Resumo: Este trabalho objetiva analisar a PEC nº 525/2010, tendente a criar o Conselho Nacional da Defensoria Pública (CNDP), investigando-se a necessidade de sua criação. Para tanto, desenvolveu-se pesquisa bibliográfica referente à Defensoria Pública, ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Em relação à primeira, fez-se necessário também a observância à Constituição e à Lei Orgânica Federal; a análise do III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil; e a realização de entrevistas na Defensoria Pública do Ceará. Quanto aos Conselhos já existentes, utilizou-se o método comparativo, destacando-se o posicionamento de doutrinadores e magistrados sobre a criação desses órgãos, seguindo-se ao exame das melhorias trazidas ao Judiciário e ao Ministério Público. Empregou-se o método dialético, concluindo-se pela imprescindibilidade da criação do CNDP, cuja atuação evitaria o desrespeito às crescentes funções institucionais dos defensores públicos e uniformizaria recomendações, possibilitando efetiva defesa aos hipossuficientes.[1]
Palavras-chave: PEC nº 525/2010. Conselho Nacional da Defensoria Pública. Conselhos.
Abstract: This essay-paper aims analyzing the Constitutional Amendment Proposition n. 525/2010 that should create the National Council of the Public Defender (CNDP), investigating the necessity of its creation. A bibliographical research about the Public Defense, the National Council of Justice and the National Council of Public Ministry was carried out. Regarding the first, it was necessary also to observe the Constitution and the Organic Law of Federal, the analysis of the III Diagnosis Public Defense in Brazil, and interviews by members of the Public Defense in Ceará. The existing Councils, a comparative method was used, highlighting the position of magistrates and of indoctrinators about the creation of those institutes. The dialectic method was used, concluding the indispensability of the creation of the CNDP, whose activities would avoid the growing disregard for the institutional functions of public defenders and standardize recommendations, enabling effective defense of the poor (according to the law).
Keywords: Constitutional Amendment Proposition n. 525/2010. National Council of the Public Defender. Councils.
Sumário: 1 Introdução. 2 Referencial Teórico. 2.1 A Defensoria Pública como instituição garantidora de acesso à justiça. 2.1.1 Princípios, funções e estrutura institucional. 2.2 O Conselho Nacional de Justiça. 2.2.1 Composição e atribuições. 2.2.2 Argumentos contrários à sua criação e os avanços no Judiciário. 2.3 O Conselho Nacional do Ministério Público. 2.4 A proposta de criação do Conselho Nacional da Defensoria Pública. 2.4.1 Argumentos favoráveis e contrários. 3 Metodologia da pesquisa. 4 Análise dos resultados. 5. Conclusão. Referências.
1 INTRODUÇÃO
A expectativa em torno da criação do Conselho Nacional da Defensoria Pública (CNDP), cuja função seria eliminar a diferença de tratamento existente entre os membros da Defensoria Pública e os membros do Judiciário e do Ministério Público e garantir maior efetividade e unidade àquela função essencial à Justiça, surgiu a partir da Proposta de Emenda Constitucional nº 525/2010, de iniciativa do deputado Mauro Benevides (PMDB/CE).
De fato, após chamada “Reforma do Judiciário” (Emenda Constitucional nº 45/2004), com a criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), a sociedade tem testemunhado um crescente grau de democratização das instituições Judiciário e Ministério Público, paralelamente à uniformização de procedimentos, importante para a segurança jurídica, bem como um controle mais efetivo das funções administrativas e financeiras dos juízos, tribunais e órgãos ministeriais.
Não se olvida que, à época da instituição dos referidos conselhos, muitos se mostraram contrários à sua criação, afirmando que mais importante seria o fortalecimento das corregedorias e das ouvidorias, órgãos de controle interno do Poder Judiciário e do Ministério Público. Tais argumentos costumam ser esgrimidos também em oposição à criação do Conselho Nacional da Defensoria Pública. Entretanto, como mostra o III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil, tais mecanismos correcionais nem sequer existem em algumas Defensorias, não havendo, assim, um efetivo controle disciplinar dos integrantes da carreira, bem como não há um órgão nacional, de composição híbrida, para uniformização de procedimentos ou de controle da atuação administrativa e financeira.
A experiência tem mostrado que, distante de fragilizar as instituições, o CNJ e o CNMP afinam-se com os anseios da sociedade, haja vista que atribuem maior transparência e eficácia às ações dos integrantes daquelas instituições, servindo, consequentemente, como instrumentos para o desenvolvimento da democracia. Entretanto, é fundamental para o desenvolvimento da pesquisa analisar os diferentes pontos de vista acerca do assunto, buscando-se traçar um paralelo do período de criação dos referidos órgãos com a atual situação da Defensoria Pública, utilizando-se da pesquisa bibliográfica e das informações coletadas durante a realização das entrevistas.
Toda a pesquisa observa a Lei Complementar nº 80/1994 (com alterações feitas pela Lei Complementar nº 132/2009), que organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve regras gerais para a sua organização nos Estados, e às normas da Constituição Federal relativas à instituição, a saber, os artigos 5º, LXXIV, 134 e 135, com o apoio indispensável da Lei Complementar nº 06/1997, que organiza a Defensoria Pública Estadual.
Isso posto, a presente dissertação tem o fito de delinear ilações acerca da necessidade da instituição do referido órgão de controle para a viabilização do acesso dos hipossuficientes à justiça, adotando-se como parâmetros os órgãos oriundos da EC nº 45/2004.
Necessário se faz também destacar os objetivos específicos deste trabalho: empreender um estudo sobre a importância da Defensoria Pública; descrever a atuação do CNJ e do CNMP e analisar a forma de composição e as modificações que estes trouxeram aos órgãos controlados; destacar a atual estrutura da função essencial à Justiça, assim como seus princípios e funções; investigar, por meio do exame do III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil, se a Lei Orgânica Nacional está sendo cumprida; possibilitar que se torne conhecida a opinião de membros da Defensoria Pública do Ceará em relação à atuação do órgão estatal, ressaltando-se as melhorias já alcançadas e as suas deficiências; discutir os argumentos apontados como entraves à aprovação da emenda constitucional nos moldes propostos.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 A Defensoria Pública como instituição garantidora de acesso à justiça
A Defensoria Pública, de acordo com o artigo 134 da Constituição Federal, é a função essencial à Justiça destinada a proporcionar a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados. Sua criação remonta à exigência prevista no inciso LXXIV do artigo 5º da Carta Magna, que aduz ser o serviço da assistência jurídica integral e gratuita um direito fundamental a ser garantido pelo Estado àqueles que comprovem insuficiência de recursos.
A assistência jurídica integral e gratuita, decorrente da acepção ampla do direito de acesso à justiça, compreende não só a prestação de assistência processual, haja vista que a Defensoria Pública muitas vezes é procurada por pessoas que pretendem simplesmente ser ouvidas, almejando pela real atenção das instituições governamentais[2]. Considerada por Ingo Sarlet um “direito fundamental social de cunho prestacional”[3] (grifo do autor), representa, em síntese, “a satisfação de necessidades imateriais, uma vez que abrange prestações de fazer (ato de auxiliar), e não de dar (necessidades materiais)”[4], não proporcionando comodidades de maneira direta, mas servindo de veículo para que os assistidos as obtenham.
Como salientam Mauro Cappelletti e Bryant Garth, o acesso à justiça pode ser considerado “o requisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir, e não apenas proclamar os direitos de todos”[5]. E foi com vistas à sua efetivação que o constituinte de 1988 dispôs acerca da assistência jurídica integral e gratuita, atividade pública se baseia, fundamentalmente, no objetivo da República Federativa do Brasil previsto pelo art. 3º, inciso I, da Constituição, a saber, construir uma sociedade livre, justa e solidária.
Em observância à exigência expressa do § 1º do artigo 134, foi elaborada a Lei Complementar nº 80/1994, referente à estrutura da instituição, que será posteriormente analisada. Frise-se, contudo, que foram realizadas, recentemente, várias mudanças na referida lei, decorrentes da Lei Complementar nº 132/2009, entre as quais se destacam a ampliação das funções institucionais; a introdução de ouvidorias; a criação de um rol exemplificativo de direitos para os assistidos; a regulamentação da autonomia constitucionalmente garantida às Defensorias Públicas Estaduais.
O referido § 1º prevê ainda a garantia da inamovibilidade aos defensores públicos, sendo-lhes vedado exercer a advocacia fora das atribuições institucionais, demonstrando que a dedicação exclusiva à função é imprescindível para a devida valoração do órgão estatal, que objetiva adquirir tratamento simétrico ao oferecido à Magistratura e ao Ministério Público[6].
O § 2º, acrescentado pela EC nº 45/2004, que também será avaliada no momento oportuno, concede às Defensorias Públicas Estaduais autonomia funcional e administrativa. A primeira significa que os seus membros, no exercício dos deveres profissionais, não estão subordinados a nenhum outro órgão ou poder, submetendo-se somente “à sua consciência e aos limites imperativos da lei”[7]. Já a segunda é a “soma de poderes que dispõe a pessoa jurídica de direito público interno da Administração direta ou indireta para o exercício das atividades ou serviços públicos, assim como para gerir seus bens e recursos”[8]. O dispositivo as assegura ainda a iniciativa de suas propostas orçamentárias, que implica, por outras palavras, em autonomia financeira.
Apesar de possuir, no âmbito normativo, todas as características supramencionadas, a Defensoria Pública “vem sendo objeto de inúmeros e graves equívocos, ainda não estando estruturada como mostra a Constituição, o que prejudica a formação da sua identidade e a fruição dos consequentes resultados de sua atuação”[9]. O III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil aponta que, até 2009, apenas dez Defensorias Públicas elaboravam as suas respectivas propostas orçamentárias, e que algumas ainda se encontravam subordinadas a Secretarias Estaduais[10], a demonstrar a limitação da autonomia constitucionalmente garantida.
O ex-ministro da Justiça Tarso Genro aduz que, para a formação de uma Defensoria Pública forte e ativa, não bastam alterações normativas, sendo também necessário um conjunto de medidas afirmativas[11]. Em Santa Catarina, a instituição nem existe, e Goiás, apesar de possuir Lei Orgânica desde 2005, mostra dificuldades na sua implementação[12], mostrando-se essencial a observância da referida recomendação.
Como enfatizam Amélia Soares da Rocha e Francilene Gomes, falta ao órgão estatal visibilidade na arena política, pois os seus destinatários são as parcelas marginalizadas da sociedade, que não têm consciência do poder de que dispõem, e destaque no âmbito jurídico, pois ainda não se reconhece a sua imprescindibilidade[13], embora formalmente estabelecida.
2.1.1 Princípios, funções e estrutura institucional
O artigo 3º da Lei Orgânica Nacional aduz serem princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. Em síntese, o primeiro indica que os membros de cada Defensoria Pública integram um só órgão, sob a direção do respectivo Defensor Público-Geral[14]; o segundo, decorrência daquele, significa que “os membros da Defensoria Pública podem ser substituídos uns pelos outros sem que haja prejuízo ao exercício das funções do órgão”[15]; o terceiro, por fim, objetiva eliminar qualquer possibilidade de hierarquia entre os defensores públicos e os demais agentes do Estado, vedando-se ingerências políticas, a fim de se poder atuar com autonomia e liberdade[16].
Dentre as funções da Defensoria Pública elencadas no artigo 4º da mesma lei, destacam-se prestar orientação jurídica e exercer a defesa dos necessitados; promover, prioritariamente, a solução extrajudicial dos litígios, por meio de mediação, conciliação, arbitragem e outras técnicas; exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos, sendo-lhe permitido o ajuizamento de ação civil pública. A atuação desse órgão estatal, portanto, além de consistir na proteção dos direitos subjetivos da pessoa hipossuficiente, realiza a tutela dos direitos sociais e metaindividuais, como ocorre no caso da propositura de ações coletivas que visam à proteção do consumidor e do meio ambiente[17].
No que concerne à estrutura da instituição, são órgãos da administração superior a Defensoria Pública-Geral, a Subdefensoria Pública-Geral, o Conselho Superior e a Corregedoria-Geral. Saliente-se, contudo, que os Conselhos Superiores das Defensorias Públicas Estaduais, além de serem compostos pelos representantes dos demais órgãos citados, possuem a figura do Ouvidor-Geral, inovação trazida pela LC nº 132/2009.
Ao Conselho Superior, em síntese, cabe o exercício das atividades consultivas, normativas e decisórias. Já à Corregedoria-Geral compete a fiscalização da atividade funcional e da conduta dos membros e servidores da Defensoria Pública, sendo, principalmente, órgão de condução dos processos da atividade correcional. Ambos são compostos por integrantes da carreira, frisando-se que o último não pode aplicar penalidades.
As Ouvidorias-Gerais, como mostra o artigo 105-A da alterada LC nº 80/1994, são órgãos auxiliares das Defensorias Públicas Estaduais e têm por missão promover a qualidade dos serviços prestados por estas, servindo como um canal de comunicação direta entre elas e a sociedade, não se tratando de meros órgãos constituídos para receber e processar reclamações[18]. Aduz o artigo 105-B que o Ouvidor-Geral deve ser escolhido dentre cidadãos de reputação ilibada, não integrantes da carreira, indicados pela sociedade civil. Entretanto, até 2009, dentre as dez Defensorias Públicas que possuíam ouvidoria, das quais, saiba-se, exclui-se a do Ceará, apenas três cumpriam esta norma[19].
O maior desafio, no que concerne à Defensoria Pública, é a criação de mecanismos de exercício constante e eficiente de suas funções institucionais e a sua aproximação com a sociedade civil, afastando o órgão estatal dos riscos inerentes às atividades públicas, a saber, a acomodação e a fuga das crescentes atribuições[20], que, como será evidenciado posteriormente neste trabalho, poderiam ser mais frequentemente punidos com a criação do CNDP.
2.2 O Conselho Nacional de Justiça
Diante da evidente crise institucional do Judiciário brasileiro, que, segundo conclusão de Maria Tereza Sadek, apresentava deficiências cujo grau de tolerância atingia patamares tão baixos que colocavam em risco a própria convivência democrática[21], foi criado, por meio da polêmica EC nº 45/2004, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ). O órgão, oriundo da chamada “Reforma do Judiciário”, surgiu após intensos e necessários debates acerca da estrutura, transparência, competência e efetividade dos provimentos do Poder Judicante[22].
De acordo com Marcelo Ribeiro Uchôa, o Poder Judiciário ostenta, no Brasil, dimensões de “Super-Poder”, sendo ele “quem, de fato, lê e soletra a Constituição Federal”[23] (grifo do autor). Todavia, ao contrário do que ocorria em relação ao Executivo e ao Legislativo, cujos membros são eleitos e observados pelo povo, o Judiciário não possuía, antes da aludida reforma, um meio de controle que oferecesse à sociedade a possibilidade de fiscalizar os seus membros, função que era atribuída aos próprios magistrados.
2.2.1 Composição e atribuições
O CNJ é composto por 15 integrantes, cuja maioria (nove) integra o próprio Judiciário, sendo os outros seis cargos distribuídos igualmente entre membros do Ministério Público, da Advocacia Privada e da sociedade civil (CF, art. 103-B). Os últimos, indicados pelo Legislativo, são escolhidos entre aqueles que possuem notável saber jurídico e reputação ilibada. Frise-se que estes não pertencem ao Poder que os indica, mostrando-se incoerente o argumento, que será posteriormente referido, de que se estaria violando o princípio da separação de poderes, objetivando-se apenas evitar o corporativismo, que frequentemente sobrevinha nas corregedorias dos tribunais e que as tornou insuficientes.
Não sendo um verdadeiro órgão de controle externo, nem a cúpula da magistratura, que é o Supremo Tribunal Federal (STF), o CNJ apresenta-se de acordo com a Constituição e com os princípios que a fundamentam, podendo-se afirmar que “o controle do Poder Judiciário pela sociedade e pelos próprios juízes é um requisito da democracia”, sendo ele “a garantia de eliminação das ações e omissões que, ocultas ou protegidas pelo pretexto da preservação da independência, impedem o Judiciário de ser um verdadeiro Poder democrático”[24].
De acordo com o § 4º do artigo 103-B da Constituição, “compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes”, cabendo-lhe, essencialmente, as atribuições expostas nos seus sete incisos, que, em síntese, tratam da competência material do CNJ, quando este pratica atos que não visam propriamente à geração de efeitos jurídicos, como a elaboração de relatórios, e da sua competência normativa, como no caso, por exemplo, da estipulação de normas de conduta[25], possibilitando-se a melhoria do Judiciário a nível nacional, sem haver, destaque-se, qualquer ingerência no âmbito jurisdicional.
Apesar de ter sido criado com o objetivo de “estabelecer a possibilidade de efetivo controle administrativo centralizado de legalidade sobre a atuação dos diversos juízes e tribunais”[26] (grifo do autor), o CNJ não retira destes suas competências privativas, elencadas no artigo 96 da Carta Magna, não se atingindo, portanto, o autogoverno do Judiciário. Quanto à função correicional e disciplinar, também não se exclui a competência das corregedorias, que, como ressaltou Wagner Gonçalves, antes da Reforma do Judiciário, não eram suficientes para coibir e evitar as omissões e o comportamento desidioso de alguns servidores do Poder Judicante[27].
Por fim, ressalte-se que o § 7º do artigo 103-B prevê a criação de ouvidorias de justiça, “competentes para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, ou contra seus serviços auxiliares”, percebendo-se, novamente, a preocupação do constituinte derivado em aproximar os órgãos estatais dos cidadãos, proporcionando-se aos usuários da Justiça a oportunidade de aprimorá-la.
2.2.2 Argumentos contrários à sua criação e os avanços no Judiciário
Apesar do atual consenso acerca da necessidade do CNJ, vários foram os argumentos apresentados por magistrados e doutrinadores a fim de se declarar a inconstitucionalidade do órgão, entre eles a suposta violação ao princípio da separação de poderes, cláusula pétrea prevista no art. 60, § 4º, da Carta Magna. Tal transgressão ocorreria em virtude do Conselho compor-se de forma híbrida, fato que, como já se elucidou, não compromete a independência do Judiciário nem o desempenho da sua função jurisdicional[28].
Pode-se afirmar que a implantação de um órgão de controle para o Judiciário no Brasil “fora atrapalhada por incertezas, medos, discursos corporativos e preconceitos”[29]. Grande parte dessa oposição foi composta por setores conservadores da magistratura, devendo-se destacar que, como preleciona Marcelo Uchôa, a Associação dos Magistrados do Brasil (AMB) foi, ao longo dos anos, “a inimiga número 1 do controle do Poder Judiciário, tanto assim que foi a primeira entidade da sociedade civil a posicionar-se contrariamente ao recém-criado Conselho Nacional de Justiça”[30] (grifo do autor).
No dia 9 de dezembro de 2004, um dia após a promulgação da Emenda Constitucional nº 45/2004, a AMB já havia proposto a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3367-1/DF, buscando obstar a instituição do neófito Conselho, pretensão que fora definitivamente afastada pelo STF, no dia 13 do ano seguinte[31].
Alexandre de Moraes, que já foi membro do CNJ, apresenta, de forma clara e conclusiva, três características que confirmam a sua constitucionalidade, a saber, ser órgão integrante do Poder Judiciário (CF, art. 92, I-A), sua composição apresentar maioria absoluta de magistrados e possibilidade de controle de suas decisões pelo STF (CF, art. 102, I, r) [32].
Embora tenha havido inicialmente evidente desconfiança acerca das melhorias que o CNJ poderia gerar, restaram inegáveis, após a instituição do mencionado órgão, os significativos avanços ocasionados ao Poder que integra. Dentre as medidas de maior destaque, tiveram repercussão nacional a Resolução nº 3, que extinguiu definitivamente as férias coletivas nos tribunais, e a Resolução nº 7, que atacou o nepotismo no Judiciário[33], sendo ambas do ano posterior à sua criação (2005).
Ainda em conformidade às lições de Uchôa, além das conquistas supramencionadas, muitas outras foram alcançadas pelo Conselho nos anos seguintes à sua instituição, referentes às mais diversas matérias, como “desvios funcionais, moralidade pública, levantamentos estatísticos, estudos específicos relacionados aos problemas do Judiciário, realização de conferências, seminários, etc”[34].
No âmbito penal, importante se destacar as melhorias obtidas com o mutirão carcerário, criado, em 2008, pelo ministro Gilmar Mendes, e responsável pela libertação de 20 mil presos “que já haviam cumprido a pena a que foram condenados ou se encontravam privados de sua liberdade ilegalmente”[35]. Por fim, indispensável se faz enfatizar que o Conselho também traça metas[36] ao Poder Judicante, podendo-se indicar, resumidamente, as relativas a 2011, referentes à gestão, à modernização das audiências, à celeridade processual e à responsabilidade social.
2.3 O Conselho Nacional do Ministério Público
Igualmente instituído pela EC nº 45/2004, o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) destina-se, basicamente, a acompanhar a atuação dos promotores e procuradores do País e uniformizar recomendações propostas à função essencial à Justiça incumbida de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127). Prevendo-se as atividades do Corregedor nacional e das ouvidorias, conclui-se que o CNMP se mostra imprescindível ao bom funcionamento da instituição que integra, voltando-se a aumentar a qualidade de seus serviços.
O Conselho compõe-se de 14 membros, sendo oito deles pertencentes ao próprio Ministério Público, dividindo-se as vagas restantes entre juízes, advogados e cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada. Suas atribuições, distribuídas em cinco incisos, são similares àquelas conferidas ao CNJ, evidenciando-sed tornamnalmenteados em sua estrtrutura, o CNMP recebe tratamento equitativo a. a imperiosa necessidade de ambos para o correto funcionamento do Sistema de Justiça. Faz-se necessário, entretanto, investigar a necessidade da criação de um órgão de controle, nos mesmos moldes destes, para a Defensoria Pública, que, apesar de não exercer atividade acusatória ou jurisdicional, é fundamental para a viabilização desta e para a efetivação da defesa dos que mais frequentemente sofrem os efeitos daquela.
2.4 A proposta de criação do Conselho Nacional da Defensoria Pública
Em dezembro de 2010, o deputado Mauro Benevides (PMDB/CE) apresentou a PEC nº 525, tendente a criar o Conselho Nacional da Defensoria Pública, visando à eliminação da evidente diferença de tratamento ainda existente entre os membros da instituição que visa salvaguardar e os membros da Magistratura e do Ministério Público, apesar de a Constituição tratá-los de forma isonômica. Ressaltou o deputado que a criação dos Conselhos oriundos da EC nº 45/2004 foi um marco na história das carreiras por estes controladas, haja vista que foram conferidas aos órgãos importantes missões, “o que sem dúvidas contribuiu para impulsionar o crescimento e a consolidação de tais instituições”[37].
No Brasil, cerca de 90 milhões de pessoas vivem com apenas dois salários mínimos, desconhecendo os seus direitos e não possuindo condições financeiras de se fazerem representadas judicial e extrajudicialmente[38]. A criação do órgão de controle, portanto, proporcionaria maior visibilidade e unidade à instituição em estudo, que poderia, efetivamente, garantir a inclusão social, o pleno acesso à justiça e o respeito aos direitos fundamentais do cidadão brasileiro[39].
Com a aprovação da PEC, entre outras modificações, seria acrescido um novo artigo à Carta Magna, a saber, o artigo 134-A, que possuiria, entre outras disposições, as seguintes:
“Art. 134-A. O Conselho Nacional da Defensoria Pública compõe-se de dezesseis membros nomeados pelo Presidente da República […], sendo:
I – O Defensor Público eleito, que o preside;
II – Nove integrantes das Carreiras da Defensoria Pública da União, Defensoria Pública dos Estados e Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios;
III – Dois juízes, sendo um indicado pelo Supremo Tribunal Federal e outro pelo Superior Tribunal de Justiça;
IV – Dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
V – Dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal.
§ 1º A Presidência, será exercida, mediante votação secreta e sempre será ocupada por Defensor Público.
[…] § 4º Compete ao Conselho Nacional da Defensoria Pública o controle da atuação administrativa e financeira da Defensoria Pública e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe:
I – zelar pela autonomia funcional e administrativa da Defensoria Pública, bem como pelo cumprimento de sua Lei Orgânica Nacional, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;
II – zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos da Defensoria Pública Federal e dos Estados, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência dos Tribunais de Contas;
III – receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos da Defensoria Pública Federal ou dos Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional da instituição, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;
IV – rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de membros da Defensoria Pública Federal ou dos Estados julgados há menos de um ano;
V – elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias sobre a situação da Defensoria Pública no País e as atividades do Conselho […]”[40]
A composição híbrida e as atribuições sugeridas acima assemelhariam o Conselho àqueles já estudados neste trabalho, possibilitando-se, em virtude da atuação conjunta destes órgãos de controle, um melhor desempenho ao Judiciário, ao Ministério Público e, finalmente, à Defensoria Pública.
2.4.1 Argumentos favoráveis e contrários
O fato de a proposta de criação do CNDP não ser unanimemente aceita não poderia ser considerado imprevisível. Como destacou, em recente entrevista, Carlos Augusto Medeiros de Andrade, ex-presidente da Associação dos Defensores Públicos do Estado do Ceará (ADPEC), “sempre se têm obstáculos quando se vai, de uma forma ou de outra, buscar meios de controle”[41]. Frise-se que o III Diagnóstico da Defensoria Pública aponta que quase metade dos defensores públicos não se mostra favorável à norma que declara que o ouvidor não pode ser integrante dos quadros da carreira[42], restando evidenciada a desconfiança existente em grande parte deles em relação a novas formas de composição.
Epaminondas Carvalho Feitosa, membro do Conselho Superior da Defensoria Pública do Ceará, ressalta que, embora espere que o CNDP possa fortalecer as Defensorias dos Estados, não crê que ele seja suficiente para propiciar o almejado nivelamento de instituições, mostrando-se necessário um somatório de conquistas regionais e nacionais. Quando questionado acerca dos possíveis obstáculos que poderiam existir à criação do órgão híbrido, entretanto, afirmou não acreditar na existência deles, “haja vista a natureza democrática da Defensoria e a necessidade de estar mais próxima da sociedade”[43].
Tratando das medidas que poderiam ser adotadas para o aprimoramento da Defensoria Pública, Epaminondas Carvalho aduz que a “questão é bastante complexa, que envolve realidade micro e macro”. Para o referido defensor público, na realidade micro, faz-se necessário, dentre outras medidas, investimento na instituição “criando quadros de apoio técnico como necessários para o bom andamento do órgão”; melhor estruturando os “atuais órgãos da Defensoria, sobretudo os de apoio ao Defensor no interior e também da Corregedoria”; “reconhecendo o status constitucional de igualdade da carreira de Defensor com as demais carreiras jurídicas, elevando a auto-estima dos operadores do direito que exercem múnus na Defensoria, com o fito de mitigar o problema lamentável da evasão na carreira”; “incrementando a qualificação dos seus membros não somente na área jurídica, mas também nas ciências voltadas para o aperfeiçoamento do atendimento ao público alvo”.
Já na realidade macro, Epaminondas Carvalho verifica “a necessidade de maior investimento na educação, favorecendo a cidadania, pois o homem cônscio de seus direitos e vivendo com dignidade favorece, sem dúvida, a mitigação de lides cíveis e criminais e o melhor convívio social. Ademais, ressalta o Conselheiro que não se pode esquecer “que a Defensoria Pública é parte de um complexo maior, o Sistema de Justiça, portanto, havendo melhorias na prestação jurisdicional, certamente, tal fato repercute no aprimoramento dos serviços da Defensoria também”.
Asseverando a respeito da diferença entre a previsão constitucional e o real estado da instituição, Fábio Ivo Gomes, presidente da ADPEC à época da pesquisa, salientou que “a autonomia da Defensoria cearense ainda não vem sendo exercida plenamente por problemas estruturais e ainda de natureza legal”, mostrando-se importante a criação do órgão proposto como forma de ampliar a discussão sobre a função essencial à Justiça e de conferir legitimidade às suas decisões, visto que outras entidades participariam da sua formação[44].
A defensora pública Roberta Quaranta, presidente da Comissão de Acesso à Justiça da OAB/CE, da mesma forma, julga acertada a iniciativa do deputado Mauro Benevides, ressaltando, em harmonia com o disposto no sugerido artigo 134-A, que a atuação fiscalizadora seria apenas uma das atividades do CNDP, que também deveria coletar dados sobre a instituição e propor medidas a curto, médio e longo prazo, assim como esquematizar “a atuação institucional, elegendo prioridades e construindo um canal de comunicação com a sociedade acerca do planejamento de políticas públicas tendentes a garantir alternativas de desenvolvimento do acesso à justiça e à cidadania no Brasil”[45].
Para o anteriormente citado defensor público Carlos Augusto Medeiros, em virtude de serem indiscutíveis as vantagens aferidas com a criação do CNJ e do CNMP, entende-se que o CNDP trará as mesmas benesses para a Defensoria Pública, e, não obstante considerar que aqueles não são perfeitos, a “previsão de composição miscigenada, eclética, já é um fator positivo”, pois não se permitiria que apenas membros da carreira exercessem as atividades de controle. Por fim, ele destaca a importância do órgão para a formação de uma instituição verdadeiramente forte e respeitada, possibilitando-se a criação de metas e normas concernentes às Defensorias Públicas Federal e Estadual[46].
De encontro aos posicionamentos suprarreferidos, Marcus Vinícius Lima, integrante da Defensoria Pública da União em São Paulo, aduz que a PEC em estudo, da forma como se apresenta, é uma incongruência, pois cria um Conselho com a presença de membros do Judiciário e do Ministério Público, sem haver, entretanto, qualquer representante da Defensoria Pública no CNJ ou no CNMP[47]. Tal argumento, que também foi utilizado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, cujo parecer será analisado posteriormente, apesar de possuir certa coerência, não deveria ser levantado como óbice à instituição do órgão se analisado frente às melhorias acima apontadas pelos membros da instituição.
2.4.2 Inadmissibilidade da PEC nº 525/2010
No dia 11 de maio de 2011, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, por meio de seu relator, o deputado Roberto Freire (PPS-SP), manifestou-se contra a admissibilidade da PEC em estudo. Para os membros da Comissão, a referida proposta fere duas cláusulas pétreas, a saber, a da separação de poderes e a da forma federativa do Estado.
Sobre a primeira, o deputado expôs que, independentemente da modalidade de controle a ser exercido, o elemento jurídico essencial de sua constituição é a autonomia integral do Poder ou da instituição. Ao contrário do Ministério Público, que é uma instituição desvinculada dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, a Defensoria Pública da União ainda apresenta-se subordinada ao Ministério da Justiça, sendo importante se frisar que somente foi conferida autonomia às Defensorias Públicas Estaduais, não alcançando a EC nº 45/2004 aquela.
Entretanto, de encontro a essa situação, encontra-se em tramitação a PEC nº 358/2005, que, se aprovada, dotará a função essencial à Justiça em análise de autonomia integral, não mais havendo violação à cláusula pétrea prevista no inciso III do § 4º do artigo 60 da Constituição Federal. De fato, não há razão que justifique a manutenção da Defensoria Pública da União subordinada ao Poder Executivo, quando suas congêneres estaduais desde 2004 são dotadas de tal autonomia, com grande vantagem para uma assistência jurídica integral e de qualidade.
Quanto ao desrespeito ao pacto federativo, os membros da Comissão entenderam que há, na PEC supracitada, um vício no § 1º do proposto artigo 134-A, “em que propõe o exercício da presidência do Conselho Nacional da Defensoria Pública (CNDP) por um Defensor Público, Federal, Estadual ou Distrital, eleito mediante votação secreta entre os membros do referido órgão”. Com a aceitação da redação do dispositivo, haveria claro desacordo com as disposições relativas às formas de composição do CNJ e do CNMP, que são presididos pelo Presidente do STF e pelo Procurador-Geral da República, respectivamente, devendo-se ressaltar ainda o papel da União no equilíbrio do pacto federativo (vide art. 34, VII, CF), sendo temerária a possibilidade de ingerência de um defensor público estadual no âmbito da Defensoria Pública da União.
Necessário se faz destacar, todavia, que se trata apenas de deficiência na redação do artigo em alusão, que poderia ser facilmente corrigida com a aposição de uma emenda parlamentar. É indiscutível que uma imprecisão formal, facilmente removível, não pode constituir óbice à instauração de um Conselho Nacional capaz de dotar a instituição Defensoria Pública de um viés ainda mais democrático, para que possa com maior sucesso desincumbir-se de seu relevante mister de garantir assistência jurídica integral e gratuita aos mais necessitados do nosso país.
3 METODOLOGIA DA PESQUISA
O trabalho ora exposto utilizou-se de pesquisa exploratória, empreendendo-se, de início, estudo bibliográfico e documental, dividido em duas etapas. Primeiramente, buscou-se destacar, a partir da análise de livros, artigos científicos e dissertações de mestrado, juntamente com o exame da Constituição e da Lei Orgânica, os fundamentos, as funções e a atual forma de estruturação da Defensoria Pública, cujas deficiências foram evidenciadas com a apreciação do III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil. Em um segundo momento, fez-se uma análise comparativa, expondo-se dispositivos constitucionais e o posicionamento de magistrados e doutrinadores relativos à criação do CNJ e do CNMP.
Concluídos os referidos estudos, realizou-se pesquisa de campo, formulando-se entrevistas semi-estruturadas dirigidas a membros de órgãos da administração superior e de execução da Defensoria Pública do Ceará, objetivando-se conhecer a opinião deles em relação à PEC em estudo, cujo conteúdo foi previamente analisado.
Como o tema surgiu recentemente, não se constatando, até o presente momento, a sua discussão em outros trabalhos científicos, foi utilizado, como forma de abordagem, o método dialético, propiciando-se, após o exame da atuação da Defensoria Pública e dos Conselhos já existentes, a observância a posicionamentos favoráveis e contrários à criação do CNDP e à determinação da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania pela inadmissibilidade da PEC, o delineamento de ilações que vão ao encontro à proposta de criação do CNDP.
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS
Com a apreciação deste estudo, evidencia-se, primeiramente, o caráter imperioso da Defensoria Pública para a proteção e garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos necessitados, mostrando-se a atuação concreta e supra-individual da instituição essencial à própria concretização do Estado Democrático de Direito. Constata-se, também, o grande contraste existente entre a previsão normativa e as limitações apontadas pelo estudo diagnóstico, restringindo-se o direito de acesso à justiça e, consequentemente, a promoção da cidadania, mostrando-se urgente a adoção de medidas afirmativas voltadas à sua efetivação.
Quanto à estruturação, verifica-se que, apesar de já conter certa miscigenação em virtude da introdução de representantes da sociedade civil por meio das ouvidorias, a maioria das Defensorias Públicas não cumpre o imperativo legal, sendo os ouvidores inexistentes ou integrantes da própria instituição, impedindo-se a contribuição do povo no processo de aperfeiçoamento e controle da qualidade dos serviços prestados.
Em relação ao CNJ e ao CNMP, não obstante muitos doutrinadores e magistrados terem se mostrado contrários à criação deles, vê-se a essencialidade desses Conselhos no processo de busca de celeridade e transparência para a prestação jurisdicional e para a atividade de acusação e fiscalização da lei, respectivamente, mostrando-se o caráter híbrido desses órgãos fundamental para a eliminação do corporativismo e para a salvaguarda da autonomia do Judiciário e do Ministério Público, possuindo, para tanto, competência material e normativa.
Empreendendo-se, finalmente, a análise da íntegra da PEC nº 525/2010 e o exame das entrevistas concedidas por alguns membros da instituição, permite-se revelar a necessidade da criação do CNDP, apesar de a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania a considerar atualmente inviável, haja vista que o órgão de controle, dentre outros benefícios, possibilitaria o alcance do almejado tratamento isonômico à Defensoria Pública frente aos órgãos estatais já controlados por Conselhos, propiciando-se a merecida visibilidade ao órgão responsável pela prestação da assistência jurídica integral e gratuita aos hipossuficientes e a efetivação da autonomia e dos princípios garantidos no âmbito normativo.
5 CONCLUSÃO
Os dados apresentados neste trabalho permitem concluir que é possível e indispensável a instituição do Conselho Nacional da Defensoria Pública, apesar de não haver uniformidade entre os posicionamentos dos membros da carreira entrevistados, devendo-se eliminar as deficiências apontadas no órgão estatal que objetivaria proteger e a inaceitável desigualdade de tratamento existente entre a Defensoria Pública e os órgãos já controlados.
Destaque-se que, a partir do estudo acerca do processo de formação da Defensoria Pública, se pode constatar as dificuldades existentes na busca da efetivação dos direitos dos cidadãos necessitados, apesar de protegidos pela “Constituição Cidadã”, devendo-se ressaltar o grande número de hipossuficientes que integram a população brasileira.
Espera-se que reste demonstrada, sobretudo, a importância da fiscalização da qualidade dos serviços prestados pela Defensoria Pública e a inafastável necessidade da diminuição das diferenças verificadas entre as unidades da Federação, ansiando-se que, com a criação do órgão híbrido, a função essencial à Justiça ganhe, finalmente, um viés democrático e seja aperfeiçoada a nível nacional, observando-se sempre as melhorias geradas ao Sistema de Justiça com a criação do CNJ e do CNMP.
Informações Sobre os Autores
Caio Werther Frota Neto
Acadêmico de Direito da Faculdade Christus
Mariana Urano de Carvalho Caldas
Acadêmica de Direito da Faculdade Christus
