Resumen: Según la Ley 5/84 (modificada por la 9/94) se habrá de reconocer el Derecho de asilo a todo aquél al que se le reconozca la condición de refugiado y esto tendrá lugar cuando existan “fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él” (Convención sobre el Estatuto de los Refugiados –Ginebra, 28 de julio de 1951-). La jurisprudencia de los más altos Tribunales Españoles viene a demostrar que, en ocasiones, esto no siempre sucede.
Sumario: 1. Derecho de asilo por motivos religiosos 2. Condición de refugiado. 3. Jurisprudencia de Tribunales españoles.
“A lo largo de 2005 persistieron las dificultades para que muchas personas solicitaran asilo en España, principalmente en Canarias y en las costas de Andalucía, dos de los mayores puntos de entrada de inmigrantes y refugiados en Europa” (1). No hemos de olvidar que el Derecho de asilo es solicitado constantemente en países desarrollados y, como se puede apreciar a continuación a través del análisis de las resoluciones del Tribunal Supremo, la península ibérica no es una excepción. El orden que seguiremos en la exposición no será el cronológico sino que analizaremos en primer lugar las sentencias que deniegan la admisión a trámite de la petición de asilo para abordar, posteriormente, aquéllas que en última instancia lo reconocen:
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 5ª), de 27 de mayo de 2005 (2).
Durante los meses de mayo a octubre de 2005, cuatro fueron las resoluciones dictadas por el Tribunal Supremo en relación con el Derecho de asilo; no existiendo identidad de fallos en las mismas.
En esta sentencia, el Tribunal Supremo aborda el Derecho de asilo, fundamentado en la persecución religiosa.
Dña. Regina, natural de Nigeria, realizó una petición de asilo que, por acuerdo de 5 de junio de 2000, el Ministerio del Interior inadmitió a trámite. Ante dicha inadmisión, se interpuso recurso contencioso-administrativo, tramitado por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que se desestimó por sentencia, el 6 de julio de 2001.
Frente a ésta, se interpone nuevamente recurso, esta vez de casación, ante el Tribunal Supremo, que fue admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales y sobre el que se falló, el 25 de mayo de 2005.
Todo este ir y venir de recursos, ante la inadmisión a trámite de la petición de asilo, se fundamentan en los siguientes hechos, alegados por la recurrente:
“Su familia es cristiana y vivían en Kaduna. Había conflictos entre cristianos y musulmanes. Manifiesta que la vida de su padre corría peligro porque los musulmanes pretendían que su padre se hiciera musulmán a lo que se negaba. Manifiesta que a ella también le propusieron lo mismo los musulmanes y también se negó. Hace 3 años, murió su madre por enfermedad. La solicitante vivía con su padre y hermana, su padre no ganaba suficiente dinero en su trabajo de conductor como para alimentar a su hermana y a la solicitante. Manifiesta que abandona su país para buscar trabajo” (Fundamento de Derecho Primero).
En relación con estos datos, se ha de apuntar que en Nigeria, país del que procede la solicitante, la represión del Gobierno se centra en las cabezas de los grupos de la oposición y no contra todo sujeto opositor, ya que la pertenencia a un partido no afín al Gobierno no supone peligro de persecución, puesto que desde que se ha reinstaurado el régimen civil en el citado país (mayo de 1999), el respeto de los Derechos Humanos ha mejorado sensiblemente. Ahora bien, igualmente se ha de tener en cuenta que en los últimos años han existido enfrentamientos entre musulmanes y cristianos en diversos territorios, pero no se ha de olvidar que ha bastado con el desplazamiento de pocos kilómetros para evitarlos, ya que aquéllos tienen carácter local.
Teniendo en cuenta estas circunstancias, basadas en el Informe del Subdirector General del África Subsahariana de la Dirección General de Política Exterior para el Mediterráneo, Oriente Medio y África, Ministerio de Asuntos Exteriores (informe con fecha de 17 de abril de 2001), la Administración no admitió a trámite la solicitud de asilo, alegando que se incumplía en apartado b) el artículo 5.6 de la Ley 5/84 (modificado por el artículo 8 de la Ley 9/94), según el cual, una de las causas de inadmisión de este tipo de peticiones es “Que en la solicitud no se alegue ninguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado”- que, a su vez, implica el reconocimiento del Derecho de asilo-, considerándose tales causas, todas aquellas que aparecen en el artículo 4 de esta la última Ley citada, que reforma el artículo 3 de la Ley 5/84 que, a su vez, hace referencia expresa de la Convención sobre Estatuto de los Refugiados y del Protocolo sobre dicho Estatuto. Ninguno de estos dos textos legales establece como causa de asilo los motivos socio-económicos, que según el Ministerio del Interior, son los que han motivado la petición.
Al igual que la Administración, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimó el recurso, por entender que “Del relato de la solicitante se desprende que el motivo real de la salida del país es la situación económica y laboral…. se desprende precisamente que la salida del país se debe a buscar un trabajo y mejorar sus condiciones de vida, fin loable, pero que no encuentra acogida en la institución del asilo”.
Ante esta doble denegación, Dña. Regina, como ya adelantamos, interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo, alegando cuatro motivos de impugnación (3). Nos centraremos en el segundo de ellos que es el que, por su conexión indirecta con el hecho religioso, nos interesa: “Infracción del artículo 8 de la Ley 5/84, de 26 de Marzo, pues existen indicios suficientes para que le hubiera sido concedido el derecho solicitado” (4), que a su vez, se remite a los artículos 1, 2 y 3 de dicha Ley (modificados por la ya conocida Ley 9/94), que directamente nos dirigen hacia la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y al Protocolo sobre éste. En el artículo 1.A.2 de la Convención citada se determina expresamente: “Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”. Así las cosas, podría haberse concedido la condición de refugiado y, por tanto, el Derecho de asilo, conforme al precepto citado y al número 1 del artículo 2 de la Ley 5/84 (modificado por la Ley 9/94) que dice: “El derecho de asilo reconocido en el artículo 13.4 de la Constitución es la protección dispensada a los extranjeros a los que se reconozca la condición de refugiado”, toda vez que la recurrente afirmaba que el abandono de Nigeria fue debido a la persecución religiosa que perseguía. Si bien se ha de apuntar que esta circunstancia no es alegada directamente, porque la causa que se deduce de sus palabras es “el abandono de su país para buscar trabajo”.
Sin embargo, el Tribunal Supremo entiende que este motivo no puede prosperar, puesto que Dña. Regina no expuso haber sufrido personalmente las mismas amenazas que su padre, además de afirmar que su salida de Nigeria no se debió a motivos religiosos sino a que “su madre había fallecido, y su padre no ganaba un salario que permitiese alimentar a la familia, por lo que había decidido abandonar a Nigeria en la búsqueda de un trabajo. Son, pues, las propias expresiones de la interesada las que evidencian que la causa real de su salida de Nigeria fue el deseo de una vida mejor y la huida de la penuria económica, lo que no es en modo alguno criticable pero no es causa o motivo de asilo” (Fundamento de Derecho Cuarto).
Todo ello desemboca en el Fallo de la Sentencia que si bien, en el punto 1º admite el recurso de casación, en el 2º desestima el contencioso-administrativo por los motivos alegados. Expresamente establece:
“1º. Ha lugar al recurso de casación núm. 4/2002, interpuesto por Dña. Regina contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) de 6 de julio de 2001, en su Recurso Contencioso-administrativo 829/2000, sentencia que casamos, dejándola sin efecto. Y, en su lugar:
2º. Desestimamos el recurso contencioso-administrativo que dicha representación procesal interpuso contra la resolución del Ministro del Interior de 5 de junio de 2000, por la que se inadmitió a trámite su solicitud de asilo, por ser ésta conforme a Derecho. Y
3º. No hacemos especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación”.
Por tanto, la alusión indirecta a la persecución religiosa no es tenida en cuenta por el Tribunal Supremo, por lo que desestima el recurso contra la resolución del Ministerio, aceptando la inadmisión a trámite de la petición de asilo por no existir causa que lo justifique.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 5ª), de 21 de junio de 2005 (5).
En la decisión jurisprudencial que ahora comentamos, se resuelve, nuevamente, un recurso de casación presentado contra la Sentencia dictada por la Audiencia Nacional (Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con fecha de 18 de enero de 2002), que falló desestimando un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Ministerio del Interior de 21 de julio de 2000, que inadmitió a trámite la solicitud de asilo formulada por el recurrente (6).
Los hechos en los que se basa la citada petición de asilo pueden ser resumidos de la siguiente forma:
D. Joaquín padece una enfermedad producida por la explosión de la central atómica de Chernobyl, zona en la que se encontraba de vacaciones cuando ocurrió la tragedia. Debido a dicha enfermedad y por consejo facultativo, el recurrente, junto a su madre, el marido de ésta y su hermano, cambiaron de domicilio dirigiéndose a Daguestan, en 1986. En 1990, cuando la antigua Unión Soviética se descompone y comienza la guerra de Abjazi, los musulmanes comenzaron a hacer propaganda para que los jóvenes fueran a la guerra. Su hermano se convirtió al islamismo y le presionó para que, además de cambiar de religión, participase en la guerra citada. A ésta le siguió la guerra de Chechenia, en la que su hermano murió por la explosión de una bomba. Ante esto, se marcharon a Ucrania, clima que no le favorecía debido al asma que padecía. Antes de llegar a España pasó por Polonia, Alemania y Francia, según consta en la solicitud que obra en el expediente administrativo. Una vez en nuestro país, presentó petición de asilo.
En la inadmisión a trámite se afirma, por parte de Administración, al igual que en la sentencia que ya comentamos anteriormente, que “el solicitante no alega en su petición ninguna de las causas previstas en la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 y/o en la Ley 5/84, de 26 de marzo…. modificada por la Ley 9/94, como determinantes para el reconocimiento de la protección solicitada, no siendo los motivos invocados suficientes para la concesión de la protección solicitada por no estar incluidos dentro de las causas de reconocimiento del derecho de asilo y el Estatuto del refugiado señaladas en los mencionados textos legales” (Fundamento de Derecho Primero).
La Audiencia Nacional desestima el recurso planteado ante la decisión de la Administración y confirma la Resolución impugnada, basándose para ello en que, si bien el recurrente narra los conflictos bélicos que ha vivido de cerca, así como los problemas de salud que padece, estas circunstancias no constituyen, por sí mismas, causa para el reconocimiento del derecho de asilo, si a ello no se añade una persecución directa e individualizada por razones de raza, religión, nacionalidad u opiniones políticas, lo que en este caso ni siquiera se invoca.
Ante esta decisión de la Audiencia Nacional se plantea recurso ante el Tribunal Supremo, que lo deniega afirmando que: “El artículo 5.6 b) de la Ley 5/84, de 26 de Marzo (modificada por la Ley 9/94, de 19 de Mayo), atribuye al Ministerio del Interior, a propuesta del órgano instructor y con audiencia previa del representante en España del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, la competencia para inadmitir a trámite las solicitudes de asilo cuando, entre otros casos, en la solicitud no se alegue ninguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado” (Fundamento de Derecho Cuarto).
Por tanto, si bien en la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2005, analizada en primer lugar, este Tribunal admite el recurso contra la Sentencia de la Audiencia Nacional y desestima el presentado contra el Ministerio del Interior, en esta segunda resolución no se admite el recurso contra la resolución de la Audiencia Nacional. Así, la principal diferencia entre las dos sentencias, es que en la primera de ellas, la del 27 de mayo de 2005, se determina que “ha lugar el recurso de casación” y, por tanto, “no se hace especial imposición de costas”; en cambio, en la Sentencia dictada el 21 de junio del mismo año, se entiende que “no ha lugar el recurso” y, como consecuencia, “se condena al recurrente a las costas del recurso” (7).
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 5ª), de 30 de mayo de 2005 (8).
En esta nueva resolución del Tribunal Supremo se aborda el tema del Derecho de asilo con resultado diverso.
La recurrente, en un primer momento, solicita asilo a la Administración General del Estado, que deniega la admisión a trámite a través de Resolución del Ministerio del Interior, de 6 de septiembre de 2000. Ante esta decisión se interpone recurso contencioso-administrativo (mediante escrito presentado en fecha 10 de noviembre del 2000) ante la Audiencia Nacional (9), que lo desestima a través de sentencia dictada por la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, el 9 de octubre de 2001.
A su vez, contra dicha sentencia, se plantea recurso de casación, núm. 7043/2001, que será resuelto por el Tribunal Supremo a través de sentencia, el 30 de mayo de 2005.
Los hechos que motivan todo este ir y venir de recursos son los siguientes:
“En su solicitud de asilo, la interesada expuso, en síntesis, que es católica, por lo que ha sufrido la hostilidad que padecen los cristianos frente a la población musulmana de su país de origen, Nigeria, que ataca a cualquier persona con aspecto de cristiano. Concretamente, adujo que el día 1 de mayo de 2000, cuando estaba con su hermano y su novio al frente de su puesto en el mercado, aparecieron muchas personas de religión musulmana arrasando todo lo que encontraban a su paso, destrozando su tienda y acuchillando a su hermano, por lo que, habiendo tenido noticias de la generalización de estos disturbios, y temiendo por su vida, decidió salir de su país” (Fundamento de Derecho Segundo).
Realizado el análisis de lo expuesto, la Administración acordó la inadmisión a trámite de esta solicitud de asilo al considerar que en la solicitud no se alega ninguna de las causas previstas en el Convenio de Ginebra, ni en la Ley de Asilo, como determinantes para el reconocimiento de la protección interesada, no estando los motivos invocados incluidos dentro de las causas de reconocimiento de la condición de refugiado (circunstancia recogida como motivo de denegación del asilo en la letra b) del artículo 5.6 de la Ley 5/84, modificada por la 9/94). Igualmente, la Audiencia Nacional desestimó el recurso presentado contra la resolución del Ministerio, basándose en que no se puede acreditar, ni siquiera por indicios, que el credo religioso cristiano de la promovente traiga consigo la persecución en su país.
Haciendo uso de su derecho, la solicitante de asilo vuelve a plantear un recurso, esta vez de casación, ante el Tribunal Supremo, alegándose la violación de “los artículos 3.1 y 8 de la Ley 5/84, de Asilo (modificada por Ley 9/94), así como concordantes de su Reglamento de aplicación, y, por otra parte, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (artículo 1.2.A y concordantes), el Protocolo sobre el Estatuto (artículo 1 y concordantes)”(Fundamento de Derecho Tercero). En el análisis del caso, tan alto Tribunal afirma que los hechos relatados se pueden considerar “indicios suficientes” de la existencia de una persecución religiosa susceptible de protección a través del Derecho de asilo. Además, “la Administración -y, derivativamente, los Jueces y Tribunales- no deben juzgar, en fase de admisión a trámite, si hay indicios suficientes de la persecución alegada, sino si el relato describe una persecución y si es o no manifiestamente falso o inverosímil; basta esto para que la solicitud merezca el trámite”.
Teniendo en cuenta todo ello, tan alto Tribunal falla lo que sigue:
“1º.- Revocamos dicha sentencia (10).
2º.- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 1436/00 interpuesto por Dña. Antonia contra la resolución del Ministerio del Interior de fecha 6 de septiembre de 2000, por la que se inadmitió a trámite su solicitud de asilo; resolución que declaramos disconforme a Derecho y que anulamos.
3º.- Reconocemos el derecho de Dña. Antonia a que su solicitud de asilo en España sea admitida a trámite.
4º.- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del recurso de casación”.
Por tanto, la solución manifestada en esta ocasión en relación al Derecho de asilo, es completamente contraria a las dos sentencias analizadas con anterioridad, puesto que en esta última se finaliza reconociendo la admisión a trámite de la petición de asilo, por la existencia de indicios de persecución religiosa. Lo mismo ocurre en la Sentencia que pasamos ahora a analizar.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 5ª), de 31 de mayo de 2005 (11).
Siendo ponente el Excmo. Sr. Perdro Yagüe Gil, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, ha “visto” el recurso de casación n.º 1822/2002 contra la resolución de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestima el recurso interpuesto contra la decisión del Ministerio del Interior de 26 de septiembre de 2000, por considerarla ajustada a Derecho.
Los hechos sobre los que decidió la Administración General son los que siguen:
“D. Juan Miguel, de nacionalidad iraquí y de religión chiíta, formaba parte de un grupo religioso dirigido por Mohamed Sadek Assadar, quien fue asesinado por la Inteligencia iraquí, siendo sus seguidores detenidos y acusados de golpe de Estado contra el régimen iraquí, y condenados a muerte en rebeldía. Además, había participado en manifestaciones contra el Gobierno de Irak el 22 de febrero de 1999, donde se produjo la muerte de entre 250 y 300 personas. Dijo, en fin, que era el «brazo derecho» del sabio Abdu Almohn, delegado de Mohamed Sadek Assadar” (Fundamento de Derecho Primero).
Con fecha de 22 de septiembre de 2000, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), informó que procedía admitir a trámite la solicitud de asilo, a pesar de lo cual, en la misma fecha, la Administración acordó la inadmisión por incumplimiento del artículo 5.6 d) de la Ley de Asilo 5/1984 (12). Ante esto, el interesado pidió el reexamen de su caso y para ello presentó un texto muy extenso en el que relata minuciosamente todos los hechos que han acaedido, las diferencias entre sunismo y chiísmo, las reivindicaciones de los pertenecientes a esta última confesión y un largo etcétera de datos que se remiten de nuevo al ACNUR, entendiendo ahora este Comisionado que las alegaciones presentadas resultan vagas y contradicen los datos disponibles sobre Irak, concretamente “la matanza de al menos 250 personas tuvo lugar en Barah en marzo de 1999, y no en Bagdad en febrero de ese mismo año… independientemente de que en esta última ciudad en este mes tampoco hubo asesinatos por los motivos señalados… Por otro lado, el mero hecho de ser chiíta no conlleva persecución en Irak según la información actual disponible sobre esta cuestión” (Fundamento de Derecho Segundo). Por ello, el ACNUR cambia el informe de 22 de septiembre de 2000 y determina que la solicitud no debería ser admitida a trámite. Basándose en estos alegatos realzados por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el 26 del mes citado, la Administración desestima el reexamen solicitado por los mismos motivos alegados en la primera desestimación.
El solicitante de asilo promueve recurso contencioso-administrativo contra estas resoluciones, que fue desestimado por entender la Audiencia Nacional que no quedaba acreditada la persecución religiosa (13).
Finalmente, como último recurso, presenta casación ante el Tribunal Supremo. Éste entiende que si bien la inadmisión a trámite de la solicitud de asilo se fundamentó en la inverosimilitud de los hechos planteados -circunstancia prevista en la letra d. del artículo 5.6 de la Ley 5/1984 (modificada por Ley 9/94)- (14), no considera que los mismos sean manifiestamente inverosímiles, puesto que “Basta la lectura del relato expuesto en la petición de asilo, ampliado en la ulterior petición de reexamen, para constatar que aquella describió una situación de grave y continuada persecución” (Fundamento de Derecho Quinto), por lo que se ha de tramitar el procedimiento, independientemente que al término de éste se pueda decidir si se cumplen o no los requisitos del artículo 3.1 de la Ley de Asilo.
De este modo, el Tribunal Supremo determina tajantemente que tanto “la Administración como la Sala de instancia aplicaron indebidamente el artículo 5.6-d) de la Ley 5/84, por lo que procede declarar haber lugar al recurso de casación, estimar el recurso contencioso administrativo, anular la resolución impugnada y declarar el derecho de la actora a que su solicitud de asilo sea admitida a trámite” (Fundamento de Derecho Sexto), sin imponer condena en costas. Decisión idéntica a la tomada por el mismo Tribunal en su Sentencia de 20 de octubre de 2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) (15).
A modo de resumen, podemos finalizar afirmando que no todas las peticiones de asilo fundamentadas en persecuciones religiosas son concedidas. En unos casos, por la inverosimilitud de los hechos narrados, en otros, por la concurrencia de dicha persecución con otras circunstancias que difuminan la importancia de la misma, etc. Pero lo que se ha de tener siempre presente es que se habrá de reconocer el derecho que analizamos, según la Ley 5/84 (modificada por la 9/94), a todo aquél al que se le reconozca la condición de refugiado y esto tendrá lugar cuando existan “fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él” (Convención sobre el Estatuto de los Refugiados –Ginebra, 28 de julio de 1951-). No obstante, no hemos de olvidar que los ministros de Justicia e Interior de la Unión Europea rechazaron, el día 21 de febrero de 2006, una lista de “países seguros”, entendiéndose por tales, aquellos cuyos ciudadanos no podrán presentar demandas de asilo. La oposición principal a la citada aprobación vino de parte de los representantes de España y Suecia. Ante esta negativa, se decidió que próximamente será debatido un nuevo elenco por el Consejo de Ministros (16). Esperemos a ver que ocurre.
Informações Sobre o Autor
María del Mar Leal Adorna
Profesora Doctora de Derecho Eclesiástico del Estado. Universidad de Sevilla
