O controle judicial do mérito das decisões dos tribunais de contas

Resumo: O presente trabalho analisa os estritos casos em que é possível a revisão das decisões dos Tribunais de Contas pelo Poder Judiciário, partindo do estudo doutrinário e jurisprudencial predominante sobre o tema.

Palavras-chave: Revisão judicial. Decisões administrativas. Tribunais de Contas.

Abstract: This paper analyzes the strict cases where it is possible to review the decisions of the Courts of Auditors by the judiciary, leaving the doctrinal and jurisprudential study on the predominant theme.

Keywords: judicial review. administrative decisions. Courts of Auditors.

Sumário: Introdução. 1. Impossibilidade, em regra, de revisão do mérito das decisões dos Tribunais de Contas. 2. Exceção: A aplicação do princípio da razoabilidade ao caso concreto. Conclusão.

INTRODUÇÃO

O Tribunal de Contas da União, cuja competência é prevista nos artigos 71 a 75 da Constituição Federal, apresenta-se como órgão auxiliar do Legislativo, cuja missão constitucional é fiscalizar e zelar pela regularidade das contas públicas.

Segundo estabelece o art. 70 da Constituição Federal:

“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.

Tal controle externo, de incumbência do Poder Legislativo, será exercido, conforme dispõe o caput do art. 71 da CF, “com o auxílio do Tribunal de Contas…”.

A relevância das funções dos Tribunais de Contas foi amplamente reconhecida na Carta Magna, chegando-se ao ponto de estender a seus membros as mesmas prerrogativas e garantias da Magistratura, conforme se vislumbra do § 3º do artigo 73 da Constituição Federal.

Nessas condições, será demonstrado neste trabalho que o mérito das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas do Estado encontra-se, em regra, fora do alcance do controle jurisdicional, visto que o Poder Judiciário não pode substituir a Administração em pronunciamentos que são de sua competência exclusiva, notadamente se as previsões de tais competências encontram-se amparadas na Constituição Federal, cabendo-lhe somente analisar a legalidade e regularidade dos atos praticados.

1.Impossibilidade, em regra, de revisão do mérito das decisões dos Tribunais de Contas

Inicialmente, encontramos como óbice primordial para a proibição da ingerência do Judiciário o fato de que as matérias inseridas na competência da Corte de Contas são revestidas de caráter eminentemente técnico, exigindo alto grau de especialização por parte de tal órgão. Justamente em razão disso, há que se restringir a atuação do Judiciário nestas matérias, sob pena, inclusive, de tornar inócua a intenção da Constituição Federal, que era criar um órgão técnico para apreciação de questões específicas.

Por isso, prevalece no STF que a apreciação das decisões dos Tribunais de Contas pelo Judiciário fica restrita. No sentido da impossibilidade de revisão do mérito, esclarecedor julgado proferido pelo STF em 19 de novembro de 2013 no Agravo Regimental no RE 762323, Relator Ministro Roberto Barroso:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER NOS ATOS PRATICADOS. SÚMULA 279/STF. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou que ao Poder Judiciário, em respeito ao princípio constitucional da separação dos poderes, só cabe exercer o controle de atos administrativos na hipótese de ilegalidade ou de abuso de poder. Precedentes. Dissentir do entendimento do Tribunal de origem e concluir que os atos praticados pelo Tribunal de Contas local foram irregulares exigiriam uma nova análise dos fatos e do material probatório constantes dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Agravo regimental a que se nega provimento”.[1]

Resta assente que, não havendo irregularidade formal e uma vez observadas as garantias de ampla defesa e do contraditório, não há como se acolher o pedido de revisão do mérito administrativo da decisão da Corte de Contas, sob pena de vulneração do princípio da divisão funcional dos poderes.

Vejamos o ensinamento de SEABRA FAGUNDES:

"Ao Poder Judiciário é vedado apreciar, no exercício do controle jurisdicional, o mérito dos atos administrativos. Cabe-lhes examiná-los, tão somente, sob o prisma da legalidade. Este é o limite do controle, quanto à extensão.

O mérito está no sentido político do ato administrativo. É o sentido dele em função das normas da boa administração. Ou noutras palavras: é o seu sentido como procedimento que atenda o interesse público e, ao mesmo tempo, o ajuste dos interesses privados, que toda medida administrativa tem de levar em conta"[2]. (…)

O Judiciário, chamado a atuar no processo de realização do direito, para remover anormalidade porventura surgida, circunscreve o âmbito da sua atuação ao caso sobre o qual tenha sido provocado. Extinguindo-se a situação anormal com o seu pronunciamento, cessa, por isso mesmo, a razão de ser da sua interferência. A sentença não vai, portanto, via de regra, ao ponto de revogar de modo absoluto o ato da Administração. Constatando a infringência constitucional ou legal, cujas conseqüências recaem no indivíduo, através do ato administrativo, limita-se a considerá-lo inaplicável, no caso submetido ao seu conhecimento".

Mais adiante, o autor ora citado aclara os efeitos da revisão do ato pelo Judiciário:

"Concilia-se, dessarte, o amparo jurisdicional ao administrado, com a independência da Pública Administração. O controle se torna um fator de equilíbrio recíproco entre os poderes e não de prevalência dum sobre o outro. Revogando o ato, modificando-o, o que seria uma revogação parcial, ou suspendendo-o, o que importaria numa revogação temporária, o Poder Judiciário confundir-se-ia com o Poder Executivo. Praticaria atos próprios deste, penetrando no âmbito das atividades reservadas ao poder que exerce a função administrativa." [3]

Ocorrendo ilegalidade formal, cabe ao Judiciário apenas e tão somente anular a decisão administrativa, promovendo a devolução da matéria para novo julgamento pelo Tribunal de Contas. Em nenhuma hipótese poderia o Poder Judiciário proferir decisão substitutiva da decisão administrava, como bem aclara o mestre acima citado.

Ainda, o ensinamento de José Cretella Júnior:

"Inteiramente livre para examinar a legalidade do ato administrativo, está proibido o Poder Judiciário de entrar na indagação do mérito, que fica totalmente fora do seu policiamento."[4]

Sobre o tema, ensina Aloísio Zimmer Júnior assevera:

“Em regra, as suas decisões são recorríveis, para o próprio Tribunal de Contas da União. Desse modo, toda interferência do Tribunal, no âmbito dos demais Poderes, quando baseada na lei ou na Constituição, ou seja, dentro do seu universo de competências, permite ao Poder Judiciário analisar apenas o procedimento, a sua correção formal, respeitando-se também, aqui, um espaço de atuação com elevado grau de autonomia”.[5]

Com efeito, pensar de modo diverso implicaria em inequívoca violação do princípio do art. 2º da Constituição Federal e das normas constitucionais que atribuem ao Tribunal de Contas a competência em discussão (art. 71 da Carta da República).

2.Exceção: A aplicação do Princípio da Razoabilidade ao caso concreto

Entretanto, há que se entender, como exceção, que as decisões dos Tribunais de Contas poderiam ser revistas em nome do consagrado princípio da razoabilidade, preceito constitucional implícito na Constituição Federal.

A questão passa pela análise da aplicação geral do princípio da razoabilidade como limitador da discricionariedade administrativa.

Sobre o tema, observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro que será ilegítima a decisão discricionária que "não guarde uma proporção adequada entre os meios que emprega e o fim que a lei deseja alcançar, ou seja, que se trate de uma medida desproporcionada, excessiva em relação ao que se deseja alcançar"[6].

Correlacionando os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, observa a autora que a proporcionalidade exigida entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que ela tem que alcançar, "deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto"[7].

Ainda, discorrendo sobre o princípio da proporcionalidade, Juarez Freitas consigna que o mesmo "implica uma adequação axiológica e finalística, vale dizer, o uso acertado, pelo agente público lato sensu, do poder-dever de hierarquizar princípios e valores de maneira adequada nas relações de administração e no controle das mesmas". Ao explicar com exemplos suas afirmações, sustenta que o Estado, "jamais deve desapropriar um bem se a servidão administrativa for pertinente. Na mesma lógica, jamais deve impor um ônus real de uso público de um bem se o mero exercício do poder limitativo de polícia tiver aptidão bastante para alcançar o desiderato cabível"[8].

Assim sendo, mesmo que se defenda a possibilidade de revisão da conveniência da decisão administrativa, há que se restringir tal análise a casos teratológicos, que fujam da finalidade legal, pois a revisão da decisão seria uma exceção amparada na defesa de outras prerrogativas e garantias constitucionais.

Como se sabe, as escolhas da Administração sempre devem buscar o interesse público. Como afirma Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

"A discricionariedade que, aparentemente, é ampla, pode reduzir-se sensivelmente diante do caso concreto".

Prossegue a autora em sua lição, afirmando que:

"a discricionariedade existente, em abstrato, na norma legal, não corresponde à mesma amplitude de discricionariedade no caso concreto; "perante as circunstâncias fáticas reais esta liberdade será sempre muito menor e pode ate desaparecer, Ou seja, pode ocorrer que ante uma situação real, exigente de pronúncia administrativa, só um comportamento seja, a toda evidencia, capaz de preencher a finalidade legal"[9].

Assim, evidencia-se que a revisão do mérito das decisões dos tribunais de contas restringe-se a casos isolados, em que a conveniência e oportunidade do julgamento refuja dos fins legais.

Além disso, poderá o Judiciário, ocorrendo transcendência da proporcionalidade, revisar o ato do Tribunal de Contas caso este refuja do fim legal, como por exemplo, a exacerbação do valor de uma multa aplicada.

Conclusão

Ante o que expusemos, podemos concluir que:

a)As decisões administrativas oriundas das cortes de contas não podem ser amplamente revistas pelo Poder Judiciário, refugindo do controle judicial as questões que se refiram estritamente ao binômio conveniência/oportunidade. O fundamento reside no respeito à competência e harmonia do Direito que impede ao juiz se substituir ao administrador;

b)Não podemos esquecer que o art. 5°, XXXV, da Constituição Federal veda à lei excluir da apreciação judicial lesão ou ameaça a direito. Entretanto, tal garantia deve ser harmonizada com as competências dos Tribunais de Contas, também elencadas no texto da Constituição, conferindo-se uma interpretação harmônica ao texto constitucional;

c)No que se refere à teoria da separação de Poderes, conclui-se que as prerrogativas de cada Poder não são exercidas sob regime de exclusividade ou monopólio, pois os órgãos identificam-se apenas pela predominância das funções que exercem. Lembramos aqui da teoria dos “freios e contrapesos”, através das quais os Poderes constituídos podem interferir nas atribuições constitucionais uns dos outros, desde que exista autorização da Constituição;

d)O exercício da função de julgar não é restrito ao Poder Judiciário, pois os Tribunais de Contas possuem a competência constitucional de julgar contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos;

e)A maioria da doutrina e jurisprudência entende que as decisões dos Tribunais de Contas, quando fundadas nas prerrogativas que a Constituição lhe outorgou, não podem ser revistas quanto ao mérito, em regra;

f)A exceção a este entendimento decorre da aplicação do princípio da razoabilidade, em casos específicos e restritos, nos quais a finalidade legal é deturpada no julgamento efetuado pela Corte de Contas.