Brunella Poltronieri Miguez[1]
Resumo: O presente artigo busca analisar a atuação do Poder Público Municipal e o exercício econômico de empresas que atuam no ramo de bicicletas compartilhadas. Por meio de metodologia de natureza exploratória, utilizando notícias veiculadas na imprensa local e nacional, bem como mediante pesquisa bibliográfica em periódicos e pesquisa documental da legislação referente ao tema, o estudo aborda, em linhas gerais, a competência do ente federativo municipal para legislar acerca de matéria de trânsito. Discorre, ainda, sobre a necessidade da implementação de um modelo de mobilidade urbana sustentável, fomentando a utilização de modais de transporte alternativo (em especial, o “bikesharing”), uma das diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Após tecidas as considerações teóricas sobre o tema, analisa-se o ato administrativo da Prefeitura Municipal de Vila Velha, consubstanciado no recolhimento de bicicletas de determinada empresa, no ano de 2019, sendo verificado excessos na medida de polícia, haja vista flagrante afronta aos limites constitucionais impostos pelo princípio da livre iniciativa na ordem econômica.
Palavras-chave: Mobilidade urbana; Administração Pública; Poder de Polícia; Regulamentação; Transporte alternativo.
Municipal Fair and Urban Mobility: bicycle rental as a model of interaction between the State and the private sector
Abstract: This article seeks to analyze the performance of the Municipal Public Power and the economic exercise of companies that operate in the segment of shared bicycles. Through methodology of an exploratory nature, using news published in the local and national press, as well as through bibliographic research in periodicals and documentary research of the legislation related to the theme, the study addresses, in general lines, the competence of the municipal federative entity to legislate about traffic matter. It also discusses the need to implement a sustainable model of urban mobility, encouraging the use of alternative transport modes (in particular, “bikesharing”), one of the guidelines of the National Urban Mobility Policy. After the theoretical considerations on the theme have been made, the administrative act of the Municipality of Vila Velha is analyzed, embodied in the seizure of the bicycles of a certain company, in the year 2019, being verified excesses in the police measure, considering the flagrant affront to the constitutional limits imposed by the principle of free enterprise in the economic order.
Keywords: Urban mobility; Public administration; Police power; Regulation; Alternative transport.
Sumário: Introdução; 1 Previsão constitucional para que municípios legislem sobre matéria de trânsito; 2. Dever do município em promover e regulamentar o uso de transportes alternativos; 2.1 Utilização de bicicletas como modal de transporte sustentável da população urbana; 2.2 Regulamentação da atividade envolvendo o aluguel de bicicletas; 3 Recolhimento das bicicletas em Vila Velha/ES: abuso do Poder de Polícia?; 3.1 Princípio da proporcionalidade; 3.2 Princípios do contraditório e da ampla defesa; 4 A (i)legalidade na regulamentação dos serviços de transporte urbano pela prefeitura de Vila Velha/ES; Considerações finais; Referências.
Introdução
A mobilidade urbana é assunto recorrente em centros urbanos, haja vista a necessidade de a sociedade transitar com segurança, conforto e agilidade.
Para manter o equilíbrio desse tripé, faz-se essencial, no que tange a segurança, a manutenção de políticas públicas que visam conter a criminalidade nas vias terrestres e manter a integridade física dos passageiros durante os trajetos.
O conforto, por sua vez, é elemento que busca adequar satisfatoriamente o meio de transporte utilizado às necessidades pessoais dos usuários de vias urbanas, compreendendo também a estrutura física das ruas e estradas que guarnecem os destinos dos passageiros.
O terceiro aspecto em análise, agilidade, depende do comportamento dos usuários de transportes terrestres, bem como da organização da malha viária pelo Poder Executivo, uma vez que inúmeros fatores influenciam no fluxo do trânsito: antecipação de complicações decorrentes de acidentes, organização de tempo e sincronização de semáforos, rodízio de placas de veículos automotores, dentre outras medidas necessárias para o regular funcionamento do transporte em ambiente urbano.
Objetivando a preservação da ordem pública, da segurança viária e da incolumidade dos sujeitos e do patrimônio nas vias públicas, cuida a Constituição da República de 1988 (CRFB/88) sobre o tema da mobilidade urbana. A atuação do Poder Público ganha relevância a partir do momento em que este possui obrigação constitucional de promover, por meio de órgãos e agentes de trânsito, a mobilidade urbana de maneira eficiente (vide art. 144, §10, II da CRFB/88), garantindo, inclusive, conforme legislação infraconstitucional, a qualidade e os requisitos mínimos de segurança e de conforto no transporte individual de passageiros (vide artigo 12 da Lei 12.587/2012)[2].
Com o incremento da urbanização e das facilidades tecnológicas, novos arranjos foram formados no sistema de transportes, principalmente no transporte individual de passageiros. Ainda, as ideias de redução de custos e de um modelo de consumo consciente, que inspiram a economia de compartilhamento ou economia colaborativa, também denominada “peer to peer economy”, “sharing economy”, “peer production economy” e “crowdsourcing”,[3],[4] permitiram o advento de empresas de compartilhamento de transporte individual privado em vias urbanas, como a “Uber”, a “99”, a “Cabify” e, mais recentemente, de empresas de transporte especializadas em intermediar viagens coletivas, uma espécie de fretamento rodoviário colaborativo (como a “Buser” e a “UBus”). Essas iniciativas têm sido fundamentais para viabilizar ou, ao menos, fomentar alternativas de mobilidade urbana – uma vez que, na prática, persistem os desafios regulatórios.
Para Mendes e Ceroy[5], é evidente a importância da “sharing economy” às questões referentes à mobilidade urbana, mormente em um país cujo sistema de transporte não se encontra em consonância com a grandeza de suas metrópoles, muito menos com os desejos da sociedade por meios de circulação mais confortáveis e seguros.
Ainda nessa onda de meios alternativos de mobilidade, destaca-se o sistema de “bikesharing” ou sistema de compartilhamento de bicicletas, objeto da análise do presente artigo. Seguindo a tendência mundial (China, Estados Unidos, Holanda, França, Bélgica, Espanha)[6], o Brasil passou a contar com semelhantes iniciativas, como o programa do Banco Itaú, operado pela empresa Tembici, em diversas cidades brasileiras, “Bike Sampa” (São Paulo), “Bike Poa” (Porto Alegre), “Bike Rio” (Rio de Janeiro)[7]. Nessa mesma linha, segue a “Bike VV” (Vila Velha/ES)[8], que é operada pela Tembici e conta com o patrocínio de instituições privadas, além das startups “Yellow” e “Grin”, que, no ano de 2019, foram objeto de fusão, resultando a “Grow Mobility Inc.”.
A propósito, a utilização de bicicletas compartilhadas possibilita que o indivíduo, via aplicativos de smartphones, alugue uma bicicleta para atender demanda por transporte daquele usuário, que não precisa arcar com os custos de compra e de manutenção referente à bicicleta, tal como se proprietário o fosse.
A propagação do uso do sistema de bicicletas compartilhadas nos diversos países do mundo representa mudança no que diz respeito aos padrões de consumo e ao uso diário de automóveis privados, uma vez que ao desestimular a aquisição pessoal de bicicletas ou de veículos automotores, facilita-se o tráfego urbano, reduzindo, inclusive, a emissão de gases poluentes na atmosfera.
Apesar da tímida capilaridade no Brasil – quando comparada a realidade experimentada nos países citados – e dos desafios regulatórios enfrentados (vide o caso concreto que será analisado neste artigo), o sistema de compartilhamento de bicicletas via startups pode favorecer a integração do transporte público urbano por meio de deslocamentos multimodais, sobretudo, de forma sustentável, constituindo, a longo prazo, componente para a formulação de políticas públicas de transporte.
Registra-se, contudo, que a introdução e a propagação do “bikesharing”, bem como dos demais modos de transporte urbano baseados no uso de aplicativos têm gerado controvérsias entre usuários, pedestres, motoristas, empresas prestadoras do serviço e a Administração Pública, daí porque o artigo intenciona, por meio de pesquisa bibliográfica e documental, utilizando a legislação pertinente, bem como notícias veiculadas na imprensa local e nacional, analisar a relação travada entre a Administração Pública e as iniciativas de caráter privado na mobilidade urbana, em especial, o compartilhamento de bicicletas (“bikesharing”) por startups.
A análise se limitará ao município de Vila Velha, localizado no estado do Espírito Santo, palco do episódio da apreensão de bicicletas da startup Yellow (atualmente, “Grow Mobility”, resultado das fusões entre “Yellow” e “Grin”)[9], empresa privada de aluguel de bicicletas, por determinação da Prefeitura Municipal de Vila Velha (PMVV).
Conforme o noticiário eletrônico[10], após o início das atividades no município de Vila Velha (mais especificamente, em fevereiro de 2019), a empresa foi surpreendida com ato administrativo da Prefeitura Municipal, tendo esta, mediante atuação de fiscais da Secretaria Municipal de Serviços Urbanos (SEMSU), recolhido cerca de 130 bicicletas, tendo, ainda, aplicado multa na importância de R$120.000,00 (cento e vinte mil reais) à startup.
A justificativa utilizada pelo então coordenador de Fiscalização de Posturas da Secretaria foi a ausência de requisição da empresa para praticar os serviços implementados na cidade, informando que o ato de confisco das bicicletas foi decorrente da ausência de uma satisfação, por parte da empresa, aos órgãos competentes da prefeitura[11].
Assim, a questão que move o presente artigo cinge-se na regularidade ou não da Administração Pública em ter recolhido as bicicletas compartilhadas do município de Vila Velha, bem como na análise da responsabilidade do ente federativo ante a implementação de um modelo de transporte eficaz à mobilidade urbana, vide previsão constitucional já referenciada[12].
1 Previsão constitucional para que municípios legislem sobre matéria de trânsito
Em análise da sistemática constitucional que oferece subsídio ao tema da mobilidade urbana, faz-se necessário tecer apontamento a respeito da competência municipal para exercer tarefas legislativas e administrativas em determinadas matérias.
Dispõe o artigo 30, inciso I, da CRFB/88 que compete ao município legislar sobre assuntos de interesse local. Bulos[13] compreende a expressão genérica (“interesse local”) do dispositivo como aquela “que diz respeito às necessidades básicas e imediatas do Município”. Para Guimarães, “deve compreender-se por interesse local toda matéria que, diretamente, corresponda a alguma necessidade imediata do município, ou que, indiretamente, corresponda à sua necessidade geral[14].”
Resta, assim, estabelecida a possibilidade de o ente federativo municipal legislar sobre os temas que influenciam diretamente nas necessidades diárias do cidadão. Para fins do presente estudo, relevante análise em relação à atuação do órgão legislativo municipal em matérias de trânsito:
Acresce, ainda, notar a existência de matérias que se sujeitam simultaneamente à regulamentação pelas três ordens estatais, dada a sua repercussão no âmbito federal, estadual e municipal. Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem a União (regras gerais; Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual) e o Município (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc.; regulamentos sanitários municipais), isso porque sobre cada faceta do assunto há um interesse predominante de uma das três entidades governamentais. Quando essa predominância toca ao Município, a ele cabe regulamentar a matéria, como assunto do seu interesse local. […] Na competência do Município insere-se, portanto, a fixação de mão e contramão nas vias urbanas, limites de velocidade e veículos admitidos em determinadas áreas e horários, locais de estacionamento, estações rodoviárias, e tudo o mais que afetar a vida da cidade[15].
Desse modo, verifica-se que a competência municipal para legislar sobre matéria de trânsito dependerá do nível de intervenção nos assuntos relativos à mobilidade urbana, uma vez que a Carta Magna não elencou espécies taxativas envolvendo o tema. Sobre os limites legislativos em matéria de trânsito, assegura Guimarães:
(a) são regras gerais e, portanto, de interesse da União, os sinais de trânsito, a emissão da Carteira Nacional de Habilitação e os deveres dos condutores de veículos, tais como, trafegar à noite com os faróis acesos e dar passagem a ambulâncias, viaturas policiais e do Corpo de Bombeiros; (b) competem ao Estado matérias mais específicas, porém não ao ponto de serem de peculiar interesse do Município, tais como a cobrança de pedágio e o limite de velocidade em rodovias estaduais; (c) e finalmente, são matérias de interesse predominantemente local, que bem por isso se inserem dentro da competência legislativa municipal, a determinação da mão de tráfego, o estacionamento e o limite de velocidade nas vias urbanas, entre outras[16].
Nessa linha, extrai-se que a competência legislativa sobre trânsito é supletiva aos municípios, ou seja, estes entes podem dispor, em caráter suplementar, sobre matérias já regulamentadas na legislação federal, ficando a cargo do município, por exemplo, a partir do regramento da União, a “ordenação do trânsito urbano”[17].
A propósito, exemplo citado na obra de João Guimarães é a escolha realizada pela União (Código de Trânsito Brasileiro) a respeito do lado que será definido como mão e contramão, não sendo permitido ao município alterar a regra já instituída. De outra parte, é plenamente possível que o ente federativo local, verificando necessidade de adequar o trânsito para eficácia da mobilidade urbana, regulamente vias de mão única, bem como horários para circulação de determinados tipos de veículo[18].
2 Dever do município em promover e regulamentar o uso de transportes alternativos
Conforme já mencionado nas linhas introdutórias deste artigo, a mobilidade urbana, garantia constitucional prevista no art. 144, §10 da CRFB/88, é direito dos cidadãos e reclama a atuação do Estado (segundo a esfera de competência de cada um dos entes federativos), sobretudo para regulamentar e integrar os diferentes modais de transportes, a fim de efetivar a ordenação urbana.
Buscando solidificar o comando constitucional, emergiram instrumentos legais como, o Estatuto das Cidades (lei nº 10.257/2001) que, dentre outros, estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana no Brasil, e a Lei da Mobilidade Urbana (lei nº 12.587/2012), que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, objetivando a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do município.
A lei nº 12.587/2012 estabelece, como prioritários, os modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado. Elenca, ainda, princípios que fundamentam a Política Nacional da Mobilidade Urbana, como o princípio da acessibilidade universal, do desenvolvimento sustentável das cidades e da equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo.
Observa-se que a lei nº 12.587/2012 avançou no sentido de reverter a lógica individualista (centrada no padrão de mobilidade motorizado e individual) e marcada pela falta de integração entre planejamento urbano e mobilidade de pessoas, aprimorando, inclusive, instrumentos já disciplinados pelo Estatuto das Cidades (lei nº 10.257/2001) com a finalidade de promover o crescimento urbano equilibrado.
Aliado a esses instrumentos legais, decorre da própria Constituição da República de 1988 (art. 170, VI e art. 225) o dever de preservação do meio ambiente, daí a razão de se pensar em sistemas de transportes alternativos, eficientes, acessíveis e que, concomitantemente, contribuam para a diminuição da poluição atmosférica e sonora, dos congestionamentos, dos acidentes e do consumo de combustíveis.
Já restou consolidado, inclusive por manifestação do Supremo Tribunal Federal há mais de duas décadas[19], que o meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui direito de terceira geração, que assiste a todo gênero humano, circunstância essa que justifica a especial obrigação – que incumbe ao Estado e à própria coletividade – de defendê-lo e de preservá-lo em benefício das presentes e futuras gerações. Bulos elucida a garantia constitucional como “um direito difuso, pois não se funda num vínculo jurídico determinado, específico, mas em dados genéricos, contingentes, acidentais e modificáveis”[20].
A respeito do dever da municipalidade em promover ações que visam à preservação do meio ambiente, restou configurado pelo art. 23, VI da CRFB/88 que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.
A partir de tais dispositivos constitucionais que resguardam a preservação ambiental, evidente que a poluição praticada a partir da combustão necessária para propulsão de veículos automotores é medida prejudicial ao meio ambiente ecologicamente equilibrado[21], sendo imperativa a implementação, pelos municípios, de políticas públicas que incentivam o deslocamento por meios de transporte alternativos[22].
Nessa perspectiva de uma política de mobilidade urbana que busca a qualidade de vida nas cidades por meio de um sistema de transporte adequadamente organizado para garantir condições dignas de circulação de pessoas e, ao mesmo tempo, preservar o meio ambiente, tem-se o pano de fundo que encampa a discussão do presente artigo, conforme os próximos subitens.
2.1 Utilização de bicicletas como modal de transporte sustentável da população urbana
Nas décadas passadas, o planejamento urbano concedia espaço privilegiado ao automóvel no sistema viário, em detrimento aos modais não-motorizados. Além disso, as políticas de redução de financiamento, de tarifas de importação e de impostos (Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI), os vultosos investimentos em rodovias, somado ao aumento da produção de veículos, foram fatores responsáveis pela transformação dos centros urbanos, bem como pelo excessivo aumento de veículos automotores nesses espaços[23].
Esse cenário explica as recorrentes situações de lentidão no trânsito que marcam a rotina dos indivíduos nos centros urbanos, inclusive, daqueles que podem adquirir veículos próprios e confortáveis, uma vez que a questão relativa ao tempo dispendido no trânsito não pode ser solucionada com o poder de compra do usuário do transporte em via terrestre.
Também reverbera para cada sujeito a questão financeira relativa ao consumo de combustível pelos veículos, já que em decorrência dos congestionamentos, se faz necessária maior quantidade de combustível para se percorrer a mesma distância. Como efeito cascata, o que se tem é um progressivo aumento do valor do combustível nos postos de gasolina, que influencia, não somente as despesas do consumidor direto (usuários individuais de vias urbanas), mas também daqueles usuários do transporte coletivo, que terão que arcar com o aumento da passagem, em razão do gasto proporcional que incidirá sobre as companhias de transporte coletivo de passageiros (ônibus)[24].
As ações implementadas no passado, resultantes de uma política de valorização do veículo individual, tornaram o automóvel, na atualidade, um meio de transporte oneroso, danoso ao meio ambiente (responsável por representativa parcela da poluição e dos congestionamentos nos centros urbanos). Ainda, quando comparado ao crescimento demográfico brasileiro, verifica-se, segundo estudo feito por Castiglioni e Faé, que “o ritmo de crescimento da frota supera o da população”.[25]
Em pesquisa realizada pela Revista Exame[26] constatou-se evolução vertiginosa da concentração de carros em todo Brasil e, especificamente, nas capitais brasileiras. Foi possível observar que no ano de 2001 havia no Brasil uma população aproximada de 170 milhões de habitantes e uma frota de 21 milhões de carros, ou seja, um veículo para cada oito pessoas. No fim do ano de 2010, esta proporção passou a ser de um automóvel para cinco habitantes. Assim, enquanto a população do país cresceu 12%, o volume de carros aumentou 75%, portanto, em um ritmo seis vezes maior.
Atualizando a pesquisa desenvolvida pela Exame e de acordo com os dados obtidos em consulta ao IBGE[27],[28], foi possível concluir que do ano de 2010 ao ano de 2018, houve um aumento demográfico de 9,31%, enquanto o aumento do número de veículos foi de 55,43%, ou seja, aproximadamente, seis vezes mais.[29] Observa-se, pois, que o aumento da frota persistiu maior que o crescimento populacional e se deu na mesma a proporção dos anos anteriores (2001-2010).
Para Costa[30], os problemas crônicos gerados pelo sistema de transportes, tais como a poluição do ar e sonora, e demais complicações que afligem as pessoas (dificuldade de mobilidade) e as cidades (como o inchaço das vias que ligam os principais centros comerciais) motivou o aparecimento de conceitos ligados à mobilidade urbana sustentável e iniciativas em promover o transporte sustentável.
O conceito de mobilidade urbana sustentável proposto pelo antigo Ministério das Cidades[31], por meio da Secretaria Nacional de Transportes e da Mobilidade Urbana, compreende o conjunto de políticas de transporte e circulação que visa proporcionar acesso amplo e democrático ao espaço urbano, na medida em que se prioriza os modos de transporte coletivo e não-motorizados, de maneira socialmente inclusiva e ecologicamente sustentável[32].
Com efeito, pensar em mobilidade urbana sustentável perpassa pela otimização logística dos meios transporte; pela integração entre os diferentes modais de transporte; por mudanças tecnológicas e de fontes alternativas de energia e pelo fomento de um sistema de transporte seguro, eficiente, inteligente e com menor impacto para o meio ambiente.
Nesse contexto de gestão da mobilidade urbana sustentável, a bicicleta surge como alternativa viável para locomoção nos centros urbanos, ou seja, revela-se como instrumento apto a minimizar os problemas de modalidade urbana nas cidades brasileiras, mormente se integrada aos meios de transporte público coletivo. Assim, a bicicleta passa a ser considerada como elemento essencial que integra este novo desenho urbano.
A utilização de bicicletas é motivada por diversos aspectos (ambientais, energéticos de custo e de ocupação espacial) que impactam na qualidade de vida das cidades. Além de evitar os congestionamentos, a bicicleta ocupa menos espaço nos estacionamentos (uma vaga para um carro, comporta, em média aproximada, até seis bicicletas). Em comparação ao veículo motorizado, a bicicleta é mais vantajosa quanto ao custo de aquisição e de manutenção. Aponta-se, ainda, o fato de que o uso bicicleta traz benefícios para a saúde, além de facilitar o trânsito e contribuir para a redução da poluição ambiental.
Além das bicicletas para uso individual, tem surgido novas soluções sustentáveis, associadas à micromobilidade compartilhada, que é considerada uma alternativa complementar de transporte. Os sistemas de compartilhamento de bicicletas (“bikesharing”) e de patinetes elétricos, via aplicativos (plataformas digitais), se inserem no conceito de micromobilidade compartilhada e constituem exemplos de solução para mobilidade urbana, tratando-se, pois, de opções acessíveis para se percorrer destinos mais curtos, em que, muitas vezes, não há rotas de ônibus, em razão da baixa demanda de usuários ou da dimensão das ruas.
Dediu[33] define a micromobilidade como uma categoria de veículos, sistemas e serviços que são direcionados para veículos leves, movidos por motor elétrico, destinados ao transporte urbano, com peso inferior a 500 kg, como espécie de alternativa em meio aos veículos pesados e poluentes, com o objetivo de proporcionar aos usuários o deslocamento rápido, uma vez que com a adição de energia armazenada, pode percorrer de 10 a 15 quilômetros.
O termo angariou popularidade com a proliferação de startutps de aluguel de patinetes e as bicicletas elétricas em diversos países do mundo. Embora os patinetes e as bicicletas elétricas sejam as principais expressões da micromobilidade, definições mais amplas já incluem as bicicletas convencionais.
Na prática, o compartilhamento de bicicletas convencionais no modelo dockless (sem estações de retirada e devolução)[34], o usuário, por meio de aplicativo disponível em seu smartphone, se direciona até o local em que a bicicleta está disponível e, após determinar a forma de pagamento, destrava o equipamento, podendo dar início à corrida. Ao final, o usuário não necessita de devolver a bicicleta a uma estação, poderá deixar a bicicleta em áreas pré-definidas da cidade, ou seja, pontos virtuais que se inserem na área de cobertura da empresa e que podem variar de acordo com a normativa do município.
Por outro lado, no modelo de compartilhamento com estações, só é permitido ao usuário encerrar a viagem após o travamento da bicicleta em uma estação. Existe, ainda, o sistema híbrido por meio do qual os usuários podem: efetuar a retirada e a devolução em uma estação; ou retirar a bicicleta da estação e travá-la em qualquer ponto virtual; ou efetuar a retirada a bicicleta de uma área virtual e devolvê-la a uma estação; ou retirar e devolver a bicicleta dentro de uma área designada.
A inclusão da bicicleta (principalmente do “bikesharing”) como modal de transporte regular para circulação nos centros urbanos deve ser tomada como norte, considerando a concepção de mobilidade urbana sustentável e micromobilidade. Esse intento, contudo, está sendo efetivado a passos curtos. Conforme pesquisa realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em 2015, as medidas visando a implementação da Política Nacional de Mobilidade Urbana não estão sendo adotadas de maneira massiva, havendo carência do Estado na implementação de medidas que priorizam o transporte não motorizado sobre o motorizado, bem como o transporte coletivo sobre o individual[35].
Dentre outros fatores, o órgão fiscalizador das contas públicas valeu-se de análise do Orçamento Geral da União, tendo constatado que, entre 2012 a 2014, apenas R$ 956 milhões dos R$ 6,8 bilhões disponibilizados pelo governo federal para fomento ao Programa de Mobilidade Urbana e Trânsito foram utilizados pelos gestores responsáveis[36].
2.2 Regulamentação da atividade envolvendo o aluguel de bicicletas
Apesar das vantagens envolvendo a utilização de meios de transporte que não demandam queima de combustível para locomoção de usuários, havendo evidente ganho ambiental, a regulamentação envolvendo as bicicletas se faz necessária, tanto em razão das regras de trânsito que deverão ser observadas nos centros urbanos, quanto em razão da segurança necessária aos usuários, com vistas a evitar acidentes e contratempos que seriam de responsabilidade da empresa exploradora da atividade econômica.
Sobre a temática, há exemplos internacionais e no país envolvendo a necessária observância à legislação para regular a utilização das bicicletas compartilhadas (e afins), via aplicativos de smartphones:
Na França, o governo afirmou que a evolução da circulação de patinetes elétricos foi “rápida e anárquica”, colocando pedestres em risco e, por isso, proibiu o uso do equipamento nas calçadas, além de outras regras. Em São Paulo, a Fundação Procon constatou aumento do número de acidentes com bicicletas e patinetes elétricos e recentemente notificou empresas responsáveis para fornecimento de informações[37].
Sobre o que fora noticiado na introdução, envolvendo as bicicletas compartilhadas e o Município de Vila Velha, verifica-se existir perante este ente a Lei Complementar nº 10/2006, a qual estabelece o dever de consulta prévia para o início da atividade econômica, sendo tal previsão caracterizada pela doutrina que vem sendo construída acerca da temática como “surpreendente exigência genérica de prévia aprovação municipal para o exercício de qualquer atividade econômica em seu território”[38]. Pois bem, a análise jurídica desse cenário demanda a interpretação de critérios constitucionais.
A exigência de autorização para o exercício da atividade econômica parece afrontar diretamente a regra constitucional que assegura a livre iniciativa (art.170 caput e parágrafo único), ou seja, que resguarda a liberdade de exercício de atividade econômica, independente de autorização antecedente de órgãos públicos. Desse modo, a existência de condição para o exercício dessa atividade econômica acaba por ferir a livre iniciativa – valor que funda a ordem econômica nacional – das startups de compartilhamento de bicicletas.
Inclusive, o próprio Supremo Tribunal Federal já entendeu que a intervenção estatal na economia possui limites no princípio constitucional da liberdade de iniciativa e na responsabilidade objetiva do Estado, que é decorrente da existência de dano atribuível à atuação deste[39]. Ainda sobre a discussão que envolve o art. 170, parágrafo único da CRFB/88, Bulos esclarece que a livre iniciativa econômica encontra limitação nos próprios princípios constitucionais, dentre eles o da dignidade da pessoa humana, da defesa do consumidor, do direito de propriedade e da igualdade de todos perante a lei[40]. Para Silva, a intervenção do Estado na livre iniciativa privada estaria condicionada à observância da justiça social (interesse público)[41].
Recentemente, mais uma vez o STF se manifestou, tendo declarado, em 2019, a inconstitucionalidade das leis municipais que proíbem o transporte individual acionado por plataforma digital[42], a uma porque restaria violada a liberdade de exploração da atividade econômica, a outra porque somente a União poderia legislar sobre o tema, cabendo aos Municípios a legislação acerca de matéria de interesse local (vide item 2.1, esclarecendo que a permissão ou vedação caberia à União, enquanto que a normativa envolvendo o modo de utilização do que foi permitido, esta sim, caberia aos municípios).
Cabe enfatizar que a decisão da Suprema Corte envolvendo transporte privado de passageiros por empresas como a “UBER” e a “99” foi precedida por regulamentação de Lei Federal sobre a matéria, tendo a Lei nº 13.640/2018, ao alterar o Plano Nacional de Mobilidade Urbana, permitido a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras em plataformas de comunicação em rede (art. 4º, X), sendo atribuição dos municípios a regulamentação e a fiscalização deste serviço.
A legislação ordinária também enfrentou o tema por linhas transversas. A título de exemplo, a Lei Federal nº 12.695/2014 (Marco Civil da Internet) dispôs sobre as diretrizes que envolvem a utilização da internet como meio de exercício da atividade econômica, afetando os modelos de negócios promovidos via internet e o funcionamento dos aplicativos desenvolvidos por statups.
Anote-se que, apesar das inciativas legislativas de regulamentação, quer sejam diretas ou indiretas – neste último caso merece destaque o Marco civil da Internet que, ao incentivar a promoção da inovação e a difusão de novas tecnologias e de modelos de negócios online, regulamentou cuidadosamente questões relativas à privacidade e à segurança a serem observadas pelas startups – ainda existem limitações na regulamentação do uso compartilhado de bicicletas (“bikesharing”), como meio de transporte alternativo.
A regulamentação se mostra relevante para a manutenção da ordenação urbana, de maneira que todos os meios de transporte permitidos nos centros urbanos, individuais ou coletivos, motorizados ou não, possam coexistir de maneira harmônica, respeitando, inclusive, os planos de desenvolvimento urbano estabelecidos pelos municípios[43].
Nessa linha abriga-se a competência dos municípios para estipular locais em que seria possível transitar ou não com o transporte compartilhado, estipulando regras de velocidade, de segurança, dentre outros fatores que possibilitam a exploração da atividade econômica e, concomitantemente, asseguram o regular funcionamento dos demais setores da sociedade, de forma a contribuir para a prevenção de acidentes e para eficiência da mobilidade urbana[44].
No caso em análise, a regulamentação do município de Vila Velha mostra-se plenamente questionável, já que a Lei Complementar nº 10/2006, ao exigir, de maneira genérica[45], licenciamento da Prefeitura Municipal para qualquer prestação de serviço, viola o princípio constitucional da livre iniciativa.
Desse modo, tendo em vista a interpretação de que a intervenção do Estado na ordem econômica apenas seria possível ante a existência de interesse público, o que não restou elucidado/esclarecido pela Secretaria responsável pela fiscalização ao efetuar o recolhimento das bicicletas, verifica-se a ausência de motivo idôneo no ato da Administração Pública municipal.
3 Recolhimento das bicicletas em Vila Velha/ES: abuso do poder de polícia?
A discussão relativa ao poder de polícia envolve, por um lado, o cidadão que quer exercer plenamente seus direitos individuais e, de outro, a Administração Pública que tem por incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem estar coletivo, e ela o faz usando o poder de polícia[46].
Insta reconhecer que não se vislumbra qualquer incompatibilidade entre os direitos individuais e os limites opostos pelo poder de polícia, já que tal limitação tem por finalidade assegurar direitos essenciais à sociedade e o fundamento do poder de polícia é o próprio princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. Nesse aspecto, corrobora Carvalho Filho:
Desse modo, outra não poderia ser a finalidade dessa intervenção através do poder de polícia senão a de proteção dos interesses coletivos, o que denota estreita conotação com o próprio fundamento do poder, ou seja, se o interesse público é o fundamento inspirador dessa atuação restritiva do Estado, há de constituir alvo dela a proteção do mesmo interesse[47].
Esse interesse público guarda relação com diversos setores da sociedade, como segurança, meio ambiente, saúde, trânsito, o que explica, por exemplo, o fato de a Administração Pública aplicar multas de trânsito, apreender medicamentos que contrariam regulamentação da ANVISA, dentre outras inúmeras situações envolvendo a intervenção do Estado sobre a iniciativa privada.
A doutrina reparte o poder de polícia entre Legislativo e Executivo. No primeiro caso, o exercício do poder de polícia confere ao Estado poder para criar, por lei, as chamadas limitações administrativas ao exercício das liberdades públicas. No segundo caso, confere-se à Administração Pública poder para regulamentar leis e deter o controle de sua aplicação, de forma preventiva (licenças, autorizações, notificações) ou repressiva (medidas coercitivas)[48].
Nesse sentido, pode o município legislar sobre matéria de trânsito, quando houver interesse predominantemente local, de forma a suplementar a legislação federal – conforme reconhecido no item 2.1 do estudo – e, além disso, pode o município no exercício do poder de polícia, por meio de lei, criar limitações administrativas (condicionando a liberdade e a propriedade, por exemplo, aos interesses coletivos. Exemplo: limitação de velocidade de vias localizadas no perímetro urbano), como também é conferido ao ente, no exercício do poder de polícia, exercer fiscalização, à proporção que a administração municipal identificar, por exemplo, infrações de trânsito que violam a legislação elaborada pelo próprio município. Segue lavra de Guimarães sobre o tema:
Portanto, não há como escapar à conclusão de que, uma vez que o Município tem competência para baixar normas de trânsito – sempre que este estiver no âmbito do seu interesse local é o próprio Município que dispõe do poder de polícia para fiscalizar o cumprimento dessas suas normas. […] (1) no âmbito do preponderante interesse local, o Município tem competência para legislar sobre trânsito; (2) por esse motivo, o Município tem poder de polícia para fiscalizar o cumprimento das normas de trânsito; (3) do que, necessariamente, decorre que o Município dispõe de mecanismos de coerção para exercer o poder de polícia, dentre os quais se destaca a imposição de multas[49].
Com efeito, respeitada a matéria e, havendo interesse da coletividade na intervenção da esfera de direitos individuais, é possível que o ente atue de maneira fiscalizatória, no exercício do poder de polícia. No exemplo do trânsito, é possível que a Administração interfira na esfera individual, desde que não exceda a competência constitucional legislativa e fiscalizatória sobre a matéria (rememore-se o exemplo relativo à inversão do sentido da “mão” e “contramão”, em que não é dado ao município poder de alteração, ante a competência privativa da União para legislar sobre matéria de trânsito).
Embora o poder de polícia seja uma prerrogativa da Administração Pública, não lhe é conferida a possibilidade de, invocando a sua discricionariedade (margem de liberdade conferida por lei, que deve ser exercida com base no juízo de conveniência e oportunidade), agir de forma excessiva ou ilegal.
No caso em estudo, a Administração Pública do município de Vila Velha, ao optar pela retirada das bicicletas da startup, agiu dentro da discricionariedade, porém com excesso.
A medida de polícia foi excessiva e não se mostrou adequada para impedir o dano ao interesse público, porque ao tentar assegurar direitos da coletividade (na tentativa de ordenar o trânsito e evitar acidentes) – burocratizando a atividade econômica (exigindo autorização para a empresa “GROW” atuar no município) – violou outros direitos (até mesmo o direito à mobilidade urbana eficiente, disposto no artigo 144, §10, I da CRFB/88) de uma coletividade, ou seja, daqueles que almejam usar o referido meio de transporte.
Uma regra a ser observada no âmbito do poder de polícia é que os meios diretos de coação só devem ser usados quando não subsistir outro também eficaz para alcançar o mesmo resultado e, nesse caso, o meio adequado seria a regulamentação de forma eficaz do uso das bicicletas compartilhadas, jamais a peremptória retirada.
3.1 Princípio da Proporcionalidade
Para reconhecer eventual legitimidade da Prefeitura Municipal de Vila Velha (PMVV) no ato de recolher bicicletas da startup “GROW” espalhadas pela cidade, faz-se necessário exame da proporcionalidade do ato em face das demais medidas cabíveis ao caso, já que a Administração Pública não deve servir de “meios mais enérgicos que os necessários à obtenção do resultado pretendido pela lei”[50].
Destaca-se, inclusive, que a própria Lei Complementar nº 10/2006 do município regra em seu art. 59, §1º que a escolha de medidas preventivas a serem aplicadas em caso de indícios de irregularidade na prestação de serviços deverá recair na menos gravosa ao estabelecimento, desde que suficiente para eliminar o risco verificado ou reduzi-lo a níveis aceitáveis.
Conforme indicado na introdução do artigo, a Secretaria Municipal de Serviços Urbanos (SEMSU) recolheu as bicicletas do município de Vila Velha, sob fundamento de que a startup não tinha comunicado previamente a prefeitura sobre o início das atividades.
Evidente que o exercício do poder de polícia pela Administração Pública municipal, consistente na retirada de circulação das bicicletas, deveria ter ocorrido após diálogo com os gestores responsáveis pela startup, haja vista que o suposto interesse coletivo que motivou a retirada das bicicletas colidiu com interesse coletivo relativo à mobilidade urbana daqueles que optaram pelo uso do referido veículo de propulsão humana como meio de transporte alternativo, além do próprio direito de a pessoa jurídica exercer a sua atividade econômica (decorrência do art. 170, parágrafo único da CRFB/88).
Sobre a proporcionalidade no âmbito da polícia administrativa – que se traduz pela exigência de uma relação necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado[51] – há exemplo colacionado na obra de Carvalho Filho[52], que lista situação em que o TJRJ (TJ/RJ, ApCív nº 3.594/97, Rel. Des. Martinho Campos) reconheceu a desproporcionalidade de ato administrativo que deu prazo a estabelecimento comercial para providências contra incêndio e ao mesmo tempo o interditou. Ou seja, no caso aventado, o poder de polícia foi além do necessário para a satisfação do interesse público a qual visou proteger.
Outro exemplo trazido pelo autor[53] vem do próprio Supremo Tribunal Federal (RE nº 153540-7-SP, 2ª Turma, unân., Rel. Min. Marco Aurélio, publ. DJ de 15.9.1995, p. 29519), tendo a Corte entendido que “não subsiste decisão administrativa que, sem observância do rito imposto constitucionalmente, implique a imposição de pena de suspensão, projetada no tempo, obstaculizando o desenvolvimento do trabalho de taxista”. Extrai-se do julgado que a autoridade administrativa extrapolou o interesse público, na medida em que aplicou punição mais gravosa, circunstância que constituiu ofensa ao princípio da proporcionalidade.
No caso em exame, extrai-se que não houve qualquer envio de notificação para a empresa “GROW” antecedente ao ato de recolhimento das bicicletas, o que revela que a medida coercitiva, com vistas à regularização da situação diante da Administração Pública, valeu-se de ação mais gravosa ante a necessidade do caso concreto.
3.2 Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa
A aplicação de sanção no âmbito do processo administrativo ou judicial não pode ocorrer sem prévia apuração por meio de procedimento legal, em que sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV, da CRFB/88).
O desígnio dos princípios do contraditório e da ampla defesa é a tutela do cidadão em face do arbítrio do Estado, especialmente quando atua com desvio calcado na suposta legitimidade de seus atos e esses repercutem no campo de interesses individuais do administrado.
É ainda em decorrência do princípio da ampla defesa, que se impõe que nos processos administrativos (e judiciais) sejam asseguradas ao réu todas as oportunidades e meios que a lei lhe propicia para defesa, tais como “direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas (art. 2º, parágrafo único, inciso X, da Lei nº 9.784/99). O princípio do contraditório, por seu turno, é decorrente da bilateralidade do processo, consiste na oportunidade de resposta da parte contrária. Na lição de Carvalho Filho, “dentro da ampla defesa já se inclui, em seu sentido, o direito ao contraditório, que é o direito de contestação, de redarguição a acusações, de impugnação de atos e atividades”[54].
Resta pacificado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça que todo ato administrativo que repercuta na esfera individual do administrado tem de ser precedido de processo administrativo que assegure a este o contraditório e a ampla defesa, com intuito de conferir segurança ao administrado e resguardar direitos conquistados por este (MS 25.687/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, primeira seção, julgado em 10/06/2020, DJe 17/06/2020[55]). Acerca do tema, novamente corrobora Carvalho Filho,
[…] se o ato sancionatório de polícia não tiver propiciado ao infrator a oportunidade de rechaçar a acusação e de produzir as provas necessárias às suas alegações, estará contaminado de vício de legalidade, devendo ser corrigido na via administrativa ou judicial[56].
Do caso em apreço, tem-se que a Administração Pública municipal sancionou a empresa “GROW” em multa no valor aproximado de R$120.000,00 (cento e vinte mil reais) e o ato sancionatório da Administração Pública, consubstanciado na retirada de circulação, ocorreu na mesma semana em que as bicicletas foram colocadas à disposição do público (fevereiro de 2019), ausente, portanto, qualquer processo administrativo que tenha permitido o exercício do contraditório e da ampla defesa pela startup.
A partir da análise do quadro fático, diante dos princípios ora abordados, evidente a irregularidade da Prefeitura Municipal de Vila Velha (PMVV) nos atos de fiscalização, já que, sem que fosse dada oportunidade de manifestação à startup, aplicou medida coercitiva preventiva de maior gravidade (apreensão de bens).
4 A (i)legalidade na regulamentação dos serviços de transporte urbano pela Prefeitura de Vila Velha/ES
Regra o art. 18, inciso I, da Lei nº 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, que é atribuição dos municípios planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana, bem como promover a regulamentação dos serviços de transporte urbano.
Apesar de o município de Vila Velha não ter regulamentado a matéria envolvendo a utilização de bicicletas compartilhadas, já que até a edição do presente artigo, não há qualquer disposição municipal sobre este tipo de veículo alternativo, é possível identificar anomalia na edição de norma envolvendo veículos movidos a eletricidade.
Em 19/08/2019, através do Decreto nº 236/2019, a Prefeitura Municipal de Vila Velha (PMVV) regulamentou o uso e compartilhamento de veículos ciclo elétricos na infraestrutura de mobilidade urbana da cidade[57].
Ocorre que sem uma legislação federal sobre a matéria, como foi o caso da Lei nº 13.640/2018, citada em item 2.4, não seria viável que a PMVV regulamentasse o transporte de passageiros por veículos ciclo elétricos, haja vista necessária disciplina prévia pela União (vide art. 22, IX da CRFB/88).
Tratando de caso análogo, em que o município de São Paulo teria regulamentado de antemão a matéria, assim restou estabelecido[58]:
Se o legislador federal, a quem compete primeiro cuidar do tema, ainda é revel em relação aos novos modais de transporte, não me parece que possa o Município de São Paulo formular normas com base apenas nas metas fixadas pela Lei Municipal 16.050/2014, sem que haja parâmetros legais para balizar como será sua atuação. Do contrário, seria o mesmo que admitir uma atuação indevida da Administração Pública no vácuo legislativo, em clara ofensa ao princípio da legalidade. Dessa forma, mesmo buscando fundamentação na competência constitucional do Município para elaboração de seu plano diretor, a imprescindibilidade de edição de lei federal é inescapável. […] Ora, a regulamentação do compartilhamento de bicicletas e patinetes elétricos na capital paulista demandava edição de normas de caráter geral e abstrato e, por isso, o uso do decreto para esse fim é de duvidosa legalidade.
A licença exigida pelo Poder Executivo do município de Vila Velha referente aos veículos ciclo elétricos[59] viola o princípio da legalidade, porquanto somente Lei Federal poderia exigir o cumprimento de certos requisitos para exploração de determinada atividade econômica. O ato administrativo de licenciar determinada atividade, inclusive, já foi apontado por Carvalho Filho[60] e Di Pietro[61] como ato vinculado, ou seja, havendo adequação aos requisitos previstos em Lei, a autorização é medida que se impõe.
O cerne do problema é que não há lei federal regrando o tema, razão pela qual as exigências postas pela PMVV, por meio do Decreto Municipal nº 236/2019 (que regulamento os ciclos elétricos), também são eivadas de ilicitude.
Considerações finais
Este artigo buscou elucidar a importância da utilização de modais de transporte alternativo (em especial, o “bikesharing”) como ferramenta apta a concretizar o que se denomina mobilidade urbana sustentável, bem como apontou sobre a necessidade de regulação das atividades que envolvem o compartilhamento de bicicletas, a fim de harmonizar e ordenar o funcionamento dos meios de transporte em vias municipais.
Primeiramente, restou evidenciado os limites da competência legislativa em âmbito municipal sobre matéria de trânsito, situação em que caberia ao município, de maneira suplementar à normativa federal, legislar sobre matéria local, visando organizar e otimizar o transporte em vias urbanas.
Também fora esclarecido que o ente federativo municipal tem o dever de implementar políticas públicas visando a disseminação de transportes alternativos, seja em razão de previsão constitucional no sentido de que cabe ao município proteger o meio ambiente e combater a poluição, seja em razão de legislação ordinária, como a Lei nº 12.587/2012, que implementou a Política Nacional de Mobilidade Urbana, a qual determina aos municípios a tarefa de planejar e executar alternativas de mobilidade urbana, priorizando, por exemplo, os modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e os serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado.
Apesar das vantagens envolvendo a utilização de bicicletas (tanto para o indivíduo, quanto para a coletividade), foi possível constatar que a regulamentação do uso deste modal de transporte em vias urbanas é medida que se impõe ao município, tendo em vista
principalmente a necessidade de normas de segurança para a convivência harmônica com outros meios de transporte, coletivos ou individuais.
Ocorre que tal regulamentação encontra limites constitucionais. O princípio da livre iniciativa é um desses limites, cuja observância deve ser imperativa quando da edição de normas envolvendo o transporte terrestre. Parte-se da previsão constitucional de que a todos é garantido o livre exercício e exploração de atividades econômicas, de modo que cabe ao município, dentro da legislação que envolve interesse local, regulamentar estas atividades sem que haja cerceamento no seu exercício (medidas desproporcionais ou exigências prévias à implementação que não estejam justificadas em motivos idôneos, leia-se, motivos que justificam a prevalência do interesse coletivo sobre o interesse individual).
Feitas as considerações teóricas, foi possível concluir que o poder de polícia, materializado na atividade fiscalizatória realizada pela Secretaria Municipal de Serviços Urbanos (SEMSU), mostrou-se excessivo, já que, ao ter tirado as bicicletas de circulação, não respeitou a proporcionalidade na medida preventiva aplicada.
Também não oportunizou o contraditório e ampla defesa à pessoa jurídica que sofreu a apreensão dos bens, já que não houve qualquer procedimento que conferisse à empresa “GROW” a possibilidade de manifestação prévia ao ato administrativo exercido pela SEMSU.
A partir de análise doutrinária, verificou-se que a Lei Complementar nº 10/2006, editada pelo Poder Executivo do Município de Vila Velha, viola o princípio do livre exercício econômico, na medida em que prevê licenciamento, de maneira genérica, a todas as atividades e serviços de natureza econômica.
Também restou esclarecido que o Decreto Municipal nº 236/2019 não poderia ter versado sobre veículos ciclo motores, haja vista a ausência de legislação federal dispondo sobre regras gerais acerca da matéria. Isso porque faz-se necessária a disciplina pela União, para que posteriormente o ente municipal, em atenção ao interesse local, discipline as particularidades da questão.
Apesar do encerramento das atividades pela statup no município de Vila Velha não ter sido unicamente motivado pelo regramento editado em âmbito municipal (Lei Complementar nº 10/2006) que cerceou a livre iniciativa econômica (a saída também se deu por motivos operacionais, envolvendo o mercado de ações e outros fatores privados)[62], impõe-se necessário o reconhecimento da inconstitucionalidade da LC nº 10/2006 (violação ao princípio da livre iniciativa econômica), da ilegalidade do ato de retirada sumária das bicicletas (realizado em fevereiro de 2019), bem como da ausência de competência do ente federativo para a edição de normas envolvendo o compartilhamento de bicicletas até que a União legisle, ainda que genericamente, sobre o tema.
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[1] Mestre em Políticas Públicas e Desenvolvimento Local pela Escola Superior de Ciências da Santa Casa de Misericórdia de Vitória (EMESCAM). Pós-graduada em Direito Público pela Faculdade de Direito de Vitória (FDV). Graduada em Direito pela Faculdade de Direito de Vitória (FDV). Advogada. Atualmente, assessora jurídica e revisora do Núcleo de Estudos da Consultoria Legislativa do Senado Federal. E-mail: [email protected].
[2] O direito ao transporte foi reconhecido como direito fundamental social e catalogado no rol do artigo 6º da CRFB/88, por meio da Emenda Constitucional nº 90 de 2015.
[3] BOTSMAN, Rachel. ROGERS, Roo. What’s mine is yours: the rise of collaborative consumption. Harper Collins Publishers. 2010, p. 131.
[4] HOWE, Jeff. Crowdsourcing: why the power of the crowd is driving the future of business. Crown Business. 2008, p. 43.
[5] MENDES, Francisco Schertel; CEROY, Frederico Meinberg. Economia Compartilhada e a Política Nacional de Mobilidade Urbana: Uma proposta de marco legal. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/ CONLEG/Senado, Novembro/2015 (Texto para Discussão nº 185). Disponível em: www.senado. leg.br/estudos. Acesso em: 28 ago. 2020.
[6]“Mobike”, startup chinesa de compartilhamento de bicicletas, protagonizou vertiginosa ascensão, encontrando-se presente também nos Estados Unidos (Washington) e em países da Europa. A “Vélib” se destaca em Paris e a Jump (startup comprada pela Uber em 2018) que oferece serviço de aluguel de bicicletas elétricas encontra-se disponível em países da Europa, em algumas cidades dos Estados Unidos, do Canadá e do México. A “Lime” e a “Spin”, são empresas norte-americanas, que expandiram sua área de cobertura para diversos países do mundo, como Portugal e Alemanha. A Lime chegou a atuar no Brasil, mas por conta de corte de custos deixou o país. Para maiores informações, conferir: < https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/ciencia-e-saude/2017/11/13/interna_ciencia_saude,640579/por-dia-3-5-milhoes-de-pessoas-usam-as-bicicletas-em-pequim.shtml>; <https://www.bbc.com/portuguese/brasil45039832>;<https://www.techtudo.com.br/noticias/2019/09/jump-veja-como-funcionam-as-bicicletas-eletricas-da-uber.ghtml> e <https://oglobo.globo.com/economia/seis-meses-apos-chegar-ao-brasil-lime-encerra-sua-operacao-de-patinetes-no-pais-24180550>.
[7] MANNARA, Barbara. Como funciona o Bike Itaú? Dicas para usar, fazer cadastro e mais. Techtudo, 20/12/2018. Produtividade. Disponível em: <https://www.techtudo.com.br/noticias/2018/12/como-funciona-o-bike-itau-veja-dicas-para-usar-fazer-cadastro-e-mais.ghtml> Acesso em: 20 ago. 2020.
[8] BICICLETAS de aluguel vão funcionar 24 horas em Vila Velha. Tribunaonline, 24/06/2020. Cidades. Disponível em: <https://tribunaonline.com.br/bicicletas-de-aluguel-vao-funcionar-24h-em-vila-velha>. Acesso em: 14 set 2020.
[9]YELLOW e Grin fazem fusão e criam Grow. Época negócios, 30/01/2019. Empreendedorismo. Disponível em:<https://epocanegocios.globo.com/Empreendedorismo/noticia/2019/01/yellow-e-grin-fazem-fusao-e-criam-grow.html>. Acesso em: 10 set. 2020.
[10] ALECRIM, Emerson. Yellow tem bicicletas apreendidas em cidade por falta de autorização para operar. Tecnoblog, 08/02/2019. Negócios. Disponível em:<https://tecnoblog.net/278221/yellow-bicicletas-multa-apreensao-vila-velha/>. Acesso em: 29 ago. 2020.
[11] DIAS, Eduardo. Vila Velha recolhe bicicletas compartilhadas de empresa não autorizada. A gazeta, 08/02/2019. Disponível em: <https://www.agazeta.com.br/es/gv/vila-velha-recolhe-bicicletas-compartilhadas-de-empresa-nao-autorizada-0219>. Acesso em 29 ago. 2020.
[12] Tema elaborado com a colaboração de Jordan Tomazelli Lemos, Mestre em Direito Processual pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES).
[13] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 991.
[14] GUIMARÃES, João Lopes. O Trânsito e o Município. Revista Justitia, São Paulo, ano. 59, vols.181/184, jan./dez., 1998, p. 98.
[15] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 8. ed. Malheiros Editores, 1990, p. 122 e p. 314.
[16] GUIMARÃES, João Lopes. O Trânsito e o Município. Revista Justitia, São Paulo, ano.59, vols.181/184, jan./dez., 1998, p. 100.
[17] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 8. ed. Malheiros Editores, 1990, p. 313.
[18] GUIMARÃES, João Lopes. O Trânsito e o Município. Revista Justitia, São Paulo, ano.59, vols.181/184, jan./dez., 1998, p. 106-107.
[19]STF, MS 22.164, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 17-11-1995. Conferir também: STF, RE 134.297-SP, Rel. Min, Celso de Mello, DJ de 22-09-1995.
[20]BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 1611.
[21]BATISTA, Pollyana. Qual a quantidade de poluição que os carros jogam na atmosfera? Terra, 15/05/2018. Educação. Disponível em: <https://www.estudopratico.com.br/qual-quantidade-de-poluicao-que-os-carros-jogam-na-atmosfera/>. Acesso em: 29 ago. 2020.
[22] Em âmbito federal, o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), em seu artigo 104, determinou que os veículos motorizados fossem submetidos a inspeções periódicas para verificação dos itens de segurança e controle da emissão de gases e ruídos.
[23] Um dos maiores entusiastas do transporte rodoviário foi o Presidente Washington Luís (1926-1930), cujo lema de governo era “Governar é abrir estradas”. O rodoviarismo também marcou a era Vargas (1930-1945), mas foi no governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961) que o automóvel se tornou a tradução do progresso. VARELA, Andréa de Freitas. Mobilidade urbana, transporte e direito constitucional no Brasil: uma abordagem crítica.2015.145f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Brasília, Brasília, 2015.
[24] PRIESS, Alexandre dos Santos; SAVOLDI, Pedro Adolfo. Mobilidade urbana e o uso da bicicleta como método alternativo de locomoção. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 23, n. 5490, 13 jul. 2018. Disponível em:< https://jus.com.br/artigos/64941>. Acesso em: 30 ago. 2020.
[25] CASTIGLIONI, Aurélia Hermínia.; FAÉ, Maria Inês. Inter-relações entre a frota de veículos, a ocorrência de acidentes de trânsito e o adensamento populacional no Espírito Santo. Ateliê Geográfico. Goiânia. v. 8, n. 1, p.103-127, abr. 2014, p. 105.
[26] TAVARES, Eduardo. Volume de carros cresce muito mais que população no Brasil inteiro. São Paulo, 24/03/2019. Exame. Brasil. Disponível em:<https://exame.com/brasil/volume-de-carros-cresce-muito-mais-que-populacao-no-brasil-inteiro/>. Acesso em: 19 ago. 2020.
[27] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Censo demográfico. Disponível em: <https://cidades.ibge.gov.br/brasil/panorama>. Acesso em: 20 ago. 2020.
[28] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Frota de Veículos. Disponível em: <https://cidades.ibge.gov.br/brasil/pesquisa/22/28120>. Acesso em: 20 ago. 2020.
[29] Chegou-se a esse percentual considerando o último levantamento realizado no ano de 2018, em que constava o número aproximado de 100.746.553 de automóveis no Brasil e estimava-se uma população de 208.494.900 de habitantes, bem como levantamento realizado no ano de 2010, em que constava uma população aproximada de 190.732.694 habitantes e de 64.817.974 veículos.
[30] COSTA, Marcela da Silva. Um índice de mobilidade urbana sustentável. 2008. 274f. Tese (Doutorado em Engenharia Civil) – Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil. Escola de Engenharia de São Carlos-USP. São Carlos, 2008, p.8-9.
[31] Em 1º de janeiro de 2019, o Ministério das Cidades e o Ministério da Integração Nacional foram fundidos e transformados em Ministério do Desenvolvimento Regional.
[32] BRASIL. Ministério das Cidades. Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. Cadernos Mcidades: mobilidade. Brasília, nov. 2004.
[33] Dediu, Horace. Micromobility: The First Year. Maine, USA: Judd Rubin, 2019.
[34] DIAS, Maria. Como usar a Yellow Bike no app para alugar bicicletas pelo celular. Techtudo, 24/02/2019. Apps Produtividade. Disponível em: <https://www.techtudo.com.br/dicas-e-tutoriais/2019/02/como-usar-a-yellow-bike-no-app-para-alugar-bicicletas-pelo-celular.ghtml>. Acesso em: 29 ago. 2020.
[35] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.430/2015. Plenário. Relator: Ministro Augusto Nardes. Sessão de 30/09/2015. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 30 set. 2015.
[36] BRASIL. Câmara dos Deputados. Orçamento Geral da União. Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados. 2014. Disponível em <http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2014/arquivos-PLOA/volumeI_PLOA2014.pdf>. Acesso em: 30 ago. 2020.
[37] IGARASHI, Renato Takashi. Os obstáculos da regulamentação de bicicletas e patinetes elétricos: o caso de São Paulo. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/74133/os-obstaculos-da-regulamentacao-de-bicicletas-e-patinetes-eletricos-o-caso-de-sao-paulo>. Acesso em: 04 set. 2020.
[38]ISSA, Rafael Hamze; PINTO, Henrique Motta; VALENTE, Patricia Pessoa. Compartilhamento de bicicletas e patinetes sem estações exige autorização estatal? Disponível em: <https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/compartilhamento-de-bicicletas-e-patinetes-sem-estacoes-exige-autorizacao-estatal-26032019>. Acesso em: 30 de ago. 2020.
[39] RE nº 422941-DF, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, 21.5.2005 (vide Informativo STF nº 390, jun.
2005).
[40] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 1517.
[41] SILVA, José Afonso da. Direito constitucional positivo. São Paulo, Malheiros, 1989, p. 663.
[42] RE 1.054.110/SP, rel. Min. Roberto Barroso, j. 08.05.2019; ADPF 449/DF, rel. Min. Luiz Fux, j. 08.05.2019
[43]SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 238-239.
[44] Art. 2º, §4º da Resolução nº 315/2019 do CONTRAN: Caberá aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos municípios e do Distrito Federal, no âmbito de suas circunscrições, regulamentar a circulação dos equipamentos de mobilidade individual autopropelidos e da bicicleta elétrica.
[45] Mencionada lei não discriminou quais as atividades que exigiriam a autorização prévia do ente, apenas exigiu que toda e qualquer atividade econômica fosse licenciada pelo ente Municipal, não havendo categorização das atividades com a respectiva justificativa de autorização para o seu regular funcionamento.
[46] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32. ed. Forense: Rio de Janeiro, 2019.
[47]CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 84.
[48] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Forense: Rio de Janeiro, 2019. Sobre o tema conferir: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros 2008, p. 809
[49]GUIMARÃES, João Lopes. O Trânsito e o Município. Revista Justitia, São Paulo, ano. 59, vol.181/184, jan./dez., 1998, p. 107 e 109.
[50]MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros.17. ed. 2004, p. 367.
[51] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Forense: Rio de Janeiro, 2019. Sobre o tema conferir: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros 2008, p. 330.
[52]CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 92.
[53]CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 93.
[54] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 1014.
[55] Conferir também: AgInt no AgRg no AREsp 760.681/SC, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 06/06/2019.
[56]CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 94.
[57] VILA VELHA. Decreto nº 236, de 16 de agosto de 2019. Diário Oficial do Município de Vila Velha, Espírito Santo, n. 753, 19 agosto 2019.
[58] IGARASHI, Renato Takashi. Os obstáculos da regulamentação de bicicletas e patinetes elétricos: o caso de São Paulo. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/74133/os-obstaculos-da-regulamentacao-de-bicicletas-e-patinetes-eletricos-o-caso-de-sao-paulo>. Acesso em: 04 set. 2020.
[59] Art. 5º do Decreto nº 236/2019: O serviço de compartilhamento de veículos ciclo elétricos somente poderá ser prestado por operadora devidamente autorizada perante a Administração Pública, na forma deste Decreto. Parágrafo único. A liberação de veículos ciclo elétricos será feita preferencialmente por meio de plataforma tecnológica, sendo assegurada a promoção do amplo acesso ao serviço e a não discriminação de usuários,
sob pena de descredenciamento.
[60] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 32.ed. São Paulo: Atlas, 2018, p. 21.
[61] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32.ed. São Paulo: Malheiros, 2019, p. 265.
[62] EMPRESA encerra serviços de bicicletas e patinetes compartilhados na Grande Vitória. Folha Vitória, 22/01/2020. Geral. Disponível em: <https://www.folhavitoria.com.br/geral/noticia/01/2020/empresa-encerra-servicos-de-bicicletas-e-patinetes-compartilhados-na-grande-vitoria>. Acesso em: 18 de set. 2020.
