atuante de uma forma mais passiva e permanente, tornando-se Grupo de Pressão quando começa a atuar em cima do parlamento.
O Grupo de Pressão é, portanto, uma organização temporária, o subgrupo do grupo de interesses em dados momentos, que visa a obter, por intermédio da pressão seus objetivos, isto é, tenta influenciar uma decisão, no caso do parlamento, aprovando ou rejeitando um projeto.
Esses grupos existem para influenciar o poder, tentar modificá-lo e adaptá-lo segundo as necessidades e vontades do interessado. Seguindo essa linha de raciocínio, chegasse à Teoria das Elites, presente nos parlamentos. Dentro, tanto da Câmara como no Senado, existem aqueles parlamentares que tem influência sobre vários outros, são os membros da elite decisória. São exatamente estes que são alvo principal dos grupos de pressão que atuam nos Congressos Nacionais.
2- GRUPOS DE PRESSÃO E OS PARTIDOS POLÍTICOS
Tanto os partidos políticos como os grupos de pressão possuem em comum o fato de constituírem categorias interpostas entre o cidadão e o Estado. Ambos conduzem os interesses de seus membros para as regiões do poder aonde buscarão decisões políticas favoráveis. São hoje, os principais instrumentos representativos no quadro da democracia social, no entanto, possuem diferenças, as quais, podem ser marcantes: “a) o partido procura conquistar o poder e seus objetivos políticos são permanentes ao passo que o grupo de pressão, conforme ressaltou Duveger, atua apenas transitoriamente sobre o poder com uma interferência política que se exaure na adoção da lei ou da medida do poder público pleiteada, para atendimento de um interesse ou pretensão; ali tomada do poder, aqui, mera influência sobre o poder; b) no partido a perspectiva política é global, implica uma concepção total, segundo Sanchez Agesta e Vedel, ao passo que no grupo essa perspectiva ou função é unicamente parcial; c) o partido, de preferência, estaria volvido para o interesse geral, os grupos para os interesses particulares de seus membros nem sempre coincidentes com aquele; d) o partido pela sua natureza mesma se apresenta apto a generalizar os particularismos ao passo que os grupos pela sua índole tendem a impor um interesse particular ou a potencializar a unilateralidade de uma representação de interesses (Krueger).”[v] Enfim, os partidos representam o povo, os cidadãos no Estado, eles são as formas de organização frente ao Estado, ao passo que os grupos, são a forma de organização no campo social, eles representam os interesses diferenciados frente a sociedade. Os partidos possuem uma responsabilidade definida e exposta, os grupos possuem propósitos nem sempre claros.
No processo político ou ambos aparecem unidos ou o grupo de pressão está dentro do partido político.
3- MODALIDADES DOS GRUPOS E SUA ORGANIZAÇÃO
Não é fácil estabelecer uma tipologia para os grupos de pressão, uma vez que eles não se enquadram em uma classificação rígida. Alguns autores dão preferência à identificação segundo a ordem dos interesses que esposam, como vantagens materiais, ou por desejarem fins menos egoísticos e mais altruístas, de âmbito moral ou de cunho ideológico.
Os primeiros são as organizações patronais e obreiras, as entidades rurais, bem como as associações profissionais das chamadas classes liberais (associações médicas, ordem dos advogados, etc.); já os segundos abrangem associações filantrópicas aparentemente desinteressadas.
Mas nem todos os autores aceitam essa classificação, valendo-se de outros critérios como o da técnica de ação, dos métodos empregados pelos grupos para alcançar os resultados a que se propõem.
“Outra tipificação de grupos de pressão contempla os grupos nacionais públicos e privados, e os estrangeiros. Dentro da concepção clássica, todos os grupos de pressão são privados. Entretanto, quando setores da administração pública agem como grupo de pressão, a doutrina qualifica-os de grupos públicos, abrangendo duas categorias: os pertinentes aos serviços público e os alusivos aos interesses do corpo de funcionários. Os grupos de pressão estrangeiros buscam interferir, de maneira simbólica, através de manifestações e protesto, na vida política de certos Estados, principalmente contra os atos de ingerência nos assuntos que envolvam a soberania dos Estados e a violação dos direitos humanos.”[vi]
Não é tarefa fácil manter a homogeneidade do grupo, mesmo porque, eles não representam todos os interesses, nem ocupam tampouco todas as faixas da sociedade que demandam representação.
No Congresso Nacional Brasileiro atuam vários grupos de pressão, os quais podem ser divididos nas seguintes categorias: 1) Internos ao Governo e internos ao Parlamento, 2) Internos ao Governo e externos ao Parlamento, 3) Externos ao Governo. Subdividindo-os assim, torna-se mais clara a chance de analisar todos os agentes sobre o poder legislativo.
O primeiro subgrupo, aquele interno ao Governo e ao Parlamento, possui como alguns de seus principais grupos de pressão, os seguintes: 1.1) a Bancada Feminina, 1.2) a Frente Parlamentar da Pequena e Micro Empresa, 1.3) a Bancada da Amazônia Legal, 1.4) a Frente Parlamentar de Habitação e Desenvolvimento Urbano, 1.5) a Bancada da Agricultura Familiar, 1.6) a Bancada Sindical, 1.7) a Bancada Evangélica, 1.8) a Bancada dos Empresários, 1.9) a Bancada da Saúde, 1.10) A Bancada Ruralista, dentre outras.
Estes grupos de interesses que agem como grupo de pressão quando vêem seus interesses ameaçados, possuem como característica principal o multipartidarismo de seus membros. Atualmente, algumas bancadas perderam força devido a sua falta de organização, com exceção das bancadas evangélica, sindical e feminina.
O segundo grupo, classificado como Interno ao Governo mas externo ao Parlamento, é formado pelo lobby dos Ministérios e outros órgãos ligados ao Governo.
Já o terceiro grupo, os externos ao Governo, são os lobbies de empresas privadas ou de organismos internacionais que tentam influenciar o poder Legislativo a aprovar projetos que os beneficiem ou a rejeitar aqueles que possam vir a lhes prejudicar.
4- TÉCNICA DE AÇÃO E COMBATE
“Os grupos querem a ‘decisão favorável’, não trepidam em empregar os meios mais variados para alcançar esse fim. Aperfeiçoaram uma técnica de ação que compreende desde a simples persuasão até a corrupção e, se necessário, a intimação. O trabalho dos grupos tanto se faz de maneira direta e ostensiva como indireta e oculta. A pressão deles recai principalmente sobre o opinião pública, os partidos, os órgãos legislativos, o governo e a imprensa.”[vii]
“Dentro os grupos de pressão, destacam-se as organizações exclusivas ou lobistas, que atuam, no domínio político, interferindo sobre determinado projeto de lei ou medida governamental juntos aos poderes públicos, especialmente o parlamento. Tais grupos de pressão são altamente burocratizados, utilizando-se de todas as técnicas de relações públicas para atrair a simpatia da opinião pública. Freqüentemente, dispõem de somas econômicas consideráveis, obtidas por meio de contribuições voluntárias ou cotas obrigatórias para seus membros.”[viii]
Outros grupos de pressão tem pretensões mais amplas, mas, estrategicamente, realizam reivindicações setoriais. Os sindicatos dos trabalhadores, por exemplo, fazem pressão sobre o governo em relação a determinada questão salarial, mas, as vezes, no fundo, querem é desestabilizá-lo.
Nos grupos de pressão tradicionais, o lobista ou agente parlamentar do grupo, age diretamente junto ao legislativo, procurando convencer o deputado, através de farto material demonstrativo que comprova o interesse público do projeto, bem como os argumentos para sua defesa em plenário.
A opinião pública acaba sendo manipulada, através da utilização dos veículos de comunicação de massa, para dar apoio ou legitimidade à pretensão do grupo de pressão. Ela é “preparada” e se for o caso “criada” para dar respaldo de legitimidade à pretensão do grupo, que esperava ver facilitada sua tarefa e por essa via indireta (apoio da opinião) lograr o deferimento dos favores impetrados junto dos poderes oficiais competentes.
O grupo mobiliza rádio, imprensa, televisão, exterioriza a propaganda de seus objetivos pela publicidade remunerada, ou através da simpatia dos que dominam os meios de comunicação, produzindo assim, o clima de apoio para efeitos favoráveis a seus interesses.
No entanto, se esses recursos falharem e o representante não se mostrar interessado pela persuasão do grupo, poderá este empregar meios mais extremos que vão do suborno à intimação.
Quando os grupos se envolvem propriamente com e para os partidos, a técnica de dominação consiste em proporcionar financiamento às campanhas eleitorais. A pressão sobre os partidos é atingida através dos parlamentares de modo individual. O lobbyist[ix] tenta convencer o deputado das boas razões de um projeto de lei, como já dito anteriormente. Quando eles se envolvem ao poder legislativo, os métodos de pressão se exercem sobre este, sobretudo, nas comissões parlamentares.
Quando os grupos acometem o governo podem fazê-lo em alguns casos abertamente, através de manifestações de massa que variam da greve com distúrbios e violência, a passeatas de protesto, desfile nas ruas, obstrução e paralisação do tráfego, fechamento de casas comerciais, formas de boicote, etc.
5- ASPECTOS NEGATIVOS
Produziu-se ao redor dos grupos de pressão uma atmosfera de desconfiança e suspeita que vê nesses organismos intermediários, permanente ameaça ao Estado, ao governo, à democracia, à ordem representativa.
A crítica se fundamenta no argumento de que eles sacrificam o interesse geral, o chamado bem comum, patrocinando privilégios, empregando a intimação, o suborno e a corrupção em todas as possíveis variantes. Eles não fazem triunfar a razão e o bom senso, porém os interesses dos mais forte, apoiados no poder do dinheiro, da organização e eventualmente do número.
Para alguns autores a forte atuação dos grupos de pressão “constituirá já forte sintoma de crise ou insuficiência do sufrágio, dos partidos e dos mecanismos constitucionais, com sobejas provas de que a democracia estaria às vésperas do colapso e da morte.”[x]
Enfim, tem-se afirmado que o grupo de pressão não só debilita as instituições representativas como pode significar por sua presença um voto de desconfiança na ordem existente.
6- ASPECTOS POSITIVOS
Com efeito, alega-se em favor dos grupos a complexidade da tarefa governativa. Sendo por extremo delicada não se acharia ao alcance de todos os cidadãos, justificando assim que estes se reunissem em grupos destinados a melhor conhecerem e pleitear as medidas oficiais de atendimento e seus interesses. Não se poderia, portanto, impugnar o fim legítimo que os grupos buscam numa democracia pluralista.
Os autores que ressaltam as qualidades positivas dos grupos, dizem que nem sempre eles atuam de má-fé, pois existem grupos altamente competentes que podem constituir valioso subsídio à elaboração legislativa. Tem-se somente a necessidade de disciplinar-lhes tanto quanto possível a ação. Eles estariam sendo úteis à coletividade dando vazão a sentimento e aspirações que ficam a parte das decisões políticas.
Os grupos são canais necessários de comunicação a uma sociedade complexa que gradualmente estreita as possibilidades de participação efetiva do povo no processo decisório.
7- INSTITUCIONALIZAÇÃO
A legislação ordinária ou o direito constitucional ainda abrirá as portas também à institucionalização dos grupos, descobrindo um meio de alojá-los no organismo político legalmente disciplinado.
Um só país introduziu em suas leis a nova matéria, disciplinando pela primeira vez a atividade dos grupos de pressão, os Estados Unidos. A lei reconheceu legítimo o trabalho dos grupos de interesse e do mesmo passo trouxe uma série de disposições restritivas.
Na verdade, quando compara-se o número de grupos ou interesses que agem no Congresso Nacional, pode-se ver que ele é muito pequeno em relação a outros países de tradição democrática. Diante disso, surge uma relação direta, na qual o número destes grupos é diretamente proporcional ao nível de institucionalização e secularização de suas instituições governamentais. As duas condições para que existam estes grupos na sociedade são a possibilidade de organização, garantida em lei e na prática e a possibilidade de pressionar, de interferir nas decisões tomadas pelo sistema.
Os legisladores, ainda que democraticamente eleitos para representar a população e os estados, encontram-se restritos à própria esfera de competência e às audiências das comissões. O lobby, exercido por profissionais tecnicamente preparados, esclarece dúvidas dos parlamentares, complementando as informações necessárias a uma tomada de decisão que se expressa sob a forma de voto em plenário.
A própria Constituição Federal abriga, em artigos diferentes, o reconhecimento da vontade dos grupos de pressão: nos arts. 27, §4o e 61, §2o, ao permitir a apresentação de projeto de lei de iniciativa popular; no art. 14 inciso I, o Plebiscito; no art. 5o inciso LXXI, como a figura do Mandado de Injunção.
Mas enfim, não há qualquer regulamentação, o que faz com que os grupos de pressão atuam nos bastidores, sem nenhuma regra que discipline a atividade.
Os deputados Walter Pinheiro (PT/BA), Paulo Rocha (PT/PA), Rubens Bueno (PPS/PR), Inácio Arruda (PCdoB/CE) e Eduardo Campos (PSB/PE) protocolizaram junto à Mesa da Câmara o PR 203/01, que disciplina a atuação dos grupos de pressão ou de interesse e assemelhados na Câmara dos Deputados.
A proposição tem como finalidade possibilitar que os grupos de pressão e de interesse, que praticam o lobby, de todos os setores da sociedade atuem de forma organizada, transparente e com menores custos. Além disso, o esclarecimento das opiniões e posicionamentos de pessoas jurídicas e físicas junto aos congressistas poderão trazer benefícios ao processo legislativo, à sua segurança e ao ordenamento jurídico nacional.
O Projeto de Resolução veda o método de persuasão de servidores e parlamentares com presentes, cortesias, gentilezas e favores e assegura tratamento igualitário aos grupos de pressão. Limita também a conduta dos lobistas para que não haja conflitos de interesse, garantia de idoneidade no processo e a responsabilização dos que transgredirem as normas definidas.
8- CONCLUSÃO
Conforme BONAVIDES: “o destino das instituições democráticas parece estar de modo indissolúvel vinculado às organizações de interesse que formam o grande mosaico do pluralismo político e social dos Estados ocidentais. O tratamento científico e racional dos grupos, sua institucionalização inevitável poderá ocasionar novas formas de equilíbrio, que preservem todavia os fundamentos democráticos do sistema e retirem todo o peso de pessimismo que recai teoricamente sobre a ação desses grupos.”[xi]
Os próprios abaixo assinados que freqüentemente chegam aos gabinetes, os telefonemas, são técnicas de lobby bastante comuns e legítimas, muito diferentes de tráfico de influência ou de corrupção.
A solução mais razoável para lidar com o fenômeno no regime democrático é reconhecê-lo como legítimo e colocá-lo dentro das rotinas do trabalhado parlamentar.
Melhor reconhecer que a sociedade é viva e encontra seus caminhos no choque de opiniões, reconhecendo a existência dos grupos de pressão e colocando-os formalmente dentro do parlamento, reduzindo assim, a taxa de corrupção, contribuindo ainda para a maior transparência do governo.
Informações Sobre o Autor
Gustavo Teodoro Andrade Pena
Graduado em Direito pela Universidade Federal de Uberlândia. Pós-graduação lato sensu em Direito Civil e Processual Civil e Direito Empresarial pela Universidade Gama Filho em parceria com o Complexo Jurídico Damásio de Jesus.. Cursando pós-graduação lato sensu em Direito do Agronegócio pela Fundação Armando Álvares Penteado (FAAP) e Direito e Processo do Trabalho pelo LFG em parceira com a Universidade Anhanguera – UNIDERP.
