Litigância de má-fé no âmbito dos tribunais de contas: comparativo entre o atual e o novo CPC e análise de precedentes

Resumo: O presente artigo tem como objetivo demonstrar que no âmbito dos tribunais de contas é plenamente possível se coibir, com aplicação de multa, a conduta caracterizadora de litigância de má-fé, bem como evidenciar que referida sanção se fundamenta utilizando subsidiariamente o Código de Processo Civil (CPC). Reforçando o núcleo do trabalho, apresentar-se-á estudo comparativo do CPC, inclusive do novo, que entra em vigor em 2016. Também serão colacionados precedentes oriundos dessas cortes de contas, por meio dos quais se apenaram responsáveis, interessados ou procuradores por litigância de má-fé.

Palavras-chave: Tribunais de contas – Litigância de má-fé – Novo CPC – Precedentes.

Abstract: The present article has as aim to demonstrate that in the context of the Courts of Accounts is fully possible if it restrict, with fine application, the conduct characterizing of litigation in bad faith, as well as evidence that the sanction is substantiated using the Code Civil Procedure (CCP). Strengthening the core of the work it shall be presented comparative study of the CPC,  including the new, which comes into force in 2016. Also will be collated precedents originating from the Courts of Accounts, through of which were punished the responsible, interested or attorneys for litigation in bad faith.

Kaywords: Courts of Accounts – Litigation of bad faith – New CCP – Precedents.

Sumário: Introdução. 1. Dos deveres das partes e dos procuradores e boa-fé processual: o atual e o novo CPC. 2. Litigância de má-fé e sua origem. 3. Litigância de má-fé: conceitos doutrinários e aspectos do novo CPC. 4. Fundamentos para aplicabilidade subsidiária do CPC nas cortes de contas. 5. Litigância de má-fé: precedentes do TCU e de tribunais de contas. Conclusão. Referências.

Introdução

Notadamente o instituto litigância de má-fé tornou-se lugar comum no âmbito do Poder Judiciário, principalmente à vista do volume de ocorrências de sua prática. Assim, exigiu-se de estudiosos, operadores do direto e daqueles favoráveis à plenitude da lealdade processual, que se reprimisse essa prática desrespeitosa com maior intensidade.

Como resultado, atualmente, existem importantes obras abordando a temática, diversas correntes de pesquisa são contempladas e sedimentou-se legislação nesse sentido. Essas condições permitem aos juízos e membros de órgãos que prolatam decisões de caráter administrativo (como exemplo os tribunais de contas, cerne deste estudo) que reprimam aqueles que se utilizam de ardis e elementos reprováveis, fazendo com o processo se apresente amalgamado por características que têm o objetivo único de desestabilizar a adequada e leal marcha processual.

É sabido que as normas são estatuídas com alargada margem de correção, mas não estanques, daí por que constantemente sofrem mudanças. Conceitos que foram fundamentos – princípios – para que o legislador extraísse o espírito e assim estabelecesse regras, com o decorrer do tempo, necessitam de nova avaliação, reclamando, dessa forma, que as normas sejam atualizadas e aperfeiçoadas.

Nesse sentido, tendo em vista que o processo se apresenta como mecanismo de pacificação social, é inconcebível se tolerar qualquer abuso de direito ou outro meio tendente a configurar litigância de má-fé.

Conforme já mencionado incialmente, a repressão à litigância de má-fé é frequente no Poder Judiciário, à proporção que no âmbito dos tribunais de contas referido desrespeito processual ainda é coibido de forma incipiente.

Assim, o presente trabalho tem por objetivo apresentar estudo sobre a litigância de má-fé, com enfoque na sua aplicabilidade e coibição no âmbito dos tribunais de contas, cujos órgãos, talvez por emitirem decisões de caráter administrativo, encontram-se em fase inaugural quanto à penalização, com sanção, diante de comprovado exercício de ato nocivo à lealdade processual.

 Visa ainda a apresentar aspectos históricos desse instituto, a partir de sua origem no Brasil, sua tipificação prevista no Código de Processo Civil (CPC), em contraponto às alterações trazidas pela Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015, que sancionou o Código de Processo Civil, cujos efeitos entrarão em vigor no início de 2016.

Buscar-se-á outrossim verificar se os tribunais de contas preveem em suas leis orgânicas, regimentos internos e legislações congêneres, dispositivos responsáveis por aplicar sanção ante as incursões processuais reveladoras de litigância de má-fé.

Nessa perspectiva, tenciona-se demonstrar se essas cortes de contas, conforme atua o Poder Judiciário, procuram estacar lides temerárias, ainda que não prevejam em seus ordenamentos a previsão de reprimenda à litigância de má-fé, diante da possibilidade de as leis orgânicas e regimentos internos permitirem a possibilidade de os tribunais de contas, ante omissões legislativas, socorrerem-se, suplementarmente, do CPC.

Ressalta-se que, para o desenvolvimento do presente estudo foram utilizadas técnicas científicas gerais de pesquisa, norteadas pela análise de documentação, bibliográfica, com lastros em pensadores e doutrinadores nacionais e estrangeiros, inclusive com a consulta direta a textos legais.

De igual forma, efetivou-se também consultas diretamente aos tribunais de contas, por meio da emissão de comunicação identificada. Essas consultas foram encaminhadas às ouvidorias com o escopo de identificar se essas cortes de contas disciplinaram em seus respectivos ordenamentos a previsão de sanção em caso de litigância de má-fé e se já apenaram responsáveis, interessados ou mesmo procuradores diante dessa prática deliberada.

Ainda que não se pretenda exaurir o assunto, os aspectos trazidos a lume visam a enriquecer o debate sobre a possibilidade de também se reprimir a litigância de má-fé perante as cortes de contas. Isso porque, a despeito de quase não existirem bibliografias a esse respeito no âmbito dos tribunais de contas, colacionar-se-ão julgados oriundos dessas cortes, em que se aplicou multa àqueles que laçam mão de instrumentos processuais que têm como fim único obstruir a natural marcha processual, contrária à postura ética, leal, caracteriza pela boa-fé, que se determina em um estado de direito.

1 Dos deveres das partes e dos procuradores e boa-fé processual: o atual e o novo cpc

Impende ressaltar que anteriormente ao aprofundamento no estudo especificamente perante os tribunais de contas, necessário se faz, primeiro, ainda que rapidamente, tecer algumas considerações sobre os deveres das partes e de seus procuradores, com foco no novo CPC. Assim, caso se vislumbre evidência da litigância de má-fé, restará desrespeitado o princípio do dever de lealdade processual.

Para Márcio Louzada Carpena, a lealdade processual compreende postura ética, honesta e franca, de boa-fé, proba que se exige em um estado de direito; ser leal é ser digno, proceder de forma correta, lisa, sem se valer de artimanhas, embustes ou artifícios[1].

Sob a ótima de Nery e Nery, a lealdade processual trata-se, na realidade, de um dever a ser observado pelo jurisdicionado. Está intimamente ligado ao princípio da probidade processual, segundo o qual cabe às partes sustentarem suas razões dentro da ética e da moral, não se utilizando de chicana e fraude processual. Divide-se probidade no dever de agir de acordo com a verdade; dever de agir com lealdade e boa-fé; e dever de praticar somente atos necessários à sua defesa[2].

Nesse sentido, em uma análise gramatical, constata-se que legislador que elaborou o novo Código de Processo Civil (BRASIL, 2015)[3], quanto aos deveres das partes e dos seus procuradores, promoveu importantes alterações, posto que o CPC (BRASIL, 1973)[4] atualmente em vigor tem a seguinte redação:

“Art. 14. São deveres das partes e de todos aqueles que de qualquer forma participam do processo:

I – expor os fatos em juízo conforme a verdade;

II – proceder com lealdade e boa-fé;

III – não formular pretensões, nem alegar defesa, cientes de que são destituídas de fundamento;

IV – não produzir provas, nem praticar atos inúteis ou desnecessários à declaração ou defesa do direito.

V – cumprir com exatidão os provimentos mandamentais e não criar embaraços à efetivação de provimentos judiciais, de natureza antecipatória ou final.”

Já o CPC que entra em vigor no ano vindouro, estabelece o seguinte:

“Art. 77. Além de outros previstos neste Código, são deveres das partes, de seus procuradores e de todos aqueles que de qualquer forma participem do processo:

I – expor os fatos em juízo conforme a verdade;

II – não formular pretensão ou de apresentar defesa quando cientes de que são destituídas de fundamento;

III – não produzir provas e não praticar atos inúteis ou desnecessários à declaração ou à defesa do direito;

IV – cumprir com exatidão as decisões jurisdicionais, de natureza provisória ou final, e não criar embaraços à sua efetivação;

V – declinar, no primeiro momento que lhes couber falar nos autos, o endereço residencial ou profissional onde receberão intimações, atualizando essa informação sempre que ocorrer qualquer modificação temporária ou definitiva;

VI – não praticar inovação ilegal no estado de fato de bem ou direito litigioso.”

Em um pano rápido, constata-se que em comparação ao inciso I, ambos códigos possuem idêntica redação. Enquanto o inciso II do novo CPC suprimiu a redação antiga (II – proceder com lealdade e boa-fé), mantendo-se, em seu lugar, praticamente a redação do inciso III do antigo código (III – não formular pretensões, nem alegar defesa, cientes de que são destituídas de fundamento), apenas sofrendo sutis alterações gramaticais, com fim de melhor adequar o referido inciso. Essas mudanças também se aplicaram ao inciso IV do CPC que entra em vigor em 2016, vez que praticamente manteve a íntegra do inciso V, do atual código. De modo que os incisos V e VI, do CPC recém-sancionado, trouxeram inovações.

Conforme destacado, o legislar houve por não mais manter no CPC há pouco aprovado, que se encontra no período de vacatio, o inciso sobre lealdade e boa-fé. A respeito da referida exclusão, sucessivas críticas emergiram, dentre as quais há de se destacar as feitas por Viana e Stolze[5], segundo os quais é a esta boa-fé, a boa-fé objetiva, que o legislador deve expressar, claramente, no novo CPC, a sua reverência. E tal reverência exige que o enunciado esteja inserido em um dos dispositivos topologicamente integrantes do conjunto dos enunciados que proclamam as bases em que o intérprete deve se ancorar quando se debruçar sobre uma norma processual.

Por oportuno, é salutar distinguir a boa-fé objetiva da subjetiva. Fredie Didier Júnior[6] assenta que não se pode confundir o princípio (norma) da boa-fé com a exigência de boa-fé (elemento subjetivo) para a configuração de alguns atos ilícitos processuais, como o manifesto propósito protelatório, apto a permitir a antecipação dos efeitos da tutela prevista no inciso II do artigo 273 do CPC.

Sobre boa-fé objetiva e subjetiva, José Marcelo Barreto Pimenta[7] assim consigna:

“A primeira diz respeito à norma, isto é, é a norma que impõe um comportamento leal, ético, de acordo com a boa-fé. Já a segunda diz respeito a fato, a um estado de consciência, opondo-se a má-fé. É no primeiro contexto que se insere o princípio da boa-fé processual, que, como visto, vem delineado pelo inciso II do art. 14 do CPC.

Tal dispositivo legal em nada se relaciona com a boa-fé subjetiva (a intenção do sujeito do processo). Ao revés, é norma impositiva de condutas em conformidade com a boa-fé objetivamente considerada, sem se perquirir acerca das más ou boas intenções. Alcança não só as partes, mas todos aqueles que de qualquer forma participam do processo, inclusive o próprio magistrado.”

Dessa forma, nos dizeres de Viana e Stolze[8], importante que o legislador repensasse a maneira de verter para o novo CPC a proclamação do princípio da boa-fé objetiva no processo civil. Isso porque, se bem pensada a situação, a boa-fé objetiva não é somente uma norma de conduta a ser seguida pelos diferentes sujeitos das distintas relações jurídicas, seja de direito material ou de direito processual, mas por todos os atores que, de alguma forma, se relacionam, juridicamente ou não, com outras pessoas. Assim, para que se possa dimensionar o alcance da exigência de que todos, no processo, atuem em consonância com a boa-fé objetiva, é de todo necessário distingui-la da boa-fé subjetiva. Nessa linha, vale, de logo, o alerta de que a valorização da boa-fé objetiva não significa, nem de longe, que a boa-fé subjetiva tenha sido proscrita. Muito pelo contrário. A boa-fé subjetiva continua exigível, e mais exigível do que antes, já que a cada dia é reduzida a tolerância, no campo das relações civilizadas, quaisquer que sejam elas, a comportamentos baseados na má intenção.

Por consectário lógico, na relação de dever processual, o princípio da boa-fé, cuja aplicação não mais comporta recuos, ao lado do princípio do devido processo legal e do princípio do contraditório adequadamente redimensionado, compõe o esqueleto de sustentação do processo cooperativo, modelo processual já em vigor e cujas características tendem a ser significativamente realçadas no novo CPC[9].

Portanto, tem-se que a manutenção da lealdade processual, como imperativo necessário, ultrapassa os postulados éticos constitucionalmente estabelecidos, de modo que emerge como consequência lógica do devido processo legal, caminhos suficientemente adequados ao cumprimento do acesso à justiça.

Humberto Theodoro Júnior reforça o acima consignado, sustentando que no sistema democrático de processo, o resultado da prestação jurisdicional é gerado pelo esforço conjunto de todos os sujeitos processuais, inclusive, pois, do autor e do réu. Não basta que o juiz se comporte eticamente. O mesmo padrão de conduta há de ser observado pelas partes e seus advogados[10].

2 Litigância de má-fé e sua origem

Antes de aprofundar o estudo do direito material sobre a litigância de má-fé, importante se fazer uma incursão, ainda que breve, acerca da origem e evolução histórica mundial desse instituto, com enfoque no seu nascimento no Brasil.

Kaethe Grosmann[11] constata que vem do início da formação dos mandamentos clássicos, como o direito grego, o direito romano e o direito canônico. Já na Grécia encontram-se referências sobre o dever de veracidade aplicável ao processo, por meio de um juramento prévio à ação, no sentido de as partes sustentarem a retenção e a defesa, convictas do respectivo direito, e manterem correção em todos os atos do processo. Não cumprindo o juramento, era imposta uma pena ao litigante faltoso.

Levando em consideração que o cerne deste estudo é comprovar que os tribunais de contas, embora de maneira tímida, vêm responsabilizando pela prática da litigância de má-fé, reserva-se a não apresentar, com toda a sua profundidade, quanto aos aspectos históricos desse instituto, pois se sabe que é de grandeza solar a sua extensão, motivo por que se resguarda a consignar apenas o seu marco inicial, conforme já assentado.

No Brasil, conforme descreve Leonel Maschietto[12], a litigância de má-fé principiou por ocasião da institucionalização das Ordenações Manuelinas e Filipinas, pois a exigência da verdade encontra-se disciplinada (Livro 3º, proêmio e parágrafo 1º) por intermédio de um juramento, semelhante ao de calúnia, pelo qual as partes comprometiam-se a litigar de boa-fé e abster-se de toda fraude. O juramento podia ser geral ou especial para cada ato processual.

Ressalta o autor[13] que, mesmo o Brasil se desvinculando politicamente de Portugal em 1822, as Ordenações Filipinas foram integradas à lei brasileira, por meio do Decreto de 20.10.1823, passando a reger o processo civil no Brasil. Tal situação perdurou até 20.11.1850, quando foi instituído o Código de Processo Comercial, denominado Regulamento 737.

Pois bem. Com o advento do primeiro Código de Processo Civil pátrio (Decreto-Lei n. 1.608, de 18 de setembro de 1939), que vigorou a partir de 1940, definitivamente a coibição à litigância de má-fé fora instituída no País, uma vez que teve previsão nos artigos 3º e 63[14] do mencionado código:

“Art. 3º Responderá por perdas e danos a parte que intentar demanda por espírito de emulação, mero capricho, ou erro grosseiro.

Parágrafo único. O abuso de direito verificar-se-á, por igual, no exercício dos meios de defesa, quando o réu opuser, maliciosamente, resistência injustificada ao andamento do processo.

Art. 63. Sem prejuízo do disposto no art. 3º, a parte vencida, que tiver alterado, intencionalmente, a verdade, ou se houver conduzido de modo temerário no curso da lide, provocando incidentes manifestamente infundados, será condenada a reembolsar à vencedora as custas do processo e os honorários do advogado.

§ 1º Quando, não obstante vencedora, a parte se tiver conduzido de modo temerário em qualquer incidente ou ato do processo, o juiz deverá condená-la a pagar à parte contrária as despesas a que houver dado causa.

§ 2º Quando a parte, vencedora ou vencida, tiver procedido com dolo, fraude, violência ou simulação, será condenada a pagar o décuplo das custas.

§ 3º Si a temeridade ou malícia for imputável ao procurador o juiz levará o caso ao conhecimento do Conselho local da Ordem dos Advogados do Brasil, sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior.”

Embora se apresentasse caracterizado por certo generalidade, o legislador do século pretérito demonstrou considerável amadurecimento ao disciplinar a vedação a tais condutas, que integram o conjunto de atividades contrárias às respeitáveis e regulares composições processuais, denominada litigância de má-fé, pois seguramente foi responsável por mais uma mudança de paradigma.

De uma leitura, principalmente do artigo 63, do mencionado Diploma, constata-se, em seus parágrafos, que o legislador disciplinou a previsão de condenação da parte vencedora que tivesse se conduzido de maneira temerária, em qualquer incidente do processo, de modo que teria de pagar as despesas causadas à parte contrária. Se se tratasse de temeridade ou ardil praticado por procurador, seria oficializado pelo juiz ao Conselho da Ordem dos Advogados do Brasil.

Na sequência, quanto à previsão da disciplina visando a punir a prática de litigância de má-fé, os códigos estatuídos posteriormente no Brasil procuraram tipificar as condutas ensejadoras desse instituto, de tal sorte que a comportamento passou a ser punido com maior efetividade.

3 Litigância de má-fé: conceitos doutrinários e aspectos do novo cpc

Inicia-se a conceituação de litigância de má-fé tomando por base os pilares doutrinários de Norberto Bobbio[15], o qual entende que norma é eleita do ponto de vista a formar como proposição, e esta, por sua vez, é um conjunto de palavras que possui um significado em sua unidade.

Bobbio[16] acrescenta ainda que ao jurista é atribuída a tarefa de construir o sistema de conceitos jurídicos tal como se deduzem das leis positivas, tarefa puramente declarativa ou recognitiva, e não criativa – lê-se aqui não legislativa – e de extrair dedutivamente do sistema assim construído a solução de todos os possíveis casos controversos.

Nas linhas de Gelson Amaro de Sousa[17], a litigância de má-fé deve ser considerada como aquela atitude tomada por alguma das partes ou por terceiro interveniente (assistente, amicus curiae, etc.), que se posiciona contrariamente ao que seria a boa-fé.

Anota Dotti Doria[18] que a litigância de má-fé se caracteriza pelo agir em desconformidade com o dever jurídico de lealdade processual.

Já o professor Theodoro Junior[19] ressalta que a definição de litigância de má-fé encontra-se assentada em nosso sistema normativo, sobre conceitos e noções genéricas e vagas, como sói acontecer com preceitos éticos em geral. Noções como ‘lealdade e boa-fé’, ‘resistência injustificada’, ‘procedimento temerário’ etc. não correspondem a normas precisas, mas a regras principiológicas, que mais se apresentam como parâmetros do que como comandos normativos. 

Conforme sustenta Maicon de Souza e Souza[20], o julgador, nesse novo panorama processual, não pode se comportar como mero locutor da lei, posto que o direito processual civil necessita ser interpretado conforme a Constituição, evitando-se a frieza da legalidade estrita, uma vez que se prima pela legalidade substancial. Assim, o juiz, pautado nos princípios de cooperação e lealdade processual, que deve reger a atuação das partes litigantes e a sua, precisa compreender e interpretar os regramentos normativos contidos na sintaxe da causa que lhe é apresentada, mediante a subsunção do problema à força normativa da Constituição. Logo, o julgador passa a ser verdadeiro condutor moral do processo (destaquei).

Assim como a parte ou interveniente que, no processo, age de forma contrária, que se utiliza de procedimentos escusos com o objetivo de vencer ou que, sabendo do processo ser difícil ou impossível vencer, prolonga deliberadamente o andamento do processo procrastinando o feito[21].

Há de se utilizar tinta relevo para ressaltar a inteligência do artigo 80 do novo CPC, cujo dispositivo classifica os casos em que se individualiza a litigância de má-fé, de igual sorte o artigo 81 do mesmo Diploma, o qual disciplina a aplicação de multa e suas gradações, proveniente de má-fé. Veja-se:

“Art. 80. Considera-se litigante de má-fé aquele que:

I – deduzir pretensão ou defesa contra texto expresso de lei ou fato incontroverso;

II – alterar a verdade dos fatos;

III – usar do processo para conseguir objetivo ilegal;

IV – opuser resistência injustificada ao andamento do processo;

V – proceder de modo temerário em qualquer incidente ou ato do processo;

VI – provocar incidente manifestamente infundado;

VII – interpuser recurso com intuito manifestamente protelatório.

Art. 81. De ofício ou a requerimento, o juiz condenará o litigante de má-fé a pagar multa, que deverá ser superior a um por cento e inferior a dez por cento do valor corrigido da causa, a indenizar a parte contrária pelos prejuízos que esta sofreu e a arcar com os honorários advocatícios e com todas as despesas que efetuou.

§ 1o Quando forem 2 (dois) ou mais os litigantes de má-fé, o juiz condenará cada um na proporção de seu respectivo interesse na causa ou solidariamente aqueles que se coligaram para lesar a parte contrária.

§ 2o Quando o valor da causa for irrisório ou inestimável, a multa poderá ser fixada em até 10 (dez) vezes o valor do salário-mínimo.

§ 3o O valor da indenização será fixado pelo juiz ou, caso não seja possível mensurá-lo, liquidado por arbitramento ou pelo procedimento comum, nos próprios autos.”

Logo, o descumprimento à obrigação de lealdade processual representa, como derradeira compreensão, ato contrário à dignidade da justiça; por consequência, faz por merecer pronta desaprovação pelo Poder Judiciário e, em vista do escopo deste trabalho, também por parte dos juízes das Cortes de Contas (Ministros, Ministros-Substitutos e Conselheiros e Conselheiros-Substitutos).

4 Fundamentos para aplicabilidade subsidiária do cpc nas cortes de contas

Necessário se faz compreender, inicialmente, o fluxo processual no TCU, conforme orientação do Ministro Benjamin Zymler[22], segundo o qual vale lembrar que a relação processual triangular no Tribunal de Contas é sui generis, posto que “a unidade técnica do TCU incumbida da instrução do processo e o próprio responsável posicionam-se em dois vértices (partes), enquanto o terceiro, destinado ao ‘Estado-juiz’, é ocupado pelo relator ou Colegiado competente (Câmaras ou Plenário)”.

Pois bem. O ponto inicial que confere base legal às cortes de contas punirem àqueles que atentem contra à lealdade processual, praticado, por exemplo, com o fim único de obstaculizar e/ou protelar a boa e correta marcha processual, com a sanção de multa por litigância de má-fé, fundamenta-se no emprego do Código de Processo Civil em suas decisões, de modo subsidiário, visando a enfrentar possíveis lacunas existentes, ainda não supridas nas respectivas leis orgânicas e regimentos internos.

Esse permissivo de os tribunais de contas utilizarem supletivamente o CPC teve marco inicial no Tribunal de Contas da União, por meio da Súmula n. 103, de 25 de novembro de 1976[23], a qual determina: “Na falta de normas legais regimentais específicas, aplicam-se, analógica e subsidiariamente, no que couber, a juízo do Tribunal de Contas da União, as disposições do Código de Processo Civil” (destaquei).

Posteriormente, o Regimento Interno do próprio Tribunal, aprovado pela Resolução TCU n. 155, de 4 de dezembro de 2002, alterada pela Resolução TCU n. 246, de 30 de novembro de 2011[24], autoriza a utilização subsidiária do CPC e outras normas processuais.

Seguindo orientação do modelo constitucional de institucionalização do TCU, boa parte dos demais tribunais de contas também inseriram em seus regimentos internos o permissivo de se utilizar, ante a casos omissos ou dúvidas, a aplicação subsidiária do CPC.

Citam-se, exemplificativamente, tribunais de contas que, na trilha do TCU, incluíram em seus respectivos regimentos internos tal comando: Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (Resolução Normativa n. 002/2002, artigo 401, IV); Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (Resolução n. 1028/2015, artigo 147); Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (Deliberação n. 167/1992, artigo 180); Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (Resolução Administrativa n. 073/2009, artigo 271); Tribunal de Contas do Estado do Piauí (Resolução TCE/PI n° 13/2011, artigo 479); Tribunal de Contas do Estado do Paraná (Resolução n. 1/2006, artigo 537).

Diante da possibilidade de o Tribunal de Contas da União empregar subsidiariamente o Código de Processo Civil, aportou no Supremo Tribunal Federal (STF) o Mandado de Segurança n. 24.961-7, em que o STF entendeu pela possibilidade de utilização subsidiária do CPC a processo administrativo do Tribunal de Contas. A seguir, transcrevem-se excertos do destacado writ:

“De acordo com a jurisprudência desta Corte, não há necessidade de intimação pessoal para a sessão de julgamento se intimados os interessados pela publicação no órgão oficial. Nesse sentido, menciono o MS 24.961/DF, Rel. Min. Calos Velloso, cujo acórdão recebeu a seguinte ementa:(…)

II. – Desnecessidade de intimação pessoal para a sessão de julgamento, intimados os interessados pela publicação no órgão oficial. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO DISPOSTO NO ART. 236, CPC. Ademais, a publicidade dos atos administrativos dá-se mediante a sua veiculação no órgão oficial.

III. – Mandado de Segurança indeferido” (destaquei).

Ademais, há de se destacar que a colmatação de possíveis lacunas, que permite a utilização do CPC, toma por base também o artigo 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro[25] (Decreto-Lei n. 4.657/1942[26] e decorrentes alterações), conjuntamente com o artigo 126[27] do Código de Processo Civil, cujos dispositivos preveem o emprego da analogia, dos costumes e dos princípios gerais de direito.

Analisando, nesse particular, em confronto com o novo CPC, que entrará em vigor em 2016, constata-se que o legislador houve por promover supressão na redação do citado artigo, que passa a ser o art. 140, a qual tem a seguinte disposição:

“Art. 140. O juiz não se exime de decidir sob a alegação de lacuna ou obscuridade do ordenamento jurídico.

Parágrafo único. O juiz só decidirá por equidade nos casos previstos em lei.”

Em comparação, no caput do referido artigo, praticamente não houve alteração, apenas foi suprimida a expressão “sentenciar ou despachar alegando”, por “decidir sobre”. De maneira que foi incluindo o parágrafo único ao artigo.

Com vistas à utilização de normas processuais no âmbito dos tribunais de contas, tem-se que o método possível de agregar é o emprego da analogia, conforme lição de José Manoel de Arruda Alvim Netto[28]:

“Na analogia, parte-se de duas situações: uma, regulada por determinada norma; outra, que não foi sequer cogitada pelo legislador. Devido, precisamente, à analogia entre as duas situações, aplica-se, então, a norma às duas, ou seja, à situação expressamente prevista e à situação que, embora não prevista, é similar àquela que o é. Na analogia, pois, há duas situações: a prevista e a que lhe é análoga, ou seja, o fato ou a situação análoga”.

Já Maria Helena Diniz[29] constata que, para a aplicação da analogia, necessita o cumprimento a certos imperativos. O primeiro pressuposto é que o caso concreto em análise não esteja previsto em norma jurídica, vez que caso existisse regramento disciplinando matéria, estar-se-ia diante de interpretação extensiva. A segunda exigência trata-se dos pressupostos de identidade entre o caso não contemplado.

Posto isso, constata-se que apesar de o legislador hão haver estatuído instrumentos com o fim de coibir toda a prática de litigância de má-fé, possibilitou que os tribunais de contas dispusessem de mecanismos para suplantar posturas processuais tendentes a retardar a marcha natural dos processos no âmbito das cortes de contas, impregnada pelo atuar contrariamente ao dever jurídico de lealdade processual.

Exemplo disso, infere-se do artigo 158, da Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992[30] (Lei Orgânica do TCU), dispositivo praticamente de repetição também no artigo 268 do Regimento Interno do citado Tribunal[31], os quais preveem a possibilidade de aplicação de multa, ante as condutas tipificadas nos dispositivos.

Por consequência, as cortes de contas dos estados, dos municípios e do município, ao estatuírem suas leis orgânicas e regimentos internos reproduziram, guardadas as adequações, a redação oriunda do Tribunal de Contas União, de modo que praticamente todos esses tribunais preveem a sanção de multa nas condições elencadas anteriormente.

A título exemplificativo, mencionam-se a seguir normativos de tribunais de contas que disciplinam a matéria em cotejo: Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (Lei Orgânica, artigo 109); Tribunal de Contas do Estado do Ceará (Lei Orgânica, artigo 61, VI e VII); Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (Lei Orgânica, artigo 39, V e VI); Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul (Lei Orgânica, artigo 42, III, IV).

Com vistas a concluir essa espécie de fluxo normativo por meio do qual os tribunais de contas detêm respaldo jurídico para colmatar, no caso concreto, todas as finalidades por que circunda o instituto litigância de má-fé, impende consignar que a Lei Orgânica do TCU, no artigo 5º[32] (e dos demais tribunais), destaca aqueles responsáveis por praticarem atos sujeitos ao controle dessa corte de contas, em respeito ao modelo constitucional previsto no artigo 70, parágrafo único, e artigo 71, da Constituição Federal.

5 Litigância de má-fé: precedentes do tcu e de tribunais de contas      

Conforme já consignado, a linha de pesquisa adotada também contemplou a coleta de dados por meio das ouvidorias dos tribunais de contas, de modo que os precedentes que integram este trabalho foram obtidos por meio da referida pesquisa.

Inicia-se o estudo sobre esses julgados, destacando decisão oriunda do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Referido Tribunal aplicou a determinado licitante, que, diante de não haver logrado êxito em procedimento licitatório, verteu toda sua irresignação ao propor Exceção de Suspeição do Relator, o qual, na oportunidade, presidia a análise de Representação, também proposta pelo licitante.

Diante de tal incúria praticada pelo Excipiente, ao apresentar suas Contrarrazões (DOC. JUNTA 955715/2014. PROCESSO N. 154/2014[33]), o Conselheiro/relator pugnou, entre outros aspectos, para que fosse aplicada multa ao Excipiente, por se utilizar de ardil, ao provocar incidente manifestamente infundado, ferindo, assim, o princípio da lealdade processual, fato que configuraria litigância de má-fé.

Veja-se excerto da propositura do Excepto, por ocasião da apresentação das Contrarrazões:

“2. Seja aplicada multa ao excipiente, nos termos dos arts. 159 e 401, VI do RITCE/TO e arts. 17, VI, 18 e 739-B do CPC, em face da patente inobservância de fundamentos comprobatórios mínimos a pretensão do excipiente, vez que se coaduna em litigância de má-fé, conforme exaustivamente exposto”.

Diante da orientação apresentada nas Contrarrazões, ao analisar o mérito, o Plenário do TCE/TO, por meio da Resolução n. 362/2014 – TCE/TO – Pleno, de 18/6/2014, decidiu por não acatar a Exceção de Suspeição, arquivando-a, por consequência. Entretanto aplicou-se multa ao Excipiente, conforme trechos da Resolução abaixo em destaque:

“RESOLUÇÃO Nº 362/2014 – TCE/TO – PLENO – 18/06/2014

PROCESSO N. 154/2014

RESOLVEM os membros do Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, reunidos em Sessão Plenária, com supedâneo no artigo 132, II, da LOTCE/TO:

8.1 não acatar o presente Incidente de Exceção de Suspeição oposto pelo senhor Claudinei Alves Menezes (CPF n° 031.055.601-57), por meio da sua causídica legalmente constituída (§ 2º do art. 220 do RITCE/TO), a Dra. Kátia Botelho Azevedo – OAB/TO nº 3950, em desfavor do Conselheiro Severiano José Costandrade de Aguiar na condição de Relator dos Autos de nº 09850/2013_Representação em face da Concorrência de nº 005/2013 e, em consequência, determinar o arquivamento destes Autos de nº 0154/2014;

8.2 aplicar multa no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais) ao Excipiente, o senhor Claudinei Alves Menezes (CPF n° 031.055.601-57) pela conduta deliberada em procrastinar o andamento dos Autos de nº 09850/2013 em evidente inobservância ao princípio da lealdade e da boa-fé processual, em cotejo com os arts. 14, II, 17, VI e 18, primeira parte do caput, todos do CPC, de aplicação subsidiária a este Sodalício nos termos do inc. IV, do art. 401 do RITCE/TO;” (destaquei).   

O Tribunal de Contas da União também levou a efeito julgado paradigma, materializado no Acórdão n. 261/2012 – TCU – Plenário, da Relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, em apreciação de Recurso de Reconsideração, frente à Tomada de Contas Especial que julgou irregulares as contas de convênio, com imputação de débito e aplicação de multa ao responsável.

A seguir, transcrevem-se excertos do citado julgado, em que o TCU negou provimento ao Recurso em tela, promovendo o seu arquivamento. Todavia aplicou-se multa ao recorrente por litigância de má-fé:

“ACÓRDÃO Nº 261/2012 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 003.851/2009-0. (…)

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração contra o Acórdão 6.764/2009, 1ª Câmara, em que se identificou a apresentação de documentos fraudados, pelo responsável.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos artigos 14, inciso I, 17, inciso II, e 18 do Código de Processo Civil, e 298 do Regimento Interno, em:

9.1. aplicar a Arlindo Adelino Troian, a multa prevista no art. 18 do Código de Processo Civil, no valor de R$ 725,00 (setecentos e vinte e cinco reais), fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da respectiva quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente entre a data do presente acórdão e a do efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;” (destaquei)

Outro julgado que merece destaque advém do Tribunal de Contas do Estado do Pará. Ao analisar processo de Denúncia, em que particular tentava receber alugueres em atraso, entendeu o citado Tribunal, dada as condicionantes e elementos dos autos (Processo nº. 2010/50221-6), que o denunciante se utilizou da lide como sucedâneo de ação judicial de cobrança.

Nesse passo, cita-se trecho do Acórdão n. 48.985/2011, em que o Conselheiro Relator Ivan Barbosa da Cunha assim consignou:

“A este respeito, parece-me clara ocorrência de litigância de má-fé por parte da denunciante, assim prevista no Código de Processo Civil:

Art. 17. Reputa-se litigante de má-fé aquele que: […]

III – usar do processo para conseguir objetivo ilegal;”

Destarte, o Plenário do TCE/PA reputou ser improcedente a Denúncia, via consequência opinou pelo seu arquivamento. Embora restasse configurada a litigância de má-fé, tal multa não foi aplicada, em virtude de o responsável já haver falecido, posto que tal sanção é personalíssima.

Por fim, registre-se ainda, conforme respostas obtidas por meio das ouvidorias dos TC’s, que o Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás prevê, no artigo 47-A[34], de sua Lei Orgânica (Lei n. 15.958/2007) a aplicação de multa àqueles que oporem embargos de declaração meramente protelatórios.

De igual forma, há que se destacar respeitável iniciativa do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, ao disciplinar, através do artigo 137[35], do Regimento Interno (Resolução n. 1028/2015[36]), as situações em que se coíbe com aplicação de multa diante de condutas personificadas de má-fé. Acrescente-se que o regimento interno do mencionado Tribunal entrou em vigor recentemente, em 1º de junho de 2015.

Este tribunal pune também, com aplicação de multa, quando se opõem embargos manifestamente protelatórios. Inclusive eleva-se o valor da multa aplicada, caso seja reiterada a oposição de embargos protelatórios, condicionando a interposição de qualquer outra espécie recursal ao adimplemento do valor respectivo, conforme estabelecem o artigo 126, §§ 4º e 5º[37] do Regimento Interno do TCE/RS.

Conclusão

Constata-se que o instituto litigância de má-fé se encontra plenamente aprimorado no âmbito do Poder Judiciário, pois conduta caracterizadora de tal deslealdade processual é exemplarmente combatida, principalmente devido ao volume de ocorrências perante aquele Poder.

A efetividade na contenção de tal prática processual se deve a respeitáveis estudos sobre o tema e, principalmente, à rígidas leis, objetivando impedir que processos se apresentem com o objetivo inusitado de desestabilizar a adequada e leal marcha processual.

Nesta perspectiva, tem-se que no âmbito dos tribunais de contas também existem instrumentos legais suficientes para coibir tal conduta.

Pela observação dos aspectos analisados, buscou-se comprovar que perante essas cortes é possível punirem responsáveis, interessados, procuradores, que se utilizam do processo administrativo impingido de deslealdade, faltando deliberadamente com a verdade e empregando artifícios fraudulentos, condutas caracterizadoras por matizes que conduzem à litigância de má-fé. Tal possibilidade se enraíza principalmente nos normativos internos destas cortes de contas, empregados de forma subsidiária a partir do Código de Processo Civil, ou, mesmo, disciplinados nos seus próprios regimentos internos, conforme a respeitável iniciativa do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, já demonstrada em linhas anteriores.

Exemplo de que a litigância de má-fé pode ser igualmente combatida no âmbito dos TC’s, são os julgados paradigmas apresentados neste estudo, oriundos do Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, Tribunal de Contas do Estado do Pará, Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás e Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, cujas cortes inauguraram respeitável marco jurídico-administrativo ao aplicarem multa, por litigância de má-fé ou disciplinarem tal sanção, aos atores que se utilizarem de expedientes duvidosos, com o fim de lograr êxito naquilo que, sabidamente, tratar-se de processo de difícil ou impossível vencer, de modo a estender, propositadamente, o andamento do processo.

Nesse sentido, sabe-se que as normas são estatuídas com alargada margem de correção, mas não são estanques, daí por que constantemente sofrem mudanças. Conceitos que foram fundamentos para que o legislador extraísse o espírito e assim instituíssem regras, com o decorrer do tempo, necessitam de nova avaliação, reclamando, dessa forma, que as normas sejam atualizadas e aperfeiçoadas.

E é com esse espírito que as demais cortes de contas, sobretudo os tribunais de contas dos estados e dos municípios, devem reestruturar seus respectivos arcabouços normativos, a exemplo das iniciativas oriundas dos tribunais de contas mencionados neste trabalho.

Alterações legislativas contribuiriam, sobremaneira, para a diminuição dos conhecidos estoques de processos. Isso porque a repressão à litigância de má-fé, ao se tornar mais aparente, dotada de instrumentos legais, por meio de sanção personalíssima de multa, aplicada pelos julgadores dos tribunais de contas, seguramente se evitaria, por exemplo, que recursos objetivando combater decisão lavrada em prestação de contas sejam interpostos sem suporte probatório suficientemente para serem providos. Ou mesmo que sejam interpostos tendo como tese de defesa as mesmas justificativas e suportes probatórios que foram apresentadas por ocasião da análise da prestação de contas.

Ainda sobre recursos, há que se fazer um hiato e mencionar a iniciativa do Tribunal de Contas da União, que instituiu a Secretaria de Recursos (Serur), cuja competência precípua é examinar a admissibilidade e instruir os recursos. De modo que após a proposta de admissibilidade pela Serur, o relator do recurso, designado por sorteio eletrônico, realiza o juízo de admissibilidade (conhecimento ou não do recurso).

Referida iniciativa, se levada a efeito pelos demais tribunais de contas, impediria, por exemplo, a constante oposição de embargos de declaração e agravos, utilizados sabidamente apenas como instrumento protelatório.

Com relação aos aclaratórios, há que se reprisar que o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande Sul disciplinou em seu Regimento Interno a elevação para até 10% da multa a ser aplicada ante a reiteração de embargos protelatórios, inclusive ficando a interposição de qualquer outro recurso condicionada ao depósito do valor respectivo.

Ainda nessa perspectiva, também se impediria que se suscitassem incidentes, seja de suspeição ou de impedimento, com o fim deliberado de procrastinar o andamento do processo principal, conduta esta, conforme julgado já apresentado (Resolução nº 362/2014 – TCE/TO – PLENO – 18/06/2014), a corte de contas tocantinense reprimiu, com aplicação de multa.

Permite, inclusive, frear que licitantes, à vista de terem frustradas suas propostas em procedimento licitatório, conduzido com correção, sirvam-se de representações ou mesmo denúncias, inclusive pugnando pela concessão de medidas cautelares, no caso de representação, com interesse único de desestabilizar a condução do certame, revelando-se nitidamente protelatórias.

Portanto, como reflexão derradeira, e considerando que o processo se apresenta como mecanismo de pacificação social, é inconcebível se permitir qualquer abuso de direito ou outro meio tendente a configurar litigância de má-fé. Mesmo porque, igualmente, não se tolera o embuste nos processos regulados sob a égide do CPC, e, via de consequência, luta-se para que também não se permita que os processos que tramitam nos tribunais de contas estejam amalgamados pela aura da má-fé, pois a agressão processual exercida contra o Estado se descortina em ambas as searas.